De elite in de verzorgingsstaat

[p. 139]

VII. De spanning tussen zijn en behoren

De gezondheid van een democratische samenleving kan worden afgemeten naar de kwaliteit van de functies die worden vervuld door particuliere burgers.
de Toqueville.

Samenvatting

Op het eerste gezicht levert de Verzorgingsstaat een vredige aanblik. Dit komt vooral, doordat er zich een wijziging heeft voltrokken in het economische systeem. In de klassieke economie werd het productieapparaat vooral beschermd, door de eventuele risico's af te wentelen door toepassing van loonsverlaging en ontslag. Hieruit resulteerde een klassestrijd-situatie, die het politieke gezicht van de liberale periode diepgaand beïnvloedde. In de Verzorgingsstaat behoedt men de productie door de consumptie te garanderen. Oorspronkelijk tegenovergestelde klassebelangen lopen nu parallel. Klassieke politieke strijdvormen zijn hierdoor zinloos geworden. De leus: ‘gelijke verdeling van de armoede’ kon na de tweede wereldoorlog als politieke realiteit worden aanvaard. En in de daarna volgende periode van voorspoed kon de iets minder gelijke verdeling der rijkdom nauwelijks leven in de politieke brouwerij brengen. Dit te minder, omdat in het sociale vlak talrijke oude grieven waren opgeheven. Maatschappelijk zwakke groepen worden beschermd en deze bescherming is eerder een steun dan een belasting voor het economisch apparaat.
Wat er nog aan economische, sociale en politieke discussie rest, is een nagalm van vroeger dagen, op de been gehouden door organisaties van weleer, die in detaildiscussies moeizaam de illusie van de politieke strijd voortzetten.
Met de erfstukken der liberale periode schijnt dus vrij grondig te zijn afgerekend. Maar kent de Verzorgingsstaat geen eigen spanningen? In de eerste plaats is er de consumptiestimulering als nieuw element. De schaarsteperiode is echter zo kortelings voorbij, dat het wel wat prematuur lijkt, hier reeds oververzadigingsverschijnselen als reële spanningselementen te willen onderkennen. Anders is het op politiek terrein. Misschien is er weinig spanning ìn het systeem, er is wel degelijk spanning òm het systeem, i.c. om de democratie. Door het ontbreken van binnenlandse politieke strijdpunten en door het verschuiven van veel van wat er aan strijdpunten rest naar een technischadministratief vlak, heeft de democratische controle vaak weinig zin. Soms is ze niet meer mogelijk, soms is ze zelfs minder wenselijk. Door de inkrimping van de politieke speelruimte heeft het democratisch apparaat iets onwezenlijks gekregen. Door het vasthouden aan het ritueel wordt het functioneren van de Verzorgingsstaat nodeloos gecompliceerd en de democratie geridiculiseerd. Hier ligt een spanning tussen deskundigen als zodanig en democraten, die naast politieke o.m. maatschappelijke consequenties kan hebben.

[p. 140]

Kent de Verzorgingsstaat elites, in de zin van de in de aanvang van deze studie gegeven definitie? Deze vraag zal slechts dan met ja beantwoord kunnen worden, indien er in de Verzorgingsstaat sprake is van spanningen tussen zijn en behoren en deze op hun beurt aanleiding hebben gegeven tot het optreden van vervreemding, resulterend in een mogelijk onderscheid tussen een superieur en inferieur gestelde groep.

In de eerste plaats dient dan na te worden gegaan, of, waar en in hoeverre er sprake is van een spanning tussen zijn en behoren in sociologische zin. (Ofschoon getracht is, in deze analyse al die verschijnselen te betrekken, die sociologisch relevant geacht kunnen worden, kan de analyse geen aanspraak maken op volledigheid. Men kan van mening verschillen over het aantal verschijnselen, dat nog vanuit een sociologisch gezichtspunt te benaderen is en daarna over de vraag, welke daarvan in dit verband relevant zijn. Vele der behandelde vraagstukken horen evenzeer of meer thuis in een economische of politieke verhandeling. In alle gevallen hebben zij echter óók een sociologische dimensie, die op enigerlei wijze gerelateerd is aan de spanning tussen zijn en behoren).

A. Het lot der erfstukken van de liberale periode

§ 1. De accentverschuiving in het economische vlak

Tengevolge van een ononderbroken reeks van technische verbeteringen in het productieproces heeft zich in de afgelopen 200 jaar een merkwaardige verschuiving voorgedaan in het economisch denken en handelen¹.

De klassieke economie was primair een schaarsteleer. Zij hield zich bezig met het vraagstuk van de productie en consumptie van goederen, die waarde hadden, d.w.z. van goederen waarvan de gemeenschap in het algemeen niet genoeg bezat. In principe leidt deze opzet tot het zoeken naar het antwoord op twee vragen:

1.	Hoe kan men, beschikkend over een constante hoeveelheid arbeidsvermogen, van bepaalde producten méér vervaardigen? (de productiezijde).
2.	Als het product schaars is, wie zijn dan de uitverkorenen die er over mogen beschikken? (de consumptiezijde).

Het is nu op het gebied van de uitbreiding der productie, dat Europa wereldgeschiedenis heeft gemaakt. Door een aantal technische en economische ingrepen is men er in geslaagd het productieproces van schaarse goederen op een geheel nieuwe leest te schoeien. Keynes berekende dat een arbeider in zijn tijd vier maal zo veel produceerde, als zijn voorganger in Cromwells dagen².

1 Zie Heilbronner, R.L.: The Great Economists, Londen 1955.

2 Keynes, J.M.: Economic Possibilities for our Grandchildren, N.E.A. oct. 1930,

[p. 141]

In de ruimen van een redelijk vrachtschip kan de lading van de gehele Venetiaanse retourvloot worden gestort.

Het heeft hier geen zin, in detail het verloop der industriële revolutie te gaan schetsen. Maar de kern van de eruit voortgekomen gedachtengang van de klassieke economie, voorzover hier van belang, komt in het kort op het volgende neer:

De menselijke behoeften zijn onbeperkt: hieruit volgt, dat er een in beginsel onbeperkte vraag naar goederen wordt uitgeoefend. De middelen die ter bevrediging van die onbeperkte behoefte beschikbaar zijn, zijn schaars. Het is daarom ondenkbaar, dat de vraag te kort zou schieten bij de productiemogelijkheden, zodat de aandacht in de eerste plaats wordt gericht op de uitbreiding van de productiemogelijkheden.

Het prijsmechanisme selecteert, wijst aan, welke behoeften worden bevredigd en welke onbevredigd blijven en bepaalt aldus, hoe de schaarse productiemiddelen worden aangewend. Door de keuze van hun uitgangspunt - een uitgangspunt dat in hun dagen, toen armoede een natuurlijk verschijnsel was, vanzelf sprak - maakten de klassieke economen zich geen zorgen over een mogelijk overproductie, of eerder nog over een mogelijk tekort schieten van de totale vraag³.

In feite is men, theoretische waarschuwingen ten spijt, in de praktijk in deze spelregels der klassieke economie blijven geloven, tot de grote wereldcrisis van 1929 op de meest hardhandige wijze zelfs de conservatìefste ondernemer overtuigde, dat de tijden veranderd waren.

Het Keynesiaanse systeem, dat daarna tot ontwikkeling komt, heeft twee, van het oude essentieel afwijkende kenmerken:

1. Het loopt niet automatisch, maar vraagt om een bewaker. De overheid treedt als zodanig op in het economisch proces. Men gaat denken in de termen van een nationale huishouding. Zolang alles goed gaat, houdt de overheid zich strategisch afzijdig. Zij is er echter op uit, door middel van uitvoerige statistische voorlichting de pols te voelen van het economisch proces. Gaat er iets mis, dan grijpt zij in, door rentevoetverandering, door prijsbeheersing, door consumptiebeïnvloeding of loonregeling.

2. Het tere punt is niet langer het stimuleren van de productiecapaciteit, maar het garanderen van de afzet. Een stabiele kern van koopkrachtige, koopbereide consumenten is de ruggegraat van het systeem. De sociologische consequentie ligt voor de hand. De klassestructuur, gedefinieerd door van Heek als ‘een maatschappij die vnl. bestaat uit groepen, die bij een stelsel van overwegend individuele eigendom, sociaal ongelijkwaardig zijn, omdat zij op de arbeids- en goederenmarkt, waar zij tegengestelde belangen hebben, marktposities van verschillende sterkte innemen’ verdwijnt dan en een mogelijke standenstructuur is, zoals hij

3 Mijn beeld van deze klassieke economie is vooral gevormd door:
Cannan, E.: A Review of Economic Theory, 1929.
Hutchison, T.W.: A Review of Economic Doctrines, Oxford 1953.
Heilbronner, R.L.: The Great Economists, Londen 1955.

[p. 142]

voorspelt, te onderscheiden bij de studie van de nieuwe maatschappijvormen, die zich aan de horizon van ons waarnemingsvermogen op steeds duidelijker wijze beginnen af te tekenen⁴.

Twee elementen nu zijn mede bepalend voor het gezicht van de Verzorgingsstaat:

1. In het kader van de klassieke economie was een productie-apparaat geschapen, dat een goederenstroom garandeerde, die in principe qua omvang voor ieder op zijn minst een zekere basiswelstand garandeerde.

2. In de Verzorgingsstaat is de Overheid een belangrijke instantie, die er voor moet waken, dat de consumenten inderdaad die goederen krijgen.

Vandaar Beveridges uitspraak:

‘The first condition of full employment is that total outlay should always be high enough to get up a demand for products of industry which cannot be satisfied without using the whole manpower of the country. Who is to secure that this must be made a responsibility of the State?’⁵

In de diverse staten kan dit accent verschillend vallen. In de U.S.A. is de aandacht van de Overheid nog steeds meer gericht op afzethandhaving dan op sociale zorg. In Duitsland vertoont de economie nog klassieke trekken, maar heeft de sociale zorg zeer veel overheidsaandacht. Engeland, waar het gehele systeem veel verder ontwikkeld is, neemt qua accent tussen beide een middenpositie in.

Elders zal worden nagegaan, welke politieke motieven hierbij een rol hebben gespeeld. Hier wordt gesteld, dat deze overheidstaak een dwingende taak is om economische redenen. Indien de overheid er niet voor waakt, dat de consumenten voldoende kunnen en willen afnemen, dan dreigt een catastrofe in de productiesector. De onder overheidstoezicht gebrachte welvaart is niet een zegen zonder meer, zij is de noodzakelijke voorwaarde voor het voortbestaan van het kapitalistisch systeem.

4 F. van Heek, Klassen- en standenstructuur, Leiden 1948, p. 12 en p. 22. Voor kennisneming van de modernere economische opvattingen is geraadpleegd (behalve de voornoemde):
Lerner, A.P.: The Economics of Control, New York 1944.
Little, I.M.D.: A Critique of Welfare Economics, Oxford 1950.
Baumol, W.J.: Welfare Economics and the Theory of the State, Londen 1952.
Dahl & Lindblom: Politics, Economics and Welfare, New York 1953.
Tinbergen, J.: Economic Policy, Amsterdam 1956.
Hartog, F.: Democratie en economische Planning, Leiden 1959.
Zijlstra, J.: Economische Orde en Politiek, 1956.
Een meer sociologisch accent hebben:
Galbraith, J.K.: The affluent Society, Londen 1958.
Bednarik, F.: An der Konsumfront, Wenen 1958.
Packard, V.: The Waste-Makers, Londen 1961.
Zahn, E.: Soziologie der Prosperität, Keulen/Berlijn 1960; zie hierover ook Feitsma, H. en Lulofs, G.J. in de Soc. Gids 1961, p. 187.

5 Beveridge op. cit. p. 29.

§ 2. De accentverschuiving in het politieke vlak

De liberale periode werd, zo goed als alle daaraan voorafgaande, gekenmerkt door schrijnende tegenstellingen tussen arm en rijk. In een arme wereld waren de armen echter een natuurlijk verschijnsel. Maar toen de kapitalistische productiewijze in staat bleek een goederenstroom te produceren van ongekende afmetingen, kon men de vraag stellen, of die stroom niet zo gericht kon worden, dat de armoede werd opgeheven. Wellicht niet als relatief verschijnsel, maar in absolute zin. Voordien was er een ‘povertyline’, waaronder geen menswaardig bestaan mogelijk

[p. 143]

leek en waaronder toch millioenen een - veelal niet te langdurig - bestaan trachtten te rekken.

De economische theorie stimuleerde de idee der welvaartsspreiding in eerste instantie slechts weinig. Het klassieke argument was, dat de armoede de voornaamste stimulans tot arbeidsprestatie was en die arbeidsprestatie was uiteindelijk de bron der productie.

Een tweede argument was, dat de lonen laag moesten blijven, om in de totale geldsom voldoende ruimte te houden voor investeringen. Hiermee gaf de economische theorie de argumenten voor de politieke strijd. Vele minderbedeelden bleken niet zo overtuigd van de logica van dit systeem. Gewapend met een afwijkende economische theorie, de Marxistische, later ook de plansocialistische, streden zij voor een meer egalitaire verdeling der welvaart.

Op grond van deze tegenstelling kan men zeggen, dat de liberale periode op het gebied der welvaartsspreiding gekenmerkt werd door een in de politieke arena uitgevochten strijd, tussen een groep voor wie de bestaande situatie de behorende was of bijna was en een groep, voor wie de bestaande situatie de behorende niet was en op die manier nooit zou kunnen zijn.

Door de gewijzigde situatie in het economische denken in de Verzorgingsstaat is deze tegenstelling echter haar theoretische grond ontnomen. Aan de ene kant is het de bezitter van de productiemiddelen duidelijk, dat een redelijke vergroting van de loonsom - om de welvaartsspreiding zo te betitelen - leidt tot een vergroting van zijn afzet. In principe is hij niet meer geïnteresseerd in de arme, maar in de rijke arbeider. Omgekeerd is b.v. de vakbondsleider gevoelig voor het argument, dat een te grote loonsom niet voldoende ruimte laat voor investeringen en daardoor in een situatie van automatisering of bevolkingsgroei oorzaak kan worden voor structurele werkloosheid. Hiermee is niet gezegd, dat de discussie over mate en aard der welvaartsspreiding is gesloten, maar zij is verschoven naar het technische vlak van de optimale keuze per ogenblik. De belangen van beide groepen staan niet meer tegenover elkaar, maar lopen in principe goeddeels parallel.

De strijd is verzwakt tot een discussie tussen technische experts. De worsteling, als die er al is, is niet meer een gevecht om de aard van het systeem, maar om de toepassing van één, algemeen erkend systeem. De politiek-economische tegenstelling, ten tijde van de stembusstrijd wel weer te voorschijn gehaald, is in de praktijk goeddeels een vraagstuk van wetenschappelijk technisch inzicht geworden, een kwestie van interpretatie van looncurven en investeringstabellen.

De oude tegenstanders hebben elkaar op vele gebieden gevonden. Op

[p. 144]

basis van een gemeenschappelijk erkend systeem kan een voor allen acceptabele politiek worden uitgewerkt. Natuurlijk vlammen oude tegenstellingen nog wel op, natuurlijk is er discussie mogelijk over de vraag, welk deel van het nationale inkomen aan bewapening kan worden besteed, wat de optimale nationalisatiegraad is en wanneer de volgende loonronde kan worden ingezet. Van belang is echter vooral, dat het politieke denken en het economisch denken op het gebied der welvaartsspreiding hecht zijn samengeknoopt in een interdependent systeem.

Zolang de economische elementen van dit systeem algemeen aanvaard worden, uitdrukking zijn van een ‘volonté générale’ (die der specialisten, wel te verstaan), moet de politieke instrumentatie zich daaraan aanpassen. Weliswaar heeft de overheid verregaande controle op het systeem, maar dit is evenzeer privilege als opdracht.

In de liberale periode kon een regering of een volksvertegenwoordiging in principe politieke beslissingen nemen op grond van onderkende politieke mérites. Alhoewel persoonlijke verbindingen er vaak toe leidden, behoefde zij in beginsel bij deze beslissingen geen ruggespraak te houden met het economisch apparaat. Bewapening, geboorteregeling, onderwijsvoorziening, medische zorg werden beoordeeld in het kader van politieke, culturele of sociale consequenties.

In de Verzorgingsstaat heeft de Overheid echter zo'n verregaande verantwoordelijkheid op zich genomen voor het goed functioneren van het blijkbaar zo gevoelige economische apparaat, dat de daardoor ingegeven overwegingen in verregaande mate haar politieke beslissingen moeten bepalen⁶.

Wat is de invloed van de ontwapening op het full-employmentsysteem, wat betekent geboorteregeling voor de arbeidsmarkt, wat betekent leerplichtsverlenging voor de industriële scholing, wat betekent medische zorg voor de pensioneringsleeftijd?

De merkwaardige consequentie van de bovengeschetste verknoping is, dat het politieke beleid verregaand ingeëngd wordt binnen de technische eisen van een aanvaard economisch systeem⁷.

De evaluatie van dit economische systeem onttrekt zich goeddeels aan de politieke beoordeling; in de eerste plaats omdat er geen belangrijke groeperingen zijn, die gekant zijn tegen dit systeem. In de tweede plaats omdat beleidsbeslissingen binnen dit systeem genomen dienen te worden, op basis van een gedegen vakkennis. Zodoende ontwikkelt zich binnen de staat een technisch apparaat, dat weinigen geneigd zijn van buiten af te controleren en dat uiteraard ook moeilijk te controleren is.

Het is echter zo uitgebreid en wijdvertakt, dat haar technische eisen van invloed zijn op beslissingen in tal van andere sectoren. Voorzover daar nog sprake is van een spanning tussen zijn en behoren, wordt de

6 Zoals de conservatieven in Engeland na de regeringsovername soms tot hun ergernis moesten constateren:
These facts - the arrival of full employment, its association with creeping inflation, its encouragement of excessive wage advances, and the effect of all this on Britains vulnerable external position - would alone be sufficient to force any government to take a much more positive view in the past of the desirability of current wage developments within the context of national economic policy. The pressure of facts however is further reinforced by the present structure of policy formation. Although the socialist government relied on direct controls and qualitative central planning, whereas the Torygovernment relies on monetary discipline and a freer marketeconomy, the conceptual framework within which is decided, has not altered. The econometricians of Great Georgestreet may now be kept on a shorter chain than they were in the heydays of the Central Economic Planning Staff, and Mr. Butler may express qualitative hopes where Sir Stafford Cripps used to give quantitative forecasts, but the same balancing of the various sectors of demand and supply underlay the 1955 budget as underlay the 1949 budget. And in striking a balance the Chancellor is forced willynilly to take some view of the desirable level of wageincomes - and thus the acceptable rate of wageincreases. The formulation of a view on the desirable level of wageincomes is an unavoidable part of policymaking within the Keynesian framework. - National Wages Policy - James Driscoll. Bow group publication Sept. 1955.
De conservatieven zien ook geen duidelijke politieke scheidslijn.
.... Many of the bitterest arguments have been resolved.... All the same one by one a dozen or more issues have been hammered on the parliamentary anvil into accepted shape....
All this of course is to the good for both parties for parliament and for the country. Yet one can readily understand the despair of those who see in these centripetal tendencies a threat to what Sir Winston Churchill once called ‘the symmetry of partyrecrimination’.

7 Men denke aan de in 1960 opgetreden controverse Zijlstra - Bruijns-Slot. Hiermee is niet gesuggereerd, dat de invloed volstrekt eenzijdig is. Zo kan het goed functioneren van de nationale economische huishouding afgeremd worden door een te overspannen arbeidsmarkt. Hte is mogelijk, dat de overheid, door het verkorten van de diensttijd of een dergelijke maatregel de situatie zou kunnen verlichten, maar b.v. in het vooruitzicht van nabije verkiezingen niet het risico wil lopen, politiek verlies te lijden, door een tijdelijk oplopen van het werkloosheidspercentage. Hier beïnvloedt het politieke denken het economische en niet omgekeerd.

[p. 145]

discussie daar vertroebeld, doordat beslissingen mede bepaald worden door de overheersende positie van het technische apparaat der voor de productiehandhaving essentiële consumptiebeheersing, alias welvaartsspreiding.

§ 3. De accentverschuiving in het sociale vlak

Ofschoon de Franse Revolutie en wat daarop volgde, op het continent van West-Europa vrij resoluut afrekende met het privilegestelsel der standenmaatschappij, werd de liberale periode - zeker in de aanvang - gekenmerkt door een aantal privileges voor welgestelden, die in principe slecht verenigbaar waren met het politieke postulaat der gelijkberechtiging voor alle burgers.

Het censuskiesrecht en het remplaçantenstelsel waren hiervan al zonder meer duidelijke exponenten.

Beide bestonden echter niet meer aan het eind der liberale periode, terwijl anderzijds het recht tot staking en tot vakverenigingsorganisatie, van pers- en vergadervrijheid in de meeste Westeuropese landen was erkend. Men kan dan ook wel zeggen dat de liberale periode zelf de liquidatie der politieke ongelijkheid vrij consequent heeft voltrokken. Op de achtergrond van deze ontwikkeling staat een verschuiving in de waardering van het geldbezit. Reeds in het Calvinisme leefde sterk de gedachte, dat het bezit van geld een teken van uitverkiezing was⁸. Natuurlijk hadden onwaardigen ook wel geld, maar die raakten het spoedig kwijt, het was slechts een betreurenswaardige speling der natuur, die in het algemeen haastte zich zelf te corrigeren. Men behoorde niet zo zeer tot een superieure groep omdat men geld had, maar men had geld, omdat men tot een superieure groep behoorde. Men kan zeker niet zeggen, dat deze opvatting niet meer bestaat, maar reeds bij de eeuwwisseling kennen de meeste Westeuropese landen vormen van sociale wetgeving, die impliciet erkennen, dat deze koppeling niet automatisch werkt. In ieder geval stelt men zich erbij op het standpunt, dat het omgekeerde niet automatisch waar behoeft te zijn: armoede is niet meer het brandmerk van onvermogen. Naarmate echter de overtuiging veld wint, dat geld en voortreffelijkheid een toevallige combinatie kunnen zijn, vermindert niet alleen de neiging, aan het geldbezit politieke, maar ook om er sociale voorrechten aan te koppelen. Het is dan ook de strijd om gelijke sociale rechten, die als spanningselement in de liberale periode tot het einde blijft bestaan. Weliswaar ziet men in de wetgeving en in de ontwikkeling van de sociale zorg reeds allerlei aanzetten, die in de periode van de Verzorgingsstaat zullen worden uitgebouwd, maar vrijwel steeds is de situatie zo, dat er een krachtige publieke opinie is

8 Men zie de behandeling van dit thema bij Max Weber in Die Protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus (In: Gesammelte Aufsätze zur Religionssoziologie, Tübingen 1947, p. 17 e.v.) en bij Simmel, G., Philosophie des Geldes (Leipzig 1900) en niet te vergeten, The Organizationman, Whyte, W.H., New York 1956, Hfdst. II.

[p. 146]

- zij het niet een algemeen aanvaarde - die al deze stappen als deelconcessies ziet.

De officiële vormgeving blijft een compromis, dat de progressieven te weinig en de conservatieven te veel achten; kortom de sociale zorg blijft zich bewegen in het spanningsvlak tussen zijn en behoren.

Zien we nu naar Engeland, het land waar in het kader der Beveridgeplannen, de sociale wetgeving in het kader der Verzorgingsstaat zeer markant vorm heeft gekregen, dan blijkt men inderdaad te kunnen spreken van een nieuwe fase. Wat de concrete gegevens aangaat heeft de overheidszorg zich resoluut genesteld in een aantal gebieden, waar de mate van zorg voorheen aan de mate van welstand gebonden was. De meest spectaculaire stap daarbij is ongetwijfeld de installatie van de National Health Service⁹. Maar waar dit in feite zich nog beperkt tot een grootscheepse bestrijding der ongezondheid en daarmede dus een sterk egaliserende werking heeft, is op lange termijn het nieuwe onderwijsstelsel een nog ingrijpender wijziging. Terwijl het oude public-school systeem op basis van een vrij hoog gelegen welstandsminimum zich eerst in tweede instantie onledig hield met de selectie der meest begaafden, geeft het nieuwe 11 + stelsel uitsluitend prioriteit aan de meest begaafden, ongeacht de financiële achtergrond der candidaten¹⁰.

De gedachte, dat de verdeling tussen arm en rijk uitdrukking is van een natuurlijke sociale rechtvaardigheid, wordt compleet verlaten. Wie door ziekte, ouderdom, werkloosheid of welke andere speciale omstandigheden ook, in behoeftige omstandigheden raakt, heeft het recht op een tegemoetkoming. Wie kwaliteiten heeft, mag niet door financieel onvermogen belemmerd worden, die tot ontwikkeling te brengen. De uitvoering van dit programma heeft, althans in Engeland, als bij toverslag de strijd om de sociale rechtvaardigheid van het politieke programma afgevoerd. Wat honderd jaar lang op de politieke wensenlijst der progressieven had gestaan, was plotseling werkelijkheid geworden. En de conservatieven, die zich zo lang tegen de uitvoering verzet hadden, legden er zich gaarne bij neer. Toen de conservatieven in 1951 aan de regering kwamen, bleef het gehele programma, enkele detailwijzigingen daargelaten, van kracht. Ongetwijfeld zijn er in Engeland personen, die deze ontwikkeling met lede ogen aanzien. Zij zijn er echter niet in geslaagd deze onvrede in politiek of sociaal opzicht vorm te geven. Als maatschappelijke kracht is de rol van de strijd om sociale rechtvaardigheid in Engeland uitgespeeld. In de spanning tussen zijn en behoren staat tot ieders verbazing de strijd om de sociale gelijkberechtiging niet meer op het programma. Hiermede wil niet betoogd zijn, dat in Engeland op dit gebied een paradijselijke toestand is bereikt¹¹. Want zeker zijn er gebieden te bedenken, waarop pioniersarbeid te verrichten zou zijn.

9 Over de National Health Service zie Titmuss, R.M., Essays on the Welfare State, hfdst. 9 en 10, met uitgebreide literatuurverwijzing. Voor de ontwikkeling in de V.S. is ook interessant het desbetreffende hoofdstuk in Kelley, S., Professional Public Relations and Political Power, Baltimore 1956.

10 Wat betreft het nieuwe schoolsysteem: Michael Youngs toekomstroman, hoewel geen wetenschappelijk werk in de strikte zin des woords (The Rise of the Meritocracy, Londen 1958) geeft toch in de voetnoten goede literatuur. Ook hier dient men voor ogen te houden, dat het niet alleen gaat om een streven naar sociale rechtvaardigheid. Het Barlowreport (On Scientific Manpower, Londen, 1946) en misschien nog wel meer de berichten over de ontwikkeling van het onderwijs in de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie, alarmeerden de natie en dreven haar in de richting van een onderwijssysteem, dat betere garanties bood voor het optimale gebruik van het nationale intelligentiereservoir.

11 Leerrijk is in dit opzicht de brochure van Harvey, A., Casualties of the Welfare State (Fabian Tract 321).

[p. 147]

Er zijn tegenstellingen tussen stad en land, men ergert zich aan de teddyboys, de natie als geheel is zeker niet vrij van ongegronde rasvooroordelen. Maar al deze onderwerpen zijn vooralsnog niet meer dan punten die men van achter de schrijftafel bedenken kan. Zij vormen geenszins discussie-objecten, die de natie verdeeld houden, onderwerpen die zo centraal staan, dat hun spanningsboog het maatschappelijk denken van het land vorm geeft. Ofschoon niet alle landen, die in het teken der Verzorgingsstaat staan, dit pad zo consequent bewandeld hebben als Groot-Brittannië, hebben zij toch in principe de juistheid van het programma erkend. De verdere uitvoering is meer een kwestie van technische opportuniteit, dan van principiële wenselijkheid.

In het algemeen kan men zeggen, dat in het Westen in de Verzorgingsstaat de oude strijd om politieke gelijkberechtigdheid en rechtvaardige sociale zorg goeddeels historie zijn geworden.

Misschien ten overvloede, maar men weet nu eenmaal nooit, waar de slechte verstaander schuilt, zij er op gewezen, dat met deze constatering niet zonder meer gezegd wil zijn, dat de Verzorgingsstaat dus blijkbaar voor iedereen de best denkbare van alle werelden is. Ongetwijfeld zijn er categorieën van personen, die een duidelijk gevoel van onbehagen hebben op bepaalde gebieden der sociale rechtvaardigheid. Zo vormen de bejaarden een categorie, die om aandacht vraagt. Een veeleisend beroepsbestaan noopt de bedrijven, de vijfenzestigjarigen te ontslaan. Zij zijn nog wel fit, maar niet fit genoeg, voor wat van hen gevraagd wordt. (In een overspannen conjunctuur wil men wel eens de ouderen toch nog aanhouden, maar een ieder erkent dan het abnormale van de situatie). Maar velen van die vijfenzestigjarigen zijn door de hogere levens- en gezondheidsstandaard op hun vijfenzestigste nog veel te fit om helemaal niets te gaan doen. Een groeiend deel van onze bevolking wordt op die wijze in een ongewenste werkloosheid geduwd. Maar deze onvrede heeft maatschappelijk nog geen vorm gekregen, zij blijft hangen in het vlak der individuele moeilijkheden en oplossingen. Iets dergelijks is het geval met de vrouwenemancipatie. De vrouwen hebben een aantal rechten verkregen op het gebied van opleidingen en werkkringen, maar de bestaande huwelijks- en gezinsopvattingen maken het voor een groot deel onmogelijk, zich aan een andere carrière dan die van huisvrouw te wijden. En zelfs zij, die wel in de beroepswereld staan, zullen door bepaalde loon- of promotie-discriminaties het gevoel hebben, dat de vrouwenemancipatie halverwege is blijven steken.

En welk een sprekende voorbeeldjes van jeugddiscriminatie kan men niet vinden in de studie die Krantz en Vercruijse aan de leidse nozems wijdden¹²? Maar in al deze gevallen wordt het individuele probleem niet gebundeld tot een maatschappelijke of politieke kracht. Het zijn

12 Krantz, D.E., Vercruijsse, E.V.W.: De jeugd in het Geding, Amsterdam 1959. In hoeverre in Nederland voor de oorlog al een generatieprobleem bestond, kan mede worden bestudeerd aan de hand van Harmsen, G.J., Blauwe en rode Jeugd, Assen, 1961.

[p. 148]

latente sociaal-psychologische spanningen, die nog niet de gerichtheid van een sociologische factor hebben verkregen.

§ 4. Versteende vormen

De klassieke spanningselementen in de maatschappelijke situatie der liberale periode zijn dus deels in de tweede helft der liberale periode zelf, deels in het kader der Verzorgingsstaat, historie geworden.

Dat zij verleden zijn geworden, is echter niet geschied, dan na vaak harde strijd. Teneinde die strijd te kunnen voeren hebben de belanghebbenden zich in organisaties verenigd, met de bedoeling langs deze weg hun belangen te behartigen. Het merkwaardige is nu, dat de in die periode in het leven geroepen hiërarchieën en fondsen niet verdwenen zijn met de problemen, die oorspronkelijk hun bestaan rechtvaardigden. Vrijwel alle grote organisaties op dit gebied bestaan nog steeds. Zij hebben getracht hun voortbestaan door de volgende motiveringen te rechtvaardigen:

1.	Weliswaar zijn de gestelde doeleinden bereikt, maar er moet nu voor gewaakt worden, dat het bereikte wordt gestabiliseerd.
2.	De doeleinden zijn nog niet geheel bereikt, er zijn nog allerlei detailpunten te verzorgen.
3.	De overheid heeft deze taak overgenomen, maar het is van belang, dat het particulier initiatief een rol blijft spelen.
4.	De eens gestelde doeleinden zijn bereikt, maar wij hebben inmiddels nieuwe sub-doeleinden gevonden.

In het economische vlak is dit het repertoire der werkgevers- en werknemersverenigingen. In het sociale vlak is dit het thema der verenigingen voor maatschappelijk werk. Op het gebied der volksopvoeding is dit het houvast voor alle ontwikkelingsorganisaties. Op het politiek terrein tenslotte is dit het alpha en omega der politieke propaganda¹³.

Tenzij een organisatie er absoluut in geslaagd is van karakter te veranderen en in feite dus een andere vereniging geworden is, is de werfkracht van dit soort programma niet groot. Vrijwel alle betrokken organisaties klagen dan ook over:

1.	Het grote percentage nominale leden.
2.	Het grote ledenverloop.
3.	De veroudering in de leeftijdsopbouw.
4.	De gedwongen vervanging van medewerking op vrijwillige basis door tewerkstelling van gesalarieerde krachten.

Vooral de verenigingen met een progressieve en idealistische traditie vormen in dit opzicht een interessant studieterrein. (Het zou zeer zeker

13 Wat de rol der vakbonden betreft, interessant materiaal bij Clegg, H. e.a. Trade Union Officers, Oxford, 1961.
Voor het Nederlandse maatschappelijk werk een sociologisch zeer relevante verhandeling bij Milikowski, H. Ph., Sociale aanpassing, niet-aanpassing, onmaatschappelijkheid, Arnhem, 1961.

[p. 149]

interessant zijn, na te gaan in hoeverre de Rooms-Katholieken en de Gereformeerden in de nadagen van hun emancipatie met dezelfde problemen worstelen).

In Nederland valt daarbij te denken aan organisaties als de VARA het NVV, het IVAO, de Natuurvrienden, de voormalige AJC en de drankbestrijdingsorganisaties.

Ofschoon vrijwel alle aan bovenstaande problemen laboreren, voorzover zij er niet aan gestorven zijn, valt het hun leiders moeilijk, de bakens te verzetten. Zij geloven nog in de realiteit der oude programmapunten en zijn zo, zeer onverwacht, een belangrijke conservatieve kracht in de samenleving geworden. Door het binden van energieën op niet meer wezenlijke programmapunten verhinderen zij het herkennen van de nieuwe situatie.

In zekere zin ziet men echter hetzelfde verschijnsel in de organisaties, die zich belast achten met de zorg voor de verwaarloosde jeugd, met de reclassering en met de armenzorg. In belangrijke mate vangen zij op, wat er in de Verzorgingsstaat aan maatschappelijk idealisme en behoefte aan hulpbetoon leeft. Voorzeker verrichten zij daarbij nog bijzonder nuttig en onmisbaar werk. Zij doen dit echter nauwelijks meer in het spanningsveld tussen zijn en behoren. Hun politieke werkzaamheid kan over het algemeen gekarakteriseerd worden als steun aan individuen, die beter geïncorporeerd kunnen worden en/of beter kunnen genieten van de binnen de gegeven constellatie geschapen mogelijkheden.

Deze organisaties spelen dan ook minder dan ooit een rol in het proces der maatschappelijke verandering, maar hebben zich beperkt tot het verstevigen der bestaande structuur door het opheffen van individuele aanpassingsproblemen.

B. Nieuwe spanningen

Naar in het voorgaande werd gesteld zijn een aantal klassieke maatschappelijke strijdpunten uit de liberale periode:

1.	In de liberale periode zelf tot oplossing gekomen.
2.	Door de Verzorgingsstaat tot oplossing gebracht.
3.	Verschoven van het politiek-sociologische naar het individuele (sociaal-)psychologische vlak.

Kan hieruit nu geconcludeerd worden, dat de Verzorgingsstaat in min of meer ahistorisch vaarwater is geraakt?

Is er maatschappelijk gesproken een stadium van rust en stabilisatie bereikt, een homeostatische periode?

[p. 150]

Op het eerste gezicht zou men geneigd zijn, deze vraag - zij het zeer voorzichtig - positief te beantwoorden. Noch in het politieke, noch in het sociale vlak zijn er op de voorgrond tredende groeperingen, die de grondbeginselen der Verzorgingsstaat ter discussie stellen.

Weliswaar leven staat en individu onder grote spanningen, maar dat zijn spanningen van externe aard. De Verzorgingsstaat is per slot van rekening volledig realiteit voor een groep van hooguit 100 millioen mensen, op een wereldbevolking die 25 maal zo groot is. Weliswaar is zij voor millioenen anderen een nastrevenswaardig voorbeeld, maar voor vele andere millioenen is zij een historische abnormaliteit, een schijnconstructie, hoogstens een conjunctuurverschijnsel. Men kan zelfs stellen, dat meer dan ooit een groot deel van de politieke energie en aandacht besteed wordt aan die externe problemen, die voor een groot deel dezelfde zouden zijn, onafhankelijk van welke interne structuur ook. Het einde der Europese politieke suprematie op het wereldtoneel heeft er ongetwijfeld toe geleid, dat de buitenlandse betrekkingen meer dan ooit een essentieel onderdeel van het programma der politici en politiek geïnteresseerden zijn geworden. En voorzover dit inzicht nog niet gemeengoed voor kiezers en gekozenen is geworden, lijkt het toch niet onwaarschijnlijk, dat het dat spoedig zal moeten worden. Hoe dit ook zij, deze problemen staan in ieder geval slechts in zeer zijdelings verband met de vraag, die hier gesteld is: Heeft de Verzorgingsstaat zelf nieuwe spanningen opgewekt, die tot haar ontwikkeling kunnen bijdragen?

In het sociologische vlak is uiteindelijk die vraag alleen dan voor 100% positief te beantwoorden, indien aangetoond kan worden, dat dergelijke spanningen zich reeds in een min of meer geïnstitutionaliseerde of georganiseerde vorm manifesteren. Deze manifestatievorm is echter altijd een tweede stadium. De spanning moet reeds als een soort onderstroom bestaan en zich ontwikkelen, om op een gegeven ogenblik voldoende potentie te hebben, om zich een herkenbaar organisatorisch of groepskarakter aan te meten, of zichtbaar te worden door een functieverschuiving binnen bepaalde structuren.

Het is dus zeer wel mogelijk, dat zich reeds dergelijke spanningen in een eerste stadium van ontwikkeling bevinden, maar nog niet duidelijk sociologisch registreerbaar zijn. Deze spanningen zijn wellicht, zo zij er al zijn, het best op te sporen, door opnieuw naar voren te brengen, wat de grote maatschappelijke veranderingen zijn, die de Verzorgingsstaat gebracht heeft en door dan op hun terrein te trachten, tot een nadere analyse te komen.

Op economisch gebied is de interessantste ontwikkeling de constante zorg voor de koopkracht en kooplust van de consument. Op politiek

[p. 151]

gebied is de belangrijkste verandering de nieuwe taak van de overheid in de geleide samenleving. Hebben deze veranderingen op enigerlei wijze nieuwe spanningen in het leven geroepen?

§ 1. Economisch: consumptiestimulering

Het economisch systeem van de Verzorgingsstaat is niet een zelfregulerend stelsel, maar een geleid mechanisme. Het doel van de regeling is o.m. om de consumptie gelijke tred te doen houden met een zich uitbreidende productie. Is de consumptie te groot, dan blijft er van de totale loonsom te weinig over voor investering en wordt de productiestijging bedreigd. Is de consumptie te klein, dan wordt het product niet afgenomen, en wordt de productiecapaciteit eveneens bedreigd. Het algemeen streven is dan ook een geleidelijk stijgende productie van een regelmatige afzet te verzekeren. Voorzover die afzet niet gegarandeerd wordt door export naar elders of via consumptie door een zich uitbreidende bevolking (of door het vervaardigen van niet-consumeerbare goederen, b.v. wapens in vredestijd), dient de consumptie op de bestaande binnenlandse markt te worden gestimuleerd. Voor een deel is dit mogelijk binnen het bestek van regelrechte welvaartsstimulering. Men kan de gezondheid stimuleren door beter, i.c. duurder voedsel, men kan vrije tijd scheppen door het invoeren van mechanische hulpmiddelen in de huishouding etc. In een aantal gevallen is (en dit geldt - vanuit economisch gezichtspunt gesproken jammer genoeg - juist voor de koopkrachtigste groepen) hier echter reeds het optimum bereikt of overschreden. Men consumeert meer dan goed is voor de gezondheid of men schaft hulpmiddelen aan, die niet in werkelijkheid huishoudelijk rendement afwerpen. De consumptie-stimulering hoeft echter niet bij deze natuurlijke hulpmiddelen halt te houden. Door het inlassen van een mode-element is de consumptie te verveelvoudigen. Dit verschijnsel vindt haar historische oorsprong op het gebied van de dames- en herenkleding voor de betergesitueerden. Door de confectie-industrie is de mode echter doorgedrongen tot de kleding voor alle klassen. Zij is daar niet bij blijven staan en tracht te komen tot een versnelde modecirculatie voor b.v. herenkleding en vooral ook voor teenagerconfectie. Maar de mode is zeker geen privilege gebleven voor de kleding, zij dwingt evenzeer tot versnelde consumptie op het gebied der woninginrichting, van radio, televisie en scheerapparaten, van automobielen, scooters, fietsen, verpakkingsmiddelen en kampeergerei. Natuurlijk is de mode geen uitvinding van de Verzorgingsstaat. Maar in de daar heersende sfeer van consumptiebeheersing is zij in de consumptiestimulerende fasen een tot het koortsachtige opgevoerd middel tot afzetverhoging¹⁴.

Het is niet zo, dat de consumptiestimulering heeft geleid tot het ver-

14 Zahn, E., Soziologie der Prosperität, Düsseldorf, 1960, p. 116 e.v.

[p. 152]

dwijnen van de spaartegoeden der kleine spaarders. Maar het sparen is hier niet meer het sparen voor de slechte tijd, het appeltje voor de dorst, de eerste stap tot onafhankelijkheid. Het sparen is - en de spaarpropaganda stimuleert dit - slechts een uitgestelde besteding.

Het sparen voor de nood geschiedt ook, maar verregaand via de verzekeringspremie, als particuliere verzekeraar of als belastingbetaler, of deelnemer aan het pensioenfonds. De echte spaartegoeden bij de spaarbanken zijn echter op korte termijn opneembare bedragen voor de grotere aanschaf. Wie hiervoor niet de nodige zelfbeheersing heeft, doet het via de geperverteerde spaarvorm, het afbetalingssysteem.

Over het algemeen schijnt het niet, dat deze consumptiestimulering tot spanningen heeft geleid. Veel aanschaffingen vallen nog in het kader der reële welstandsverbetering en geven de betrokkenen een gerechtvaardigd gevoel van trots en tevredenheid. Misschien zijn er al, die het anders ervaren, maar in feite is hier nog bijzonder weinig van bekend. Evenzo is er nog weinig concreets te zeggen van de dieperliggende reacties die het gevolg kunnen zijn van het aandraaien van de modeschroef, niet alleen op het gebied van de kleding, maar ook op dat der voertuigen en der woninginrichting. Er is echter in theorie reeds sprake van een spanning tussen zijn en behoren. De consument verwacht, dat hij van zijn inkomen producten kan kopen, die hij nodig heeft en die hij op hun waarde kan beoordelen. De producent is daar deels zeer goed op ingespeeld, maar volgt daarnaast toch een ander postulaat: De afzet moet zo groot mogelijk zijn en als er geen behoefte aan het product bestaat, dan moet die worden geschapen. De consument is zich deze instelling van de producent zeer wel bewust en is dus in bepaalde gevallen geneigd, de verkoper te wantrouwen. Dat wantrouwen is op zich zelf natuurlijk al zo oud als de markt. Maar naarmate het aangeboden product ingewikkelder is, wordt het moeilijker voor de consument, kwaliteit en prijs te beoordelen.

De inschakeling van het merkartikel is daarvoor slechts een gedeeltelijke oplossing. Zijn directe ervaring met het product en het algemeen vertrouwen in de sanerende werking der concurrentie moeten hem meer tot positieve richtlijn dienen. In die gevallen, waarin hij bedrogen uitkomt, zal hij zich echter vrij snel kunnen beroepen op een verkopersovermacht (in plaats van te vervallen in zelfbeschuldiging betreffende een tekort aan warenkennis), die uitdrukking is van een marktsituatie, die niet voldoet aan de door hem gestelde eisen.

Een gevoel van officieel te mogen kiezen, maar in feite zonder meer iets te krijgen voorgezet zweeft als een min of meer vaag besef boven de consumentenmarkt. In hoeverre hier vervreemdingsverschijnselen bij kunnen optreden komt in hoofdstuk VIII nader aan de orde.

[p. 153]

§ 2. Politiek: administratie en beleid

In het onderstaande zal worden betoogd, dat de - tot dusver (vanuit sociologisch gezichtspunt) niet anders dan als vredig te karakteriseren - Verzorgingsstaat toch op een zeer gevoelig punt aan spanningen onderhevig is, die een bepaalde vorm van vervreemding en een bepaald proces van elitevorming tot gevolg hebben.

Het gaat daarbij om een spanning tussen structuur en functie in wat wij gewend geraakt zijn te betitelen als de burgerlijke, de Westerse of de constitutionele democratie.

Het is zinvol om hierbij van te voren een onderscheid te maken tussen administratieve en beleidsbeslissingen, daar juist hier het politieke beeld in de Verzorgingsstaat een verschuiving heeft ondergaan.

1. Een beleidsbeslissing doet in principe een uitspraak over een gemaakte keuze tussen doeleinden. In een situatie van beperkte middelen - en een politieke situatie is er een van beperkte middelen - wordt aan de verwezenlijking van een bepaald (stel) doel(einden) de voorkeur gegeven boven der verwezenlijking van andere mogelijkheden.

beslissingen te karakteriseren als het verschil tussen de keuze van doelmiddelen ter verwezenlijking van aanvaarde doeleinden. De administratieve beslissing is een gevolg van of een onderdeel van een voordien gedane politieke of beleidskeuze. In principe is de juistheid van de administratieve beslissing controleerbaar. Zij is beter, naarmate zij de verwezenlijking van de genomen beleidsbeslissing beter bevordert.

In dit kader denkend is het verschil tussen beleids- en administratieve beslissingen te karakteriseren als het verschil tussen de keuze van doeleinden en de keuze van middelen.

Of een bepaalde concrete beslissing gekarakteriseerd dient te worden als een beleidsbesluit of een administratief besluit is niet altijd eenvoudig uit te maken. De beoordeling daarvan hangt af van de plaats van de beslissing in een groter geheel van beslissingen.

Bezien we bij wijze van voorbeeld de volgende reeks van uit elkaar voortvloeiende besluiten:

1.	De regering besluit tot het invoeren van de algemene dienstplicht voor vrouwen.
2.	De minister van oorlog decreteert, dat bepaalde regimenten zullen zijn samengesteld uit mannenbataljons en vrouwenbataljons.
3.	De kazerneringsdienst besluit tot het inrichten van kazernes met mannen- en vrouwenafdelingen.
4.	De kazernecommandant te A. besluit, in zijn kazerne de benedenverdieping te reserveren voor vrouwenbataljons.

De punten 1 tot 4 overziend, is het duidelijk, dat het eerste besluit een

[p. 154]

beleidskwestie is en het vierde punt een administratieve beslissing. Maar nu tussen beide in:

Het tweede punt is ten opzichte van het eerste een administratieve beslissing. Voor degenen, die belast zijn met de uitvoering van het derde punt echter, is het tweede punt veeleer een beslissing over een beleidskwestie.

En het vierde punt is evenzo weliswaar in relatie tot punt 3 een administratieve beslissing, maar in het kader der huisvesting van de bewoners van de kazerne te A. voor de direct betrokkenen een uitvoerig onderwerp van beleidsdiscussie.

Zelfs kan men punt 1 als de administratieve uitwerking zien van een hier niet genoemd besluit, dat b.v. geluid heeft:

De regering besluit voor alles prioriteit te geven aan de dringende eisen der landsverdediging.

Kortom, of een bepaald besluit gezien moet worden als een beleidsof een administratief besluit, hangt af van de plaats van de beslissing in een reeks van uit elkaar voortvloeiende beslissingen. Zodra een besluit een naasthoger besluit voor zich heeft, krijgt het een meer administratief karakter. In principe kan het gezien worden als de uitvoering van een reeds eerder genomen beleidsbeslissing. De gehele besluitssfeer krijgt door de onderschikking een meer technisch karakter. De aard van het besluit vloeit in principe al min of meer voort uit de interpretatie van het naasthoger besluit. Hoe hoger het vlak der beleidsbeslissingen ligt, des te langer de keten der administratieve beslissingen eronder.

In het democratisch staatsbestel is het zo, dat de politieke beleidsbeslissingen aan de goedkeuring van de Kamer, en dus indirect aan de goedkeuring der kiezers worden onderworpen. Is het beleid eenmaal bepaald, dan geschiedt de uitvoering verder via de administratieve beslissingen van een technisch apparaat.

Hierbij is het altijd een teer punt, waar men in de praktijk nu de grenzen van het gebied der beleidsbeslissingen wenst te trekken.

In de eerste plaats is er de reeds bediscussieerde benedengrens met de administratieve sector. Stelt men die te hoog, dan wordt een aantal belangrijke onderwerpen, waarover discussie eigenlijk nog heel redelijk denkbaar is, afgestoten naar de administratieve sector.

Stelt men die te laag, dan wordt het parlementair apparaat overbelast met technische, dikwijls weinig relevante discussies. Bovendien moeten alle latere wijzigingsvoorstellen op dat niveau opnieuw de Kamers passeren. Zo zou dan vaak van volksvertegenwoordiging en publieke opinie een deskundigheid verwacht worden, die zij niet altijd kunnen of willen opbrengen.

[p. 155]

Behalve een benedengrens is er echter ook een bovengrens voor beleidsbeslissingen. Over bepaalde principiële inzichten moet er een communis opinio zijn, willen regering en parlement vruchtbaar kunnen werken. Ontbreekt dit gemeenschappelijk platform, of ligt het op een te abstract niveau, dan wordt het voor de minderheid na de afstemming bijzonder moeilijk, zich in de genomen beslissingen te schikken. Separatistische bewegingen, een burgeroorlog of politieke uitschakeling van een minderheid kunnen er het gevolg van zijn.

In het algemeen kan men zeggen, dat die burgerlijke democratie het vruchtbaarst werkt, waarvan de bovengrens, op basis van een overeenkomst in laatste doeleinden, voldoende speelruimte laat voor beleidsbeslissingen, voordat bij de benedengrens het niveau der administratieve uitvoering wordt bereikt. Hierna zal worden nagegaan in hoeverre aan deze eis is voldaan in de liberale periode en in de Verzorgingsstaat.

§ 3. De beleidsspeelruimte in de liberale periode

Indien in de liberale periode de politieke en economische beginselen van het liberalisme, wat betreft de interne ordening der nationale samenleving een algemeen aanvaard gemeengoed zouden zijn geweest, dan zou de liberale staat - regering en volksvertegenwoordiging incluis - als politiek gegeven een overbodigheid zijn geweest. In principe immers berustte de procedure van een democratische staat op twee overwegingen:

1.	De samenleving is niet volmaakt. Men is langs de lijnen der Vooruitgang op weg naar een betere samenleving.
2.	De keuze van de weg is de zaak van allen. Zij is een zaak van gemeenschappelijk overleg, omdat er keuzemogelijkheden zijn. Waren die er niet, dan had discussie en besluitvorming weinig zin.

De klassieke liberale opvatting huldigt de idee, dat het (economisch) leven zich het best ontwikkelt, als ieder individu zijn eigen belangen nastreeft. De Staat heeft hierbij geen rol van betekenis. Zij handhaaft de orde en regelt de verhoudingen met de andere naties. De interne ontwikkeling der samenleving is echter iets, waarmee zij slechts in noodgevallen bemoeienis heeft. Dit overwegende, zou men verwachten, dat de liberale periode gekenmerkt zou zijn door een ontbreken van politieke activiteiten op het gebied der binnenlandse vormgeving van het maatschappelijk leven.

Reeds op het eerste gezicht blijkt, bij kennisname van de werkelijke ontwikkeling, hier niets van waar te zijn.

De gehele liberale periode door blijken regering en parlement aanhoudend in de weer die interne ontwikkeling af te remmen, te stimuleren, te controleren. En al functionerend wordt het gehele apparaat herzien en aan nieuwe eisen aangepast.

[p. 156]

Ruwweg kan men zeggen, dat in de aanloopperiode de liberale staat de handen vol heeft met de verwezenlijking der gestelde doeleinden en met het afrekenen met instellingen uit een vorige periode. Daarna is zij evenzeer in beslag genomen door het afbreken van haar eigen beginselen en met het voorbereiden van wat later de Verzorgingsstaat zal zijn. Al deze activiteiten liggen in het vlak der beleidsbeslissingen.

Natuurlijk hadden zij tot consequentie een groot aantal administratieve maatregelen. Maar bòven de bovengrens der administratieve maatregelen bleef nog zeer veel ruimte voor beleidsdiscussie. Het administratieve apparaat was ook verhoudingsgewijs bescheiden.

De Nachtwakerstaat mag dan wel het ideaal der liberale periode zijn geweest, zij is zeker niet het symbool van haar feitelijke handelingen. Zelfs krijgt men de indruk, dat haar bestaan in moeilijke tijden in feite eerder bedreigd werd door een teveel aan al te principiële discussie (1848: het Frankforter Parlement!). Van de democratie in die landen, die later de stap naar de Verzorgingsstaat hebben gedaan, kan echter gezegd worden, dat zij in de praktijk in de liberale periode die moeilijkheden zo niet te boven heeft kunnen komen, dan toch, dat zij ze heeft overleefd.

§ 4. De beleidsspeelruimte in de Verzorgingsstaat

Kan het in de liberale periode ontwikkelde politieke democratische apparaat nu ook bevredigend functioneren in het kader van de Verzorgingsstaat? Het kan dit voorzeker in die sectoren, waar de overgang niet tot principiële wijzigingen heeft geleid. Waar het b.v. voorheen mogelijk was op het gebied der buitenlandse politiek, zal het dat ook kunnen zijn in de Verzorgingsstaat. Hoe liggen de verhoudingen echter op het gebied der binnenlandse maatschappelijke ontwikkeling?

Op het eerste gezicht lijkt het zonder meer duidelijk, dat hier op het gebied der democratische activiteit veel gewonnen moet zijn. Het algemeen kiesrecht en de enorm gestegen volksontwikkeling hebben in potentie een onvergelijkelijk veel groter arsenaal geschapen van politiek geinteresseerden.

Bovendien heeft de staat op economisch en sociaal terrein een aantal grote verantwoordelijkheden op zich genomen, die zij vroeger delegeerde. Bezien we echter deze beide argumenten meer op de keper, dan is er wel reden voor enige twijfel.

In de eerste plaats dan de grotere politieke belangstelling. Een empirische meting daarvan is nog steeds een hachelijke zaak¹⁵.

Niemand weet b.v. in hoeverre het vrouwenkiesrecht de politieke belangstelling van het vrouwelijk deel der bevolking heeft gestimuleerd. Een

15 Een helaas te schaars voorbeeld van goede voorlichting:
De Nederlandse Kiezer, Staatsdrukkerij, Den Haag, 1956.

[p. 157]

aantal vrouwen heeft zitting in politieke lichamen. Maar zijn zij daarin gekozen door stemmen van vrouwen? In hoeverre is het feminisme verdwenen door een wegnemen van grieven en in hoeverre door een dalen van politieke belangstelling?

Is de mate waarin kiezers worden opgeklopt om ter stembus te gaan in landen zonder stemplicht een barometer van politieke interesse? Is het aantal partijlidmaatschappen een maatstaf, of kunnen andere factoren daar van invloed zijn¹⁶?

Of verdient een meer deductieve benadering hier de voorkeur? Is het onredelijk te veronderstellen, dat de politieke belangstelling afneemt, naarmate er minder punten zijn, waarop zich een maatschappelijke spanning tussen zijn en behoren schijnt te manifesteren? En dit laatste nu blijkt, gezien de analyse in de voorafgaande paragrafen, in verregaande mate het geval te zijn.

Welke van de punten op maatschappelijk gebied, die in het verleden de politieke gemoederen plachten bezig te houden, doen dit nu nog? Als er in deze paragraaf al gesproken wordt van een spanningselement, dan betreft dit niet zozeer een spanning ìn, dan wel een spanning òm het politieke veld. Wat is de zin van een geïnstitutionaliseerde democratie, als de stemgerechtigden weinig belangstelling meer kunnen opbrengen voor wat hen ter beoordeling wordt voorgelegd?

Om Titmuss' beeld te gebruiken:

Without knowledge of wind and current, without some sense of purpose, men and societies do not keep afloat for long, morally or economically, by bailing out the water.

Maar - en hier vraagt het tweede punt om aandacht - wat zijn dan de onderwerpen, die in de politieke arena van de Verzorgingsstaat voor het publiek worden gebracht? Is het niet zo, dat juist in de geleide samenleving meer dan ooit de essentiële factoren, die het karakter van de samenleving bepalen, door de Staat worden beïnvloed en daardoor als objecten van Staatszorg binnen de politieke horizon zijn gekomen? Moet dit niet automatisch leiden tot een verlevendiging der politieke discussie?

Het is ongetwijfeld zo, dat de regering in de Verzorgingsstaat zich verantwoordelijk weet voor een groot aantal processen op economisch, sociaal en cultureel gebied, waarvan voorheen aangenomen werd, dat zij geregeld konden worden door de natuur of het particulier initiatief. Het is evenzeer onmiskenbaar, dat dit vaak zeer ingrijpende processen betreft. Het merkwaardige is echter, dat de daarover te nemen beslissingen van karakter zijn gaan veranderen. Waar zij voorheen in het

16 Literatuur over dit onderwerp bij Thoenes, P., De Kiezer in drie zetten mat, Wetenschap en Samenleving, dec. 1961, p. 159.

[p. 158]

kader der beleidsbeslissingen vielen, zijn zij nu veeleer administratieve besluiten geworden.

Zij zijn dat niet in het eerste stadium van de Verzorgingsstaat. Daar kan de politieke discussie levendig gehouden worden, door de wijze waarop en de mate waarin de liberale samenleving dient te worden gewijzigd in iets anders. Zijn hierover echter de voornaamste besluiten gevallen en is men in het nieuwe kader gaan denken, dan treedt de politieke discussie op de achtergrond en de technische discussie komt naar voren¹⁸.

Aanvaardt men b.v. de gedachte, dat zorg voor de ouderdom een algemeen aanvaard ethisch postulaat is en accepteert men tevens de gedachte, dat het particulier initiatief op dit gebied door een grote mate van overheidszorg dient te worden vervangen, dan is de politieke discussie gesloten.

De hoogte van een financiële toelage, de wijze van herdistributie van het inkomen zijn daarna, hoe belangrijk in hun eigen kader ook, nog slechts administratieve beslissingen. Zodra de Verzorgingsstaat zich een voor alle partijen aanvaardbare combinatie van ethische en sociaal-economische grondbeginselen heeft aangemeten, dan kunnen in principe verder alle regeringsmaatregelen op dit gebied inderdaad als maatregelen worden gekwalificeerd, als technische verbijzonderingen van een door allen aanvaard politiek programma.

De rol van de volksvertegenwoordiging en publieke opinie ligt dan niet meer op het terrein van de te verrichten keuze, maar op het gebied van de bewaking van de eenmaal gedane keuze¹⁹.

Letterlijk, een bewakingstaak; zo er ooit een nachtwakerselement in de functie van het politieke apparaat is geweest, is dat in dit opzicht veeleer het geval in de Verzorgings- dan in de liberale Staat.

De gemeenschappelijke basis is enerzijds zo uitgebreid geworden, de grens der administratieve besluiten anderzijds zover opgetrokken, dat de speelruimte voor politieke beslissingen van enige reikwijdte, behalve in de installatieperiode, ten zeerste is beperkt.

Hiervoor is gesteld, dat het democratisch bestel zijn zin ontleent aan:

1.	De overtuiging, dat men onderweg is naar de verwezenlijking van een bepaald soort samenleving. Van het begin af aan hebben idealen van toenemende rationaliteit, materiële en geestelijke vooruitgang als mijlpalen langs die weg gestaan.
2.	De overtuiging, dat die weg een aantal politieke keuze-elementen bezit, en er dus een electoraat nodig is om de juiste weg te kiezen. Wat hierboven is betoogd is, dat de Verzorgingsstaat veeleer wordt gekenmerkt door het behoeden van het bestaande, dan door een principieel onderweg zijn. De keuze is gedaan en het electoraat

18 De steeds toenemende gecompliceerdheid van de te nemen maatregelen gaf ook in ons land aanleiding tot het instellen van talrijke staatscommissies en permanente colleges van advies, bestaande uit specialisten en practici. (Ned. Bestuursrecht, 1932, p. 106-111). Ongemeen werd daardoor de positie der Regering t.o.v. de Staten-Generaal versterkt. Scholten, L.W.G., Iets over de frequentie van extraparlementaire kabinetten, A.R. Staatkunde (3 mnd. 1931, p. 53). Geciteerd bij de Jong, J.J., Politieke organisatie in W.-Europa na 1800, Den Haag, 1951, p. 337, zie ook p. 404 e.v.
Ook in Engeland is de discussie hierover volop op gang. Zo schreef Robson al in 1947:
One important result of this development is clear beyond doubt: namely that the administrative departments of the state have acquired an immense accession of power. Despite the fact that parliament places annually upon the statutebook an everincreasing burden of legislative output it is nevertheless true to say that the centre of gravity in English government has shifted from legislation to administration during the past half century and the hegemony of the executive, whether we like it or not, is an accomplished fact... The delegation of legislative power by parliament to administrative agencies in general and to the great departments of state in particular, is now one of the commonplaces of English political life. Justice and Administrative Law, W.A. Robson, Londen 1947, p. 31.
Veel verschuift naar het administratieve apparaat:
Sixteen (royal commissions) have been appointed since 1944 and the legislative successrate of the reports so far published has been surprisingly high: Equal Pay, Population, Justices of the Peace, Awards to Inventors, Press, Betting Lotteries and Gaming, Capital Punishment, Taxation of Profits and Income, Marriage and Divorce, Scottish Affairs, Civil Service, Mental Illness and Mental Deficiency, Common Land, Doctors and Dentist Renumeration, Local Government in Greater London, Police. McGregor, O.R., Social Facts and the Social Conscience. In: 20th Century, May 1960, p. 389.
Wat Macleod doet verzuchten:
Behind for example, the White Papers on local government reform and finance lie many months - or even years - of detailed study in cabinet and cabinetcommittees and by the minister chiefly responsible. But not a whisper of this work can be given outside ministerial cycles until the result can be laid before parliament. It is not easy therefore, in these circumstances, to operate the twowaymovement of ideas....
Macleod in The political Divide in The Future of the Welfare-state, op. cit. p. 16. Over de overgang van politiek naar techniek in Frankrijk bij het tot stand komen der vijfde republiek. Bremme, G.: Freiheit und Soziale Sicherheit, Stuttgart, 1961, p. 224:
Ohne jede Verankerung in der politisch-sozialen Grundhaltung, ohne Verarbeitung der Stellungnahme der Konsultativorgane und interessierten Gruppen stellen demgegenüber die sozialpolitischen Massnahmen von 1959 das Werk fachlich geschulter Verwaltungsfachleute, Absolventen der ‘Ecole Nationale d'administration’ oder anderer Experten dar. Da diese neue Elite jedoch an Stelle der politischen Lösung von Problemen die ‘technische’ Methode setzt droht auch der Sozialpolitik und -gesetzgebung die Gefahr ihres ethischen Grundhaltes beraubt und zu einem rein technischen Instrument in der Hand des Staates zu werden.

19 De ontwikkeling in Engeland mag hier als voorbeeld worden aangehaald. De situatie daar is bijzonder typerend omdat er een levendig besef bestaat, in de Verzorgingsstaat te leven, terwijl er daarnaast een grote en oprechte politieke belangstelling valt te constateren. Bovendien is de gegeven politieke structuur met twee grote partijen duidelijk; voorzover er felle tegenstellingen waren, zouden die daarin herkenbaar moeten zijn. Tenslotte is het een dankbaar beeld, omdat er, meer dan b.v. in Nederland, een publieke discussie op hoog niveau, b.v. in de publicaties van de conservatieve Bowgroup en de socialistische Fabiansociety over dit onderwerp aan de gang is.
Natuurlijk erkennen ook die politici niet gaarne, dat ondanks het bovenstaande ook daar weinig leven in de brouwerij valt te bespeuren.
Ongetwijfeld schrijft men nog druk over de Welfare State: Alexander, W.A., Leiden 1957, Robson, W.A., Londen 1956, en 7 Oxford Lectures on the Future of the Welfare State, Oxford 1958. Maar het past alles niet meer in de politiek. Zo zegt Titmuss, in een moedige poging het socialisme leven in te blazen:
The last decade has also witnessed a demonstration of the effectiveness of the myth as a motive force in British political beliefs and behaviour. Chief amongst these has been the myth of the ‘Welfare state for the working class’. This has had a number of consequences. Reinforced by the ideologies of enterprise and opportunity it has led to the assumption that most - if not all - of our social problems have been or soon will be - solved.... In short it is coming to be assumed that there is little to divide the nation on homeaffairs, except the dreary minutiae of social reform, the patronage of theatres, the parking of cars and the effectiveness of corporal punishment.
Maar.... These officeholders of power will not see - for it is not after all, their purpose or business to see - that one of the most important problems of the future will centre round the socially effective use of rising national incomes and not the technical running of this or that part of the economic system.
Zo doet hij een energieke poging aan te tonen, dat de conservatieven toch bedriegers zijn. De schurken zijn vooral de verzekeringsmaatschappijen, die een enorme macht vertegenwoordigen en aan niemand verantwoordelijk zijn. Titmuss, R.M.: The irresponsible society. Fabian tract 323, Londen 1960.
Maar het geheel van een afstand beziend, merken Dahl en Lindblom reeds op: For all their contributions to our understanding of economic organizatios, Schumpeter, Hayek, Lippman, Mises, and a host of socialists or planners like Jay, Beckwith, Lorwin, Landauer, Lange and Mannheim (to say nothing of the older doctrinaire socialists and communists) are to various degrees enmeshed in the now vanishing tradition of the great ‘isms’. The grand alternatives they envision are the ignes fatui of Right and Left alike. Capitalism is now hardly more than a name stretched to cover a large family of economies in which distant cousins, it is true, resemble one another, but no more. Socialism once stood for equality: but income and inheritance taxation, social security and other techniques of ‘capitalist’ reform have destroyed its distinction. And in the eyes of socialists themselves, public ownership of industry is now simply an implement in everyones tool kit for economic reform. Socialism has lost its unique character.
Vooral de Labourparty heeft het hierdoor moeilijk.
Bernard Crick analyseert dit zeer juist in ‘Some reflections on the late elections’ (Public Law, Spring 1960).
En wat in Engeland Crosland, A. (Can labour win?, Fabian Tract 324, Londen 1960) en Titmuss hoofdbrekens bezorgt over ‘the future of the left’ in ‘the land of Hope and Tory’, doet het bij ons in Nederland den Uyl, J.M. (Socialisme en Democratie, oct. 1959) en dezelfde en de Kadt, J. in Vrijheid en Gelijkwaardigheid in de Welvaartsstaat, Dr. Wiardi Beckmanstichting, 1957 en Burgers, J.H.: Het Socialisme op zoek naar zichzelf, Holl. Weekblad, 23 dec. 1959.
Weliswaar blijven ons de conservatieven het antwoord schuldig (tenzij men bij Ponsioen en Veldkamp: Welzijn, Welvaart en Geluk, het hoofdstuk over de moderne democratie als zodanig wil beschouwen), maar de situatie is verder vrijwel het zelfde. De kwaal is echter internationaal. Zie Lipset, S.M., Political Man, N.Y. 1960, p. 404.

[p. 159]

wordt alleen nog opgeroepen om de keuze te bevestigen, haar vertegenwoordigsters zijn controleurs en hebben op dit terrein als voornaamste taak, de uitvoering van het gekozene te bewaken.

§ 5. Kanttekeningen bij de controlefunctie

A. Het verminderde nut van controle

Het is niet juist te stellen, dat in principe de bewaking van een maatschappelijk stelsel minder politieke aandacht zou vergen, dan b.v. de bediscussiëring of de verwezenlijking.

Het is echter duidelijk, dat die bewaking alleen dan de politieke aandacht gespannen vermag te houden, als dat systeem bedreigd wordt.

Dit zou het geval zijn, indien:

1. Het systeem niet goed werkte. D.w.z. als de administratieve vormgeving niet de politieke vruchten afwierp, die men ervan verwachtte. Ofschoon het de Verzorgingsstaat bij haar geboorte niet aan onheilsprofeten heeft ontbroken, is het toch duidelijk geworden, dat binnen het kader der gestelde doeleinden er in verregaande mate redenen tot tevredenheid zijn. Zowel sociaal als economisch heeft men weinig of niets terug willen of hoeven nemen van de oorspronkelijke opzet. En omgekeerd is er ook betrekkelijk weinig sprake van een bezorgdheid over het feit dat het voorgenomen programma niet genoegzaam verwezenlijkt is.

2. Er grote welgeorganiseerde oppositiegroepen waren, die zich nog steeds in principe tegen de uitbreiding van het programma verzetten. Er zijn in de universitaire sfeer enkele diehards, of enkele heethoofden, voor wie het programma in essentie te weinig of te veel geeft²⁰. In de literaire wereld laat men zich kietelen door de welversneden pen van enkele sciencefiction-auteurs, maar wezenlijke bedreigingen houdt dit verder niet in²¹. Extremisme van links of rechts speelt in de Verzorgingsstaat geen rol van betekenis, de kerkelijke groeperingen leveren geen principiële oppositie, de vakbonden en de socialistische partijen leveren hoogstens technische critiek, de werkgevers en de liberale en conservatieve partijen zijn getrouwe uitvoerders van het programma. In die situatie wordt een gespannen wachthouden wel wat overbodig. Waarom zou men bewaken, wat niemand wil ontvreemden? Zo er al gevaren zijn, dan dreigen ze van buiten af. Wie het systeem intern critiseert, loopt zelfs het risico ervan beschuldigd te worden, door onruststokerij de waakzaamheid naar buiten te zullen doen verslappen. Het lijkt dan ook niet waarschijnlijk, dat het terrein der binnenlandse politiek in de Verzorgingsstaat vooralsnog het gebied zal zijn, waarop de democratische politieke activiteit grote triomfen zal vieren. De oudere generatie kan misschien nog voort op de spanningen, die resten uit de liberale periode. In

20 Behalve natuurlijk Hayek en Popper, Wilhelm Röpke, The social Crisis of our Time, Londen 1950.

21 Het is merkwaardig hoe gemakkelijk men b.v. in Engeland Youngs boek heeft afgedaan, door te zeggen, dat het eigenlijk toch maar een roman is. Of meent men, dat het onderwerp niet meer actueel is, nu er geen Labourgovernment meer is?

[p. 160]

hoeverre die een jongere generatie genoeg aan zullen spreken, om hen tot levendige politieke belangstelling te prikkelen, staat vooralsnog te bezien.

B. De verminderde mogelijkheid tot controle

Men vergisse zich niet. Dat in de Verzorgingsstaat een groot aantal besluiten van administratief karakter het regeringsapparaat passeert betekent niet, dat het besluiten betreft op een lager niveau. Ongetwijfeld kan dat het geval zijn, maar dat is niet het probleem waar het hier om gaat. Het merkwaardige is, dat een bepaald probleem in de liberale periode een beleidsprobleem kon zijn en daarom politiek interessant, terwijl hetzelfde vraagstuk nu een logisch gevolg is van voordien genomen beslissingen en een overwegend administratief karakter heeft gekregen.

Men neme b.v. een voorstel tot verlenging van de leerplicht.

1. In de liberale periode kan het verdedigd worden door een rechtssocialistische afgevaardigde op grond van het feit, dat ook het proletariaat recht op ontwikkeling heeft. Een linkssocialistisch afgevaardigde kan het verwerpen, daar voor hem het enige resultaat is twee jaar extraindoctrinatie met de leerstellingen van een verwerpelijk systeem. Een conservatief ten plattelande kan het verwerpen, omdat te veel geleerdheid het de jongeren moeilijk maakt, de traditionele situatie te aanvaarden; een stedelijk liberaal kan het aanvaarden omdat het hem bekwamere arbeiders levert etc. Alle standpunten zijn denkbaar, maar het essentiële is, dat bepaalde wereldbeschouwingen de achtergrond kunnen geven voor de meningsvorming.

2. In de Verzorgingsstaat is een dergelijke discussie in principe niet onmogelijk al is de eerbied voor scholing zo groot, dat het nauwelijks decent is, tegen een dergelijk voorstel de stem te verheffen.

Maar er zijn ongetwijfeld een aantal andere aspecten, die door alle deskundigen eendrachtig naar voren zullen worden geschoven. Wat zijn de consequenties voor de werkgelegenheid? Kan leerplichtverlenging evengoed als werktijdverkorting een overschot, dat door automatisering op de arbeidsmarkt kan ontstaan, opvangen? Voor welke beroepen is leertijdverlenging als vooropleiding een voordeel? Hoe is in dit verband de invloed op de reeds aanvaarde industrialisatieplannen op lange termijn? Welke extra-investeringen vraagt het plan en brengt het inderdaad extra-investeringen op een gebied, waar daar ruimte voor en behoefte aan is?

Zo gezien, lijkt in het tweede geval de discussie wetenschappelijk meer verantwoord en getuigend van een juist inzicht in de interdependentie der maatschappelijke verschijnselen. Hoe juist dit inderdaad ook is, het is tevens onmiskenbaar, dat de discussie veel technischer is, het

[p. 161]

gaat niet zozeer om wijzigingen van een systeem dan wel om de consequenties binnen een aanvaard systeem.

Maar dat betekent evenzeer - en dit brengt ons naar het opschrift van deze paragraaf - dat de discussie voor alles een technische discussie is. D.w.z. dat niet zozeer het politieke inzicht, dan wel het technisch onderscheidingsvermogen doorslaggevend is. Het is daarom nog zeer wel mogelijk, dat een bepaalde beslissing door de volksvertegenwoordiging, b.v. op politieke gronden wordt afgewezen, terwijl men kan aantonen, dat zij op technische gronden binnen het systeem noodzakelijk is. In dat geval zullen de schaduwzijden der genomen beslissingen zich spoedig manifesteren. De logische consequentie is dan, dat de zaak opnieuw in behandeling wordt genomen, dat de technische argumenten aan kracht hebben gewonnen - gezien de harde les der feiten - en dat alsnog tot de eertijds gewraakte maatregel wordt overgegaan. Doet men dit niet, dan wordt in feite het gehele systeem ter discussie gesteld. Tot dusverre is er echter nog geen land geweest, dat via de volksvertegenwoordiging te kennen heeft gegeven, te willen breken met de eenmaal geïnstalleerde Verzorgingsstaat.

In het bovenstaande is betoogd, dat een aantal vraagstukken zich aan de orthodoxe vorm van politieke discussie hebben onttrokken, doordat zij meer dan voorheen problemen zijn geworden, die, binnen het aanvaarde systeem bezien worden op hun technische merites. Door deze verschuiving van taken binnen het apparaat kan men spreken van een dysfunctie. De politici moeten oordelen gaan vellen op gebieden waar ze niet geheel deskundig zijn. De functionarissen nemen beslissingen met politieke accenten, maar zijn er niet op getraind, die als zodanig te (h)erkennen.

Een nog hinderlijker vraagstuk is echter, dat het zo moeilijk wordt, na te gaan, in hoeverre het systeem inderdaad vereist, bepaalde vraagstukken als technische opgaven te stellen.

Men kan zich voorstellen, dat er maatregelen zijn, die ook in de nieuwe situatie wel degelijk politieke aspecten hebben, maar dat hun aanvaarding of verwerping kan geschieden met een niet gerechtvaardigd beroep op de eisen van het systeem. Men dient door en door vertrouwd te zijn met de politieke, sociale en economische machinerie van de Verzorgingsstaat om met enige autoriteit over de elasticiteit en opnamecapaciteit ervan te kunnen spreken. Daarvan hangt ook af, welke speelruimte men voor politieke ‘afwijkingen’ wil laten. M.a.w. het al of niet toegeven aan politieke prioriteiten is mede een kwestie geworden van technisch inzicht in het vigerend sociaal-economisch stelsel. Niet het politiek beginsel, maar het administratief of beroepstechnisch inzicht kan meer dan ooit doorslaggevend zijn.

[p. 162]

Adviezen zullen zodoende meer en meer gegeven worden door experts. Experts zijn de deskundigen van het systeem. Waar hun positie en invloed afhankelijk is van de aanvaarding en bloei van het systeem, zal hun advies, dat trouwens in principe een technisch advies is, zelden tegen het systeem ingaan. Het beroep op de expert betekent dan ook in het algemeen een vermindering van de autoriteit van de politieke controle.

C. Verminderde wenselijkheid van controle

Vrijwel steeds is de democratische controle op het regeringsbeleid gebonden aan de openbaarheid. De regering dient een voorstel in, het voorstel wordt bediscussieerd en daarna aanvaard of verworpen. Naar hiervoor reeds werd betoogd, kunnen hierbij onderwerpen zijn, die in de gegeven context een administratief karakter hebben en waarvan de doorvoering door de deskundigen ten departemente ten zeerste wordt aangeraden. In zulke gevallen is het - onvoorziene intermezzo's daargelaten - zeer waarschijnlijk, dat de voorgestelde maatregel, eventueel in min of meer gewijzigde vorm, van kracht wordt.

In zo'n situatie kan het geschieden, dat de betrokken partijen zich gaan voorbereiden op de gevolgen van de te verwachten regeling. In een aantal gevallen is dat niet anders dan een gezonde aanpassing van het particuliere aan het overheidsinitiatief. Men kan zich b.v. voorstellen, dat een aantal vissers, wetende dat een bepaald bedijkingsproject met grote kans van slagen aan de volksvertegenwoordiging zal worden voorgelegd, van tevoren hun zoons aanraden hun bestaan niet in de visserij te zoeken.

Er is echter ook de mogelijkheid, dat voorwetenschap omtrent een te verwachten regeringsmaatregel door particulieren met acties wordt beantwoord, die het effect der ingreep kunnen schaden of zelfs te niet doen. Een ieder weet, dat het bij de huidige stand der techniek minder dan ooit zin heeft, oorlogsverklaringen van tevoren in het parlement ter discussie te stellen.

Maar men hoeft niet naar een dergelijk exceptionele situatie te verwijzen; in de Verzorgingsstaat zijn er legio voorbeelden om duidelijk te maken, dat een dergelijke bediscussiëring van economische onderwerpen eveneens funest kan zijn. Stel, dat de overheid de consumptie van een bepaald product wil afremmen door het invoeren van een prijsverhoging. Wordt dit van tevoren genoegzaam bekend, dan zullen vele particulieren zich trachten te dekken door extra voorraadvorming, die tot consumptiestimulering i.p.v. tot afremming kan leiden. Op dezelfde wijze kan bediscussiëring van de invoering van een distributiestelsel een averechtse uitwerking hebben.

[p. 163]

Het duidelijkste voorbeeld is wellicht dat ener discontoverhoging. Indien een discontoverhoging van tevoren bekend wordt, leidt het tot verhoging i.p.v. tot verlaging der gewenste credietneming. Al deze maatregelen nu kunnen worden gekenschetst als administratieve ingrepen. Zij kunnen op grond daarvan aan de kamerdiscussie worden onttrokken, met als zeer goede technische reden, dat slechts een verrassende aankondiging volledig het gewenste effect kan sorteren. Meent de volksvertegenwoordiging, dat er politieke aspecten in de maatregel schuilen, dan kan zij alsnog de zaak achteraf ter discussie stellen. Nu is dit achteraf meestal niet zo'n eenvoudige zaak. Vaak is reeds een omvangrijke administratieve machinerie in werking gesteld en bovendien vereist afschaffing vaak een even grote geheimhouding vooraf als de inwerkingstelling.

In vele gevallen zal men dan ook zelfs bij principiële twijfel om technische redenen de zaak op zijn beloop laten²².

22 Misschien is er in de moderne democratie zelfs sprake van een mentaliteitsverandering, aan te duiden als een verminderde gretigheid om te controleren. De aanleiding daartoe gaat eigenlijk de historische context van de Verzorgingsstaat nogal ver te buiten. Maar het volgende geluid is toch belangrijk genoeg om althans in voetnoot te worden vermeld. De localisatie in de V.S. doet aan het belang voor de Europese situatie weinig af:
... One of the most striking features of Western society to-day is the vital and ubiquitous role of hierarchical processes. This might not be striking at all if the fact did not run flatly counter to some of the ideology, and much of the ethos, of democracy. Such a conflict between ideals and reality is particularly evident in the United States. Though perhaps wrong in detail, Jefferson was right in principle in insisting that equality of power required an agrarian society. He correctly foresaw that an urban society would lean heavily on hierarchy. Because Americans accepted his conclusions but not his sociological premises, we in this country have had to embrace two unreconciled ideologies, one for public declamation, the other for private use. The one is radically egalitarian and if pursued would demand a revolutionary transformation in the whole structure of our present society, the other is radically hierarchical and its pursuit has in fact led to a revolutionary transformation of the whole agrarian structure of society that prevailed before the Civil War.
Modern America stands in blunt contrast to the pre-Civil War agrarian society within which radical democracy became the accepted creed. Wherever one turns today he finds people participating in and acutely dependent upon powerful hierarchical processes often operating in organizations gigantic in size and scope. Corporations, trade unions, government agencies, party organizations, political machines, lobby groups, professional associations, specialized organizations speaking for veterans, farmers, or businessmen, some churches, many large universities - through all these, hierarchical relationships play in the lives of ordinary people a decisive part that Jefferson in 1800 or Jackson in 1830 would have said was irreconcilable with democracy and hardly distinguishable from tyranny. Some of the organizations have a greater membership than many of the states and cities of Jefferson's day; some possess assets and liabilities greater than those of the federal government of that time; many manipulate rewards and deprivations more powerful and comprehensive in their effects than those of any unit of government in 1800. Jackson fought the Second Bank of the United States because of a profound conviction that large private organizations through which a few exercised control over the many were intolerable in a democratic order. But the Bank was puny beside the giant hierarchies of modern American life.
Politics Economics and Welfare. Dahl en Lindblom, op. cit. pp. 230-233.
Zie ook Van de Vall, M., De machtsstructuur van de Welfarestate. (Socialisme en Democratie, sept. 1960) en de Jong, J.J., Politieke organisatie in West-Europa na 1800, Den Haag 1951, p. 273-274.

§ 6. Nogmaals de spanning tussen structuur en functie

In een democratisch bestel wordt van de personen, die met het beleid belast zijn verwacht, dat zij betrouwbaar en bekwaam zijn.

Betrouwbaar betekent hier, dat hun verkiezing de uitdrukking is van de wens van de kiezers om een bepaald programma te zien verwezenlijkt of gehandhaafd. Deze eis van betrouwbaarheid weegt des te zwaarder, naarmate er meer, des te lichter naarmate er minder verleidelijke alternatieven voor de beleidsvoerders zijn.

Bekwaam betekent hier, dat de beleidsfiguren over de capaciteiten beschikken, het programma waaraan zij zich gebonden hebben ten uitvoer te brengen. Het is een zwak der democratie dat zij bij diverse gelegenheden gedwongen is geweest, een bepaalde politiek te doen uitvoeren door een man die de tweede keus in bekwaamheid vormde, omdat de allerbekwaamste niet aan de eis der partij-Angehörigkeit voldeed²³.

Maar zolang een beleid werkelijk een politieke keuze uitdrukt, is er hier geen andere mogelijkheid. Het is juist het besef, onderweg te zijn, de wetenschap, dat er een aantal politieke keuzen gedaan moet worden, die tot de speciale oplossing der democratie heeft geleid. Zijn er in feite geen politieke keuzen in het vooruitzicht, dan heeft het geen zin meer, bekwaamheid aan betrouwbaarheid op te offeren.

Vanouds heeft het democratisch bestel trouwens al het inzicht gehuldigd, dat een aantal belangrijke posten in het overheidsapparaat in feite meer aandacht vroeg wat de bekwaamheid, dan wat de betrouwbaarheid der bezetting aanging. De waterschappen, de spoorwegen, de posterijen, de mijnen, ja zelfs het leger zijn veeleer gebaat met een

23 Barker op. cit. Book VI. Historisch bij Namier, L., The Structure of Politics at the Accession of George III, Oxford 1957, p. 205.

[p. 164]

administratief technisch goed beheer dan met een politiek verantwoord beleid.

Om der wille van deze zaken had - bij wijze van spreken - de democratie niet behoeven te worden gecreëerd.

Maar in de Verzorgingsstaat komt dit oorspronkelijke randverschijnsel plotseling veel centraler te staan. Economische zaken, sociale zaken, financiën, landbouw en maatschappelijk werk, zijn in het kader van de Verzorgingsstaat, d.w.z. door de aanvaarding van een bepaald sociaaleconomisch systeem verschoven in de richting van politieke naar technische ministeries.

De beleidsbeoordeling door de volksvertegenwoordiging is daarin meegegaan. Er is geen essentiële discussie over in hoeverre de Verzorgingsstaat bezig is, verwezenlijkt te worden. Men is het er gauw over eens: er wordt gebouwd aan de Verzorgingsstaat. Men kan van mening verschillen over prioriteiten en over tempi, maar dat blijven technische discussies: Is het al tijd voor een loonronde? Moeten de investeringen wat worden afgeremd? Is er speling genoeg voor een iets vrijere loonvorming?

En hiermee is de nieuwe spanningssituatie gegeven.

Zo goed als het gevaarlijk is, om politieke beslissingen te laten nemen door administrateurs, is het zinloos om administratieve beslissingen te laten nemen door politici.

Het gehele controle-apparaat voor het binnenlands beleid heeft als democratisch apparaat slechts zin, als er inderdaad sprake is van beleid, van politieke keuze.

Waar dit niet meer zo is, zou democratie een verkwisting zijn, een inschakelen van betrouwbaren, waar de inschakeling van bekwamen mogelijk zou zijn. Daargelaten, dat het parlement zeer nuttig kan werken bij ernstige technische storingen in het bestuursapparaat en bij persoonlijke spanningen waarbij het bestuursapparaat niet voldoende zelfreinigend kan optreden. Het gehele parlement zou hiermee in een moeilijke situatie komen.

De kamerleden zijn gekozen om een partijprogram te verdedigen, dat niet meer verdedigd hoeft te worden. Zij worden geacht technische kennis te bezitten, waarvoor zij niet gekozen zijn. De partijen hebben getracht dit probleem op te lossen, door bepaalde kamerleden tot specialisten te maken. Zij maken zich dan de nodige technische bekwaamheid eigen, om op het niveau van de regeringsspecialisten te kunnen denken. Hun advies wordt door de partijgenoten als doorslaggevend aanvaard en de partij stemt, zoals de deskundige aanraadt. Hun deskundigheid is echter geen politieke, maar technische deskundigheid. De partij brengt - hem volgend - geen politiek, maar een technisch oordeel uit. Het

[p. 165]

onderhoud tussen Kamer en regering is dus op het gebied der Verzorgingsstaat een technische discussie geworden.

Later wordt beargumenteerd, hoe zeer de volksvertegenwoordiging daardoor aan zeggingskracht heeft ingeboet. Hier zij eerst geanalyseerd, in welke eigenaardige verhouding het kamerlid hierdoor tot zijn kiezers is komen te staan.

In het Nederlandse kiesstelsel is hij gekozen, omdat hij tot een partij behoorde, die hem hoog genoeg op de candidatenlijst had geplaatst. Zijn keuze is dan ook geheel te verklaren uit de trouw van een bepaalde groep kiezers aan een partij.

Van een persoonlijke relatie kiezer-gekozene is slechts bij uitzondering sprake. Maar zijn kameractiviteit is op het hier geanalyseerde gebied nauwelijks nog uitdrukking van een partijprogramma, maar veeleer de werspiegeling van een bepaalde specialistische kennis. Natuurlijk kan die politiek gekleurd zijn, maar in vele gevallen zal zijn instemming of afkeuring ter zake van een regeringsvoorstel niet meer bepaald worden door de flauwe politieke contouren van het voorstel, maar door de essentiëlere vak-technische aspecten.

Scherp gesteld betekent dit, dat hij is gekozen op grond van partijpolitieke beginselen, maar dat zijn eigen feitelijke keuzen op het gebied van de binnenlandse ‘politiek’ gedaan worden in de trant van de volksvertegenwoordiger in de corporatieve staat. Die situatie maakt het voor de kiezer moeilijk, het partijbeleid in Kamer en regering te beoordelen; ze maakt het evenzeer voor kamerlid en minister moeilijk, zich in hun beleid tegenover de kiezer verantwoord te weten. De politieke ratio achter hun keuze is in vele gevallen slechts een zeer vage raadsman bij het uitvoeren of beoordelen van het beleid.

Het democratisch apparaat ontleent zijn zin aan de overtuiging, dat de ontwikkeling der samenleving berusten moet op de beleidskeuze der leden. In een situatie, waarin die ontwikkeling - politiek gesproken - schijnt stopgezet, behoeven geen beleidskeuzen worden gedaan. De democratische structuur beantwoordt dan niet meer aan de nieuwe situatie.

Het krampachtig vasthouden aan het democratisch ritueel in een situatie, die er niet meer om vraagt heeft tot gevolg dat:

1. Het democratisch proces wordt bedreigd ontwaard te worden, ook waar het nog wel zin heeft.

2. Op het gebied van actie van de Verzorgingsstaat als een onderstroom zich nieuwe beleidsvormen gaan ontwikkelen.

Het is deze stroom, die in het volgende vooral om aandacht vraagt. Wat men bij bestudering ervan vooral voor ogen moet houden is de vraag, of de Verzorgingsstaat inderdaad geen politieke vraagstukken kent, of dat zij ze nog wel heeft, maar ze heeft vermomd in een technisch gewaad.