Ons Erfdeel. Jaargang 27

[p. 408]

Tussen droom en daad: de fusies van gemeenten in België
Roger Depre

Geboren in 1929 te Boutersem. Doctor in de Politieke en Sociale Wetenschappen. Hoogleraar aan de K.U. Leuven. Doceert ook aan het Provinciaal Hoger Instituut voor Bestuurswetenschappen te Antwerpen en aan de Vlaamse Economische Hogeschool te Brussel. Publiceerde o.a. De personeelsbezetting in de Belgische steden en gemeenten (1974); Handboek beleidsvoering bij de overheid (1976); samen met T. Planken, Wordt planning een plaag? (1976); samen met M. Duysters, De gemeentelijke V.Z.W.: een terreinverkenning (Deel I: 1980 en deel II: 1981) en met P. Weyns, Op zoek naar een personeelsbeleid in crisistijd (1983).
Adres:
Acacialaan 24, B-3300 Tienen.

Toen de Belgische Senaat op 23 december 1975 om 22.00 uur met 100 stemmen voor en 15 tegen het wetsontwerp over de samenvoeging van gemeenten en de afschaffing van de randfederaties aanvaardde, was de grootste territoriale en bestuurlijke hervorming sedert het ontstaan van het land een feit geworden.

De bekrachtiging ervan op 30 december 1975 en de publikatie ervan in het Belgische Staatsblad van 23 januari 1976 reduceerde in één slag het aantal gemeenten van 2.359 tot 589 en maakte een einde aan een woelige periode van zwarte vlaggen, antifusie-marsen, van antifusie-comités en zelfs antifusie-partijen.

Een gedeelte van de Regeringsverklaring van 12 juni 1974 was nagekomen: ‘De Regering heeft het vaste voornemen zoveel mogelijk over te gaan tot fusies van gemeenten vóór de gemeenteraadsverkiezingen van 1976. Deze fusies zullen plaatshebben overeenkomstig globale plannen’.

Koppig en vastbesloten hield de minister van Binnenlandse Zaken J. Michel zich aan deze verklaring. In het door hem gepubliceerde Witboek geeft hij deze verklaring voor de gevolgde strategie: ‘De regering Tindemans heeft de weg van de directe en grote ingreep volgens globaal plan voor geheel het grondgebied gekozen. Het is de politiek van de korte pijn in plaats van die van de jarenlange lijdensweg’.

In deze laatste twee zinnen wordt de achillespees van de fusieoperatie zichtbaar gemaakt: de fusie-operatie was geen technisch-bestuurlijke ingreep maar een zware politieke operatie die zoals de meeste politieke operaties steunde op een pragmatische aanpak.

De reorganisatie van het binnenlandse bestuur wordt beperkt tot de samenvoeging zonder de vraag uit te diepen of een dergelijke operatie zin heeft zonder aanpassing van de globale bestuurlijke organi-

[p. 409]

saties, d.w.z. zonder de vraag te stellen van de overdracht van nieuwe bevoegdheden aan nieuwe bestuurskrachtige gemeenten.

Deze pragmatische aanpak kan ook wel verklaard worden door de weerstand tegen de fusies die op dat ogenblik hard gemaakt werd door de Socialistische partij die in de oppositie zat en daardoor niet effectief kon deelnemen aan het uittekenen van de nieuwe grenzen en dus ook van nieuwe mogelijke politieke machtsconcentraties. De strategie van een globaal plan kan in dit licht gezien worden: nl. vermijden dat een noodzakelijke hervorming op de lange baan geschoven wordt en de meerderheid onder druk zetten met een globaal plan dat men moest accepteren of verwerpen.

Op het einde van 1975 wordt de fusieoperatie dus formeel afgesloten. In oktober 1976 hebben de gemeenteverkiezingen plaats en op 1 januari 1977 treden de nieuwe besturen in functie. Men had dus een jaar om de fusie voor te bereiden. Dit is op een aantal plaatsen gebeurd en dan nog op het ambtelijk vlak. Maar de pragmatische aanpak heeft het hier ook gehaald: de meeste besturen zijn op 1 januari 1977 in werking getreden zonder grondige voorbereiding van de fusie. De beginperiode is er derhalve één geworden van zoeken en tasten.

De nieuwe gemeentelijke organisatie ziet er als volgt uit:

het aantal gemeenten wordt van 2.359 teruggebracht tot 589;

de gemiddelde oppervlakte van de gemeenten wordt van 1.300 ha opgevoerd tot 5.200 ha en het gemiddeld aantal inwoners per gemeente stijgt van 4.200 tot 16.700. De omvang wordt dus ongeveer vier maal groter en het aantal gemeenten wordt vier maal kleiner.

De grootste ingreep gebeurt in de kleine gemeenten: voor de fusie hadden 64% van de gemeenten minder dan 2.500 inwoners na de fusie waren er dat nog 5%.

Na de fusie telt 62% van de gemeenten tussen 5.000 en 20.000 inwoners. In de stedelijke structuur wordt alleen ingegrepen in het aantal randgemeenten van de agglomeraties. Het aantal voorsteden daalt van 73 tot 30.

De omvang van de fusieoperatie kan ook uitgedrukt worden in het aantal gemeenten dat tot een nieuwe gemeente wordt samengevoegd: 2.241 gemeenten worden versmolten tot 471 nieuwe gemeenten, d.i. 4,76 gemeenten per fusie. De frequentieverdeling is echter redelijk scheef zodat dat gemiddelde voorzichtig moet geïnterpreteerd worden. Er zijn 32 fusiegemeenten die meer dan 10 gemeenten omvatten. De nieuwe gemeente Doornik bestaat bijvoorbeeld uit 30 vroegere gemeenten. (Zie L. Malvoz en C. Verbist, Een België van 589 gemeenten, in Gemeentekrediet van België, 1981, 50 p.).

Hoe moet men deze fusieoperatie na ongeveer zes jaar beoordelen?

1. Evaluatie van de fusies.

Wie verwacht had dat de gemeenten door de schaalvergroting uit de problemen zouden geraken komt op het eerste gezicht bedrogen uit. Meer dan ooit staan de kranten vol met moties waarin de moeilijkheden van de gemeenten verwoord worden. Burgers protesteren tegen de verhoging van lokale belastingen en er wordt gewezen op de enorme schuldenlast, op de steeds groeiende tekorten.

Ondanks de consolidatieleningen, waardoor bij de fusie de tekorten werden weggewerkt in de vorm van een lening die door de staat gedragen wordt, worden vele gemeenten weer met dezelfde structurele moeilijkheden geconfronteerd.

Voor velen heeft de fusie de financiële problemen niet alleen niet opgelost maar zelfs verslechterd.

[p. 410]

Anderen zijn voorzichtiger in hun beoordeling en verwijzen naar de economische crisis die ook de gemeenten treft: vermindering van het gemeentefonds, de omvorming van de openbare onderstand tot openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de vermindering van inkomsten en dus van de opbrengst van de belastingen.

Het lijkt er dus op dat de fusie niet geleid heeft tot een betere en efficiëntere beleidsvoering.

De evaluatie of de beoordeling van de fusieoperatie wordt daarom een relevant bestuursprobleem.

Het beoordelen van de resultaten van een beleid veronderstelt dat men een vergelijking kan maken tussen de situatie vóór de fusie en na de fusie en dat indien er een verschil wordt vastgesteld dit verschil veroorzaakt werd door de fusie.

Een systematische evaluatie van de fusies is echter reeds vanaf het begin bemoeilijkt door het ontbreken van een evaluatieproject in de globale fusieoperatie. Men heeft derhalve onvoldoende gegevens over de uitgangssituatie (nl. toestand juist vóór 1 januari 1977) van de verschillende gemeenten. Men heeft ook geen gedetailleerd fusiebeleidsplan met de beoogde effecten, de ingezette instrumenten en de tijdstippen waarop welke effecten dienden te worden bereikt.

Dit betekent dat elk zinvol oordeel over de fusie kan weggewuifd worden met de opmerking: het is nog veel te vroeg om de fusieoperatie te evalueren.

Maar zelfs indien men de uitgangssituatie goed kent en de toestand van nu kan vergelijken met de toestand van vóór de fusie of op het ogenblik van de fusie, dan blijft nog de echte beleidsevaluatievraag te stellen: in welke mate is het verschil vóór en na de fusie veroorzaakt door het fusiebeleid en het fusiegebeuren en niet door andere factoren als bijvoorbeeld de crisis of andere.

Om de effecten van de fusie te beoordelen zou men een soort experiment kunnen opzetten waarin systematisch de 471 gefusioneerde gemeenten worden vergeleken met de 118 niet-samengevoegde gemeenten. Beide groepen zijn echter niet vergelijkbaar omdat niet-samengevoegde gemeenten op grond van specifieke structurele kenmerken niet werden samengevoegd, namelijk 19 gemeenten in het Brusselse, die vroeger reeds samengevoegd waren.

Beleidsevaluatie is echter meer dan het inventariseren van effecten. Er dient te worden nagegaan in welke mate de effecten te wijten zijn (sommigen zeggen veroorzaakt worden) door de ingezette beleidsinstrumenten. Tevens dient onderzocht te worden in welke mate de vastgestelde effecten (b.v. tekorten) niet veroorzaakt worden door andere beleidsprogramma's (b.v. anticrisisbeleid).

De beleidsevaluatie dient zich ook af te vragen in welke mate de gevolgen beantwoorden aan de gestelde doelstellingen en hoe men tot deze doelstellingen gekomen is.

Maar niet alleen de doelstellingen zijn belangrijk, ook het aangewende (instrument) middel. Dit moet getest worden op zijn geschiktheid om het probleem op te lossen. Met andere woorden er dient te worden nagegaan in welke mate dezelfde doelstellingen niet even goed met andere instrumenten bereikt hadden kunnen worden (b.v. federatie van gemeenten, hervorming gemeentefonds, intercommunalisering...).

Bij gebrek aan de harde gegevens om die vragen te beantwoorden zullen we ons beperken tot enkele partiële evaluaties.

2. Motivering en doelstellingen van de fusies.

In het verslag aan de Koning bij het K.B. van 17 september 1975; in het verslag van de verenigde commissies in het parle-

[p. 411]

ment, en in het witboek van Binnenlandse Zaken vindt men een diagnose van de gemeenteproblemen en een motivering van de fusies:

- Kleine landelijke gemeenten kunnen door gebrek aan financiële middelen en bevoegd personeel (part-time betrekkingen) de complexe taken niet meer naar behoren vervullen.

- Grote en middelgrote steden worden opgesloten in te enge grenzen, terwijl het maatschappelijk leven (wonen, werken, slapen, verzorgen, ontspannen) het verkeer, de handel deze gemeentegrenzen heeft doorbroken. De politiek-administratieve grenzen van de gemeente zijn niet in overeenstemming met de sociaal-economische grenzen.

Overdag bruisen de centra van deze steden maar 's avonds liggen ze verlaten. Veel inwoners wijken uit naar de riante randgemeenten en dragen niet meer bij in de lasten van de voorzieningen in de centrumgemeente terwijl ze wel delen in de voordelen.

- Grote agglomeraties tenslotte verstikken in de versnippering van de onoordeelkundige inplantingen van voorzieningen en door een onevenredige verdeling van lasten en voordelen tussen centrum en periferie.

Het gevolg van deze situatie is de verloedering van de gemeenten als bestuurssysteem. Minister Michel vat het als volgt samen: ‘De gemeentelijke autonomie wordt het meest bedreigd door de niet-levenskrachtige gemeenten (gemeenten die te zwak zijn om hun eigen autonomie te affirmeren tegenover de andere bestuurslagen). Niet leefbaar zijn de gemeenten die niet over voldoende middelen beschikken om hun bevoegdheden uit te oefenen. Het instrument om de gemeenten leefbaar te maken is het verstrekken van voldoende middelen door het grondgebied te vergroten. De financiële middelen en de menselijke reserves worden beperkt door de geringe oppervlakte van het grondgebied van de gemeenten’.

In het verslag aan de Koning (K.B. 17 september 1975) wordt dit alles in één doelstelling omgezet: om aan de burgers de diensten te kunnen bewijzen welke deze van de gemeenten verwachten moeten de gemeenten over geschoold personeel en gezonde financiën beschikken, zo mede een toereikend bevolkingscijfer en een doorsnee overeenstemmende oppervlakte hebben.

Samengevat kan men dus stellen dat het fusiebeleid:

1. De gemeente als al gedecentraliseerde instelling wil behouden en versterken. Dit komt duidelijk tot uiting in het doel ‘de gemeentelijke autonomie versterken’.

2. Het versterken gebeurt door de oppervlakte en het aantal inwoners te vergroten waardoor meer geld en betere ambtenaren ter beschikking zullen komen. Men wil met andere woorden ook de bestuurskracht vergroten.

3. De extreme effecten (randgemeenten profiteren van centrumgemeenten) willen wegwerken door ze te internaliseren (door schaalvergroting).

4. Impliciet streeft men naar een rationalisatie van de beleidsvoering. ‘De territoriale schaalvergroting zal op haar beurt een beheer mogelijk maken. Velen hebben hieruit afgeleid dat na de fusie de financiële toestand voor de gemeenten zou verbeteren terwijl de beleidsvoerders stellen dat de fusie niet werd doorgevoerd om het beheer rationeler, dus goedkoper te maken.

Het blijft dus bij een zeer vage doelstellingenformulering die zeer moeilijk te gebruiken valt doordat ze niet concreet genoeg is. Het fusiebeleid steunt in feite op een soort concensus dat de schaal van de gemeenten aangepast moest worden aan de gewijzigde maatschappelijke toestanden. Over de vraag hoe deze aan-

[p. 412]

passing moest gebeuren, waren er meningsverschillen. Eerst was er de tegenstelling fusie van gemeenten en federaties van gemeenten (dus een lokaal bestuur in twee geledingen). Vervolgens de weerstand tegen de manier waarop de grenzen van de nieuwe fusiegemeenten getekend werden.

Over het situeren van de fusies in een ruime staatshervorming wordt gezwegen.

In de volgende paragrafen zullen we nagaan in welke mate bepaalde van de eerder geformuleerde doelstellingen verwezenlijkt werden.

3. Gemeentelijke autonomie en de fusie.

Dewachter (Het effect van de samenvoeging van gemeenten op de gemeenteraadsverkiezingen, in Res Publica, 1982, nr. 3-4, p. 446 ev.) stelt dat de bestuurskracht van de burgers in de betekenis van rechtstreekse doorstroming van opties en preferenties van de burgers naar de bestuurders is afgenomen. De gemeenteraadsverkiezingen zijn aanzienlijk meer genationaliseerd, waardoor nationale motieven worden ingevoerd in louter gemeentelijke aspecten. De schaalvergroting betekent meer staatspatronen dan stads- of gemeentepatronen. De macht van de burgers om het beleid te beïnvloeden en aan te passen aan plaatselijke omstandigheden (het kenmerk van decentralisatie) is afgenomen. Daarom kan men op het eerste gezicht stellen dat de fusie de gemeentelijke autonomie niet heeft bevorderd.

Er kan echter anders om geredeneerd worden: door het feit dat de gemeentelijke politiek meer nationaal geworden is, wordt de invloed van de gemeentepolitiek op het nationaal beleid groter, zodat door middel van zitdagen en druk op kabinetten de macht van de plaatselijke vertegenwoordigers effectief vergroot is.

Evert Lagrou redeneert in die zin (De ruimtelijke ordening en de gemeentelijke fusie, in Res Publica, 1982, nr. 3-4, p. 559 ev.). De Belgische gemeenten hebben via politieke partijen, die na de fusie ook in de gemeentebesturen fracties hebben een rechtstreekse gouden lijn met de politieke kabinetten op het nationale vlak. Dit lijkt veel efficiënter dan de formele procedures van de stedebouwwet, de monumentenwet en andere voorzieningen. Volgens de auteur remmen deze mechanismen duidelijk de participatie van de burgers aan het gemeentebeleid af. Lagrou wijst anderzijds op de voortdurende uitholling van de gemeentelijke bevoegdheden door het centrale bestuur. De positie van de gemeenten op het ruimtelijk beleid is niet versterkt door de fusie. Vooral in het monumentenbeleid is de kloof tussen nationaal en gemeentelijk niveau bijzonder groot.

Op tal van terreinen wordt via het kanaal van de subsidiëring een verdergaande aanslag gepleegd op de gemeentelijke autonomie. Wanneer een gemeente een beroep wenst te doen op investeringssubsidies houdt dit meteen in dat alleen nog centraal geregelde voorzieningen tot de mogelijkheden behoren. Daarenboven gelden uitermate stringente erkenningsvoorwaarden. Het recente voorbeeld van de openbare bibliotheken waarvoor beheersvormen worden opgedrongen die indruisen tegen het doelmatig gemeentelijk beheer zelf en op imperatieve wijze regels worden opgelegd met betrekking tot de personeelsformatie behoeft evenmin verder commentaar.

(Maes, R., De staatshervorming en de gemeenten, in het Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiek Recht, 1983, nr. 5, pp. 349 ev.). In hetzelfde artikel onderstreept R. Maes dat de centraliserende tendenzen van de laatste decennia door de regionalisering eerder verstrekt dan verzwakt worden.

Het aandeel bijvoorbeeld van de ge-

[p. 413]

meenten in het geheel van de overheidsuitgaven dat in 1950 nog 25% bedroeg is gedeeltelijk gedaald tot 15%.

Het wordt dus langzamerhand duidelijk dat alleen een schaalvergroting van de gemeenten het probleem van de gemeentelijke autonomie niet oplost en opgelost heeft.

Men heeft de hele fusieoperatie onvoldoende geplaatst in de hele institutionele opbouw van het overheidssysteem: de fusies zijn terecht gekomen in de wirwar van de regionalisering en de economische decentralisatie. Niemand heeft nog aandacht besteed aan de vraag welke taken gedecentraliseerd zouden kunnen worden naar gemeenten en provincies en van welke taken zelfs de nieuwe gemeentelijke schaal onvoldoende was, en hoe men deze taken op regionaal en gewestelijk vlak zou kunnen herstructureren in een andere vorm van intermediair bestuur. Door deze problematiek uit de weg te gaan, is men ook het financieel probleem (over hoeveel middelen dient een gemeente te beschikken?) uit de weg gegaan. Hier betalen we nu de tol van de al te pragmatische aanpak.

4. Schaalvergroting - rationalisering - dienstverlening.

Schaalvergroting was in het beleid van de fusieoperatie een belangrijk instrument om de fusiedoelstelling autonome gemeenten en betere dienstverlening te bereiken. De voorstanders van de fusie hoopten inderdaad door schaalvergroting (meer inwoners, grotere oppervlakte) tot een rationeler aanwending en zelfs tot een verhoging van de middelen (personeel, materieel) te komen.

Het principe van het schaaleffect steunt op de impliciete opvatting dat er een optimale omvang (of schaal) bestaat voor gemeenten. Nergens vindt men echter in de voorbereiding van het beleid deze optimale schaal terug. Ten hoogste wordt impliciet gewag gemaakt van een minimum van 5.000 inwoners en van een norm oppervlakte van 3.000 à 4.000 ha. (zie Witboek, pp. 18-44).

Als er een optimale schaal bestaat dan moet een kleiner schaal (versnippering) of een grotere schaal (fusies) leiden tot een relatief verlies.

Schaalvariabelen kunnen uitgedrukt worden als een oppervlakte (aantal ha), een aantal woningen, een aantal ambtenaren, aantal km wegen, aantal tonnen opgehaald huisvuil, enz...

Reeds vóór de fusieoperatie bleek uit een aantal studies (zie R. Depré, De personeelsbezetting in de Belgische steden, Vervolmakingscentrum, Leuven, 1974, 78 p.) dat het aantal ambtenaren per inwoner groter was in grote dan in kleine gemeenten, of dat grotere gemeenten proportioneel meer ambtenaren in dienst hebben als kleinere gemeenten.

Moesen en Vanneste (Determinenten van de gemeentelijke uitgaven in Economisch en Sociaal Tijdschrift, 1980, pp. 623-641) stellen in een onderzoek in de gemeenten van de provincie Antwerpen vast dat het aantal ambtenaren bepaald wordt door het aantal inwoners, het gemiddeld inkomen, de oppervlakte van de gemeente. De factor die het grootste gewicht heeft is het aantal inwoners. Als het aantal inwoners stijgt met 10% dan stijgt het aantal ambtenaren met 16% (dus meer dan evenredig). Er zijn dus duidelijk schaalnadelen. De auteurs verklaren deze nadelige schaaleffecten doordat centralisatie van voorzieningen (schaalvergroting) leidt tot toenemende bureaucratie. Vanaf een bepaalde minimum grootte voor essentiële diensten is het dus verkeerd te verwachten dat de fusie van gemeenten tot grotere eenheden het personeelsbestand zal reduceren. Het omgekeerde zal zich eerder voordoen.

Een onderzoek van de personeelsevolutie in de gemeenten na de fusie bevestigt

[p. 414]

hun hypothese namelijk. Het personeel in de gemeenten steeg tussen 1975 en 1981 met 26%; in de totale overheidssector met 17%; in de O.C.M.W.'s met 43%.

Het gevaar van deze redenering is dat men een verband op een bepaald ogenblik: grote gemeenten hebben proportioneel meer ambtenaren dan kleine gemeenten, omzet in een groeiredenering, namelijk als gemeenten groter worden zal het aantal ambtenaren meer dan proportioneel groeien.

In het onderzoek over de personeelsbezetting in de Belgische steden vonden we een positieve correlatie tussen het aantal inwoners en het aantal ambtenaren per inwoner, maar een negatieve correlatie tussen de groei van het aantal inwoners en het aantal ambtenaren per inwoner.

Hoewel grote steden dus proportioneel meer ambtenaren per inwoner hebben dan kleine steden neemt het aantal ambtenaren af als het aantal inwoners toeneemt. Dit kan verklaard worden door de ruimtelijke structuur van onze steden. De groeiende gemeenten zijn meestal suburbane randgemeenten van centrumsteden. De commerciële, culturele en verzorgende dienstverlening wordt echter georganiseerd door de centrumstad. Wegens deze dienstverlening voor de omliggende groeiende gemeenten behouden de centrumsteden hun ambtenaren-apparaat, al loopt in deze centrumsteden het aantal inwoners terug.

Deze situatie is een gevolg van de hiërarchie die bestaat tussen steden. Oude en sedert lang gevestigde verzorgingscentra hebben relatief meer ambtenaren dan de groeiende gemeenten in hun invloedssfeer. Dit betekent dat als de schaalvergroting van de fusies deze externe effecten internaliseert (als met andere woorden de nieuwe schaal optimaal is) het relatief aantal ambtenaren terug zou moeten lopen. Indien dit niet gebeurt, dan betekent het dat de hiërarchie tussen gemeenten wordt doorbroken door een te vlugge inhaaloperatie waardoor dezelfde dienstverlening van de centrumgemeente wordt overgebracht op de deelgemeenten. De hierdoor ontstane hoeveelheidseffecten moeten vertaald worden in meer ambtenaren en meer financiën. (Zie E. Van Hecke die in een C.R.I.S.P.-studie over de gemeentefinanciën en op grond van de analyse van de rekeningen 1980 tot de conclusie komt dat de fusie het probleem van de verdeling van de lasten van de centrumgemeenten over de andere gemeenten die van de diensten van de centrumgemeenten gebruik maken niet heeft opgelost. - C.H., nr. 1017-1018, 1983, 47 p.).

Reeds bij de voorbereiding van de fusies werd door enkele auteurs gewaarschuwd voor een te vlug inhaalritme waardoor in een minimum van tijd over de totale fusiegemeenten een gelijkschakeling van dienstverlening zou plaats hebben. Dit pleidooi voor het programmeren van het inhaalbeleid over een lange termijn is politiek onhaalbaar gebleken. Het tegenovergestelde heeft zich voorgedaan. Om aan de beschuldiging te ontkomen dat de vroegere deelgemeenten verwaarloosd zouden worden door de centrumgemeenten heeft men bepaalde diensten zelfs verleend waarnaar geen vraag was.

Het gevolg is dat daardoor in principe de kwaliteit en de kwantiteit van de dienstverlening is toegenomen, omdat de dienstverlening werd opgetrokken op het hoogste niveau. Daardoor wordt een doelstelling van de fusie verwezenlijkt maar ten koste van de gunstige schaaleffecten.

Het schaalprobleem is een belangrijk aspect van de fusies. Men kan aannemen dat in veel gemeenten de dienstverlening verbeterd is door een grotere diversificatie van diensten, door een vergroting van de hoeveelheid diensten, door de verho-

[p. 415]

ging van de frequentie van een aantal diensten, door de verhoging van de kwaliteit van diensten (meer deskundigheid).

Dit kan gedeeltelijk teruggevonden worden in de uitgavenpatronen van vóór en na de fusie. Als men de uitgaven per funktionele categorie onderzoekt tussen 1973 en 1981 kan men volgende tendensen vaststellen. Het percentage van de uitgaven voor algemene administratie, politie, brandweer daalt.

Het percentage van de volgende uitgaven stijgt: verkeer, wegen, volksontwikkeling en kunst, hygiëne, huisvuil en leefmilieu.

Dit betekent dat de uitgaven voor deze laatste funkties vlugger stijgen dan de lokale uitgaven en een relatief groter aandeel verwerven in de uitgaven. Het is waarschijnlijk dat in deze sectoren ook het inhaaleffect het meeste gespeeld heeft.

De daling van de uitgaven voor algemene administratie en politie kunnen verklaard worden door de schaalvergroting. Men treft dezelfde tendens ook aan bij het berekenen van het percentage personeelsuitgaven t.o.v. de totale uitgaven.

Tussen 1973 en 1975 stijgt het% personeelsuitgaven van 40% tot 51%. Sedert de fusies is dit percentage gedaald tot 47% in 1982.

In de groep tussen 5.000 en 30.000 inwoners is het percentage personeelsuitgaven het sterkst verminderd. Juist in deze categorie werd de fusie het sterkst doorgevoerd. Vóór de fusies telden tweederden van de gemeenten minder dan 2.500 inwoners, nu is dit nog 5%, terwijl tweederden van alle gemeenten behoren tot de groep tussen 5.000 en 20.000 inwoners.

Het probleem is echter dat de uitgaven per functie geen goed inzicht verstrekken in de kosten per prestatie of geleverde dienst. Het zou kunnen dat een gemeente die meer uitgeeft voor bijvoorbeeld vuilnisophaling een slechter dienstverlening heeft dan een gemeente die minder uitgeeft. Dit hangt af van de kostprijs van de verstrekte dienst en deze is weer afhankelijk van de wijze van organizeren, van beleid voeren, van leidinggeven.

Zolang men geen inventaris heeft van de geleverde prestaties en hun kostprijs zal het moeilijk blijven het schaaleffect te meten. En dit houdt weer verband met de verwaarlozing van de management- en organisatieproblemen in de Belgische openbare sector.

De consolidatieleningen bij de fusies en nu de saneringsleningen die door de staat betaald worden, kunnen gedeeltelijk beschouwd worden als een premie voor het slechte management. Men gaat er soms te vlug vanuit dat tekorten te wijten zijn aan onevenwichtigheid tussen ontvangsten en behoeften. Tekorten kunnen ook veroorzaakt worden door slechte organisatie, bureaucratisering, onvoldoende of geen meerjarenplanning, in één woord door slechte beleidsvoering. Beter management en beleidsvoering is een noodzakelijke voorwaarde voor betere resultaten bij schaalvergroting. De fouten die men maakt hebben grotere gevolgen omdat de sommen groter worden. De schaalvergroting biedt ook de mogelijkheid om betere managementmethoden te gebruiken. Dit gaat echter niet vanzelf en het vraagt tijd.

Een der grootste tekortkomingen in het fusiebeleid is de afwezigheid van begeleidingsmaatregelen op het terrein van beleidsvoering en organisatie.

De nijpende vraag of de huidige financiële problemen van de gemeenten te verklaren zijn door de fusie werd reeds gedeeltelijk beantwoord.

De fusies hebben waarschijnlijk meer kosten gemaakt, doordat de schaalvergroting het probleem van de centrumgemeenten niet heeft opgelost, er onvoldoende inspanningen gedaan werden om het management te verbeteren, doordat

[p. 416]

bij gebrek aan een globale reorganisatie van de overheid op alle niveaus in de gemeenten nog altijd taken vervuld worden waarvoor de schaal ofwel manifest te groot of te klein is en doordat de inhaaleffecten te vlug optraden. Dit komt tot uiting in de analyse van de gemeentebegrotingen uitgaven eigen dienst van de gemeenten die niet-samengevoegd werden en van de samengevoegde gemeenten. In de samengevoegde gemeenten stegen de uitgaven (zonder de vijf grote steden) tussen 1974 en 1981 met 139% en in de niet-samengevoegde gemeenten met 110%. Dit wijst erop dat de uitgaven vlugger stijgen in de fusiegemeenten. Ook hier is voorzichtigheid geboden. Op een parlementaire vraag van Van Haverbeke (vraag 72 van 21 mei 1981 verschenen in Vragen en Antwoorden van de Senaat, 15 september 1981) geeft de minister op grond van de gemeenterekening de uitgaven per provincie voor de samengevoegde gemeenten in 1973 en in 1979. Hieruit blijkt dat globaal genomen er geen groot verschil is tussen samengevoegde en niet-samengevoegde gemeenten. Wel zijn er grote verschillen als men de gemeenten per provincie vergelijkt. In Brabant, West-Vlaanderen, Henegouwen en Luik stegen de uitgaven meer in de samengevoegde gemeenten terwijl ze sneller stegen in de niet-samengevoegde gemeenten in de Provincies Antwerpen, Oost-Vlaanderen, Limburg en Luxemburg.

Men moet er echter bijvoegen dat uit de analyse van de begrotingen (1974-1981) blijkt dat de kloof tussen niet-samengevoegde en samengevoegde gemeenten aanmerkelijk vergroot is tussen 1979 en 1981.

Het klinkt derhalve plausibel aan te nemen dat een gedeelte van de verhoging van de uitgaven te wijten is aan de fusie: enerzijds doordat er meer en betere diensten verleend worden, anderzijds doordat in de eerste fusieperiode een aantal oprichtingskosten gemaakt werden die op termijn moeten afgeschreven worden.

Algemeen besluit.

In dit artikel worden slechts enkele factoren van de fusieproblematiek onderzocht, namelijk de dienstverlening, de schaaleffecten en de gemeentelijke autonomie. De invalshoek was dus meer gericht op het bestuurlijk functioneren. Een sluitende evaluatie blijft echter moeilijk; andere factoren dan de fusieoperatie hebben (zoals vermeld in dit artikel) eveneens een weerslag op de bestuurskracht van de gemeenten, zoals bijvoorbeeld de verslechtering van de openbare financiën en de gehele sociaal-economische crisis. Even belangrijk blijft natuurlijk het politiek funktioneren en de vraag of de fusies de democratische besluitvorming en de betrokkenheid van de burgers heeft verbeterd. Een aantal initiatieven hebben de burger meer waakzaam en wakker gemaakt alhoewel dat de afstand tussen bestuurder en bestuurden vergroot is.

Het is echter anderzijds nog te vroeg om de ware effecten van de fusie te onderkennen en anderzijds niet vroeg genoeg om te leren uit de begane fouten.

Men heeft de schaalvergroting beperkt tot de fusies zonder deze fusie in te passen in een globale staatshervorming. Men heeft onvoldoende onderzocht of er geen andere mogelijkheden waren om dezelfde doelstellingen te bereiken. Namelijk een hervorming van het gemeentefonds, het anders opzetten van de federaties van gemeenten of een tweetraps lokaal bestuur, het stimuleren van intercommunale samenwerking, het hervormen van de provincies, enz...

Bovendien heeft men deze ingreep onvoldoende organisatorisch begeleid in de mening dat schaalvergroting automatisch zou leiden tot de bedoelde effecten.

Het is dus een pragmatische aanpak geweest met alle voor- en nadelen.