Logo DBNL
De elite in de verzorgingsstaat (1962)

De elite in de verzorgingsstaat

(1962)–P. Thoenes–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

VI. Het karakter van de Verzorgingsstaat

It is possible of course that the age of planning will be followed by one of mere administration.
K. Mannheim.

Samenvatting

De hier volgende definitie heeft, evenals de Verzorgingsstaat zelf, een compromiskarakter.
Enerzijds is zij logisch, d.w.z. zij geeft een kenmerk, dat dwingend is: een systeem van overheidszorg, dat zich garant stelt voor het collectieve sociale welzijn der onderdanen. Een tweede eigenschap, de handhaving van een kapitalistisch productiesysteem is misschien dwingend, misschien toevallig. Men kan zich het collectieve sociale welzijn behartigd denken zonder een kapitalistisch systeem. Dat deze eigenschap hier toch als onontbeerlijk opgevoerd wordt, is terug te voeren op de veronderstelling, dat een aantal beleidsmomenten in de installatie van de Verzorgingsstaat hun oorsprong niet zo zeer vinden in een ethische behoefte, om het collectieve sociale welzijn te behartigen, als in een economische, om bepaalde conjunctuurstabilisaties te vergemakkelijken.
Een derde eigenschap, de democratische leest heeft nog meer iets toevalligs. Zij is meer een historisch erfstuk dan een noodzakelijke eigenschap. De democratie heeft het ontstaan van de Verzorgingsstaat in de hand gewerkt, zonder dat nu daarom de Verzorgingsstaat op de een of andere wijze de democratie zou moeten continueren.
Van deze eigenschappen is het collectieve sociale welzijn de positiefste trek van de Verzorgingsstaat. Zelfs de zorg daarvoor is nochtans goeddeels te definiëren als poging tot vermijding van ongewenste, al te negatieve effecten. Hetzelfde geldt voor andere eigenschappen; de geleide economie is te definiëren als crisisbestrijding en de democratie hier en daar zelfs als dictatuurangst.
Dat de Verzorgingsstaat is gedefinieerd als een maatschappelijk en niet als een uitsluitend politiek verschijnsel wordt veeleer gerechtvaardigd door diens alomaanwezigheid en bespeurbaarheid in alle sectoren der samenleving, dan door het pregnante van een bewust gekozen eigen maatschappijbeeld.

Definitie:

De Verzorgingsstaat is een maatschappijvorm, die gekenmerkt wordt door een op democratische leest geschoeid systeem van overheidszorg, dat zich - bij handhaving van een kapitalistisch productiesysteem - garant stelt voor het collectieve sociale welzijn van haar onderdanen1.

§ 1. De Verzorgingsstaat is een maatschappijvorm

Analyseert men bovenstaande definitie term voor term, dan ontmoet men allereerst het begrip maatschappijvorm.

Als categorie is de Verzorgingsstaat dus vergelijkbaar met de feodale, de liberale of de socialistische maatschappij. Weliswaar duidt het tweede lid van de term ‘Verzorgingsstaat’ op een politieke vorm van een beperkter karakter dan het begrip maatschappij. Toch is hier wel degelijk sprake van een maatschappijvorm, die meer is dan de uitdrukking van een politiek systeem. Alleen al doordat de Staat in dit geval mede vorm geeft aan de economische en sociale structuur der samenleving, zou men met evenveel recht kunnen spreken van de ‘Verzorgingsmaatschappij’. Het aanhouden van het woord ‘staat’ is in dit geval meer dan het volgen van een ingeburgerd woordgebruik. Het indiceert het essentieel nieuwe van deze fase, in contrast tot de voorafgaande liberale periode, de erkende actieve rol van de staat op economisch en sociaal, d.w.z. op maatschappelijk terrein2.

 

Het typeren van een samenlevingsvorm is altijd een min of meer hachelijke zaak. Elke concrete samenleving verkeert in een zeker ontwikkelingsproces. Zij bevat een aantal langzaam verdwijnende elementen uit vorige perioden en een aantal groeiende elementen van komende tijden. Het afsteken van wat men karakteristiek wenst te noemen voor de periode, die men tracht te typeren, bevat vaak een zeker element van willekeur. In het onderstaande zal de Verzorgingsstaat vnl. worden gekarakteriseerd door hem te onderscheiden van zijn voorganger, de liberale en zijn rivaal, de socialistische maatschappij. Van de fascistische en communistische vormen van sociale zorg onderscheidt hij zich, behalve door bepaalde democratische aspecten, door een geringere beklemtoning van de collectiviteit.

Bovenstaande definitie is een ideaaltype. De volledige Verzorgingsstaat bestaat niet in de practijk, zomin als er b.v. ooit een volledig liberale samenleving is geweest.

Nederland, Zweden en Engeland b.v. hebben, ieder op hun eigen wijze een systeem opgebouwd, dat heel veel trekken van de Verzorgingsstaat vertoont. In meer geïsoleerde vorm kan men echter elementen ervan terug vinden in het huidige Frankrijk, Italië, in West-Duitsland en de Verenigde Staten.

§ 2. Het kapitalistisch productiesysteem

Dit is een economisch systeem van goederenproductie en dienstverlening, waarbij het daarvoor vereiste apparaat het particulier eigendom is van ondernemers, voor wie de bedrijfswinst nog steeds het hoofddoel is.

Het kapitalistisch productiesysteem heeft de Verzorgingsstaat gemeen met de voorafgaande liberale periode. Het moet echter apart vermeld worden, om de Verzorgingsstaat te kunnen onderscheiden van de socialistische samenleving en tevens omdat het in de Verzorgingsstaat een eigen karakter ontwikkelt. Het kapitalistische productiesysteem was een logische component - en misschien zelfs meer - van de liberale maatschappij. De Verzorgingsstaat heeft dit systeem, teneinde haar sociale doeleinden te kunnen verwezenlijken, aan bepaalde wijzigingen en inperkingen moeten onderwerpen. De twee basiselementen, het particulier bezit en het winstmotief, heeft zij echter gehandhaafd.

Een aantal goederen of diensten, die essentieel geacht worden voor het gemeenschapsbelang, zijn al van oudsher onderwerpen van overheidszorg; landsverdediging, waterkering, onderwijs etc. Daarnaast kan een rol spelen, dat de desbetreffende diensten of goederen van zo eminent belang zijn, of een zo speciaal karakter hebben, dat het te riskant geacht wordt, ze toe te vertrouwen aan de relatief grotere wisselvalligheid der particuliere zorg en daarom dus overheidsproductie of overheidscontrole wordt ingeschakeld. In de Verzorgingsstaat zijn in sommige gevallen voorzieningen uit de particuliere sector overgeheveld naar de Overheidsdiensten. Dit is vooral daar geschied, waar men vreesde, dat de particuliere zorg geen voldoende garantie bood voor het collectieve sociale welzijn.

Maar in alle andere gevallen handhaaft de Verzorgingsstaat het kapitalistisch productiesysteem, uitgaande van de overtuiging, dat dit dan wel degelijk in staat is, de maatschappij op passende wijze de goederen en diensten te verschaffen, die zij nodig heeft.

(De individuele ondernemer heeft in het productieproces in vele gevallen niet meer zo'n belangrijke rol als voorheen. De gesalarieerde employés hebben veel van zijn risico's en functies overgenomen. De onderneming is gebleven, maar ze is niet meer zo duidelijk gegroepeerd rondom de ondernemer. Dit proces heeft een indirecte relatie met de hier te analyseren installatie van de Verzorgingsstaat en blijft hier dan ook verder als een thema op het tweede plan meespelen.)

Interessant - in dit verband althans - is het nog steeds essentieel zijn van het winstmotief in de particuliere onderneming. Een bedrijf dat, hoe voortreffelijk verder ook, jaar op jaar met verlies werkt, moet in principe uit de markt worden genomen. Maar wat in de liberale periode een, zij het misschien toch niet zo heel vanzelfsprekend, dogma was3, is het in de Verzorgingsstaat niet meer. Deze is immers verantwoordelijk voor het collectieve sociale welzijn van haar onderdanen. Hij zal daarom nog niet ingrijpen als een individuele ondernemer door eigen incompetentie zijn bedrijf verloren ziet gaan. Maar als een grotere groep ondernemers, in het kader der nationale huishouding, in moeilijkheden geraakt

dan is het een onderdeel van zijn politiek credo hier hulp te verlenen. D.w.z. hij dient die groep in het kader van het kapitalistisch productieproces een bestaansmogelijkheid, m.a.w. een redelijke winstmarge te garanderen. Hij is niet verantwoord, indien hij de gehele getroffen bedrijfstak te gronde laat gaan, zelfs als hij alle getroffenen herschoolt of onder een steunregeling brengt. Op kleine schaal is dit wellicht nog mogelijk (de Zuiderzeevissers), maar in een groter verband betekent dit, dat de Staat actief regelend in het economisch proces moet ingrijpen. Op landbouwgebied b.v. hebben vrijwel alle Westeuropese regeringen reeds lang geleden het liberale kapitalistische principe verlaten en voeren zij (dikwijls geleid door speciale motieven: voedselvoorziening in oorlogstijd e.d.) een, zij het van land tot land verschillende, straffe geleide economische politiek.

De garantie van het sociale welzijn betekent dus meer dan zuiver sociale regelingen, het betekent ook economische regelingen. En op dat gebied betekent het niet alleen regeling der consumptie, maar zo nodig ook regeling der productie.

De ondernemer blijft eigenaar en hij blijft de bedrijfswinst als essentieel zien. Maar de verantwoordelijkheid voor het maken van die bedrijfswinst berust in het macro-economische vlak bij de Overheid. Zij heeft als opdracht, het sociale welzijn van haar ondernemers te bevorderen en dat van de van deze afhankelijke werknemers te garanderen, door - waar nodig - een actieve economische politiek te voeren.

Het is o.m. deze nieuwe taak, die het aanzien heeft gegeven aan een voor de Verzorgingsstaat karakteristieke nieuwe elite. Een elite van wetenschappelijk getrainde staffunctionarissen, in overheidsfuncties, in semi-overheidsfuncties, bij grote bedrijven, vakbonden en beroepsverenigingen. Veel belangentegenstellingen houden hen verdeeld, maar de wetenschappelijke zorg voor het welzijn der nationale huishouding is een bindende kracht, die hen een gemeenschappelijk stempel geeft (zie hoofdstuk IX).

§ 3. Het collectieve sociale welzijn

De verantwoordelijkheid voor het collectieve sociale welzijn wordt over het algemeen beschouwd als het meest karakteristieke kenmerk van de Verzorgingsstaat.

Hij onderscheidt zich daardoor niet van de socialistische maatschappij, maar wel van de liberale.

In deze laatste was men wel degelijk geïnteresseerd in het sociale welzijn, maar men achtte de Staat slechts in uitzonderingsgevallen geroepen om in dit opzicht een taak te vervullen. Het economisch systeem

moest voldoende garantie zijn; waar het dat niet was, kon de particuliere zorg corrigerend optreden en slechts waar deze beide te kort schoten, kon voor de Overheid een tijdelijke functie op het gebied van garantie of steunverlening zijn weggelegd. Weliswaar bleek reeds in de bloeitijd der liberale periode (i.c. in Nederland vóór de Eerste Wereldoorlog), dat de overheid een belangrijke taak had op het gebied der arbeidswetgeving, maar dit was, ideologisch gezien, niet een consequentie, maar een (eventueel tijdelijk) gebrek van het systeem. Het was een uitzonderingsmaatregel, waarvan men kon hopen, dat de voortschrijdende technische ontwikkeling of de toenemende scholing of welstand der werknemers de overbodigheid zouden bewijzen.

Hoe zou men dit sociale welzijn, dat in de Verzorgingsstaat tot onderwerp van Overheidszorg is geworden, kunnen omschrijven?

Indien men ziet, tot welke terreinen de Overheidszorg zich uit is gaan strekken, dan zou men op basis daarvan tot de volgende definitie kunnen komen:

Een Staat acht het collectieve sociale welzijn van zijn onderdanen gegarandeerd, indien de werkgelegenheid, de arbeidsbeloning, de koopkracht, het consumptievermogen, de sociale zekerheid, het culturele leven en de burgerzin een zodanig niveau hebben, dat de lichamelijke en de geestelijke volksgezondheid kunnen voldoen aan de eisen, die de medische en sociale wetenschap op dat ogenblik menen te moeten stellen.

 

Twee facetten van deze definitie vragen nu om nadere aandacht:

 

A.Op welke terreinen is de Staat nu gedwongen zich te gaan bewegen?
B.Welke maatstaven moet hij aanleggen, ter beoordeling van het succes van zijn optreden?

A. De terreinen van werkzaamheid

Van de in de omschrijving genoemde punten kan men zeggen, dat zij vrijwel alle op sociaal of economisch gebied liggen. Daarbij moet wel aangetekend worden, dat deze verantwoordelijkheid vaak tot gevolg kan hebben, dat de zorg zich ook uit moet strekken tot strikt medisch of cultureel gebied. Ook verdient het de aandacht, dat vrijwel geen enkel punt alleen maar economisch of alleen maar sociaal is. Vrijwel elk gebied bevat elementen van beide.

 

Indien de Overheid zich garant stelt voor een zo volledig mogelijke werkgelegenheid, dan betekent dit ook, dat zij verantwoordelijkheid aanvaardt voor de situatie op de arbeidsmarkt (voor het aanbod van arbeidskrachten, voor de eruit voortvloeiende gevolgen voor de omvang der

productie en voor een mogelijk inflatoir effect). Hier is de andere entree, waardoor de Overheid regelend op moest gaan treden op economisch gebied. Weliswaar is het in eerste instantie een sociale zorg geweest, die haar hier in actie gezet heeft. De werkloosheid, ook al zou zij niet de minste invloed gehad hebben op de omvang der productie, was een sociaal kwaad op zichzelf, met mogelijke vèrstrekkende politieke en maatschappelijke consequenties4.

Maar om dit sociale kwaad te kunnen bestrijden werd een economisch participeren noodzakelijk. En dat niet alleen; de nieuwe generaties, die de arbeidsmarkt opkwamen dienden op adequate wijze te zijn geschoold. Behalve een actieve industrialisatiepolitiek, diende de overheid ook een actieve onderwijspolitiek te volgen. De eisen der onderwijsprogramma's dienden tot op zekere hoogte aangepast te worden aan de beroepsbehoeften. Dit leidde weer tot een revaluatie van de plaats der algemene en culturele vorming in het onderwijs. Industrialisatie stimuleerde bevolkingsconcentratie en urbanisatie. Vandaar de directe belangstelling van de overheid voor de problemen der ruimtelijke ordening. Soms voerde deze ontwikkeling zelfs tot nationalisatie van bedrijven, die vroeger tot de particuliere sector behoorden.

Maar werkgelegenheid alleen was niet genoeg. De arbeidsvrede kon slechts worden gegarandeerd als die arbeidssituatie gekenmerkt werd door een aanvaardbare loonsituatie. Het was van het begin af duidelijk, dat een volledige plaatsing van het aanbod via een krappe arbeidsmarkt snel tot een grote opwaartse druk op de lonen kon leiden. Loonbeheersing in overleg met ondernemers en vakbonden werd dan ook een dwingende eis5.

Alles tezamen, industrialisatie, scholing, arbeidsmarktbeheersing, emigratie en loonbeheersing, werd een complex van elkaar beïnvloedende maatregelen, dat nog slechts te overzien was, indien men ging denken in het macro-economisch kader van een nationale huishouding. Men ging meer en meer spreken over de nationale productiecapaciteit, de nationale arbeidsmarkt en het nationale budget, uitgedrukt in een nationale jaarrekening. De instanties, die de benodigde gegevens verzamelden waren overheidsinstanties; de centra, waar het nationale economische beleid kon worden overzien en zo nodig gecorrigeerd, waren overheidscentra6.

Zolang de Verzorgingsstaat werkte in het kader der na-oorlogse schaarste, was het voornaamste probleem de rechtvaardige verdeling der armoede. Toen dit stadium gevolgd werd door de periode van ‘We never had it so good’ kwamen er andere zorgen. Waar zouden de kopers gevonden worden voor het steeds toenemende nationale product?

Voor een aantal zaken was de vraag nog groot, of was zij groter te

maken of viel er te hopen op een afzet elders. Maar daar waar die laatste mogelijkheid niet bestond, dienden in de eerste plaats alle zeilen te worden bijgezet om de nationale consumptie te stimuleren. In dit kader vallen de acties, van overheidswege zo niet verricht, dan toch gestimuleerd of gesubsidieerd, om de afname van het nationale product te vergroten: Buy British, buy best. Dit optreden is echter bescheiden vergeleken bij de enorme investering die het particuliere bedrijf zich in de reclamesector moet getroosten, om naast het traditionele afsnoepen van orders van collega's voor een aantal producten tot een verhoogde afname te geraken. Vooral in takken met een geringe overstapmogelijkheid, zoals in bepaalde landbouwgebieden, ligt hier een probleem, dat in een aantal grensgevallen slechts door het van regeringswege opkopen van het surplus is te ondervangen7.

De gehele Verzorgingsstaat is dan ook slechts denkbaar als een geleide economie. Is het sociale welzijn voldoende gegarandeerd, dan worden de teugels wat losser gelaten, maar zodra een evenwichts- of ontwikkelingsverstoring dreigt, grijpt de Overheid in. Voor het garanderen van het redelijk inkomen, voor het uitvoeren van een verantwoord subsidiebeleid en een herdistributie van het totale inkomen in verband met de sociale wetgeving dient de Overheid over redelijke eigen middelen en in ieder geval over een redelijke beheersing van de nationale geldstroom te kunnen beschikken. Het belastingapparaat is hiervoor een van de aangewezen middelen. Door een hoog belastingpeil kan de Overheid (via redistributieve maatregelen) bedreigde sectoren steunen door afroming van de meer welvarende.

Het is ook hiermede, dat zij met succes kan opereren op het volgende gebied, dat der sociale zekerheid. De sociale zekerheid is voor een deel een financiële zekerheid. Het betekent, dat de Overheid die groepen in het economisch proces, die van nature zwak staan, extra kan ondersteunen. Voor de zieken is dit de nationale gezondheidsdienst of een gecontroleerd fondsstelsel, voor de studerenden een beurzenstelsel, voor de bejaarden een periodieke toelage. Sociale zekerheid is echter meer. Het is de verwachting, werk te zullen vinden, de erkenning van de beroepsstatus, de rechtvaardige ontslagregeling en de voor alle partijen acceptabele regeling van arbeidsgeschillen. Medische hulp, juridische hulp, studiehulp staan alle op het programma der sociale zekerheden van de Verzorgingsstaat8.

 

Een laatste element uit de definitie: de burgerzin.

Hoezeer de voornoemde zekerheden ook kunnen bijdragen tot het collectieve sociale welzijn, dit is niet compleet, als de ermee gezegende onderdaan niet tevens burger is. Als hij niet het gevoel heeft, dat deze

verworvenheden zìjn verworvenheden zijn en dat zij zijn samenleving een hechte en perspectiefrijke basis hebben gegeven. In de kleinere landen spreekt dit misschien niet altijd zo, maar in Engeland, met zijn sterke traditie van ‘voorbeeld voor de wereld’ werkt dit veel sterker en is b.v. de ‘National Health Service’, alle detailcritiek ten spijt, een onderwerp van nationale trots. De doorwerking van een nationale ‘Welfare’-ideologie wordt echter belemmerd, doordat de liberale idealen van de individuele competitie en het succes, als waarborg voor kwaliteit in de economische sector nog sterk leven.

Een merkwaardigheid van de Verzorgingsstaat is dan ook, dat niemand hem in zijn totaliteit en eigenheid durft te propageren. Voor de socialisten is hij een half-socialisme, voor de liberalen een half-liberalisme. Voor iedereen is hij een onontkoombaar half-way-house, voor niemand een groots en inspirerend ideaal. De termen, waarin aan de burgerzin kan worden geappeleerd zijn dan ook veelal die van een halfslachtig christelijk getint middenstandersfatsoen. Dit gebrek aan karakter belemmert een duidelijke zelfanalyse en is mede bepalend voor het later te behandelen karakter der elite.

B. De maatstaven voor het overheidsbeleid

Uit het onder punt A. genoemde blijkt, dat de bevoegdheden van de overheid in de Verzorgingsstaat zo groot zijn, dat zij zich inderdaad van de middelen heeft verzekerd om het sociale welzijn zo goed mogelijk te garanderen. Maar wat is nu in concreto het doel, dat zij door de inzet van deze middelen nastreeft? Wat beschouwt zij van moment tot moment als het optimale sociale welzijn, dat dient behartigd te worden?

In feite bestaan ook hierover zeer weinig concrete uitspraken. De Verzorgingsstaat is in het leven geroepen na een wereldcrisis en een wereldoorlog; in een schaarste-periode, waarin het voor een ieder bijzonder duidelijk was, wat men nièt wilde: geen levensgevaar, geen honger, dorst of koude, geen werkloosheid, geen willekeur, geen verspilling van goederen of talenten.

En ziet, het wonder geschiedde: dezelfde generatie, die getekend werd door de grote rampen, mocht nog geen vijfentwintig jaar later delen in de grote zegeningen. En de grootste zegening van alle was kortweg, dat er nog steeds geen rampen waren. Zolang de Verzorgingsstaat de verschrikkingen van het verleden buiten de deur houdt, is voor die generatie het hoogstbeschikbare politieke doel goeddeels verwezenlijkt.

Zoals later zal blijken, is de uit die houding voortvloeiende politieke spanningsloosheid een van de meest merkwaardige eigenschappen van de Verzorgingsstaat.

Deze negatieve taak betekent op het terrein der binnenlandse politiek het voorkómen van economische crises van grotere omvang. Hiervoor is het nodig, de nationale economie nauwlettend te volgen, haar aan te passen aan de ontwikkeling elders, aan de nationale bevolkingsgroei en aan de technische ontwikkeling, voorzover deze laatste niet onder directe economische controle staat. Het hiervoor gevraagde beleid is, indien de uitgangspunten eenmaal zijn geaccepteerd, in feite nauwelijks politiek. Het vraagt de vlotte samenwerking van een aantal economische, financiële en sociale deskundigen. Deze controle kan verricht worden vanuit een beperkt aantal diensten of departementen, met behulp van een beperkte staf van wetenschappelijk geschoolde functionarissen.

Maar de geleide samenleving kan niet bij het negatieve punt der rampvermijding blijven staan. De economie dient zich uit te breiden; waar zal men de nieuwe industrieën vestigen, wat gaat men produceren, wie gaan er werken, wat gaan zij verdienen, wat gaan zij en hun collega's consumeren? Ook al is er geen politieke stimulans, toch staat de Verzorgingsstaat onder een zekere ontwikkelingsdruk, door bevolkingsgroei, wijziging in de leeftijdsopbouw, urbanisatie, technische ontwikkeling, nog steeds het kapitalistische winststreven en last but not least invloed van buiten. Los van het thema der crisisvermijding, moeten er dus bepaalde prioriteiten gesteld worden.

De groeiende materiële welvaart is hier een eerste punt. Waarom het een eerste punt zou zijn, is op zich zelf een aparte beschouwing waard, maar hoe dan ook, reeds binnen dit onderwerp zelf liggen een aantal prioriteiten-keuzen. Men zie b.v. de volgende wensenketen:

Wil men meer huizen, of meer auto's? Wil men meer auto's of meer parkeerplaatsen? Wil men meer parkeerplaatsen of meer wegen? Wil men vooral snellere wegen of vooral veiliger wegen? Reeds het volgen van deze ene keten van keuzen, maakt duidelijk, dat welvaartsstimulering kiezen betekent.

Dit kiezen is echter nog vrijwel nergens politiek kiezen geworden. En voorzover de politieke partijen zich hier een standpunt veroorloven (meer auto's of meer huizen b.v.) slagen zij er toch slecht in, hun kiezers te doordringen van de politieke relevantie van het onderwerp. Natuurlijk, welvaartsstimulering en welvaartsspreiding zijn van ouds politieke onderwerpen. Maar nu de Verzorgingsstaat deze in principe veilig schijnt te hebben gesteld, is de verdere uitvoering nauwelijks een politiek object. En als er al eens uit een bepaalde misstand politieke munt geslagen wordt, dan verzandt de discussie al vlug in een technisch heen en weer over projectprioriteit, materiaalvoorziening e.d. En hetzelfde geldt voor verdere sociale voorzieningen. Stimulering van het beurzenstelsel was b.v. eens een politiek programmapunt van bepaalde

partijen. Moet die stimulering worden voortgezet? Maar hoe is het met de behoefte aan bepaalde categorieën afgestudeerden? En hoe groot is nog het niet benutte reservoir aan nationale intelligentie? Hoe moet die dan worden gemeten? En elders: Is de toelage aan bejaarden te hoog of te laag? Is het werklozenpercentage bepaald door structuur- of door conjunctuurfactoren? Is het tijd voor een loonronde of kan de loonpolitiek vrijer gelaten worden? En opnieuw is de discussie terecht gekomen bij de gespecialiseerde deskundigen (veronderstellende, dat ze in de Verzorgingsstaat voordien ooit met animo door anderen is gevoerd).

Is het nu inderdaad zo, dat de positieve programmering voor de Verzorgingsstaat een kwestie van deskundig advies is, of zijn er toch nog ‘Feldherrnhügel’, die een herkenbaar politièk vergezicht openen? Helaas, veelal schijnen deze moeilijk te vinden.

In de omschrijving van het begrip sociaal welzijn is gesteld, dat de taak der Verzorgingsstaat is: een niveau te handhaven, dat voldoet aan de eisen, die de medische en sociale wetenschap menen te moeten stellen. Veronderstelt men, dat een ontwikkelingssituatie inhoudt, dat dat niveau stijgt, dan wil dat zeggen, dat een positief beleid zich in kan stellen op de stijgende eisen der medische en sociale wetenschap.

Als deze wetenschappen beschikken over een overzichtelijke systematiek, dan zullen zij wellicht voor de lange termijn richtlijnen kunnen uitzetten, die - met in achtneming van de eisen, die de economische wetenschap stelt - op het gebied der rampvermijding een gerichte programmering mogelijk maken. Dat zij hiertoe werkelijk geroepen zijn, lijkt waarschijnlijk, indien men bedenkt dat:

1. De politieke en kerkelijke instanties vooralsnog in dit opzicht verregaand verstek laten gaan. Men moet vrezen, dat zij de vitaliteit niet meer opbrengen om eigen ‘Feldherrnhügel’ op te sporen, laat staan te bestijgen.

2. Voor detailoplossingen reeds voortdurend teruggegrepen wordt op de wetenschappelijke adviseur.

3. De sociale wetenschappen zelf - bewust of niet - reeds veelvuldig werken in het kader van een voltooid maatschappijbeeld.

Voozover hun lange-termijnadvies niet gevraagd wordt, ademen hun korte-termijnadviezen toch al de geest van een ontwikkeling in de richting van een bepaald maatschappijbeeld. Veelal zal hun advies niet zijn gegoten in het kader van een plan, maar in dat van een prognose.

Of nog liever zullen zij het brengen als een stel van alternatieve prognosen. Waar al deze prognosen echter het resultaat zijn van een gegeven stelsel van manipuleerbare voorwaarden, is het noodzakelijkheidskarakter ervan gering. Een dergelijk advies is het beste te karakteriseren als een waardeoordeel in een schijnbaar neutraal gewaad.

Hoe dan ook, de Verzorgingsstaat moet in laatste instantie in het kader der welzijnszorg zowel in haar garantie als in haar perspectief zich verregaand baseren op een schijnbaar a-politiek wetenschappelijk advies.

Over het karakter hiervan zij nog nader te spreken.

§ 4. De democratische leest

Waar de samenleving elementen van de Verzorgingsstaat bevat, zijn die elementen er langs democratische weg in gebracht en worden zij langs democratische weg gecontroleerd en bestendigd. Langs democratische weg betekent hier, dat zij programmapunten zijn geweest van politieke partijen, werkend in een meerpartijensysteem; dat regeringen hen hebben opgenomen in hun programma en dat hun uitvoering onderwerp is geweest van discussie in een volksvertegenwoordiging, die de macht had, desgewenst de regering de uitvoering te ontzeggen. Of, meer positief, die elementen zijn er gebracht, omdat de de bevolking representerende partijen er in meerderheid van overtuigd waren, dat invoering wenselijk was.

Met dit alles is echter niet bewezen, dat een Verzorgingsstaat alleen maar denkbaar is in een democratisch kader. Het feit, dat zij zich het duidelijkst vertoont in een aantal constitutionele democratieën, doet wel een relatie vermoeden, maar uit de schets van het systeem tot dusver, zijn geen elementen naar voren gekomen, die wijzen op een dwingend verband. Noch de kapitalistische productiewijze, noch de geleide economie, noch de overheidszorg voor het collectieve sociale welzijn, noch de combinatie van deze elementen, zijn zonder meer exclusieve verworvenheden van de democratie.

Het ligt dan ook meer voor de hand de bestaande relatie terug te voeren op een gemeenschappelijk verleden. In de liberale periode was de relatie tussen staatsonthouding en de democratische staatsvorm zeer wel verklaarbaar.

Onze burgerlijke democratie was althans één van de weinige regeringsvormen, waarvan men zich vanuit een traditionele strijd tegen het absolutisme voor kan stellen, dat zij er toe gebracht kan worden haar eigen bevoegdheden te beperken. Maar hetzelfde liberale kapitalisme, dat de staatsonthouding in het democratisch bestel voet zag vatten, zag ook de opkomst van de socialistische arbeidersbeweging geleid door een Boodschap-verkondigende partij-elite, stuwend naar de verwezenlijking van een door de staat gecontroleerd systeem ter bevordering van collectief sociaal welzijn. En het was tenslotte ditzelfde systeem, dat in de wereldcrisis der dertiger jaren de harde klappen te verduren kreeg, die het er toe brachten, een geleide economie als oplossing te accepteren.

Maar hoe duidelijk ook de stuwkracht van een oudere factorencombinatie mag zijn geweest om de Verzorgingsstaat vooral in de democratieën tot ontwikkeling te brengen, toch levert dit nog steeds geen dwingend argument, om te veronderstellen dat Verzorgingsstaten alleen in een democratisch kader kunnen bestaan.

In feite is de verhouding zelfs vrij labiel en zou zij op de volgende wijze onder woorden kunnen worden gebracht: De democratie thans is een redelijke garantie voor het voortbestaan der Verzorgingsstaat, maar de Verzorgingsstaat is geen garantie voor het voortbestaan der democratie. De gedachtengang is als volgt:

De sleutel tot de garantie van de democratie voor het voortbestaan der Verzorgingsstaat ligt in de verkiezingsperioden. De meerderheid der kiezers is gehecht aan de voor de Verzorgingsstaat kenmerkende zorg voor het collectieve sociale welzijn. Elke partij is gedwongen de desbetreffende verworvenheden te garanderen en zo mogelijk zelfs een zekere uitbreiding in het vooruitzicht te stellen. De overeenstemming der partijprogramma's inzake het binnenlands beleid, zelfs van vroeger verwoede tegenstanders, is een der meest markante trekjes van de verkiezingsstrijd in de Verzorgingsstaat. Zolang het regeringsstelsel een beroep op de kiezers moet doen, is de handhaving van de voornaamste punten van sociale zorg op het regeringsprogramma vrijwel zeker.

Niets wijst echter op het omgekeerde. Democratie is geen vereiste voor het goed functioneren van de Verzorgingsstaat. Integendeel, hij bevat - naar hierna meer in detail zal worden aangetoond - een aantal voor de democratie bijzonder moeilijk verteerbare elementen. Hier ligt een voorwaarde voor het ontstaan in het politieke apparaat van een semi-politieke elite, waarvan de faits et gestes zich verregaand aan de controle van het democratisch apparaat onttrekken.

§ 5. De weg naar de Verzorgingsstaat

Het Engelse voorbeeld9.

Het is niet waarschijnlijk dat het ontstaan van een Verzorgingsstaat van het hier geschetste type alleen maar te zien is als een historisch toeval. In een periode van dertig jaar zijn in een aantal naburige landen in West-Europa onafhankelijk van elkaar, maatschappijvormen met een eigen politiek cachet ontstaan, die zoveel gemeen hebben, dat men onwillekeurig geneigd is te gaan zoeken naar de werking van universelere krachten die in een bepaalde combinatie als principia media hebben gewerkt.

Bestaat er al een theorie, die een meer algemene verklaring tracht te geven over het ontstaan van Verzorgingsstaten? Tot dusverre niet

en dit is anderzijds toch ook weer niet zo verwonderlijk, gezien de jeugd zowel als de gecompliceerdheid van het fenomeen, dat zowel politieke, sociale als economische facetten heeft. Een poging tot theoretisering zal hier dan ook niet geschieden. Maar het kan toch verhelderend werken, als voor een bepaald geval de historische ontwikkeling zodanig geschetst wordt, dat enkele grote lijnen zich iets duidelijker aftekenen, zonder dat daarbij expliciet gesteld wordt, dat dat dan ook de lijnen zijn, waarlangs met een zekere mate van noodzakelijkheid de weg naar de Verzorgingsstaat altijd moet gaan.

Hier is de Engelse ontwikkeling als voorbeeld gekozen. Deze selectie berust op het feit dat Engeland een vrij compleet type van het in de voorafgaande paragrafen geschetste beeld is en bovendien de ertoe geleid hebbende ontwikkeling vrij uitvoerig is beschreven en becommentarieerd.

Voorzover er voor Engeland een compacte formulering voor het ontstaan van de Verzorgingsstaat zou zijn te geven, dan zou de suggestie van het hier volgende betoog zijn, dat de Verzorgingsstaat mogelijk is geworden op het ogenblik, dat voordien tegenovergesteld lopende sociale en economische belangen in een gemeenschappelijk actieprogramma kònden worden verenigd door een nieuw inzicht en moesten worden verenigd door nationale noodzaak.

Het verre verleden

In 1834 staan economische en sociale inzichten nog lijnrecht tegenover elkaar en Disraeli zegt dan ook van de in dat jaar tot stand gekomen Poor Law Amendment Act, dat zij de wereld duidelijk maakt, dat in Engeland de armoede een misdaad is. Maar van dat jaar af aan ziet men hoe de sociale inzichten althans, zich in een bepaalde richting ontwikkelen en politiek steeds meer zeggingskracht krijgen.

Op grond van een onmiskenbaar humaniseringsproces raken steeds meer mensen ervan overtuigd, dat het sociaal rechtvaardig is het minst draagkrachtige deel der bevolking ruimer te laten delen in de groei van de nationale welvaart. J.S. Mills Essay on Liberty getuigt ervan, Gladstones sociale politiek werkt voorzichtig in die richting en Lloyd Georges National Insurance Act van 1911 tenslotte laat zien hoever Labour en Liberalen reeds voor de eerste wereldoorlog willen en kunnen gaan op het stuk van sociale wetgeving. Bij deze vorm van sociale verzekering droeg de Overheid ⅔ van de uitkeringskosten.

Maar hoe goed het ook bedoeld was, het systeem bleek in de moeilijke jaren na de eerste wereldoorlog niet te combineren met de economische eisen en politieke mogelijkheden van die dagen. De regering was meermalen eenvoudig niet in staat, de benodigde middelen te fourneren.

Zou het kapitalisme dan toch niet in staat zijn een redelijke mate van sociale zorg te garanderen? In die dagen begonnen de Engelse socialisten Marx te lezen. En zij herinnerden zich dan ook, dat de Webbs in 1909 in een minderheids-rapport bij het verslag van de ‘Royal Commission on the Poor Law’ al hadden gezegd, dat er ook een soort werkloosheid was, die bestond, onafhankelijk van de kwaliteiten van de werknemer. En in dat jaar was er ook een rapport verschenen van een jongeman, Beveridge, onder de titel: Unemployment, a problem of industry dat ook al suggereerde, dat bepaalde macro-elementen in de economie wel eens voor de structurele werkloosheid verantwoordelijk zouden kunnen zijn.

Scherper dan ooit tekende de tegenstelling tussen het sociaal wenselijk en het economisch mogelijk geachte zich af. Zou Engeland dan alsnog, vijftig jaar na het continent, de klassestrijd op Marxistische basis gaan leren kennen?

Rondom de tweede wereldoorlog

Neen, dit Canossa werd het bespaard door J.M. Keynes, die het economisch denken plotseling in harmonie bracht met de sociale behoeften door in de economie de propensity to consume als een essentieel middel tot crisisbestrijding te stellen. Dit plotselinge afscheid van de ijzeren loonwet, elders door de plansocialisten ook al gepropageerd, bleek het kapitalisme mogelijk te maken op een wijze, die althans voor Engelse werknemers en werkgevers acceptabel was. Maar hoe moesten de laatsten gewonnen worden voor de idee van de zoveel grotere mate van overheidsingrijpen die deze ‘New Deal’ nodig had? En hoe zou de overheid zelf in staat blijken dit probleem op te lossen in een land waar het subsidiariteitsbeginsel altijd zo hoog in aanzien had gestaan?

De tweede Wereldoorlog gaf op al deze vragen het onmiskenbare antwoord. De nationale nood dwong de overheid tot ingrijpen in het burgerleven door distributie, evacuatie, schoolvoeding, wederopbouw en actieve mobilisatie van alle arbeidskrachten. De overheid bleek zoiets aan te kunnen en de Engelsen bleken bereid deze nieuwe rol van hun overheid te accepteren.

Het Beveridgeplan van 1942 blijkt in dit nieuwe politieke klimaat goed te vallen. Het is een plan voor sociale zorg, dat economisch verantwoord, ja zelfs wenselijk is en ethisch aan een normbesef appeleert, dat er sinds lang rijp voor is.

Hier en daar is er nog enig getransigeer van conservatieve zijde, maar in feite gaat de regering mee en wat zij alsnog verzuimt, wordt enkele jaren later door de Labourregering verwezenlijkt.

En zo is Engeland dan al bijna twintig jaar een Verzorgingsstaat. Zijn installatie is meer geweest dan een oorlogsgril, meer dan een haastige occupatie door een tijdelijk Labouroverwicht. Socialisten en Conservatieven staan beide voor hem in de bres en werken aan zijn consolidering.

Is hij de vrucht van een maatschappelijke ontwikkeling, die dieper is geworteld, dan het niveau der politieke tegenstellingen? Ongetwijfeld. Is hij dan niet meer dan het product van anonieme sociale en economische krachten? Zeker niet. Er is een Engels volk, dat hem gewild en gemaakt heeft en dat - zij het op Engelse understatementwijze - trots op hem is. Het is de trots op een gemeenschappelijk vervaardigd en aanvaard product, dat een onmiskenbaar nationaal stempel draagt (al is er familiegelijkenis over de grenzen). En dit nationale karakter is niet in de laatste plaats het werk van twee van Engelands grote zonen: John M. Keynes en William H. Beveridge.

Misschien heeft de geschiedenis hèn gemaakt, maar ongetwijfeld hebben zij op hun beurt ook geschiedenis gemaakt, geschiedenis voor Engeland en de wereld.


Vorige Volgende