De Gids. Jaargang 149
(1986)– [tijdschrift] Gids, De–
Auteursrechtelijk beschermdHistorisch leven
| |||||||||
[pagina 117]
| |||||||||
wikkelingen die zich over eeuwen hebben uitgestrekt. Een geschiedenis van het begrip corruptie moet nog geschreven worden, maar zeker is dat het woord aanvankelijk een zeer brede betekenis had en in feite allerlei staatkundige gebreken kon aanduiden. Pas veel later kreeg het zijn moderne inhoud, die omschreven kan worden als het aannemen van geld of geschenken door de bekleder van een openbare positie als tegenprestatie voor een bepaalde gunst. Corruptie moeten we dus zoeken bij ambtenaren en politici, en beide zijn produkten van de moderne staat. De ontwikkeling van verschijningsvormen van, en ideeën over corruptie hangen dan ook ten nauwste samen met het proces van staatsvorming. Openbare functies zijn tegenwoordig goed omschreven, rechten en plichten van ambtenaren liggen vast, zelfs de kamerindeling in de kantoorgebouwen die hen huisvesten is strikt gereglementeerd. Functies worden voorts verkregen op basis van capaciteiten en opleiding, en de bekleders dienen het staatsbelang. Een laatste, zeer belangrijk punt is dat ambtenaren een vast salaris genieten.
Van deze situatie, die kenmerkend is voor moderne, rationeel ingerichte staten is voor de negentiende eeuw weinig terug te vinden. Taakomschrijvingen van openbare functies zijn er nauwelijks of blijven uiterst summier, relaties en patronage zijn belangrijk voor wie een ambtelijke of politieke carrière ambieert, en een vaste salariëring is eerder uitzondering dan regel. Dat laatste is een belangrijk gegeven voor de geschiedenis van de corruptie. De ambtenaar met een vast salaris deed in Europa pas zijn intrede in de late middeleeuwen toen in sommige landen de opbouw van een staatsapparaat begon. In de Nederlanden is het proces waarbij de oude feodale machtsverhoudingen plaats maakten voor modernere politieke structuren van nabij te volgen. Uitvloeisel van deze ontwikkeling was dat de gewestelijke en stedelijke overheden in de veertiende eeuw de behoefte kregen aan een permanente juridische adviseur. De ‘pensionaris’ deed zijn intrede. Deze ambtenaar genoot een jaargeld en dat was zo bijzonder dat dit kenmerk de benaming van zijn ambt bepaalde. De bezoldiging van de pensionarissen was overigens niet erg hoog. Amsterdam betaalde in de zestiende eeuw vijftig pond per jaar en nog eens tien ter bekostiging van de onmisbare tabbard, waarmee de functionaris wel geacht werd tien jaar te doen. De invoering van het vaste salaris voor deze ambtenaren verliep niet erg soepel. Te Haarlem besloot men, ook in de zestiende eeuw, het als bezuiniging weer eens zonder pensionaris te proberen. Het experiment mislukte, want de burgemeester die zijn taken overnam, kon het werk niet aan. Een beroepskracht was kennelijk onmisbaar geworden voor het stadsbestuur. In de zestiende en zeventiende eeuw nam de behoefte aan professionele staatsambtenaren sneller toe dan de mogelijkheden om deze een vast salaris te bieden. Weliswaar ging de groei van de staatsmacht gepaard met een verhoging van het belastingniveau, maar het belastingstelsel bleef lang chaotisch en inefficiënt. De jonge staten zaten voortdurend te krap bij kas. Filips n van Spanje, een van de grote statenbouwers uit vroeg-Europa, ging niet voor niets herhaaldelijk failliet. Er waren echter uitwegen: ambtenaren konden, zo ontdekte men, ook op andere manieren dan direct uit de staatskas betaald worden. Ten eerste konden inkomsten uit bepaalde onroerende goederen of rentes uit vastgezet kapitaal aan ambten verbonden worden. Deze constructie was een moderne variant op het aloude ‘dienst-leen’ uit de feodaliteit. Ten tweede kon men de ambtenaren het recht geven geld te vragen voor hun diensten. Voor achttienhonderd kwam dit veel voor, thans is de notaris een laatste voorbeeld van deze oplossing. Terzijde: de zelffinanciering van notarissen staat al meer dan een eeuw ter discussie en juist onder druk van recente schandalen is het roepen om deze archaïsche situatie af te schaffen weer sterker geworden, en is zelfs | |||||||||
[pagina 118]
| |||||||||
een onderwerp waarover kandidaat-notarissen congresseren. Een derde oplossing is het verpachten van ambten. Aan sommige ambten waren zulke grote inkomsten verbonden, dat de gegadigden er een flinke som voor overhadden het te ‘huren’. Door middel van verpachting werd allereerst het rechterlijk apparaat opgebouwd. Vanaf de vijftiende eeuw werden in Holland de baljuwschappen verpacht, een ambt waarvoor veel belangstelling bestond, al was het maar omdat men van elke opgelegde boete twee derden in eigen zak mocht steken. Later werd op deze wijze het belastingapparaat opgebouwd. De meeste belastingen in Holland werden verpacht, of het nu om accijnzen of om vermogensbelasting ging. Het recht de belasting te innen werd door de overheid verkocht aan de hoogste bieder. In de praktijk ging dit als volgt toe. Twee leden van het College van Gecommitteerde Raden reisden elk jaar langs de hoofdsteden van de belastingdistricten. Daar veilden ze publiekelijk vanaf de pui van het stadhuis de diverse belastingen onder de toegestroomde gegadigden. Enig risico was hieraan wel verbonden, want soms bevonden zich ook relmakers onder de menigte, en uiteindelijk waren het de grote Pachtersoproeren in 1748 die een einde aan dit systeem maakten. Een vierde mogelijkheid was het verkopen van een ambt, wat betekende dat de koper levenslang de functie in bezit kreeg, en soms ook nog het recht verwierf het ambt te laten vererven. Ambtsverkoop nam in de vijftiende en zestiende eeuw een grote vlucht, zij het niet zozeer in de Nederlanden. In Frankrijk wel, daar werd er zelfs een speciaal centraal bureau voor ingericht. Ambtsverkoop was lucratief, want, zoals een minister ooit tegen Lodewijk xiv zou hebben opgemerkt, ‘Iedere keer dat Uwe Majesteit een nieuw ambt instelt, schept God een gek die het koopt’. Geen wonder dat er een wildgroei optrad, zodat er rond 1730 zo'n eenenvijftigduizend ambten op de vrije markt circuleerden. Overigens is het, zoals W. Reinhard aantoont, bijzonder moeilijk te berekenen hoeveel profijt de Franse staat van dit systeem heeft gehad. Deze vier financieringsvormen bloeiden tijdens de overgangsfase waarin de oude feodale machtsstructuren plaats maakten voor het moderne staatsgezag. Ze schiepen de mogelijkheid dat een modern staatsapparaat werd opgebouwd ondanks het feit dat de overheden nauwelijks over de middelen beschikten om haar functionarissen te betalen. Het waren constructies die pasten in een tijd waarin patronage en persoonlijke banden nog altijd grote betekenis hadden, maar waarin moderne ideeën over ambtsvervulling opkwamen, en die een grote flexibiliteit mogelijk maakten. Dat laatste geldt vooral voor het verpachten van belastingen, want belastingen waren nog vrij direct verbonden aan uitgaven. De uitgaven fluctueerden sterk in deze eeuwen, vooral onder invloed van het uitbreken en beëindigen van oorlogen, en dus de belastingen ook. Dank zij het systeem van de verpachtingen was de staat niet gedwongen permanent een kostbaar ambtenarenapparaat te onderhouden. Deze systemen, die toen modern waren, zijn echter in onze ogen strijdig met alle ethiek: een politieagent die boetes in zijn eigen zak steekt, een belastingontvanger die nalaat zijn inkomsten af te dragen, een ambtenaar die slechts zijn werk doet wanneer hem een som gelds wordt toegeschoven worden thans beschouwd als evenzovele vormen van corruptie. De normen zijn dus sterk veranderd en dat is niet van de ene dag op de andere gegaan. Hoe de ideeën ten aanzien van de ambtsvervulling veranderden kan worden geïllustreerd aan de hand van de raadpensionarissen van Holland. Reeds in de veertiende eeuw hadden de Staten van Holland op gezette tijden behoefte aan juridisch advies. Hiertoe deed men aanvankelijk een beroep op de griffier van het Hof van Holland, het gewestelijke gerechtshof. Pas in 1525 oordeelde een van de beide leden van de Staten, de Ridderschap, het nodig permanent een jurist in dienst te nemen. De Ridderschap financierde het nieuwe ambt van | |||||||||
[pagina 119]
| |||||||||
landsadvocaat overigens deels op archaïsche wijze, namelijk door er inkomsten uit de door deze stand beheerde duingebieden aan te verbinden, het zogeheten konijnengeld. Vanaf de Opstand tegen Spanje nam, door het wegvallen van het centrale gezag, het belang van de landsadvocaat sterk toe, vooral tijdens Johan van Oldenbarnevelt, die dit ambt bijna even belangrijk maakte als dat van stadhouder. Toch genoot Van Oldenbarnevelt een laag salaris, niet meer dan twaalfhonderd gulden per jaar, en van dat bedrag moest hij ook nog zijn klerken en kantoorkosten betalen. Toch wist hij, hoewel van eenvoudige afkomst, schatrijk te worden. Dat gebeurde behalve door het sluiten van een goed huwelijk, dank zij de geschenken die hij kreeg van steden, provinciën, particulieren en zelfs van buitenlandse vorsten. Deze geschenken werden beschouwd als een vanzelfsprekende aanvulling op zijn salaris. Toch begonnen al in het begin van de zeventiende eeuw de normen te veranderen, want het salaris van zijn opvolger werd op drieduizend gulden gesteld in de hoop dat hij minder geschenken zou aanvaarden. Johan de Witt was enkele decennia later de eerste raadpensionaris, zoals het ambt inmiddels betiteld werd, aan wie het expliciet verboden was geschenken aan te nemen. Zijn salaris was navenant opgetrokken tot zesduizend gulden. Alleen bij zijn vijftienjarig jubileum werd het verbod tijdelijk opgeheven, zodat De Witt een geschenk van vijftienduizend gulden kon accepteren van zijn werkgever, de Ridderschap. De Witt conformeerde zich aan de nieuwe normen en gold als een onkreukbaar staatsman, wat in zijn tijd uitzonderlijk was. De Franse gezant tenminste, kon dat slechts van drie andere Nederlanders ook zeggen. Niet iedereen schikte zich zo gemakkelijk naar de nieuwe moraal. Dit blijkt uit de carrière van een andere hooggeplaatste ambtenaar, Cornelis Musch, die in 1628 griffier van de Staten Generaal werd. In 1646 stelden de Staten een ambtelijke instructie voor hem op, waarin voor het eerst een verbod werd opgenomen ‘pensioenen, gagiën ofte tractementen... giften, gaven ofte geschenken’ aan te nemen... ‘op peene van infamie ende privatie van synen staedt’. Musch mocht kiezen: de instructie accepteren of opstappen. Hij koos voor het eerste, maar wijzigde zijn optreden niet. In pamfletten werd zijn gedrag steeds venijniger aan de kaak gesteld. Zelfs het Onze Vader werd door de hekeldichters geparodieerd:
‘Onse vaderen, die in Den Hage sijt
Uwen naem moet sijn vermaledijt
U rijcke is van geender waerde
Noch in heemlen noch op aerde
Gy sout ons geven ons dagelijxs broot
Maer laet ons soldaten en vrouwen in noot
O heer, laet ons in geen becoring vallen
En verlost ons van deese dieven allen
U naeme sy gebenedijt
Maeckt ons deese begeerige duyvels quyt.’
Deze laatste wens werd in 1651 bewaarheid. Met de dood van stadhouder Willem ii moest Musch de protectie die hij had genoten ontberen en de Staten Generaal begon een grootscheeps onderzoek naar corruptie in het land. Het verslag van de onderzoekscommissie en de uitgebreide verhoren zijn opgetekend in de Secrete Resoluties. Het laat zich lezen als een detectiveroman, maar ook als een heldere beschrijving van het patronagesysteem. Zo roept een van de verdachten uit: ‘De wagen moet gesmeerd zijn.’ Musch zelf komt in de stukken niet voor, want hij had de bui zien hangen en had zelfmoord gepleegd. Niet alleen de normen ten aanzien van gesalarieerde ambtenaren werden strakker aangetrokken, maar ook die ten aanzien van regenten. Regenten werden doorgaans niet bezoldigd, maar de functies die ze bekleedden boden hun wel talloze mogelijkheden zich te verrijken. Voorkennis van stadsuitbreidingen leidde bijvoorbeeld herhaaldelijk tot speculeren. Een groot corruptieschandaal vond plaats te Rotterdam in 1625. Zes leden van de Admiraliteit werden gearresteerd, evenals de fiscaal, de | |||||||||
[pagina 120]
| |||||||||
rechtskundig ambtenaar van dit college, dat belast was met de inning van in- en uitvoerbelastingen en met de uitrusting van oorlogsschepen. De regenten werden door een speciale rechtbank veroordeeld wegens verduistering van overheidsgelden. Het schandaal deed veel stof opwaaien en Vondel verwerkte de Rotterdamse gebeurtenissen in de Roskam, het gedicht waarin hij Pieter Hooft, net benoemd tot drost van Muiden, zijn ambtelijke plichten voorhield.
‘Overdaed... deelt ambten uit om loon
En stiert den vyand 'tgeen op halsstraf is verboôn
Luyckt 't oogh voor sluyckerye, en onderkruypt de pachten
Besteelt het land aen waere, aen scheepstuygh en aen vrachten
Neemt giften voor octroy, of maeckt den geldsack t'soeck
En eyscht men rekening, men mist den sack en 't boeck.’
Regenten en ambtenaren werden in de Republiek toch wel scherp in de gaten gehouden. Dat blijkt ook uit het feit dat tussen 1572 en 1810 voor het Hof van Holland niet minder dan honderddrieënveertig processen werden gevoerd tegen baljuwen, wegens ‘abuisen’ van diverse aard. Het zou verkeerd zijn dit te zien als een bewijs voor het feit dat Nederlanders toen slechter waren dan tegenwoordig, eerder is het een indicatie dat de nieuwe normen met voortvarendheid werden afgedwongen.
Niet alleen de economie en de sociale structuur van de Republiek waren modern, maar ook de opbouw van de staat. Dat klinkt merkwaardig voor een land waarin ogenschijnlijk de instituties sinds de Opstand onveranderd waren gebleven en juist het onvermogen tot staatkundige hervormingen, reeds in de tijd zelf, in verband werd gebracht met de achteruitgang in de achttiende eeuw. Hier staat echter tegenover dat nergens in Europa een staat over meer belastinginkomsten beschikte, of een beter georganiseerd staand leger had, om slechts twee belangrijke pijlers te noemen. Ook het ontstaan van de nieuwe ambtelijke moraal moet als een teken van deze moderniteit worden gezien. De aanzetten daartoe moeten we al voor de Opstand zoeken, zo blijkt ook uit een recent artikel over Willem van Oranje, waarin H. van Nierop concludeert dat diens machtspositie niet op patronage berustte. Dat laatste ziet Van Nierop eveneens als een teken ‘dat het staatsvormingsproces in de Nederlanden al zeer ver was voortgeschreden’. De republikeinse staatsvorm heeft ongetwijfeld hiervoor mede het klimaat geschapen, want er ontstond een zekere mate van controle tussen regenten en ambtenaren onderling, terwijl betrekkelijk velen waren betrokken bij het landsbestuur. Met andere woorden, de toegang tot politieke macht was hier vermoedelijk gemakkelijker dan in de absolute monarchieën in de omringende landen. Uit pamfletten en kranten, waaruit hierboven een en ander is geciteerd, blijkt dat zelfs van de publieke opinie een zekere druk kon uitgaan. Wat in andere landen nog lang doorging voor normale omgangsvormen binnen het patronagesysteem, werd in de burgerlijke Republiek al snel als corruptie beschouwd. De hier beschreven overgangsfase in het staatsvormingsproces zien we vroeger of, vaker, later ook in andere landen binnen en buiten Europa. Aan de patriarchale machtsstructuren waarmee zij tijdens de eeuwen van expansie te maken kregen, hebben Europeanen zich altijd met gemak weten aan te passen. Zo gold in Frankrijk voor de handel met Siam het devies dat een koopman drie schepen moest uitrusten, een schip met koopwaar, een schip met geschenken voor de koning, en een derde geladen met geduld. Gezien het eigen verleden moeten we geen al te scherpe tegenstelling zien tussen Frankrijk en Siam. In feite speelt thans in veel landen het hierboven beschreven probleem van een overheid met een groeiende behoefte aan ambtenaren, maar met onvoldoende middelen hun te betalen. Wanneer bovendien de gewone burgers weinig legitieme toegangen tot de poli- | |||||||||
[pagina 121]
| |||||||||
tieke macht hebben en wanneer dan ook nog eens de wettelijke normen ten aanzien van corruptie rechtstreeks uit het Westen zijn overgenomen, zoals in vele voormalige koloniën het geval is, dan is een goede voedingsbodem voor corruptie gelegd, zoals J.C. Scott laat zien. Welke conclusies kunnen we op basis van de hier geschetste historische achtergrond trekken ten aanzien van de huidige normvervaging in ons land? Ten eerste werden, met de intensivering van handels- en andere contacten met de rest van de wereld na de Tweede Wereldoorlog, de normen ten aanzien van corruptie minder nationaal gebonden, en kregen deze een meer internationaal karakter. Ten tweede is de breuk die daardoor ontstond extra in het oog springend, omdat hier reeds zeer vroeg relatief strikte normen golden. Zeker is in elk geval dat tot een beter begrip van het verschijnsel corruptie historisch onderzoek veel kan bijdragen. Historici zullen dan wel wat van hun gebruikelijke terughoudendheid moeten laten varen, en niet, zoals L.Ph.C. van den Bergh een eeuw geleden deed in zijn artikel over de baljuwen, zo kies zijn namen en bronvermeldingen te vermijden. | |||||||||
LiteratuurRecente Nederlandse studies zijn:
| |||||||||
Algemene beschouwingen:
| |||||||||
Historische studies:
| |||||||||
Over Nederland:
Het rapport van 1651 in de Secrete Resoluties van de Staten Generaal wordt thans bewerkt door studenten van de sub-faculteit Maatschappijgeschiedenis van de Erasmus Universiteit Rotterdam. |
|