Techniek in Nederland in de twintigste eeuw. Deel 1. Techniek in ontwikkeling, waterstaat, kantoor en informatietechnologie

[p. 180]

De veelal verwoestende invloed van de afsluitingen in het kader van de Deltawerken op het bijzondere zout-zoete milieu van de voormalige zeearmen, was voor velen al gauw zichtbaar. De wijdverbreide bewondering en steun voor de werken hield stand, maar er kwam steeds meer kritiek op de uitvoering. Oester- en mosselkwekers en de natuurbeweging kwamen eindjaren zestig in opstand tegen de plannen voor de totale afsluiting van de Oosterschelde. De vissers uit Ierseke gingen daarvoor zelfs op jacht naar politici, beleidsmakers en het oog van de camera.

[p. 181]

10 Op weg naar een integraal waterbeheer

Lauwerszee

Regge en Dinkel

De Markerwaard

De Oosterscheldedam

Naar een integraal waterbeheer

In vorige hoofdstukken is al veel van de complexiteit van het waterbeheer en de waterhuishouding zichtbaar geworden. Wat daarbij opvalt, is de veelheid aan functies die aan een en hetzelfde watervoorkomen kunnen worden toegedicht en de veelheid aan actoren die met elkaar wedijveren om die functies als doelstellingen gerealiseerd te zien. Zo greep de Provincie Overijssel de Twentekanalen aan, aanvankelijk zuiver als scheepvaartweg ontworpen, om haar afwatering te verbeteren. Het werd daardoor een ander kanaal en Overijssel in waterbouwkundig opzicht prompt ook een andere provincie. De afsluiting van de Zuiderzee ontketende een strijd tussen vele belanghebbenden over de bestemming van het nieuwe zoetwatermeer. De zichtbaar wordende tegenstellingen konden alleen het hoofd worden geboden door de inrichting van een nationaal systeem van zoetwaterverdeling. In deze strijd was niet alleen de hoeveelheid maar ook de kwaliteit van het water in het geding.

Deze en soortgelijke episoden zijn gelegenheden geweest om ervaring op te doen met wat in de jaren tachtig en negentig tot de doctrine van integraal waterbeheer uitgeroepen zou worden.

Integraal waterbeheer stoelt op de gedachte dat grond- en oppervlaktewater (inclusief de bodems en de oevers) in fysieke zin en als media voor de uitwisseling van stoffen als hechte systemen moeten worden gezien. Die systemen zijn samengesteld uit fysische, chemische en biologische facetten en interacties en een verstandige beheerder dient daar allemaal rekening mee te houden. De integrale gedachte gaat echter nog verder. Waar eerst alleen het (grond)water (inclusief bodems en oevers) als multidimensionaal fysiek systeem werd gezien, hoort nu steeds meer ook het maatschappelijke veld van belangen, functietoekenningen, technische uitvoering en evaluatie tot één overkoepelend fysiek-bestuurlijk watersysteem.¹

Deze laat-twintigste-eeuwse aanpak is niet zomaar kant en klaar uit het brein van geniale waterbeheerders ontsproten, maar heeft veel voeten in de historische aarde. Zoals zovele van de technische en bestuurlijke innovaties rond waterbeheer en waterhuishouding in deze eeuw, is de nieuwe aanpak gegroeid uit reflectie op problemen die bij (en na) de uitvoering van concrete projecten werden ervaren. Aan de sprong naar integraal waterbeheer ligt nadrukkelijk ook nog de ‘culturele omslag’ van de jaren zeventig ten grondslag. Het verzet van actiegroepen, burgers en politici leidde tot een bezinning op de klassieke achterliggende waarden van het nijvere verbond en tot nieuwe manieren om waterstaatsbeleid in te richten en uit te voeren.

In het navolgende worden enkele episoden uit de recente waterstaatsgeschiedenis uitgelicht die in zekere zin als schuchtere voorlopers van het integraal waterbeheer gezien kunnen worden. Niet zozeer omdat de nieuwe aanpak in die episoden als zodanig erg zichtbaar is, maar omdat de betrokkenen worstelen met problemen waar het integraal waterbeheer in zekere zin een antwoord op had kunnen geven. Die problemen hadden te maken met het systeemkarakter van water, waterbodems en oevers, met de botsing van functies en belangen ten aanzien van water en met de afstemming van verschillende bestuurslagen op elkaar. Het ontbreken van een technisch en bestuurlijk kader (en een legitimerende ideologie) als integraal waterbeheer speelde in elke episode de verschillende bestuurders parten en leidde in sommige gevallen tot grote conflicten en politieke schade. De gedachte is dat deze (en soortgelijke) episoden het bankroet van het oude en verbrokkelde, maar toch autoritaire waterstaatsbeleid steeds duidelijker aan de kaak stelden, waardoor een technische en bestuurlijke omslag steeds onafwendbaarder werd.

1 M. Verbeek, Integraal Waterbeheer tussen Ongestoorde Sturing en Ongestuurde Storing. Dissertatie Universiteit Twente (Enschede 1997).

[p. 182]

Lauwerszee

In 1951 legde ir. J. van der Ham, hoofd van de directie Rijkslandaanwinningswerken in Friesland, een viertal plannen op tafel voor bedijking en inpoldering van de Lauwerszee. Daaruit sprak de wens van het Rijk om de, voor zijn rekening plaatshebbende, landaanwinning door middel van aanslibbing langs de Friese en Groningse Lauwerszeekusten te beëindigen. In plaats daarvan zou een afsluiting van de Lauwerszee kunnen komen. Van der Hams varianten verschilden onderling nogal wat in termen van de omvang en de kwaliteit van de gronden die zouden worden opgeleverd. De plaats van de afsluitdijk was daarvoor doorslaggevend.

De plannen hadden ook gevolgen voor de uitwatering van de Friese en Groningse boezems. Over de plannen werd daarom reeds in het najaar van 1951 overlegd met de provinciale waterstaatsdiensten van Friesland en Groningen. De provincie Groningen voorzag grote moeilijkheden met de afwatering via Zoutkamp en vroeg om onderzoek. Ook Friesland verwachtte problemen met de waterlozing bij Dokkumer Nieuwe Zijlen.²

Na de watersnoodramp van 1953 trad een geheel nieuwe doelstelling voor de afsluiting op de voorgrond. De Friese en Groningse zeedijken bleken nu ook veel te laag en een afsluiting van de Lauwerszee zou de voorkeursstrategie van kustlijnverkorting (boven dijkverhoging) ook in het Noorden gestalte geven. In drie nieuwe plannen stond de veiligheid nu voorop en diende de voorgenomen dam in eerste instantie als middel tot kustlijnverkorting. Het werk werd in 1957 opgenomen in de Deltawet.

Een afsluitdijk die was ontworpen naar de eis van een zo kort mogelijke kustlijn, hield in dat een groter gebied (met nogal wat zandgrond) achter de afsluitdijk zou komen te liggen. Daarmee zou ook een grotere bergboezem voor Friesland en Groningen beschikbaar kunnen komen. Veiligheid en afwatering waren al onverbrekelijk aan elkaar gekoppeld. De vraag was nu of er nog inpoldering plaats zou vinden en in het algemeen wat voor bestemming het land en het water achter de nieuwe afsluitdijk zouden krijgen. De keuze van bestemmingen, gezien als een bepaald patroon van gebruiksfuncties, zou de toekomstige waterhuishouding van het gebied grotendeels gaan vastleggen. De vraag was welke relatie er precies tussen een bepaalde planologische bestemming en het te voeren waterbeheer moest zijn en of de verschillende bestemmingen uit een oogpunt van waterbeheer wel goed konden samengaan. Dit is vanuit een later perspectief te herkennen als een probleem van integraal waterbeheer.

2 D.F. Wouda. Over de afwatering van Friesland en haar geschiedenis (Sneek 1951). Hierin geeft Wouda een overzicht van de problematiek, met de nadruk op de 19e en 20e eeuw.

Landinrichting

In de aanvankelijke inrichtingsplannen voor de droog te leggen gronden, voerde de landbouw de boventoon. De vruchtbare kleigronden in het zuidelijke deel van het gebied waren daarvoor bestemd. De uitgestrekte zandgronden werden toebedeeld aan de recreatie, een functie die vooral na de Tweede Wereldoorlog in de belangstelling kwam.

Het opstellen van plannen voor de verkaveling, afwatering en inrichting van het gebied werd onder leiding van de Directie Wieringermeer (later Rijksdienst IJsselmeerpolders, RIJP) uitgevoerd. Die had zojuist de Noordoostpolder onderhanden gehad en kon bogen op een zekere ervaring op dit gebied.³ Een andere belangrijke actor was Staatsbosbeheer, dat bij het maken van een landschapsplan werd betrokken. De eerste plannen bevatten nog enkele nieuwe dorpskernen. Halverwege de jaren vijftig kwam Defensie met een plan voor een militair oefenterrein. Dit verdween in 1957 weer van tafel, maar zoals later bleek niet voorgoed.

Pas in 1960 verscheen het project op de rijksbegroting. De prioriteiten van de minister waren duidelijk: het ging om veiligheid en dus kustlijnverkorting - niet om landaanwinning. Er waren geen fondsen beschikbaar voor inpoldering of inrichting van het Lauwersmeergebied. Er zouden vanzelf enkele zandplaten droogvallen en droogblijven. Daartussen liepen oude stroomgeulen, nu in de vorm van kreken. Langs de randen van het gebied was vruchtbare klei aangeslibd en daar kon men misschien wat mee. 's Rijks financiën maakten uitsluitend een ‘plan tot afsluiting van de Lauwerszee zonder inpoldering’ mogelijk. Dat hield in dat er geen polderkaden aangelegd zouden worden, waardoor alleen de hooggelegen gronden in cultuur gebracht konden worden voor land- of bosbouw. In de gebieden die net boven het boezempeil kwamen te liggen, zouden riet of grienden aangeplant kunnen worden. Voor de provincie Friesland was dit plan niet aantrekkelijk, zij achtten afsluiting zonder inpoldering niet rendabel. Groningen zag voordelen voor recreatie en natuur plus de mogelijkheid eventueel later tot inpoldering over te gaan.⁴

Dit gaf weer grotere kansen aan niet-agrarische functies.

Natuurbeschermers en watersporters waren heel tevreden. Er zou een groot gebied beschikbaar komen ‘waarin de natuur een kans zou krijgen zelf iets volslagen nieuws te vormen, hierbij behoedzaam bijgestaan door de mens’.⁵ De hoofdingenieur-directeur van Staatsbosbeheer in Friesland en Groningen schreef in een artikel dat het vooral voor de watervogels een ideaal gebied zou worden. In die sfeer ontwikkelde Staatsbosbeheer een plan voor het Lauwerszeegebied. Aan de randen zou landbouw kunnen komen, het hele middengebied, voor zover het niet tot het geulenstelsel hoorde, was bestemd voor grote bossen en een natuurreservaat.

Staatsbosbeheer was echter niet de enige die een plan ontwikkelde voor het gebied. Een commissie van de Rijksdienst voor het Nationale Plan stelde voor om delen van de Lauwerszee (toch) in te polderen, waardoor Defensie er vrijwel de hele uitbreiding aan

3 50 jaar onderzoek door de Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders. Flevobericht 163, (1980) 53-56. Driemaandelijkse Berichten Deltawerken, afl. 1 (aug. 57), 47.

4 G. Winkler, ‘Groningen en het Lauwerszeeproject’, in: Land en Water, (nov. 1959), 196-197. G.L. Walther, ‘Friesland en de afsluiting van de Lauwerszee’, in: Land en Water, (nov. 1959) 189.

5 C. van der Burgt, De Afsluiting van de Lauwerszee (Meppel 1969) 100.

[p. 183]

Ook de Waddenzee bij Friesland en Groningen vormde een reëele bedreiging voor de kustgebieden, zoals de stormramp van 1953 had aangetoond. Daarom vond ook hier verkorting van de kustlijn plaats. In 1960 viel het besluit de Lauwerszee, een diepe inham, in te dijken, een onderneming die in 1969 gereed kwam. De beproefde caissontechniek vond andermaal toepassing. Hier liggen de 15 caissons in de inmiddels onderwater gezette bouwput klaar om successievelijk uitgevaren en afgezonken te worden.

oefenterreinen kon krijgen die ze nodig dacht te hebben. Het gebied was dus weer in beeld bij Defensie. In november 1964 verscheen een plan waarin naast wat landbouwgebieden aan de randen, grote terreinen voor militaire oefeningen en als schietbanen bestemd zouden worden.

Nadat Defensie zich eind jaren vijftig aanvankelijk had teruggetrokken, waren de provincies Friesland en Groningen ook aan een inrichtingsplan begonnen. Zij stelden de recreatiefunctie centraal zonder met eventuele militaire bestemmingen rekening te houden. Ook de Dienst Lauwerszeewerken van de Rijkswaterstaat verkende deze mogelijkheid in een interne nota uit 1959.⁶ Dankzij de sterk toegenomen mobiliteit en vrije tijd en het recreatief succes van het Brielse Meer, leek dit een maatschappelijk aantrekkelijke optie. In februari 1964 presenteerde de Fries-Groningse Recreatiecommissie haar ontwerp voor het Lauwerszeegebied. Zij sloot hierbij aan bij een rapport van de Rijksdienst voor het Nationale Plan over Recreatieruimten in Nederland. Behalve flinke stukken langs de randen voor landbouw, kwamen er veel bosgebieden in voor, aanlegplaatsen voor vaartuigen, plaatsen voor dagrecreatie en de nodige wegen en fietspaden.

In 1964 lagen er dus drie inrichtingsplannen op tafel. Alledrie hielden ze rekening met de landbouwbelangen. De meest vruchtbare en wat hoger gelegen randen van het gebied waren voor landbouwareaal bestemd. De verschillen betroffen het resterende centraal gelegen deel van het gebied, inclusief de getijgeulen en de zandgronden. De plannen van Staatsbosbeheer en van de Fries-Groningse Recreatiecommissie gingen uit van alleen afsluiten zonder inpoldering, maar zagen verschillende bestemmingen voor de lage platen en geulenstelsels.

Staatsbosbeheer zag daar bossen en een natuurgebied, de Recreatiecommissie een ‘natuurlandschap’ voor recreatie-doeleinden. Het plan van de Rijksdienst voor het Nationale Plan ging uit van gedeeltelijke inpoldering en zag daar een prachtig oord voor een militair oefenterrein.

De drie plannen lagen ten grondslag aan overleg tussen de partijen onder voorzitterschap van de Vaste Commissie van de Rijksdienst voor het Nationale Plan. Dit mondde uit in een schetsplan, dat eind september 1966 door de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) werd gepresenteerd in de Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening in Nederland. De nota stelde vast dat naast veiligheid en verbetering van de waterbeheersing, het gebied ruimte bood voor recreatie en defensie.

Landbouwgronden zouden op beperkte schaal langs de zuid- en oostrand kunnen worden ingericht.⁷

De Wet op de Ruimtelijke Ordening trad in 1965 in werking.

Daarin werd onder meer de niet eerder vastgestelde grens tussen Friesland en Groningen in de Lauwerszee zelf officieel vastgesteld - en daarmee het toekomstige Lauwersmeergebied tussen de twee provincies verdeeld. Onder de wet was iedere provincie bevoegd om een streekplan voor de hele provincie of delen ervan te maken. De minister van VRO verzocht Friesland en Groningen ieder om

6 Het recreatieplan van de Rijkswaterstaat ging nog uit van de aanleg van polderkaden rond de drooggevallen gronden. Dit plan wekte overigens belangstelling in Duitsland als een typisch voorbeeld van vooruitziende staatsplanning in Nederland. Zie een publicatie van ir. J.J. Pilon, de opsteller van de Rijkswaterstaatsnota uit 1959. Jan J. Pilon, ‘Erholungsplan für die Lauwerszee’, in: Hilfe durch Grün (1962).

7 Tweede nota ruimtelijke ordening in Nederland, 3e druk (1967) 63-64, 65.

[p. 184]

een - op elkaar afgestemd - streekplan voor het Lauwersmeergebied in te dienen.

De streekplannen, die in juni 1968 verschenen, vermeldden een groot aantal bestemmingen; natuurgebieden zouden het grootste deel van het gebied in beslag nemen. De term ‘natuurgebied’ was in die tijd echter nog weinig uitgekristalliseerd en dekte nog een veelheid aan (vanuit een hedendaagse optiek soms tegenstrijdige) gebruiksmogelijkheden. In de streekplannen werd het begrip ‘natuur’ op verschillende manieren en met verschillende toegevoegde bestemmingen door elkaar gebruikt. Er was duidelijk nog geen overeenstemming over een kwalitatieve, laat staan een kwantitatieve, omschrijving van ‘natuur’. Natuur lijkt meer te worden gezien als een menselijke belevingswaarde dan als verschillende soorten autonoom functionerende en intrinsiek waardevolle ecosystemen. In de streekplannen is sprake van ‘natuurgebied’, ‘natuurgebied met beperkt agrarisch gebruik’ (Fr. = alleen Friesland), ‘natuurgebied met landbouwwetenschappelijk gebruik’ (Gr. = alleen Groningen), ‘natuurgebied met’ - afwisselend - ‘dagrecreatie, verblijfsrecreatie, verblijfs- en dagrecreatie, militair en (beperkt) recreatief gebruik, recreatief en beperkt militair gebruik’ (Gr.). Daarnaast waren er agrarische gebieden, agrarische gebieden met landschappelijke betekenis (Gr.) en agrarische gebieden met bijzondere landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische betekenis (Fr.).

Verder werden onderscheiden: militaire terreinen (Gr.), havengebied (Gr.), woonkern (Gr.), nederzettingen, watersportcentrum, recreatiesteunpunt, wegen, zeewering en kaden. Wat betreft wegen en kaden waren de tracés globaal aangegeven.⁸

De diverse bestemmingen werden in facetplannen verder uitgewerkt. Al in 1969 verscheen een facetplan voor de recreatie, gevolgd in 1981 door een facetplan voor de bestemming natuur.

Nog vóór dit laatste facetplan was er een integrale inrichtingsstudie uitgekomen. Al deze rapporten waren opgesteld en uitgegeven door de in 1979 binnen de Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders opgerichte Projectgroep Inrichting Lauwerszeegebied.

Het facetplan Natuur had aanzienlijke vertraging opgelopen door verschil van inzicht tussen Defensie en de provincie Groningen over de aanleg van een militair oefenterrein in de Marnewaard.⁹

Hoewel de facetplannen slechts een inrichtingsmogelijkheid (en niet een inrichtingsplan) boden, moesten ze wel rekening houden met de andere facetten (bestemmingen). Het facetplan Natuur vermeldde echter dat met de invloed van de militaire activiteiten nauwelijks rekening te houden was, vanwege het ontbreken van gegevens over de inrichting van de militaire oefenterreinen.

Na de afsluiting van de Lauwerszee eind mei 1969, werden in de eerste helft van de jaren zeventig de gronden aan de randen van het gebied voor landbouw uitgegeven. Vanaf eind 1987 werd begonnen met uitgifte van particuliere landbouwbedrijven in de Kollumerwaard (zuidelijk deel Lauwersmeer).

In de jaren daarvóór was de openluchtrecreatie voortvarend ter hand genomen: jachthavens, eilandjes en aanlegsteigers, zomerhuisjes en campings schoten als paddestoelen uit de grond. Er was bijna 1.000 ha bos aangeplant, fiets- en wandelpaden waren aangelegd en op verschillende plaatsen waren stranden gemaakt. Met een enkele doorgraving hier en daar waren gescheiden takken van het geulenstelsel met elkaar verbonden en daarmee aantrekkelijker voor de watersporters gemaakt.

Voor Defensie werd in 1983 begonnen met de inrichting van de Marnewaard (oostnoordoost). Nadat in juli 1987 de eerste oefeningen waren gehouden, werd in november 1987 het gebied overgedragen. Op de Kollumerplaat (zuidoost) werd een aantal schietbanen gepland, met vlak ernaast de kruitfabriek van Muidenchemie.

De overige gebieden kregen tot slot de bestemming natuur. In de eerste tien jaar na de afsluiting van de Lauwerszee bestond het natuurbeheer op de platen grotendeels uit ‘niets doen’.¹⁰ Daarna werd begonnen met gedeeltelijke beweiding. Omdat het ontziltingsproces in de verschillende delen van het Lauwerszeegebied verschilde in tempo, ontstonden diverse typen landschappen, elk met eigen flora en fauna.

8 Fries-Groningse streekplannen voor het Lauwerszeegebied, (juni 1968), 1-5.

9 Tj. Reitsma, Facetplan voor de bestemming natuur voor de voormalige Lauwerszee, Flevobericht 131, 5.

10 N.J. Beemster, H.J. Drost en M.R. van Eerden, Evaluatie van het beheer in het Lauwersmeer in de periode 1982-1987, Flevobericht 303 (Lelystad 1989) 7.

Behoefte aan een integrale benadering

Bij de inrichting van het Lauwerszeegebied waren zeer veel en soms tegenstrijdige functies en belangen in het geding. Complexe besluitvormingsprocessen leidden er desondanks toe dat aan vrijwel alle functies en belangen althans ten dele is tegemoetgekomen. Strikt genomen, behoorden deze processen tot het domein van de planologie, maar de voor de hand liggende koppeling met de nieuwe waterhuishouding van het gebied, de nadruk op natuurbestemmingen voor water en oevers en de diversiteit aan overheidsinstanties die conflicterende bestemmingen voor het gebied kwamen aandragen, maakten de Lauwerszee ook tot een proeftuin en leerschool voor wat later integraal waterbeheer werd genoemd.

Dit is ook erkend in een Rijkswaterstaatsnota uit 1987 waarin de stand van zaken in het integraal waterbeheer wordt opgemaakt.¹¹

De nota constateert ten aanzien van het Lauwersmeergebied:

‘Nu de inrichtingswerkzaamheden door de rijksdiensten hun voltooiing naderen groeit de behoefte aan beheersplannen, waarin de verschillende activiteiten en aspecten zodanig op elkaar worden afgestemd dat deze optimaal naast elkaar kunnen functioneren.’¹²

Vooral de bestemming ‘natuur’ leek een knelpunt te worden:

‘Het gebruik van de gronden in het Lauwersmeergebied is zeer uiteenlopend. In het bekade gedeelte (4.000 ha) is grondgebruik te onderscheiden voor landbouw, militaire doeleinden, verblijfsrecreatie, wonen en infrastructuur. Het gedeelte dat bestaat uit water, dan wel periodiek onder water loopt, wordt gebruikt door

11 Rijkswaterstaat, Dienst Binnenwateren/RIZA. Integraal Waterbeheer. Stand van Zaken dec. 1986, Nota nr. 87.024 (Lelystad 1987).

12 RWS, Integraal Waterbeheer (1987) 28.

[p. 185]

de recreatie, scheepvaart en visserij, maar is voorts grotendeels aangeduid als natuurgebied. In het structuurschema Natuur en Landschapsbehoud zijn delen van het Lauwersmeergebied aangegeven als een grote eenheid natuurgebied (GEN).’¹³

De nota meldt dat er een projectgroep van start is gegaan om een definitief inrichtingsplan op te stellen. Leden van de projectgroep zijn de beide betrokken provincies en de departementen Landbouw en Visserij, Defensie en Verkeer en Waterstaat (RIJP). De werkzaamheden van de projectgroep worden nu een proeve voor de benadering van integraal waterbeheer:

‘De Rijkswaterstaat beschouwt het Lauwersmeergebied als proefproject beleidsontwikkeling inzake Integraal Waterbeheer. De uitwerking van de eerdergenoemde inrichtingsschets biedt een geschikt kader voor de integrale beleidsontwikkeling tussen de verschillende betrokken overheidsinstanties.’¹⁴

13 RWS, Integraal Waterbeheer (1987) 28.

14 RWS, Integraal Waterbeheer (1987) 29.

Regge en Dinkel

Ook op het vlak van de lokale waterstaatszorg ontstonden steeds vaker complexe situaties waarin verscheidene functies aan water en watergebieden werden toegekend, waarin systeemwerking werd onderkend en waarin belangen botsten. Ook daar werden processen in gang gezet die doen denken aan wat nu integraal waterbeheer wordt genoemd, maar die destijds met etiketten als de ‘verbrede kijk op waterbeheer’ werden getooid. Een van de vele voorbeelden geeft het Waterschap Regge en Dinkel, dat aanvankelijk de afwatering (waterkwantiteit) maar later ook de waterzuivering (waterkwaliteit) van Twente voor zijn rekening nam en neemt.

Om de afwatering te verbeteren, waren in het verleden vele beken en riviertjes genormaliseerd. Naarmate de landbouw intensiever werd, werden ook de eisen ten aanzien van afwatering en grondwaterpeil verscherpt. Dat stimuleerde doorlopende pogingen tot verbetering van de waterstaatkundige toestand. Met de gedeeltelijke herbestemming van de Twentekanalen voor af- en bewatering kon, zoals we hebben gezien, het hoofdwaterlopenstelsel van het waterschap op een geheel nieuwe leest worden geschoeid.

De kwaliteit van het water in de Twentse beken en riviertjes liet vanaf de industrialisatie van het gebied in het midden van de vorige eeuw zeer te wensen over. Daar werd lange tijd weinig of niets aan gedaan. De volgende getuigenis over de toestand van de Dinkel is onthutsend, maar waarschijnlijk in zijn algemeenheid van toepassing op vele Nederlandse watergangen tot in de jaren zestig:

‘Dat was echt vies. Vroeger kon je ze zien, de textielfabrieken in Gronau, die net aan de andere kant van de grens staan, daar kon je zien wat voor een kleren ze die dag gemaakt hadden.
Die kleuren water kwamen ook door de Dinkel. Of het geel was of blauw of geel-groen wat in de mode was. Dat kan ik me nog herinneren. Blauw kan ik me nog heel goed voorstellen.’¹⁵

In 1962 werd het Waterschap De Regge ook met de zorg voor de waterkwaliteit belast, waarna een aantal rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi's) werden gebouwd. De toestand verbeterde, maar de nog steeds overvloedige stikstof- en fosforverbindingen en de meststoffen uit de landbouwgronden bevorderden overmatige planten- en algengroei. Dat betekende veel vaker maaien, teneinde vooral in de traag stromende benedenlopen van de beken voldoende afvoerprofiel te houden. Ook veroorzaakte de algengroei grote schommelingen in het zuurstofgehalte, wat soms plotselinge vissterfte tot gevolg had. Een ander probleem werd veroorzaakt door het inlaten van Rijnwater via de Twentekanalen voor beregening van akkers in droge zomers. Dit zogenaamde ‘gebiedsvreemde water’ verstoorde de bestaande chemische samenstelling van de verschillende waterlopen - soms, maar zeker niet altijd, met positief resultaat. Voorts werd geconstateerd dat ook de waterbodems de industriële erfenis nog niet geheel hadden verwerkt. Verontreinigd slib met ontoelaatbare concentraties van zware metalen werd in de bodems van verschillende waterlopen geconstateerd. Tot slot was er nog het probleem van de niet op rioleringen aangesloten woningen en bedrijven in buitengebieden die hun effluenten direct - dus geheel zonder zuivering - in de bodem dan wel op waterlopen loosden.

De slechte kwaliteit van de beken - hun water, oevers en bodems - was niet zonder meer voorbestemd om een probleem voor het waterschap te worden. Dat hing af van de vigerende prioriteiten en criteria. Zolang het waterschap, zijn ingelanden en de politieke omgeving de opvatting koesterden dat zijn primaire roeping de waterhuishoudkundige ondersteuning van de landbouw betrof, was er bestuurlijk gezien niets aan de hand. Waterkwaliteit of de natuur behoeft immers altijd een menselijke vertolker om in het spel van functies en belangen te kunnen meespelen. Vóór de jaren zeventig was die er nauwelijks, en toen die eindelijk begon te spreken, gaf het waterschap aanvankelijk niet thuis. De overgang naar een besef van de waarde van natuur en milieu ging niet zonder slag of stoot. In een retrospectieve reflectie op zijn wandel schrijft het in 1970 uit de fusie van twee kleinere waterschappen gevormde Waterschap Regge en Dinkel:

‘Vanuit de taakopvatting - het verzorgen van een optimale ontwatering van de agrarische gronden - had het waterschap bij de uitvoering van werken vroeger weinig op met belangen van milieu en natuurbescherming.
De landbouworganisaties die een beslissende stem in het waterschapsbestuur hadden, voelden weinig voor de eventuele beperkingen die door de natuurbescherming aan de landbouw konden worden opgelegd. Echter met het stijgen van de

15 Interview Esse Dijks met Gerard Nijmeier (boer en oeverbewoner van de Dinkel), juni 1998.

[p. 186]

Na 1945 kwam het kwaliteitsbeheer van water in opgang naast het aloude kwantiteitsbeheer. In de jaren tachtig kwam het begrip “integraal waterbeheer” in zwang: bij het beheer van oppervlakte- en grondwater werd aan alle gebruikers, beheerders en functies gedacht. Natuurbeheer en ruimtelijke ordening staan naast afwatering en scheepvaart. In dit kader mogen beken ook weer meanderen en afkalven, zoals hier de Dinkel, die in 1993 weer zijn vrije beloop kreeg, zij het bewaakt en geconditioneerd.

welvaart nam de belangstelling van de bevolking voor milieu en natuurbescherming toe. Er kwam protest tegen het Waterschap Regge en Dinkel dat als een van de laatste waterschappen in Nederland nog bouwde aan zijn (hoofd)infrastructuur en dat af en toe (zeer) rigoureus ingreep in het landschap. Eind jaren zeventig namen de meningsverschillen met de natuurbeschermingsorganisaties, gemeenten en de provincie Overijssel sterk toe.... Mede daardoor heeft het bestuur van het waterschap... in de jaren tachtig het roer radicaal omgegooid.... Het integraal waterbeheer - dat toen overigens nog niet zo werd genoemd - werd niet meer als lastig ervaren, maar als een nieuwe uitdaging gezien....
Sindsdien is de kans op behoud en verdergaand herstel van watersystemen toegenomen en is de belevingswaarde van de oude Twentse beken en van de nieuw aangelegde waterlopen alleen maar verbeterd.’¹⁶

Het verhaal van Regge en Dinkel laat zien dat ook lokale waterbeheerders - al of niet gedwongen - in een vroeg stadium al bezig waren met het afwegen van de verschillende functies die aan de door hen beheerde wateren en waterlopen waren toegeschreven door verschillende belanghebbenden. Dat ging aanvankelijk met hetzelfde gebrek aan systematiek als bij grote landelijke projecten, maar het ging. Het was toen nog, zoals Regge en Dinkel het formuleert, een verhaal van vallen en opstaan:

‘In 1962 vormt de koppeling van de taken van kwantiteitsbeheer en kwaliteitsbeheer binnen één organisatie een eerste begin van wat later integraal waterbeheer zal worden genoemd. Aanvankelijk staan de ontwatering voor de landbouw en de bouw van rwzi's nog centraal, maar onder druk van de samenleving wordt er met steeds meer belangenorganisaties overleg gevoerd. Vanaf 1982 begint het waterschap met de toepassing van integraal waterbeheer avant la lettre. Er worden diverse experimenten gestart waarbij de zogenoemde verbrede kijk op het waterbeheer wordt uitgeprobeerd. Voorbeelden zijn de aanleg van de eerste plasbermen, beschaduwingsproeven, restauratiewerk in houtwalbeken, de opstelling van onderhoudsbeheersplannen en begrazingsproeven in de watergang met Chinese graskarpers.
Omdat er van de genoemde experimenten dan nog nauwelijks voorbeelden voorhanden zijn, wordt de trial en error methode toegepast, waarbij men telkens leert van de voorgaande proeven.’¹⁷

16 M. Zonderwijk, Integraal Waterbeheer: Vallen en Opstaan. (Almelo, Waterschap Regge en Dinkel 1995) 5-6.

17 Zonderwijk (1995).

[p. 187]

Siebe van der Wonde (1938), actief lid van de Natuurbescherming, versus Gerard Nijmeier (1948), veehouder aan de Dinkel

Steenanjer aan De Dinkel
Gerard Nijmeier: De Dinkel stroomde tien, twintig jaar geleden ook over, maar nu gaat ie er met 25 mm neerslag al uit. Ik weet nog dat hij ook 60 mm regen kon lijden.
Siebe van der Woude: De boer in dit gebied zit met een natuurlijke handicap. Een natuurlijke handicap die we als natuurbescherming niet kunnen wegnemen. Het is zo ongeveer de laatste laagland-regenrivier die we hebben in een ongeveer natuurlijk verloop; dat ding is dermate waardevol, daar moet je met je vingers van afblijven. De Dinkel wordt nog steeds niet geaccepteerd als riviersysteem en daar zit het knelpunt tussen landbouw en natuur. Het schone water is geen punt, iedereen wil schoon water, niemand heeft bezwaar tegen planten en ook niet tegen vis maar wel bezwaar tegen de aanwezigheid van een Dinkel die doet waar ie zin in heeft.
Gerard: In 1970 waren er nog mensen die het durfden te hebben over kanalisatie. Als je dat nu doet, dan word je onmiddellijk opgepakt. De natuur komt nummer één te staan en de landbouw wordt daaraan ondergeschikt gemaakt.
Siebe: We willen terug naar de originele, schrale vegetatie van dat gebied, dus groeimogelijkheden voor onder andere de steenanjer. Daarnaast heb je, om het Dinkeldal te houden zoals het nu is, landschappelijk gezien, de boeren nodig, want heb ik er geen boeren in en maai ik niet, dan groeit het vol met bosjes en boompjes en dan ontstaat er een landschap dat niet meer bij de cultuurhistorie van dit land hoort. Dit is een tweeslachtig verhaal.
Op het moment dat je zegt: we willen de natuurlijke Dinkel terug, dan geldt dat voor de dynamische rivier. Als we het hebben over het cultuurlandschap, dan hebben we het over het landschap dat dankzij het boerengebruik rond 1920 bestond. Wij willen een landschap dat ontstaat en dat gebruikt kan worden maar waarbij de gebruiker het ontstaan niet belemmert. Dat er soms ergens drie meter van een weiland afspoelt, en dat die elders weer als een bult zand terechtkomt, en daar ook mag blijven liggen.
Gerard: Ik had aan de Snoeyingsbeek (een zijbeek van de Dinkel) twee percelen, waar helemaal houtwallen omheen lagen. Van houtwallen heb je enorm veel schade, onder een boom groeit meestal heel weinig en wat er dan groeit is rotzooi. Dus daar word je niet echt rijk van. Buren zeiden wel tegen me: kap die rotbomen toch om. Dat is er nooit van gekomen, dan word je een vijand van je eigen leefomgeving. Maar uiteindelijk, nu ik dat land met Natuurmonumenten heb omgeruild voor een andere Es, heb ik die bomen hartstikke goed betaald gekregen. Ze waren wild op dat gebied.
Gerard: Ik vraag mij af: weet de maatschappij wel wat men wil? Nederland is een parklandschap. En of je het hier in het groot bekijkt zoals de boeren het land bewerken, hoe mooi en hoe strak en hoe recht die akkers allemaal zijn. Dat is hetzelfde als het gazonnetje dat de mensen zelf voor de deur hebben liggen en waar ze zo hartstikke gek mee zijn. Wat is echte natuur? Ja, dan moet je zeggen, we halen de landbouw er maar helemaal van af en laat het maar wild worden. Maar dan komt nog de gewone man er niet aan te pas. Want wat hier allemaal ligt, is nauwelijks toegankelijk voor mensen waar het in gedachten voor bedoeld is. Alles wat nu is opgekocht door Staatsbosbeheer en Natuurmonumenten, daar kan niemand komen, behalve wat vee dan. Die instanties hebben heel veel grond in gebruik waar eigenlijk niemand van kan genieten.
Siebe: Voor de mens is de Dinkel niet waardevol, maar ook dat is een historisch verhaal. De Dinkel is nooit bevaren en er hebben nooit paden gelegen. Je hebt het over toegang voor mensen die niet in dit gebied thuishoren, die hebben daar dus ook niks te zoeken, het is hun grond ook niet, het is grond van de boeren.

[p. 188]

De Markerwaard

Ook op landelijk vlak onderscheidden de vroege jaren zeventig zich door een dramatische versnelling van het maatschappelijk leerproces rond de waterstaatszorg. Dat het inrichtingsproces van het Lauwerszeegebied uiteindelijk binnen de kaders van het integraal waterbeheer is getrokken, is alleen te danken aan de lange duur van de besluitvorming. Situaties als deze, waarbij verscheidene actoren aan een bepaald waterstaatkundig geheel verschillende functies toekenden en uiteenlopende claims op tafel legden, waren ongetwijfeld een stimulans voor de ontwikkeling van het integrale waterbeheer. Toch gaven zij niet de doorslag. De uitvinding en opkomst van integraal waterbeheer is ook te danken aan het in zekere zin mislukken van twee grote projecten: de inpoldering van de Markerwaard en de afsluiting van de Oosterschelde. Het ging hier nu niet om technisch falen maar om het nogal plotseling wegvallen van politieke legitimiteit. In kritieke fases van de uitvoering raakten beide projecten in de ban van een nieuwe populaire gevoeligheid ten aanzien van natuur- en recreatiewaarden en was er geen regering meer die aan een ongewijzigde voortzetting haar vingers wilde branden. De Markerwaard kwam er niet en de Oosterschelde moest op een radicaal andere leest worden geschoeid.

Hoe kon dat zomaar gebeuren? In het gedenkboek ter gelegenheid van het tweehonderdjarig bestaan van de Rijkswaterstaat in 1998 wordt beschreven hoe de grote waterbouwkunde, aangevoerd door de Rijkswaterstaat en de grote natte aannemerij, aan de top van haar roem en kunnen, ten prooi viel aan de politieke en culturele omslag van eind jaren zestig, begin jaren zeventig.¹⁸ Wij kunnen hier niet ingaan op de achtergronden van deze maatschappelijke aardverschuiving. Voldoende is om vast te stellen dat de Rijkswaterstaat en zijn aanhang op het politieke vlak werd vereenzelvigd met de arrogantie van de macht. Dat heette op dramatisch-ruimtelijke wijze zichtbaar te zijn in wat men ervoer als de autoritaire verovering en herschepping van wateren en landstreken. Op cultureel vlak werden de grote waterbouwers geassocieerd met de natuurverslindende en vernielzuchtige kant van de moderne industriële beschaving: ‘Al dat gelul van jullie zogenaamde deskundigen vernietigt het leven in Nederland. Glas, ijzer en beton, dat is jullie cultuur!!’ aldus een anonieme brief aan de Rijkswaterstaat uit de jaren zeventig.¹⁹ Het lijkt alsof de waterbouwers en hun projecten - waarschijnlijk juist vanwege de tastbare destructie die soms met waterbouwkundige constructie gepaard ging - ineens symbool werden voor wat als een paternalistische, bemoeizuchtige en immer moderniserende beschaving werd ervaren. Daar wilde men om verschillende redenen vanaf en een van de koppen van Jut werd het georganiseerde waterstaatswezen.

Het eerste slachtoffer van de nieuwe gevoeligheid ten aanzien van milieu en de natte natuur was de Markerwaard, de laatste van de ooit geprojecteerde vijf polders in het voormalige Zuiderzeegebied. De op één na laatste polder, Zuidelijk Flevoland, werd in 1968 gedicht en zodanig uitgevoerd dat de dijken voor de Markerwaard in één moeite door konden worden aangesloten bij Lelystad Haven. Er was echter een probleem. Niemand wist eigenlijk waartoe het nieuwe land moest dienen. Gezien de overproductie in de landbouw, lag een agrarische bestemming voor de vruchtbare delen niet voor de hand. Bij de Rijkswaterstaat sprak men over het ontsluiten van Noord-Holland door verbetering van de verkeersinfrastructuur rond het IJsselmeer, over het bouwen van woonkernen om de overvolle Randstad te ontlasten en over bosaanplant en uitgebreide recreatiegebieden in het hart van het land. De klassieke agrarische legitimatie had het veld geruimd voor een multifunctionele planologische rechtvaardiging. De Dienst Zuiderzeewerken was in 1971 al een aardig eind gevorderd met de dijk Enkhuizen-Lelystad (een stukje vooruitgang dat door vissers, de beroepsvaart en het snel toenemende aantal waterrecreanten op zichzelf al met lede ogen werd aangezien) toen er één functie te veel aan de Markerwaard werd toegekend. De commissie-Fonteyn vond de nieuwe Markerwaard namelijk een prachtlocatie voor een tweede nationale luchthaven. De Markerwaard - samen, uiteraard, met de twee Flevolanden - begon de contouren aan te nemen van een tovermiddel tegen de planologische dichtslibbing van de Randstad.

Het luchthavenvoorstel zorgde voor de definitieve vorming van een concrete maar veelvormige oppositie bestaande uit tegenstanders van een nieuwe luchthaven in hun ‘achtertuin’, watersporters die gewend waren aan een ‘groot’ IJsselmeer en een groeiende groep milieu-activisten - althans, tegenstanders van ongeremde groei en niet-aflatende modernisering van infrastructuur. Er werden vragen gesteld in het parlement en de bestemming van de Markerwaard werd ook in politieke kringen een veelbesproken onderwerp. Nog in datzelfde jaar werd de Stichting Markerwaard van de Kaart opgericht, in 1972 veranderd in Vereniging tot Behoud van het IJsselmeer. De nieuwe vereniging streefde een brede doelstelling na: ‘Het behoud van het IJsselmeer en naaste omgeving in landschappelijk, waterhuishoudkundig, recreatief en milieu-hygiënisch opzicht, c.q. de wijziging of intrekking van de Wet tot afsluiting en gedeeltelijke droogmaking van de Zuiderzee van 17 juni 1918 (de zogenaamde Zuiderzeewet).’ Op korte termijn kwam dit neer op de eis tot onmiddellijke stopzetting van de inpoldering van de Markerwaard.

Na de presentatie van een doemscenario door de vereniging - waarin werd aangetoond dat voltooiing van de dijk Enkhuizen-Lelystad op termijn lijnrecht tot inpoldering en compartimentering van de Markerwaard zou moeten leiden - was de bal weer bij de Rijkswaterstaat. Niet alleen moest deze het doemscenario van de Vereniging tot Behoud van het IJsselmeer ontzenuwen, er

18 A. Bosch en W. van der Ham, Twee Eeuwen Rijkswaterstaat. (Zaltbommel 1998), hoofdstuk 8.

19 Geciteerd in Bosch en Van der Ham, 266.

[p. 189]

moest nu ook in allerijl een reeks bestemmingen voor de nieuwe polder worden aangegeven, die ten opzichte van een zoetwatervlakte een meerwaarde vertegenwoordigde. De Rijkswaterstaat kwam met zes alternatieven. In alle alternatieven was de dijk Enkhuizen-Lelystad voltooid - volgens de Rijkswaterstaat een basiselement voor elke denkbare waterhuishouding in het IJsselmeergebied.

Twee van de varianten stelden een nagenoeg open Markermeer voor; de overige varianten behelsden een Markerwaardpolder van diverse vormen en afmetingen. De voordelen van inpoldering waren volgens de Rijkswaterstaat: de mogelijkheid tot verbetering van de wegen-infrastructuur en de ontlasting van de Randstad door woon- en recreatiebestemmingen en mogelijk een tweede luchthaven.

De Vereniging tot Behoud van het IJsselmeer kwam vervolgens in 1974 met het plan ‘Waterlely’, dat vanuit een visie op een open Markermeer de planologische uitgangspunten van de Rijkswaterstaat aan de kaak stelde en alternatieven aandroeg. Ook van andere zijden werden plannen opgeworpen om van het IJsselmeer iets moois - of althans mooiers - te maken. De Rijkswaterstaat was zijn gezag over de vormgeving van de Nederlandse waterstaatsagenda in een onbegrijpelijk snel tempo aan het kwijtraken.

In 1974, het jaar van het plan ‘Waterlely’ en tijdens de regeerperiode van het eerste kabinet-Den Uyl, stelde de politieke partij D66 voor om een aantal van de meest ingrijpende infrastructurele werken als ‘planologische kernbeslissingen’ aan te merken en onder een aparte besluitvormingsprocedure onder te brengen. De Markerwaard werd als zodanig aangemerkt, met als gevolg dat een complexe reeks inspraakronden wettelijk verplicht werd gesteld.

Daarin werd de Rijkswaterstaat gedwongen om uit te leggen waartoe de Markerwaard bestemd zou worden en welk belang dat diende. Dat leek niet evident op te wegen tegen de waarde van het al bestaande water.

De werken werden na de voltooiing van de dijk Enkhuizen-Lelystad gestaakt, met als gevolg dat de Zuiderzeewerken nog altijd niet zijn voltooid. De compartimentering van het Markermeer heeft overigens in geen velden of wegen de voorspellingen van de doemdenkers van 1974 waargemaakt. Maar dat is ironisch genoeg misschien ook aan een verbetering van de toevoer te danken. De Rijn werd veel schoner en veel agrarische vervuiling werd aan de bron aangepakt. Het IJsselmeer heeft in de laatste jaren daarom ook veel minder te lijden gehad dan in 1974 kon worden bevroed. Het baanbrekende van dit geval is, zoals Leefbaar Laagland het stelt, dat het niet ging over de kosten en baten van landwinst, zoals bij eerdere inpolderingen, maar over de kosten van waterverlies.²⁰

Dat was toen nog uniek en markeert een duidelijke breuk met de klassieke waterbouwkundige waarden. Het ging hier echter wel om zoet water, dat zijn eigen intrinsieke gebruikswaarde had. Markant is ook de aard van de kosten (van waterverlies) die door de tegenstanders van inpoldering werd genoemd. Dat ging over verlies aan zelfreinigend vermogen, aan boezemcapaciteit voor de opvang van IJssel- en polderwater, aan recreatiemogelijkheden, aan lege en niet door de mens geordende en vervuilde ruimte. Het ging echter (nog) niet over het verlies aan unieke ecologische systemen of over het noodzakelijke behoud van bepaalde biologische soorten. Beide doelstellingen, het behoud van zoet of juist zout water en het behoud van ecosystemen ter wille van de natuur op zichzelf, werden pas bij de controverse over de afsluiting van de Oosterschelde voor het eerst bepalend voor het ontwerp van de sluiting zelf. Daar lag de echte bakermat, het laboratorium en de leerschool van het integraal waterbeheer, althans op landelijk niveau.

20 G.P. van de Ven, (red.) Leefbaar Laagland. Geschiedenis van de Waterbeheersing en Landaanwinning in Nederland. (z. pl. 1993).

De Oosterscheldedam

Met de Oosterschelde gebeurde, zoals wellicht bekend, iets heel merkwaardigs. De open pijlerdam die daar ontstond, was technisch en politiek gezien een waardig sluitstuk voor de Deltawerken, maar belangrijker op termijn was de nasleep onder de waterbouwers en -beleidsmakers. Bij het bouwen van de pijlerdam werden de Rijkswaterstaat en zijn aannemers voor het eerst tijdens de uitvoering van een groot project gedwongen om biologische en ecologische criteria gelijk te stellen aan veiligheidscriteria. Een goede dam was nu niet alleen een veilige dam met een kleine faalkans, maar ook een dam die een bepaald economisch-ecologisch systeem in stand kon houden.

Het Deltaplan voorzag in de potdichte afsluiting van een aantal zeearmen (estuaria) in Zuidwest-Nederland. Al in de jaren zestig waren vragen gesteld - ook in de Tweede Kamer - over de wijsheid van de algehele afsluiting van de Oosterschelde. Uit een oogpunt van veiligheid was er namelijk een werkbaar alternatief dat én de mosselen én de unieke estuariene natuurwaarden zou kunnen sparen, namelijk dijkverhoging rond de Oosterschelde. De Rijkswaterstaat had echter ingezet op afsluiting als voorkeurs-aanpak, een houding die zeker ook ontsproot aan de diepere waterhuishoudkundige betekenis van de Deltawerken zoals die al voor de Tweede Wereldoorlog in de drie- en vijfeilandenplannen werd vastgesteld. De grote zoetwaterbekkens die door de afsluitingen zouden ontstaan, moesten een belangrijke rol in de zoetwaterhuishouding en de strijd tegen de verzilting gaan spelen. De oppositie tegen een vaste dam in de Oosterschelde werd gevoerd door een strategische coalitie tussen voorstanders van een specifiek lokaal belang (de Zeeuwse mossel- en oestervisserij) en de landelijke (en zelfs mondiale) ecologische beweging.²¹ Deze coalitie was om twee redenen sterk. Ten eerste werden meer - en meer diverse - actoren bij de oppositie betrokken. Ten tweede werd het ‘kortzichtige’ en ‘particuliere’ lokale belang aan een

21 Deze paragraaf stoelt op hoofdstuk 6 uit de dissertatie van Ibo van de Poel, Changing Technologies, Deel 1 Mumford Reeks (Enschede 1998). De oppositievereniging ‘Samenwerking Oosterschelde’ (SOS), die begin jaren zeventig werd opgericht, rekende een bonte verzameling van specifieke belangengroepen op het gebied van visserij en recreatie tot haar leden, samen met algemene milieuorganisaties. Aangesloten bij de SOS waren Actiegroep Oosterschelde Open, Algemeen Hengelaarsverbond, Koninklijk Nederlandse Watersportverbond, Natuurbehoud is Zelfbehoud, Nederlandse Onderwatersportbond, Milieufederatie Brabant, Zeeuws Coördinatieorgaan voor Natuur-, Landschaps- en Milieubescherming, Studiegroep Oosterschelde, Vereniging Milieudefensie, Vereniging Milieu en Leefbaarheid West-Brabant, Vereniging Milieuhygiëne Zeeland, Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, Vereniging van de Mosselhandel, Vereniging van Oesterkwekers en -exporteurs en de Vereniging Zeeuwse Visserijbelangen. Elk van deze groepen had een eigen insteek en een eigen definitie van de wenselijke functies van de Oosterschelde - die natuurlijk wel overlapten op het punt dat de Oosterschelde een zoutwatergetijdengebied moest blijven. Zoals Van de Poel opmerkt, leunde de presentatie naar buiten echter zwaar op de ecologische functie, omdat die meer aansprak dan de botte economische belangen en daarom een groter politiek effect teweeg kon brengen.

[p. 190]

universele en ‘belangeloze’ strijd (voor behoud van natuur) gekoppeld. De oppositie won daardoor zowel aan kracht als aan legitimiteit. Hetzelfde patroon deed zich overigens ook bij de Markerwaard voor. In het geval van de Markerwaard waren de lokale (deel)belangen: het behoud van vaarwater en het weren van een tweede nationale luchthaven in de nieuwe polder.

Het toenemende milieubewustzijn zette in 1972 de afsluiting van de Oosterschelde op de politieke agenda. Vooralsnog zagen regering en parlement geen aanleiding om de Deltawerken te vertragen. De installatie van het eerste kabinet-Den Uyl bracht daar snel verandering in. De nieuwe linkse regering - die milieu hoog in het vaandel had - greep de Oosterscheldekwestie aan als een bewijs van haar voortvarendheid op dit terrein. De commissie-Klaasesz werd ingesteld om de afsluiting te heroverwegen. Opzienbarend was dat slechts twee van de acht leden civiel-ingenieur waren. De overige leden waren een milieudeskundige, een bioloog, een visserijdeskundige, een econoom en een planoloog. Het onderhandelen tussen deskundigen uit verschillende disciplines over functies van en belangen in watersystemen - ook een kenmerk van integraal waterbeheer - werd hier reeds beproefd.

De commissie-Klaasesz kwam in 1974 met een voorstel voor een doorlaatbare stormvloedkering. De Rijkswaterstaat zag er officieel geen heil in maar verzocht desondanks de doorgewinterde aannemerscombinatie DOS om de technische uitvoerbaarheid van een dergelijke stormvloedkering in studie te nemen. Deze stap was kennelijk voldoende voor de Tweede Kamer om in november 1974 met een krappe meerderheid een Wet tot Afsluiting van de Oosterschelde met een doorlaatbare stormvloedkering aan te nemen. Wel was er een aantal ontbindende voorwaarden ten aanzien van technische uitvoerbaarheid, kosten en opleveringstermijn.

In 1976 diende de Rijkswaterstaat de zogenaamde Witte Notitie in. Deze bevatte een vergelijking van de drie mogelijke opties (een open Oosterschelde, een stormvloedkering of een vaste dam) op basis van de twee inmiddels voornaamste criteria, veiligheid en milieu. Visserij, economie en kosten waren even tussen haakjes gezet. Om de effecten van de drie opties op het ecosysteem te peilen, schakelde de Rijkswaterstaat de beroemde Amerikaanse ‘think tank’ Rand Corporation in. Dit bedrijf, dat toen nog weinig van de ecologie maar juist veel van methodische benaderingen van systemen af wist, slaagde erin op basis van een systeemanalyse van de Oosterschelde-ecologie een ondergrens te bepalen voor de ‘natte doorsnede’ van een stormvloedkering. Onder deze grens zouden nadelige effecten voor het milieu optreden. Dit gaf voor het eerst houvast ten aanzien van de ecologische dimensionering van de stormvloedkering. Rand concludeerde dat een gesloten Oosterscheldedam uit ecologisch oogpunt geen optie was, maar dat er tussen een open Oosterschelde en een stormvloedkering met een opening van meer dan 6.500 m² ecologisch gezien geen onderscheid kon worden gemaakt.

Dit ervoeren de milieuvoorstanders binnen en buiten de Rijkswaterstaat als een geruststelling en het stelde de politici in staat hun moeizaam tot stand gebrachte politieke compromis vlottend te houden. In juni 1976 werd vervolgens door het parlement definitief voor een regelbare stormvloedkering gekozen, ondanks een rapport waaruit bleek dat dijkverhoging sneller en goedkoper zou zijn.

De Rijkswaterstaat moest nu wel. Maar niet dát het moest, maar wát het moest worden zou baanbrekend zijn. De Rijkswaterstaat moest nu voor het eerst een groot en buitengewoon ingewikkeld kunstwerk gaan ontwerpen dat niet alleen een klassieke waterkerende functie moest vervullen, maar ook een expliciet gedefinieerde ecologische toestand moest bestendigen.

Dat vereiste kennis en een denkwijze die bij de oude garde waterbouwers vrijwel geheel ontbrak. Aangaande het bouwen van een veilige stormvloedkering ging de Rijkswaterstaat en de grote aannemers kennelijk geen zee te hoog. Het bouwen van een ecologisch verantwoorde stormvloedkering was echter beslist andere koek. Allereerst moest worden vastgesteld wat voor leefmilieu de Oosterschelde eigenlijk was en welke ecologische effecten verschillende afsluitingsregimes teweeg zouden brengen. De civiel-ingenieurs waren inmiddels wel bekwaam in het voorspellen van stromingen, waterverversing en getijverschillen bij bepaalde doorlaatopeningen; de ecologie echter was binnen het vakgebied een onbekende grootheid.

Om dit toch in kaart te krijgen, werd door de Deltadienst een beroep gedaan op de eigen Milieudienst. Deze dienst was destijds in het leven geroepen om de effecten van de afsluiting op het milieu te bestuderen (en te laten bestuderen) en om raad te geven bij het beheer van het gebied na afsluiting. Het was een klein bastion van biologen en ecologen binnen een verder door civiel-ingenieurs beheerste organisatie. Het was nimmer de bedoeling geweest dat de Milieudienst ook daadwerkelijk bij het ontwerpen betrokken zou raken, maar dankzij de politiek en de milieubeweging was dat nu wel het geval.

Vanuit de ecologische eisen ten aanzien van de stormvloedkering lagen er vier soorten vragen op tafel: Hoe groot moest de totale doorstroomopening zijn? Welk regime van openen en sluiten van de schuiven moest worden aangehouden? Met welke ecologische overwegingen moest tijdens de bouw rekening worden gehouden? Hoe moest het gebied na de totstandkoming van de stormvloedkering worden beheerd? Om deze vragen te beantwoorden, moest de Milieudienst verschillende modellen en simulaties van het ecosysteem van de Oosterschelde maken. De grote onafhankelijke variabele in al die modellen was het resterende tijverschil en dat kon weer via bestaande hydrologische modellen worden afgeleid van de grootte van de gekozen doorstroomopening. Daarna echter

[p. 191]

De Oosterscheldekering, symbool van een nieuw tijdperk in de waterstaatszorg: de overwinning op de waterwolf en een nieuwe benadering van waterstaatkundige problemen. De kering gaat alleen dicht als er zeer hoog water dreigt. Dat is slechts één of twee keer per jaar het geval. Deze opname van de gesloten kering dateert van 1990.

kwamen de biologische en ecologische puzzels. De Mileudienst ontplooide een volwaardige ecosysteembenadering in het BALANS-project (1980-87); hiermee moest met name de beheersstrategie voor de Oosterschelde worden onderbouwd. De bioloog en het toenmalige hoofd van de Milieudienst, H.L.F. Saeijs, promoveerde in die periode (1982) op de dissertatie Changing Estuaries; A Review and New Strategy for Management and Design in Coastal Engineering. Zijn uitgangspunt was dat het sturen en monitoren van ecologische verandering een geïntegreerde systeembenadering vereist.

Naar een integraal waterbeheer

Diezelfde Saeijs was hoofdauteur van een notitie van de Rijkswaterstaat uit 1985 getiteld Omgaan met Water.²² Daarin werd de integrale benadering van het waterbeheer voor het eerst systematisch uitgewerkt als een technische en bestuurlijke oplossing voor de complexe multifunctionaliteit van watersystemen zoals die in situaties als de ‘verdeling’ van het IJsselmeerwater, de bestemming van de afgesloten Lauwerszee, de inpoldering van de Markerwaard en de afdamming van de Oosterschelde naar voren kwam. De aanpak lag in het verlengde van een analyse en een formalisering van de oplossende benadering die bij het ecologische ontwerp van de Oosterscheldekering is toegepast. Terwijl de Oosterschelde dus als het eigenlijke laboratorium voor de ontwikkeling van integraal waterbeheer aangemerkt kan worden, zijn flankerende processen (bijvoorbeeld de Markerwaard, het Lauwersmeergebied, het lokale beheer door de waterschappen) en ervaringen uit het verleden zeker ook van groot belang geweest.

In de gevallen van de Twentekanalen en het IJsselmeer ging het om een strijd om verschillende en conflicterende functies van water. Daar was natuurlijk al eerder ervaring mee opgedaan, maar in deze beide situaties werden aan de verschillende functies kwantitatief meetbare voorwaarden verbonden (stroomsnelheid en zoutgehalte). Kwantificeerbaarheid (en standaardisatie) van functie-gebonden parameters werd ook een van de hoekstenen van het integraal waterbeheer. Het geval van de Lauwerszee gaat in hoofdzaak over de strijd om de verschillende mogelijke functies die door belanghebbenden aan de droogvallende (of in te polderen) gronden werden toegekend. Het is ogenschijnlijk een planologisch verhaal, maar vanwege de waterrijkdom van het gebied en de innige interacties tussen de verschillende mogelijke bestemmingen (juist via het water) is het eigenlijk ook een waterhuishoudkundig verhaal. Dat werd echter tot aan de jaren tachtig niet duidelijk onderkend, behalve voor wat betreft de functie van afwatering. Nu, onder het regime van integraal waterbeheer, kan

22 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Omgaan met Water, ('s-Gravenhage 1985). Voor de toeschrijving aan Saeijs zie Van de Poel (1998) 198.

[p. 192]

een veel scherpere definitie van de hydrologische voorwaarden voor een natuurgebied worden gegeven. Ook kunnen - in ieder geval in theorie - grenzen worden gesteld aan gebruiksfuncties van het watersysteem Lauwersmeer die de ontplooiing van de geoormerkte natuurgebieden dreigen te dwarsbomen. Problemen met de integratie van waterkwantiteit en -kwaliteit op het lokale niveau komen in het verhaal over het Waterschap Regge en Dinkel aan de orde. Daar zien we dat vasthouden aan de smalle criteria van het oude, agrarisch georiënteerde waterbeheer - ondanks de installatie van rioolwaterzuiveringsinstallaties - tot steeds verdergaande verslechtering van waterkwaliteit leidde en uiteindelijk tot een politieke crisis. Het waterschap startte zelf met (verbrokkelde) verbeteringsmaatregelen, die later als basis-tactieken van het integrale beekbeheer erkenning zouden krijgen. Wat vooralsnog ontbrak, was een systematische aanpak, de afstemming op de regionale en landelijke waterhuishouding en een landelijk leerproces op basis van gericht onderzoek en evaluatie van een veelheid aan lokale ervaringen.

De laatste twee besproken gevallen hebben een uitgesproken dramatisch verloop en kunnen worden gezien als de politieke aanleiding tot het integrale waterbeheer. De Markerwaard leek alweer over planologie te gaan, met name de bestemming van een nieuwe polder, maar in feite ging de discussie over de aard en toekomst van het watersysteem IJsselmeer en over afstemmingen tussen de verschillende denkbare functies van het water. Markant - en een schok voor de Rijkswaterstaat - was de nieuwe expertise onder de actiegroepen. Zij dongen nu mee in de gunst van het volk en de politiek - niet alleen als de ‘verbeelding aan de macht’ maar ook als contra-deskundigen op waterhuishoudkundig, planologisch en milieukundig gebied. Er was voor het eerst een gezaghebbende ‘second opinion’ over allerlei waterstaatszaken. De Rijkswaterstaat en de aannemers moesten ook in het Oosterscheldeconflict met de billen bloot. Een verschil was dat het hier op een leerzame koerswijziging en niet op een algehele stopzetting uitdraaide. Een deel van die koerswijziging was de integratie van ecologische criteria in de bestaande, op veiligheid georiënteerde aanpak. De bouw en het beheer van de pijlerdam in de Oosterschelde was belangrijk voor de ontwikkeling van met name de technisch-ecologische aspecten van het integraal waterbeheer. Afgezien van de optredende leerprocessen waren de Markerwaard en de Oosterschelde echter bestuurlijke trauma's en in die zin een belangrijke aansporing voor een aanpak die politiek en bestuurlijk gezien robuuster was dan de bestaande project-gewijze aanpak. Ook dat was een achtergrond van het integrale waterbeheer.

Saeijs' Omgaan met Water moet niet alleen worden gezien als een reflectie op dit soort episoden, maar ook als een bijdrage aan een evoluerend beleid inzake de waterhuishouding zoals dat in verschillende parlementaire en extra-parlementaire nota's en notities is vastgelegd. De ruggengraat van deze stroom nota's is zonder twijfel de door het parlement uitgevaardigde serie Nota's Waterhuishouding, waarvan de derde in 1989 verscheen en de vierde bij het schrijven van dit boek gereed is doch nog niet in de Kamer behandeld. Als algemene beleidsstukken oefenen ze een zekere dwang uit op de actoren in het veld en hebben ze als zodanig ook daadwerkelijke ombuigingen in de doelstellingen en techniek van de waterhuishouding tot gevolg gehad. De nog steeds versnipperde wettelijke instrumenten bestaan in hoofdzaak uit de Wet op de Verontreiniging Oppervlaktewateren uit 1970, de Grondwaterwet van 1981, de Wet Bodembescherming en laatstelijk de Wet op de Waterhuishouding uit 1990. De beleidsnota's werden voorbereid en gedetailleerd via een groot aantal interne en publieke nota's en notities van de Rijkswaterstaat en de provincies (bijvoorbeeld de nota van Saeijs uit 1985).

In 1968 verscheen de Eerste Nota Waterhuishouding. Daarin werd de hoeveelheid beschikbaar zoet water nog als centraal probleem gesteld. Dat zoete water was nodig voor de landbouw, voor de drinkwatervoorziening en voor de strijd tegen verzilting. Dit ‘technisch regime van zoetwatervoorraad’ beheerste de aanleg van de toen nog lopende grote infrastructurele werken die de verdeling van zoet water in Nederland moesten regelen: de kanalisatie van Nederrijn en Lek en de Deltawerken. Er werd in de nota ook gesproken over de kwaliteit van water, maar alleen uit een oogpunt van anorganische verontreiniging en dan voornamelijk zout.

De kwaliteit van het water stond weer voorop in de Wet op de Verontreiniging Oppervlaktewateren, die in 1970 in werking trad.

Hier ging het ook om de organische verbindingen en de wettelijke verplichting tot zuivering van afvalwater hetzij aan de bron, hetzij door grote rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi's). Dit op zichzelf zeer nuttige beleid werd toen nog niet systematisch in de aanpak van de waterhuishouding geïntegreerd. De waterschappen, echter, die naast hun oude taak van kwantiteitsbeheer nu ook nog een zuiveringstaak kregen opgelegd, zoals hierboven gemeld, hadden op lokaal niveau al met wisselwerkingen en complexiteiten te maken die een veel meer geïntegreerde aanpak van het onder hun hoede ressorterende water noodzakelijk maakten.

De Tweede Nota Waterhuishouding verscheen in 1984, één jaar voor Saeijs' notitie Omgaan met Water. Het was een strategische reactie op de milieustrijd uit de jaren zeventig, in die zin dat het een deel van de doelstellingen van de toenmalige protestgroepen in het reguliere waterbeheer trachtte in te kapselen. Het was echter ook een reactie op de hete en vooral droge zomer van 1976, toen niet alleen de beschikbare hoeveelheid maar ook de kwaliteit (van met name drink- en zwemwater) in een schrikbarend tempo achteruitholde. Het bestaande (en gloednieuwe) waterhuishoudkundige hoofdsysteem was kennelijk nog niet tegen extreme omstandigheden opgewassen. De zojuist ook bij de

[p. 193]

Het meten van de kwaliteit en kwantiteit van water in de waterlopen was traditioneel een belangrijk kennisdomein van de Rijkswaterstaat. De veelal kleine waterschappen waren daartoe niet uitgerust en moesten ter voorbereiding van grotere ingrepen bij de Rijkswaterstaat te rade gaan. Hier zijn twee medewerkers van de rijksdienst in 1951 bezig met metingen in de Sallandse Weteringen, oude waterlopen in het stroomgebied van de IJssel.

Oosterschelde betrokken Rand Corporation kreeg samen met het Waterloopkundig Laboratorium de opdracht om in samenwerking met de Rijkswaterstaat een beleidsanalyse te maken van de waterhuishouding in Nederland. Deze zogenaamde PAWN-studie (Policy Analysis for the Water Management of the Netherlands) nam zes jaar in beslag en legde een gedegen basis onder een nieuwe systematische en multidimensionale aanpak van de waterhuishouding. De PAWN-studie inventariseerde de watergebonden belangen van de samenleving als geheel en van de verschillende gebruikers in het bijzonder. ‘Doel van het project was de samenhang en de verhouding tussen de verschillende belangen duidelijk te maken, knelpunten te signaleren en beleidsaanbevelingen te doen.’²³ De lange studie, die een ophanden zijnde bestuurlijke omwenteling in het waterbeheer van een beleidsmatig fundament voorzag, lag aan de basis van de Tweede Nota Waterhuishouding. Tot uitdrukking kwam daarin ‘een eerste aanzet voor een integrale systeembenadering, waarbij grond- en oppervlaktewater, waterkwantiteit en waterkwaliteit in hun onderlinge samenhang worden beschouwd’.²⁴ Saeijs' verwerking van de Oosterschelde-aanpak in de nota Omgaan met Water ging echter nog een belangrijke stap verder en betrok ook de biologie, met name de watergebonden ecosystemen, bij het idee van ‘watersysteem’. Slechts vier jaar later verscheen de Derde Nota Waterhuishouding, waarin deze stap werd geformaliseerd in een geïntegreerd beheersmodel.

Wat is nu de essentie van integraal waterbeheer als nieuw leidend principe? Hoewel de Derde Nota Waterhuishouding het begrip tot in detail trachtte te definiëren en daar ook praktische regels en procedures aan verbond, bleef en blijft de aanpak tegelijk iets ongewis hebben. Ten eerste moest het behalve formeel gedefinieerd ook in een vaak troebele praktijk worden verwezenlijkt. Daarbij traden allerlei onvoorziene verschuivingen en amenderingen op. De Derde Nota had de daarvoor benodigde wijsheid echter reeds voor een deel in pacht, want in een voorbereidende nota uit 1987 was al gesteld dat integraal waterbeheer niet in één klap kon worden ingevoerd, maar dat verschillende praktische leerprocessen de aanpak tot klaarheid en volwassenheid moesten brengen. De evaluatie van speciaal daartoe toegewezen projecten (bijvoorbeeld de voortgaande inrichting van het Lauwersmeergebied in samenhang met het waterbeheer

23 Van de Ven, Leefbaar Laagland, 178.

24 Tweede Kamer Staten-Generaal, Derde Nota Waterhuishouding, ('s-Gravenhage 1989) 22.

[p. 194]

Van een samenhangend net van afvalwaterzuiveringsinstallaties was in de jaren vijftig nog geen sprake. Ondanks de totstandkoming van het Rijksinstituut voor de Zuivering van Afvalwater (RIZA) in 1920, waren slechts enkele bedrijven en industriegemeenten tot de aanleg van zuiveringsinstallaties overgegaan. Na 1950 kregen de waterschappen een taak op dit terrein. De eerste zuiveringsinstallaties kwamen vooral op het platteland, zoals deze van het Waterschap de Dommel te Sint-Michielsgestel omstreeks 1960.

aldaar) werd nu even belangrijk als de oorspronkelijke projectdoelen zelf.²⁵

Ten tweede was en is integraal waterbeheer niet alleen een praktische aanpak-in-de-maak maar ook een stuk beleidsretoriek, een bestuurlijke vlag die vele ladingen kon dekken en waaraan verschillende deelnemers en belanghebbenden verschillende betekenissen toekenden. De aanbiedingsbrief bij het boekwerk Integraal Waterbeheer: vallen en opstaan van het Waterschap Regge en Dinkel, verraadt deze veelvormige retorische lading:

‘Integraal waterbeheer: dé toverwoorden in de moderne wereld van het water. Geen zichzelf respecterende waterbeheerder kan het zich veroorloven ze te negeren. Maar wat mag integraal heten? We stellen nu veel hogere eisen dan tien jaar geleden. Integraal waterbeheer heeft zich ontwikkeld. Met vallen en opstaan.’²⁶

Enerzijds kon de vlag worden opgevat als een modernistische aansporing om in steeds omvattender systemen te gaan denken en om bij elke ingreep in en om het water de koppelingen tussen allerlei subsystemen te analyseren en door te rekenen. In deze opvatting kon integraal waterbeheer worden uitgelegd als een vervolmaking van het traditionele mandaat van de waterbouwkundige systeembouwers. Anderzijds kon de vlag worden gezien als een anti- of postmodernistische aansporing om vooral de zorg voor milieu en natuur toe te voegen aan het beheer van watersystemen die voor de rest al af waren, maar die, juist vanwege hun modernistisch stramien, milieu en natuur systematisch in de hoek drukten. In deze laatste betekenis was integraal waterbeheer een hart onder de riem van milieu-activisten en ecologen die ook een professioneel belang hadden in een herschikking van de watergebonden belangen. Een dergelijke kritische houding ten opzichte van het waterbouwkundige modernisme uit het recente verleden bleek ook uit de samenvatting van de nota:

‘Bij de waterregulering en ingrepen in de infrastructuur hebben steeds de belangen van veiligheid, landbouw, bebouwing en scheepvaart voorop gestaan. Deze inmiddels vrijwel voltooide waterhuishoudkundige conditionering van het land heeft ook haar ongewenste neveneffecten.
Natuurgebieden zijn verdroogd; stuwen, sluizen en abrupte zoet-zoutovergangen zijn onneembare barrières voor trekkende vissen; door harde oeverconstructies en afdammingen zijn vele leefmilieus verdwenen die behoren bij de overgang van water naar land en van zoet naar zout water.’²⁷

De nota onderscheidt twee belangrijke pijlers van het integraal waterbeheer. De eerste is de watersysteem-benadering en de tweede is de bestuurlijke integratie van heterogene belangen, verantwoordelijkheden en organisaties op verschillende bestuursniveaus. ‘Integraal’ duidt dus enerzijds op een bepaalde aanpak van het object ‘watersysteem’ en anderzijds op een samenhangende bestuurlijke aanpak van het beheer van ‘watersystemen’ die uiteenlopende en soms tegenstrijdige functies vervullen.

Dit denkbeeld wordt wel eens zeer schematisch in een zogenaamde ‘watersysteemkubus’ uitgebeeld. De kubus stelt een matrixstructuur voor van drie dimensies die elk in drie categorieën zijn opgedeeld. Twee dimensies betreffen het fysieke watersysteem zelf. Langs de eerste dimensie worden drie verschillende elementen (water, bodem, oevers) van het water-

25 RWS Integraal Waterbeheer (1987).

26 Waterschap Regge en Dinkel, Aanbiedingsbrief bij boekwerk Integraal Waterbeheer: vallen en opstaan. (29 januari 1996).

27 Derde Nota Waterhuishouding, 6.

[p. 195]

systeem onderscheiden en langs de tweede dimensie drie verschillende aspecten (fysisch, chemisch, biologisch). De derde dimensie - die niet altijd wordt afgebeeld - geeft de drie bestuurslagen weer (Rijk, provincie, waterschap) die het waterbeheer bedenken en uitvoeren. De fijnproever kan in dit stelsel 27 verschillende categorieën onderscheiden, elk bestaande uit één element, één aspect en één beheerslaag. Het idee is ten eerste dat er geen systematische gaten in het waterbeheer moeten vallen en ten tweede dat de samenhangen tussen de verschillende elementen en aspecten in concrete beheersplannen moeten worden verdisconteerd.

Om dit te verwezenlijken en vooral om een funeste eigen richting binnen het lokale waterbeheer tegen te gaan, werd in de Derde Nota (en in haar vervolgdetailleringen) veel aandacht besteed aan het opstellen van kwaliteitsnormen voor de verschillende elementen en aspecten van watersystemen. De basis bestond uit enkele beheersfuncties die aan watersystemen konden worden toegekend (bijvoorbeeld: vaarwater, zwemwater, viswater, drinkwater, natuurwater). Per functie werden kwaliteitsnormen opgesteld voor de verschillende combinaties van elementen of aspecten. Daar werden vervolgens weer zogenaamde ‘streefbeelden’ van afgeleid, die per specifiek watersysteem de wenselijke toestand op grond van een aantal meetbare parameters vaststelden.

Nu waren tot aan de strubbelingen met de Oosterschelde de meest verwaarloosde elementen van watersystemen doorgaans de oevers en de bodem en het meest verwaarloosde aspect het biologische - met andere woorden: oevers en bodems als leefsystemen. Om verschillende beheersopties terzake te kunnen evalueren, moest allereerst een kwantitatieve en liefst aanschouwelijke systematiek voor de beoordeling van aquatische leefsystemen worden ontworpen. Biologische kwaliteit was mede afhankelijk van de fysische en chemische kwaliteit, en daarmee kon een maat voor soortenrijkdom en -verdeling ook worden gezien als indicatief voor de andere twee kwaliteitsdimensies. Dit werd gevisualiseerd in de zogenaamde AMOEBE-aanpak (Algemene Methode voor OEcologische BEschrijving). Met de Amoebes kon men op een overzichtelijke grafische wijze de absolute populaties van een aantal kritieke biologische soorten binnen een bepaald watersysteem en op een bepaald tijdstip vergelijken met hun aantallen in een referentiejaar. De referentiejaren werden gekozen op basis van een compromis tussen voldoende betrouwbare gegevens en de relatieve ongereptheid van het aquatische leefsysteem. Voor de rivier-Amoebes werd dat het jaar 1900 en voor de zee-Amoebes het jaar 1930. In totaal werden zestig biologische soorten in een ecologische doorsnede van het betreffende ecosysteem opgenomen, inclusief algen, planten, insecten, vissen, zoogdieren en vogels. De aantallen voor de referentiejaren werden vervolgens uitgezet op een cirkel van een bepaalde straal; het aantal van een bepaalde soort voor het tijdstip van onderzoek in proportionele afstanden langs de straal waarop de soort in de referentiecirkel voorkwam. Door vervolgens de eindpunten van deze afstanden met elkaar te verbinden, ontstond de omtrek van de Amoebe. (Zie de illustratie op pagina 196 voor de algemene zee-Amoebe uit 1988.) De Amoebes verschenen in allerlei notities en zijn belangrijke beleidsinstrumenten binnen het integraal waterbeheer geworden omdat zij snel inzichtelijk zijn, een dramatische boodschap van natuurvernietiging overbrengen en omdat ze expliciet de waterhuishouding koppelen aan de integriteit van voor-menselijke biologische systemen (en niet aan de meer traditionele chemische of fysische systemen). De Amoebes lenen zich bovendien niet alleen voor diagnose, maar ook voor het snel kwantificeren en visualiseren van beleidsdoelstellingen - met als immer aanwezig ideaal de referentiesituatie toen de invloed van de mens op natuurlijke ecosystemen nog gering werd geacht.

De tweede pijler van het integraal waterbeheer behelst verbetering in het proces van besluitvorming over watersystemen en hun beheer. Men was allesbehalve tevreden over de gang van zaken bij projecten als de Markerwaard en de Oosterschelde (om van diverse confrontaties over andere typen infrastructuur als nieuwe snelwegen maar te zwijgen). Ook op waterschapsniveau was men inmiddels beducht voor (voornamelijk agrarische) oppositie tegen maatregelen om de waterkwaliteit te beschermen. De confrontaties van de jaren zeventig en tachtig hadden de waterbouwers en - beheerders alleen gezagsverlies en de dreiging van een beperking van hun autonomie opgeleverd. De waterbeheerders erkenden nu dat watersystemen niet alleen vele gedaanten en aspecten konden hebben, dat ze onderling functioneel en hiërarchisch waren verbonden en dat de verschillende bestuurslagen naar een gecoördineerd beheer moesten streven, maar ook dat een veelheid aan gebruiksfuncties en een veelheid aan gebruikers in dat proces geïntegreerd moesten worden.

De zogenaamde externe functionele samenhangen van watersystemen moesten in het waterbeheer worden geïntegreerd door afstemming met andere beleidsterreinen en actoren. De Derde Nota was echter geenszins een pleidooi voor een populistische waterstaatsdemocratie. Het vormgeven van het integrale waterbeheer zou beslist door de reguliere waterbeheerders, weliswaar na inspraak van verschillende belangengroepen, moeten plaatsvinden. Systematische procedures die in het kader van integraal waterbeheer waren ontwikkeld, zouden borg moeten staan voor een vreedzaam en evenwichtig verloop van de planning en implementatie. Het overwicht van overheidsinstanties werd in de nota benadrukt:

‘Essentieel voor de benadering zijn de wisselwerking en onderlinge afstemming van het waterhuishoudkundig beleid en beheer en het beleid van de andere betrokken beleidsterreinen; dit vindt plaats door middel van harmonisatie van beleid en beheer van de betrokken overheden.’²⁸

28 Derde Nota Waterhuishouding.

[p. 196]

Doelmatig integraal waterbeheer vereist samenwerking van vele betrokkenen, maar bovenal overeenstemming over de huidige en de wenselijke toestand. De zogeheten Amoebe-benadering voorziet daarin door de omvang van bestaande populaties van geselecteerde biologische soorten op een visueel toegankelijke manier uit te zetten tegen de omvang van dezelfde populaties in een referentiejaar. In deze zoutwater-Amoebe worden naast ideaal en werkelijkheid ook de op termijn haalbare streefcijfers voor verschillende soorten in het plaatje verwerkt.

Hier werd echter tevens een probleem gesignaleerd. De verschillende beheersvormen en de in elkaar verlopende bevoegdheden in het gelaagde Nederlandse waterbeheer zouden de uitvoering van een samenhangend integraal waterbeheer ook kunnen frustreren. De Derde Nota constateert:

‘Concurrerende beheersvisies tussen waterbeheerders onderling vergroten de kans op meningsverschillen met betrekking tot onder andere de verdeling van financiële middelen, de keuze van integrale oplossingen en de interpretatie van onderzoek. Als gevolg daarvan is het waterbeheer niet zelden een verdeelde sector, verloopt de gezamenlijke besluitvorming traag en worden integrale maatregelen niet genomen of moeten deze worden uitgesteld.’²⁹

Een doelstelling van de Derde Nota was daarom ook de integratie van het provinciale en lokale waterbeheer met het integrale waterbeheer op rijksniveau. Om dit voor elkaar te krijgen, werd door middel van de Wet op de Waterhuishouding de Provinciale Staten opgedragen binnen een bepaalde termijn één of meer hoofdfuncties toe te kennen aan alle wateren binnen hun gebied.

Uiteraard moesten daarvoor de verschillende waterschappen worden geraadpleegd. Ook bij de detaillering van functietoekenning en de uitwerking van verschillende projecten in het kader van een integraal waterbeheer speelden de waterschappen een belangrijke rol. Het integraale waterbeheer betrof dus niet alleen een visie op watersystemen, maar ook op het politiek-bestuurlijke proces waardoor die watersystemen werden beheerd en zo nodig aangepast. Het streven was om ook de tot dan toe uiteenliggende elementen van het waterstaatsbestel zoveel mogelijk tot een zelfregulerend en duurzaam beleidssysteem te maken.³⁰ Het leidt geen twijfel dat de omslag naar een integraal waterbeheer als een algemene regime-verschuiving in de Nederlandse waterbouwkunde kan worden gezien. Het gaat hier niet slechts om nieuwe ontwerpen en oplossingen op een deelterrein, maar om de toevoeging van geheel nieuwe doelstellingen en werkwijzen. In feite is er een nieuwe code toegevoegd aan het cluster van technische regimes die tezamen het scheppend vermogen in de natte waterstaat vertegenwoordigen. Al die regimes - stuw- en sluisbouw, kustverkorting, zoetwaterhuishouding, kanalisatie, afwatering en dijkenbouw - staan nu onder druk om structureel te veranderen.³¹ Vooral de zorg voor ecosystemen als integraal onderdeel van de waterhuishouding getuigt hiervan. Deze regimeverschuiving betekent dat vanaf het begin van de jaren negentig andere waarden en doelstellingen het waterstaatsbeleid en het ontwerp van waterstaatswerken zijn gaan sturen. Ook zijn er nieuwe (meet)methoden en is nieuwe disciplinaire kennis ontwikkeld om integraal waterbeheer in de praktijk te brengen.

Gezien de breedte en diepte van de omwenteling is het tot slot interessant om te speculeren over haar mogelijke oorzaken en effecten. Een leidraad daarbij is de verbondenheid van de omwenteling met een legitimatie-crisis van het klassieke waterbeheer. Het echec van zowel de Markerwaard als de oorspronkelijke Oosterscheldeplannen kwam bij de verantwoordelijke waterbouwkundigen als een donderslag bij heldere hemel. In de jaren zestig waren zij nog vol vertrouwen in de ingesleten koers. Het langgekoesterde hoofdwaterhuishoudkundige systeem begon vorm te krijgen en in de Eerste Nota Waterhuishouding werd zelfs nog een reeks aanvullende maatregelen voorgesteld. Men was begaan met het milieu, maar had wel de zaken ‘in perspectief’. Toen kwamen de Markerwaard en de Oosterschelde (en Amelisweerd en de Leidse Baan) en plotseling waren de waterbouwers het initiatief kwijt. In plaats van het naar eigen inzicht kunnen uitdragen van weloverwogen en doordachte plannen, werden zij de speelbal van in der haast opgerichte actiegroepen en van linkse bewindvoerders. Vooral de Rijkswaterstaat met zijn ingrijpende grootschalige projecten kreeg nu de wind van voren en het leek even of de ganse waterbouwkunde onder curatele van radicale milieu-ideologen zou komen te staan.

In het licht van deze geschiedenis is de uitvinding van het integrale waterbeheer ook te beschouwen als een strategische hergroepering van de waterbouwers - lees Delftse civiel-ingenieurs - omwille van het behoud van gezag binnen hun traditionele

29 Derde Nota Waterhuishouding, 41.

30 Verbeek, Integraal Waterbeheer.

31 Van de Poel (1998); W. Smit, Intervening in Military Technological Development; A Comment on Donald MacKenzie's Inventing Accuracy. Science and Public Policy, 20, 6: 396-404.

[p. 197]

arbeidsveld. Dat had een prijs. Voortaan zouden zij de macht met voormalige waterbouwkundige ‘leken’ als scheikundigen, biologen en ecologen moeten gaan delen. Alles wijst erop dat deze onderscheiden disciplines inderdaad hun kans schoon zagen toen de Oosterscheldedam een ecologisch aanvaardbare stormvloedkering moest worden. Toch stelde bijvoorbeeld de Milieudienst van de Deltadienst onder de bioloog Saeijs zich uiterst loyaal op en vatte zijn nieuwe taak op als een ecologische en waterbouwkundige uitdaging en niet als een overwinning op de oude orde.³² De nieuwe disciplines binnen de Rijkswaterstaat bleken bereid naar buiten toe de rijen gesloten te houden en het centralistische gezag van de Rijkswaterstaat over het waterstaatsveld te steunen. In ruil daarvoor kregen zij een gevestigde plaats binnen een hervormde waterbouwkundige wereld. De adoptie van het integrale waterbeheer kan dus ook worden gezien als een reactie op dreigende uitverkoop van de waterstaatszorg aan civieltechnische amateurs als milieugroepen en linkse politici. Alleen door middel van her-professionalisering op een veel bredere leest, door een samenwerking met professionele biologen en ecologen, konden de klassieke waterbouwers de populaire oppositie de wind uit de zeilen nemen. De bestuurlijke betekenis van integraal waterbeheer is dus ook het wederom afsluiten van het waterstaatsdomein voor nieuwe populistische initiatieven in naam van milieu of natuur. De gezaghebbende spreekbuizen van milieu en natuur binnen het integrale waterbeheer zijn ook volledig geprofessionaliseerde organisaties als de Stichting Milieudefensie en de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten. Alles loopt nu (weer als vanouds) op de bestuurlijke rollen van het integrale beheerssysteem, waarin alle belangen op een ordentelijke en vooral door deskundigen georganiseerde wijze volgens vooraf opgestelde en geaccordeerde criteria tot uitdrukking kunnen komen.

Milieugroepen hebben niet langer op ecologisch gebied de wijsheid in pacht; dat hebben nu ook de institutionele pijlers van het integrale waterbeheer als RIZA (zelfs herdoopt in Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling) of TAUW (Technisch Adviesbureau van de Unie van Waterschappen) of de nieuwe grote geprofessionaliseerde water- en zuiveringsschappen. Er lijkt in de afgelopen 25 jaar niets minder dan een nieuw nijver verbond te zijn ontstaan, nog steeds verboden voor onbevoegden, maar waarin de natuur (en de ecologen) een gewijde en naar het lijkt voorlopig onwrikbare plaats heeft gekregen.

C. Disco en M.L. ten Horn-van Nispen

32 Van de Poel (1998).