Logo DBNL
Techniek in Nederland in de twintigste eeuw. Deel 1. Techniek in ontwikkeling, waterstaat, kantoor en informatietechnologie (1998)

Techniek in Nederland in de twintigste eeuw. Deel 1. Techniek in ontwikkeling, waterstaat, kantoor en informatietechnologie

(1998)–A.A.A. de la Bruhèze, H.W. Lintsen, Arie Rip, J.W. Schot–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende


illustratie
De aanleg van de Twentekanalen bracht een drastische reorganisatie van de waterhuishouding van een groot deel van Overijssel met zich mee. Onder leiding van de provincie pasten aanpalende waterschappen hun waterlopen aan op de nieuwe situatie. In veel gevallen betekende dat ‘verbetering’, waaronder bochtafsnijdingen en normaliseren. Zo ook op de Regge, hier afgebeeld in 1931.


9 Het dynamische waterstaatsdomein+

Renovatie van een monument: de Rijkswaterstaat
Voorstellen voor reorganisatie
Regionale en specialistische diensten
Een nieuwe uitvoerder: de grote aannemer
‘Wonderlijke verhoudingen’ en een ‘zonderling voorstel’
De Haringvlietsluizen als voorbeeld van samenwerking
Dynamiek in het waterschapsbestel

 

Het waterstaatsdomein in de twintigste eeuw is een toneel niet alleen van technische omwentelingen, maar ook van ingrijpende institutionele veranderingen. De in de loop van de negentiende eeuw gestabiliseerde verhoudingen, kwamen in de twintigste eeuw onder druk te staan. Het betrof spanningen tussen de verschillende actoren op het domein en spanningen binnen de verschillende organisaties en instellingen. In de eerste decennia van deze eeuw leidden spanningen binnen de Rijkswaterstaat tot een groeiend ongenoegen over het functioneren van de dienst en uiteindelijk tot een reorganisatie in 1930. Een ander belangrijk spanningsveld ontstond met de opkomst van grote aannemers, die in deze eeuw mede de ontwikkelingen in de waterstaat gingen bepalen. Ten slotte voltrokken zich opmerkelijke verschuivingen in het waterschapsbestel, een bestel met een eeuwenlange traditie.

Deze drie thema's komen in dit hoofdstuk aan bod.

Renovatie van een monument: de Rijkswaterstaat

Een bouwwerk ‘waarvan in 1798 de grondvesten waren gelegd en waaraan sedertdien verder is gebouwd. Het geheele gebouw mogen we dan wel is waar beschouwen als een monument, dat herinnert aan de grootheid van vroeger tijden, het is nochtans een monument dat niet enkel bestemd is om door belanghebbenden bezichtigd te worden en de herinnering aan het verleden levendig te houden.’ Aldus typeerde P.H.A. Rosenwald, administrateur op het ministerie van Waterstaat, in 1924 de Rijkswaterstaat. Een monument dus, dat enerzijds bewondering opwekte maar anderzijds een relict was uit vervlogen tijden. Minister G.J. van Swaay had kort daarvoor de essentie van de veranderende tijden voor de Rijkswaterstaat samengevat: de toenemende technische specialisatie, de gewijzigde verhoudingen tussen opdrachtgever en uitvoerder en het wegenvraagstuk. Hoe moest het monument op die veranderingen reageren? Rosenwald werd benoemd tot voorzitter van een commissie die hierop een antwoord moest zien te vinden.1

Veranderingen in de technische omgeving hadden zich natuurlijk voltrokken zolang 's rijks Waterstaat bestond. De organisatie van de dienst had deze ontwikkelingen slechts beperkt gevolgd. Begin jaren tachtig van de negentiende eeuw had de laatste grote ingreep plaatsgevonden. De splitsing van taken tussen de Rijkswaterstaat en de provinciale waterstaatsdiensten was voltooid, het ingenieurs-corps had een salarisherziening gekregen die paste bij de status en ten slotte was de dienst onder de leiding van één hoofdinspecteur komen te staan. In de jaren daarna werden ook de arbeidsvoorwaarden voor de technisch ambtenaren aangepast en kwamen enkele kleinere reorganisaties tot stand.2 In essentie was de structuur van de dienst tot 1923 echter ongewijzigd gebleven. De Rijkswaterstaat was een regionaal georganiseerde dienst, die sterk hiërarchisch van opzet was. De ingenieurs wisselden in hun carrière om de paar jaar van regio en van vakgebied. De dienst kon daardoor steeds beschikken over een grote groep allrounders. Desondanks was de Rijkswaterstaat wel in staat gebleken tot indrukwekkende, bovenregionale (bouw)prestaties.

Begin twintigste eeuw rezen er echter twijfels of de organisatie van de dienst nog wel paste bij de grote projecten die op stapel stonden. Rond 1910 werden in de Kamer vragen gesteld over de opleiding voor civiel ingenieur en de verdere ontwikkeling van ingenieurs binnen de Rijkswaterstaat. Steeds vaker bleek het

immers nodig om buiten de Rijkswaterstaat technische adviezen in te winnen. Dit leidde tot de vraag of meer specialisering binnen het ingenieurscorps van de Rijkswaterstaat niet wenselijk was. De bouw van de Afsluitdijk maakte in die jaren de discussie pas goed los. Zo werd er geopperd de conservatieve ontwerptraditie van de Rijkswaterstaat te doorbreken en ‘nieuwe gedachten in de ontwerpen te brengen’. Door het inzenden te stimuleren van vrije ontwerpen naast de inschrijvingen voor het bestek zou de kans worden verminderd dat bestaande werken slaafs werden nagevolgd. Bovendien zou hierdoor de band tussen de ingenieursbureaus en de aannemersfirma's in de hand worden gewerkt, ‘hetgeen aan de economische uitvoering van groote werken ten goede zou komen’.3

Opnieuw rezen er twijfels omtrent de organisatie van de Rijkswaterstaat toen in 1926 de Wegenbelastingwet in de Kamer aan de orde was. Verscheidene Kamerleden drongen aan op een aparte, centrale dienst voor de wegenaanleg ‘zoals al voor de Zuiderzeewerken in het leven was geroepen’. Men achtte een snelle, stevige aanpak van het wegenvraagstuk noodzakelijk en verwachtte die niet van de Rijkswaterstaat. ‘Er zijn er, die meenen, dat geen scherper tegenstelling mogelijk is dan tusschen Waterstaat en vlotheid!’ meende de Kamer. En op de opmerking van de minister dat een commissie (Rosenwald) een rapport over de Rijkswaterstaat had uitgebracht, merkte een Kamerlid op dat dat rapport voor de ‘organisatie vernietigend’ was. Zijn eigen conclusie voegde hij eraan toe: ‘De organisatie is totaal verouderd en onhoudbaar!’4

De waterbouwkundige praktijk was sterk in ontwikkeling en de Rijkswaterstaat kreeg, naast de traditionele spelers als de Rijkswaterstaat, de provinciale waterstaten en de waterschappen, ook te maken met een in belang toenemende ‘vrije waterstaatsmarkt’.

Ofschoon ingenieurs in dienst van aannemers en onafhankelijke raadgevende ingenieursbureaus geen nieuw verschijnsel was, had vooral de invoering van nieuwe materialen als staal en gewapend beton deze tendens versterkt.5 Bovendien nam de schaal van ingenieursbureaus omstreeks de Eerste Wereldoorlog merkbaar toe. Om twee voorbeelden te noemen: in 1917 fuseerden de bureaus A.D. van Heederik v/h Schotel te Rotterdam en Dwars, Groothoff en Verhey te Utrecht onder de naam ‘Vereenigde Ingenieursbureaux voor Bouw- en Waterbouwkunde’ (later bekend als DHV).6 In datzelfde jaar werd de NV Ingenieursmaatschap ‘Eigen Beheer’ opgericht. W. Elenbaas, oud-buitengewoon-hoogleraar aan de Technische Hogeschool te Delft, vormde met twee oud-hoofdingenieurs van de Waterstaat te Indië de beherende directie. De maatschap stelde zich tot doel op te treden als adviserend ingenieursbureau, maar ook nieuwe flexibele aanbestedingsstelsels in ons land te introduceren en zelf werk aan te nemen.7

De pers, ten slotte, liet zich niet onbetuigd bij het bekritiseren van de Rijkswaterstaat. Dit bleek onder andere uit een voorpagina-artikel in het Algemeen Handelsblad van 20 augustus 1928, getiteld ‘De leiding van “Waterstaat”: een voortdurend sterker aan den dag tredende misstand’.

Voorstellen voor reorganisatie

De reactie van de Rijkswaterstaat op de kritiek uit het parlement en op de veranderende technische omgeving zou moeten liggen in een wijziging van de organisatiestructuur in de richting van meer specialisatie en centrale diensten. Dat zou echter haaks staan op de klassieke regionale en hiërarchische inrichting, met ingenieurs die van alle markten thuis waren. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de Rijkswaterstaat in opstand kwam.

Dat begon toen minister Lely in 1917 een reorganisatie voorstelde door ‘het zwaartepunt van den Rijkswaterstaatsdienst, dat thans geacht kan worden te liggen in het zamenstel der hoofdingenieurs-directeuren, over te brengen naar de ingenieurs, met de bedoeling, deze ambtenaren de volle verantwoordelijkheid voor hun werk te doen dragen’.8 Hiermee zou de hele laag van hoofdingenieur-directeuren uit de organisatie verdwijnen. Deze personen waren, volgens de beide inspecteurs-generaal Ramaer en Wortman, in het traditionele waterstaatsbestel echter essentieel in de verhouding tussen het Rijk en de provincie. Met het argument dat het verdwijnen van de hoofdingenieurs-directeuren de macht en invloed van de Rijkswaterstaat in de provincie zou doen afnemen, verzetten zij zich dan ook tegen de reorganisatievoorstellen.9

Het voorstel van Lely ging niet in de richting van specialisatie of centrale diensten, maar moest de lijnen in de organisatie verkorten. De instelling van een afzonderlijke, rechtstreeks aan de minister verantwoordelijke Dienst der Zuiderzeewerken, loste Lely's probleem voor de Zuiderzee wel op maar kreeg een slecht onthaal bij de Rijkswaterstaat.

Begin jaren twintig werd de minister ook vanuit een andere hoek onder druk gezet om de Rijkswaterstaat te reorganiseren.

De rijksoverheid werd namelijk met begrotingstekorten geconfronteerd, waardoor bezuinigingen niet konden uitblijven.

Op 28 februari 1923 ontbood minister G.J. van Swaay de inspecteur-generaal in algemene dienst bij de Rijkswaterstaat G. Rooseboom. De minister had twee concrete reorganisatiemaatregelen in gedachten: de instelling van een centraal bouwbureau en tevens de opheffing van de functie van hoofdingenieur-directeur. Met betrekking tot het bouwbureau meende de minister ‘dat wegens de tegenwoordig zoo groote uitgebreidheid der techniek het op economische wijze verkrijgen van goede ontwerpen minder goed verzekerd is door de bestaande inrichting van den dienst, welke medebrengt dat arrondissements-

ingenieurs meermalen komen te staan voor het feit dat zij vraagstukken hebben op te lossen en ontwerpen hebben te maken betreffende werken, waarvan zij geen ervaring noch een bijzondere kennis hebben’.

Een gespecialiseerde ambtenaar of een bureau dat zich uitsluitend met ontwerpen zou bezighouden, zou volgens de minister daarom wenselijk zijn.10 Zoals eerder Ramaer en Wortman, zo verzette zich nu ook Rooseboom tegen de reorganisatievoorstellen. Hij schreef een lijvig rapport met als conclusie dat de Rijkswaterstaat in 1923 nog steeds niets voelde voor een centraal bouwbureau noch voor het opheffen van de functie van hoofdingenieur-directeur. De omvang en de aard van de werkzaamheden van de dienst zouden zich niet lenen voor een centrale behandeling vanuit één bouwbureau. Grote waterstaatswerken zouden toch projectbureaus ter plekke blijven vereisen. De Rijkswaterstaat vreesde verder dat het onttrekken van nieuwe grote werken aan de gewone dienst door het bouwbureau de positie van de ingenieurs minder aantrekkelijk zou maken, waardoor de kwaliteit van de ingenieurs wel eens kon afnemen.11 Een centraal bouwbureau zou leiden tot eenvormigheid van opvattingen, tot beperking van ervaringen en tot oplossingen die met de invloed van plaatselijke factoren onvoldoende rekening zouden houden. De Rijkswaterstaat moest, naar de mening van de dienst zelf, zo min mogelijk centraal georganiseerd zijn. Door een decentrale organisatie zouden technische vraagstukken, die meestal meer dan één oplossing toelieten en waarvan de beste niet bij voorbaat vaststond, met de meeste kans van slagen aangepakt kunnen worden, zo werd betoogd.12

Toen minister Van Swaay zijn begroting voor 1924 presenteerde, werd vanuit de Kamer sterk aangedrongen op besparingen door middel van een herstructurering van de Rijkswaterstaat. De minister, in de tang tussen een eisende Kamer en een onwillige Rijkswaterstaat, deed wat in dit soort gevallen gewoonte is: hij benoemde een commissie van onderzoek. Deze commissie kreeg na lang zoeken en vele bedankjes uiteindelijk een voorzitter in de persoon van de chef van de afdeling Waterstaat T op het ministerie, ir. P.H.A. Rosenwald. De opdracht was om antwoord te geven op de vraag of de toenmalige opzet van de Rijkswaterstaat kon blijven bestaan en zo niet hoe deze dan gewijzigd diende te worden.

Ofschoon de opdracht aan de commissie breed was geformuleerd, gaf de minister wel duidelijk aan waar het hem concreet om ging. Zou een meer functioneel ingerichte Rijkswaterstaat niet beter op de veranderende omstandigheden kunnen inspelen dan een dienst waarvan het zwaartepunt lag bij de regionale directies? De commissie kwam tot de conclusie dat dit inderdaad zo was. Ze oordeelde dat binnen de bestaande organisatie de Rijkswaterstaat ‘het gebied der techniek, waarop zich schier dagelijks belangrijke veranderingen voltrekken’ niet voldoende kon beheersen. Het

illustratie
De aanleg van de Twentekanalen was binnen de Rijkswaterstaat in een aparte dienst ondergebracht. Hier zien we de hoofdingenieur van de dienst, dr. ir. L.R. Wentholt, op 1 juli 1933 de openingstoespraak voor het gemaal bij Delden houden. Even later zal mevr. Wentholt (naast hem bij de grote pomp) vanaf het bordes het gemaal officieel in werking stellen. De gemalen, één per sluis, dienden aanvankelijk alleen om in droge tijden schutverliezen te compenseren.


advies was dan ook: specialisering. De oprichting van speciale bureaus zou ertoe leiden dat makkelijker op nieuwe ontwikkelingen zou kunnen worden ingesprongen. Naast de Algemene Dienst, de Directie Grote Rivieren en het district Wegentechniek zouden er ook specialisten moeten komen op elektrotechnisch gebied en op het gebied van de sluizen- en bruggenbouw. De praktijk zou moeten uitwijzen of de specialisatie zich zou dienen te beperken tot adviseren of dat men daadwerkelijk de richting van een ‘objectendienst’ op zou moeten. Dit zou trouwens ook per deelgebied kunnen verschillen.

Specialisatie zou bovendien tot centralisatie leiden, hetgeen de commissie als noodzaak zag. De commissie had dus een stelsel van specialistische bureaus, staande onder een centraal bureau, voor ogen. In een dergelijke organisatiestructuur had de Dienst der Zuiderzeewerken wel binnen de Rijkswaterstaatsdienst gepast, zo werd benadrukt. ‘Thans is dit niet meer mogelijk’, oordeelde de commissie met spijt in het hart, om eraan toe te voegen dat ze ‘ernstig in overweging [geeft] voortaan geen waterstaatswerkzaamheden buiten den Rijkswaterstaatsdienst te houden.’13

Nog steeds was de reactie van de Rijkswaterstaat op meer specialisatie en centralisatie ronduit negatief. ‘Niets meer dan bloote leuzen’ schreven de inspecteurs-generaal over het rapport van de commissie-Rosenwald.14 Mede door die negatieve houding van de top van de dienst durfde ook de nieuwe minister van Waterstaat, H. van der Vegte, de ‘hem te ingrijpend voorkomende’ voorstellen van de commissie niet over te nemen. Hij vond het een ‘te gewaagde proef, niet in het minst ook, nu de sedert 1926 sterk toegenomen werkzaamheden op velerlei gebied den dienst ten zeerste in beslag nemen’. Hij wilde wel tot de aanstelling van een directeur-generaal overgaan, maar hij vond in het algemeen de centralisatiegedachte in het rapport een te grote plaats innemen.15 In deze terughoudende opstelling ten aanzien van een reorganisatie werd hij overigens gesteund door de Bezuinigingscommissie van de rijksoverheid. Die vond eveneens dat voorzichtig moest worden omgesprongen met experimenten met een zo sterk in de traditie gewortelde dienst, zeker als er niet te veel gerekend moest worden op besparingen. Wel was ook de Bezuinigingscommissie voorstander van de herinvoering van de éénhoofdige leiding.16

Regionale en specialistische diensten

Toch duurde het nog drie jaar voordat een aarzelende minister de knoop doorhakte en een directeur-generaal benoemde. Deze laatste moest vervolgens een verdere reorganisatie van de Rijkswaterstaat voorbereiden.

J.A. Ringers werd in 1930 de eerste directeur-generaal van de Rijkswaterstaat en daarmee was feitelijk de toekomstige koers bepaald. Ringers had zich steeds een fel pleitbezorger getoond van een toenemende wetenschappelijke component binnen de Rijkswaterstaat. Hij had zich in een vroeg stadium sterk gemaakt voor zowel de oprichting van een waterloopkundig laboratorium als voor een studiedienst bij de directie Benedenrivieren. Onder zijn leiding voltrok zich, volgens sommigen althans, het te lang uitgesteld proces van functionalisering en specialisering. Als geen ander zag Ringers dat het onmogelijk was voor de ingenieurs van de Rijkswaterstaat om als allrounders en generalisten een rol van betekenis te spelen in de nieuwe waterbouwkundige praktijk. Met de instelling van bouwdiensten, specialistische diensten en studiediensten moest de Rijkswaterstaat die veranderde praktijk het hoofd gaan bieden.

In hun aard waren de speciaal opgerichte bouwdiensten ten behoeve van de vele grote bouwactiviteiten niet nieuw. Ook eind negentiende eeuw werden er tijdelijke bouwdiensten (voor de Nieuwe Waterweg, het Merwedekanaal en de verlegging van de Maasmond) opgericht. Vanaf het Interbellum begon dat echter regel te worden. Of het nu de wegenverbetering of de ‘natte’ waterstaat betrof, grote projecten werden voortaan geleid vanuit bouwdiensten: de bruggenbouw over de grote rivieren, de Maaskanalisatie, de sluis te IJmuiden, de aanleg van de Twentekanalen, de Maasverbetering, het Amsterdam-Rijnkanaal, de Velsertunnel, de droogmaking van Walcheren. Na de Tweede Wereldoorlog werd het ontwerpen van sluizen en stuwen aan een apart district (vanaf 1948 directie) opgedragen. Een Deltadienst kreeg de leiding over het Deltaplan.

Een regelrecht contrast met de negentiende- en begin twintigste-eeuwse praktijk vormde de wijze waarop de organisatie van de Rijkswaterstaat kennis verwierf. De oprichting van een waterloopkundig laboratorium geschiedde nog buiten de organisatie van de Rijkswaterstaat om. Vanaf 1930 werd in de organisatiestructuur van de rijksdienst zelf ruimte geschapen voor systematische studies. De Algemene Dienst, traditioneel belast met het verzamelen van algemene gegevens omtrent de Nederlandse waterstaat, werd in 1931 aangevuld met een Meetkundige Dienst.

Bovendien kregen diverse onderdelen van de organisatie eigen studiediensten. De Dienst der Zuiderzeewerken, weliswaar formeel buiten de Rijkswaterstaatsorganisatie, kende al een hydrografische dienst, die tot taak had een gebied van ruim 1000 km2 Zuiderzee in kaart te brengen. Aan de directie Grote Rivieren werd in 1930 een Studiedienst van de Zeearmen, Benedenrivieren en Kusten toegevoegd. In 1932 werd de directie gesplitst in een Directie Beneden- en een directie Bovenrivieren; beide werden van een studiedienst voorzien.

In 1950 telde de Rijkswaterstaat vijf studiediensten. Behalve de beide zojuist genoemde konden de directie Zeeland en het sedert 1945 onder de Rijkswaterstaat vallende Technisch Bureau der Domeinen over een eigen studiedienst beschikken. Onder de Studiedienst van de Directie Benedenrivieren ressorteerde bovendien de studiedienst ‘Hoorn’. Maar ook andere directies, zoals de Algemene Dienst en de Dienst der Zuiderzeewerken, verrichtten nog steeds hydrologisch onderzoek. Teneinde overzicht te kunnen houden op het nu verspreide onderzoek dat bij de Rijkswaterstaat plaatsvond, werd in 1950 besloten tot de oprichting van een Centrale Studiedienst, verbonden aan de Directie van de Waterstaat. Met uitzondering van ‘Hoorn’ bleven de overige studiediensten wel bestaan. Het onderzoeksgebied van de Studiedienst van de Directie Benedenrivieren werd beperkt tot het eigen beheersgebied. De Centrale Studiedienst moest het onderzoek van ‘de rivieren, zeearmen, zeestromen, kusten, sedimentverplaatsingen en alle problemen, die daarmede samenhangen’ stroomlijnen.17 Hoofdingenieur J.B. Schijf kreeg de leiding over de nieuwe dienst, waartoe onder meer de wiskundige J.J. Dronkers en zes rekenaars behoorden. De dienst was ‘bevoegd zich inzake de studie-aangelegenheden te begeven op het ambtsgebied der onderscheidene directies en tot dat doel gebruik te maken van in deze en andere directies dienend personeel’, zo werd

bepaald.18 Een van de eerste taken was het inventariseren van het lopende onderzoek en de plannen van de diverse diensten.19

In 1959 gingen de taken van de Centrale Studiedienst over naar de nieuw gevormde directie Waterhuishouding en Waterbeweging.20 In de organisatie van de Rijkswaterstaat gingen de specialistische diensten en de bouwdiensten een steeds belangrijker rol spelen naast de regionale directies. De structuur met de regio's bleef bestaan, wat een informele concurrentie opleverde binnen de dienst. Hoewel formeel op één lijn in de organisatie, plaatsten de specialisten zich toch meestal een stapje hoger. Het Jaarbericht 1993 maakte de organisatiestructuur duidelijk:

‘De regionale directies vormen de kern van Rijkswaterstaat. Zij zijn verantwoordelijk voor onderhoud, beheer en aanleg van de hoofdinfrastructuur en voor de praktische uitvoering van het beleid... De specialistische directies houden het innovatief vermogen van de organisatie op niveau en ondersteunen de uitvoering.’21

Een nieuwe uitvoerder: de grote aannemer

In 1922 spraken twee oude bekenden elkaar: Jean Henri Telders, zoon van de Delftse hoogleraar waterbouwkunde Jean Marie Telders, en Cornelis Lely, voormalig minister van Waterstaat.

J.H. Telders en Lely's zoon Jan waren studiegenoten van de Polytechnische School en hadden als tieners de plannen van hun beider vaders met de Zuiderzee bewonderd. Nu was Cornelis Lely voorzitter van de Zuiderzeeraad en stond Jean Henri Telders aan het hoofd van de aannemerscombinatie Van Hattum en Blankevoort.22 Tijdens hun ontmoeting kwam onder andere ter sprake hoe Lely zich de organisatie van de uitvoering van de bouw van de afsluitdijk had gedacht. Naar eigen zeggen heeft Telders hem toen gevraagd of hij er niets voor voelde de bouw op te dragen aan een groep van vooraanstaande Nederlandse baggerbedrijven. ‘Zijn antwoord was uiterst bemoedigend’, aldus Telders, ‘hij had voor deze gedachte altijd veel gevoeld, maar voorzag dat het niet zou meevallen om zo'n consortium bijeen te brengen, want hij had aannemers in de loop der jaren leren kennen als mannen met een uiterst individualistische instelling.’23

Een dergelijk gesprek was in 1922 alleszins begrijpelijk. Voor de legitimering van de te maken technische keuzes alsook voor het welslagen van het project was een uitvoering noodzakelijk die de grootst mogelijke zekerheid leek te bieden. De Staat had omtrent de uitvoering bepaald dat ‘om technische redenen eene groote plooibaarheid verzekerd [moet] zijn, zoodat zonder bedenkelijke financieele of administratieve gevolgen staande de uitvoering die - wellicht zeer vergaande - wijzigingen in plannen en werkprogram kunnen worden gebracht, die noodzakelijk blijken’. Bovendien vond het kabinet het van het grootste belang dat ‘de volksvertegenwoordiging de overtuiging [moest] krijgen, dat de gekozen oplossing aanbevolen zoowel door de Rijksautoriteiten als door de deskundige aannemers inderdaad de meest aanbevelenswaardige is’.

Ook de aannemerij had er echter belang bij de aanbesteding van het grootschalige project goed met de rijksoverheid door te spreken. Traditioneel geschiedde de keuze van de aannemer bij openbare aanbesteding. Een groot project werd gesplitst in een aantal deelprojecten, waarop aannemers konden intekenen. De opdrachtgever was op die manier verzekerd van de goedkoopste werkwijze. Gecombineerd met de voor de aannemer allesbehalve gunstige Algemeene Voorschriften voor aanbesteed werk, verkeerde de aannemer in een relatief kwetsbare positie: geringe winstmarges en grote risico's. Waartoe dit kon leiden, toonde de bouw van de Amsteldiepdijk, de eerste fase in het kader van de afsluiting van de Zuiderzee. Dit werk was op de traditionele manier aanbesteed, waarbij de Hollandsche Aanneming Maatschappij bijvoorbeeld de aanleg van het derde perceel van het Balgzandkanaal had binnengehaald. Het project zou de aannemer uiteindelijk alleen maar verlies opleveren. Deze aannemer was niet de enige. Ook andere bedrijven leden forse verliezen bij de werken aan de Amsteldiepdijk. Eén bedrijf ging er zelfs failliet aan. De aannemerij klaagde dat ze te grote risico's liep doordat ze, via de Algemeene Voorschriften voor aangenomen werk, verantwoordelijk werd gesteld voor de vele onzekere factoren die met de werken gepaard gingen. Het Rijk zag in dat het ook zelf op termijn technische en financiële risico's liep met uitvoeren bij openbare aanbesteding, zeker waar het de grote afsluiting betrof.24 Een ‘moderne’ overeenkomst met een solide aannemerscombinatie leek daarom zowel voor opdrachtgever als uitvoerder de enige oplossing.

Lely's sceptische houding ten spijt probeerde Telders een aantal grote Nederlandse aannemers op één lijn te krijgen. Hij zocht contact met L. Volker Azn. te Sliedrecht, Baggermaatschappij A. Bos Pzn. te Dordrecht en de NV Hollandsche Aanneming Maatschappij te 's-Gravenhage. En hij boekte succes. De op dat moment grootste Nederlandse aannemersfirma's van waterwerken sloegen de handen ineen. De combinatie voerde de naam Maatschappij tot Uitvoering van de Zuiderzeewerken (MUZ) en ging op 4 september 1926 een zogenaamde grondovereenkomst aan met de Staat. Vastgelegd werd dat de MUZ de afsluitdijk zou bouwen en de Wieringermeer zou droogmaken met alle bijkomende werken. Het project werd verdeeld in een aantal kleinere projecten waarvoor steeds afzonderlijke overeenkomsten met de MUZ werden gesloten. Het verschil met de traditionele methode van aanbesteding was dat nu één aannemer(scombinatie) verzekerd was van de uitvoering. Alleen over de prijs moest men het telkens eens zien te worden. Als dat niet lukte, moest een arbitragecommissie met leden benoemd



illustratie
Het welslagen van de afsluiting en droogmaking van de Zuiderzee hing voor een groot deel af van een goede verstandhouding tussen het Rijk en de aannemers. In 1926 werd een aannemersconsortium gevormd, de Maatschappij tot Uitvoering van Zuiderzeewerken (MUZ), met aan het hoofd niemand minder dan ir. W.F. Leemans, de toenmalige inspecteur-generaal van de Rijkswaterstaat. Hier zien we de vloot van de MUZ (met enige aanpassingen voor de hoge gasten) feestelijk stoom afblazen bij de sluiting van het laatste stroomgat in de Afsluitdijk op 28 mei 1932.


door de Staat en de aannemer een oplossing trachten te vinden.

Maar ook als die er niet uit kwam, mocht de MUZ toch het werk uitvoeren, zij het op kosten van de Staat en volgens de aanwijzingen van de directeur-generaal van de Zuiderzeewerken. Het winstpercentage voor de MUZ was in zo'n geval vastgesteld op vijf procent. In de gevallen dat wel overeenstemming werd bereikt, zou een winst of verlies van meer dan zes procent gedeeltelijk (en progressief) voor het Rijk zijn. Minder dan zes procent was winst of verlies voor de MUZ. Ofschoon zowel vanuit de Kamer als de niet-betrokken aannemerij vragen rezen over deze nieuwe vorm van aanbesteden, zou op deze manier ruim driekwart van het werk binnen de Zuiderzeewerken tot 1932 de MUZ ten deel vallen.25

Een dergelijk contract schiep het kader waarbinnen een grootschalig project als de Afsluitdijk kon worden uitgevoerd: zonder al te grote risico's voor beide partijen en met een optimaal gebruik van de ervaring die tijdens het werk werd opgedaan. Een consequentie was dat de traditionele opdrachtgever, de Dienst der Zuiderzeewerken, een gedeelte van de autonomie die hij bezat in de ontwerpfase moest opgeven. Wel had men er zich van tevoren van verzekerd dat de aannemer met de keuze voor een kleidam instemde. Bovendien werd de leiding over de aannemerscombinatie opgedragen aan J.A. Ringers, ingenieur bij de Rijkswaterstaat en in 1930 de eerste directeur-generaal. De inbreng van de (Nederlandse) aannemer bij een door de Staat gefinancierd project was met een dergelijke contractvorm niettemin aanmerkelijk vergroot.

Het welslagen van het project, waarbij de inzet van veel en groot materieel en de opgedane ervaringen tijdens de uitvoering onontbeerlijk bleken, lijkt de keuze voor een dergelijke constructie van uitvoering te billijken. De prijzen die de MUZ echter in rekening bracht, waren relatief hoog en het werktempo daarentegen laag, vond V.J.P. de Blocq van Kuffeler, directeur-generaal van de Zuiderzeewerken, achteraf. Hij adviseerde om die reden na de voltooiing van de Afsluitdijk niet langer met de MUZ in zee te gaan en bijvoorbeeld de werken ten behoeve van de Noordoostpolder op een andere wijze aan te besteden.26

Toch zou het Rijk noodgedwongen nog een keer dankbaar gebruikmaken van de kennis, de ervaring en het materieel van de MUZ, namelijk bij de droogmaking van Walcheren in 1945.

‘Wonderlijke verhoudingen’ en een ‘zonderling voorstel’

In de jaren dertig was de klad gekomen in de natte aannemerij.

De wereldwijde economische crisis en de inmiddels moordende

concurrentie hadden geleid tot aannemingssommen onder de kostprijs. Niet alleen werd er geen winst meer gemaakt, maar bovendien kon hierdoor het materieel niet of slechts ternauwernood worden onderhouden. Om te voorkomen dat de complete natte aannemerij op deze manier te gronde zou gaan, besloten J.H. Telders en 22 baggeraars in 1935 tot de oprichting van een belangenvereniging, het ‘Centrale Baggerbedrijf’ genaamd. Het doel van de vereniging was ‘verbetering te brengen in de inkomsten, die door eigenaren van baggermaterieel uit het bezit van dit materieel kunnen worden verkregen’.27 De Rijkswaterstaat reageerde aanvankelijk vrij argwanend op deze krachtenbundeling in de natte aannemerij. Men was bang voor prijsafspraken en kartelvorming.28

Vanaf circa 1936 leefde de natte aannemerij weer wat op. Lang zou dit echter niet duren omdat de Tweede Wereldoorlog de ‘normale’ ontwikkelingen beïnvloedde. Niet alleen slonk de opdrachtenportefeuille, veel baggeraars raakten ook materieel kwijt aan de Duitsers door de oorlogshandelingen of door confiscatie. Zo was het complete magazijn van Van Hattum en Blankevoort door de nazi's leeggehaald.

Toen Walcheren drooggemaakt moest worden, verkeerde niet alleen de natte aannemerij in een moeilijke positie, ook de opdrachtgever, de Rijkswaterstaat, was sterk gehavend. In het bevrijde Nederland was slechts één hoofdingenieur beschikbaar die voldoende ervaring had: P.Ph. Jansen, hoofd van het Bureau Dijksverhogingen, dat in Breda was gevestigd. De directie Zeeland beschikte weliswaar over de hoofdingenieurs J. Moll en A.H. Fabius, maar die hadden de handen vol aan ander herstelwerk in de provincie. Jansen werd door de autoriteiten dan ook gevraagd de leiding van de op te richten Dienst Droogmaking Walcheren (DDW) op zich te nemen.

Aannemers waren er in het bevrijde Zuiden echter nauwelijks. Naast enige Belgische bedrijven waren er de firma Den Breejen van den Bout en de firma Bos en Kalis. Jansen stelde als voorwaarde voor zijn aanstelling dat hij J.J. (Kobus) Kalis van laatstgenoemde firma in dienst mocht nemen. Hoewel een dergelijk verzoek waarschijnlijk nog nooit was voorgekomen, werd het vanwege de buitengewone omstandigheden geaccepteerd.29

Hiermee werd bovendien de noodzakelijke steun verkregen van de directeur van de Britse vestiging van de NV Baggermaatschappij Bos en Kalis, geleid door E.J. Kalis, de broer van J.J. Kalis. Een noodzakelijke steun omdat het benodigde materieel om de dijksgaten te dichten voornamelijk uit Engeland moest komen.

Nadat minister ir. Th.P. Tromp van Waterstaat eind april 1945 met eigen ogen had gezien dat het karwei op Walcheren met de bestaande, gebrekkige hulpmiddelen niet was te klaren, kwam de organisatie onder vuur te liggen. De situatie vroeg om drastische maatregelen. Typerend voor de uitzonderlijke omstandigheden is een passage uit een gezamenlijke brief van de NV Baggermaatschappij Bos en Kalis en de NV Hollandsche Aanneming Maatschappij (HAM) aan de minister van Waterstaat in Londen uit mei 1945 met betrekking tot de droogmaking van Walcheren. Ze zeiden het te ‘betreuren dat zij onder de huidige omstandigheden niet tot een gebruikelijke aanneming der werken kunnen overgaan en stellen Uwe Excellentie in stede daarvan voor, de uitvoering ter hand te nemen op de navolgende wijze en voorwaarden’.30 De Rijkswaterstaat kon weinig anders dan een dergelijke ‘graag-of-niet’-opstelling van de aannemers accepteren. Hoofdingenieur P.Ph. Jansen vond ‘dat het voorstel wat zonderling is en dat hierdoor allerlei wonderlijke verhoudingen ontstaan doch dat de aannemers niet voor het hoofd kunnen worden gestoten met de kans dat zij zich terugtrekken, omdat wij hun medewerking in het belang van het werk noodig hebben’.31

Wat was nu het onorthodoxe in het voorstel van de aannemers? Het hoofd van de Dienst Droogmaking Walcheren, Jansen, was en bleef verantwoordelijk voor het ontwerp en de methode van afsluiting van de dijksgaten. Bedongen werd echter dat de Dienst over het ontwerp en ‘zeer zeker over de methode van de sluiting der dijksgaten’ zou overleggen met een in het leven te roepen Commissie van Uitvoering.32 Deze zou bovendien de algemene leiding van en het toezicht op de werken hebben. Dit was ongekend. De Commissie van Uitvoering werd namelijk gevormd door vertegenwoordigers van de aannemers Bos en Kalis en de HAM. Verder werd voorgesteld dat de Rijkswaterstaat de werklieden zou werven en voor hun huisvesting zou zorgen, alsmede voor het verkrijgen en de aan- en afvoer van het materieel. De Commissie van Uitvoering zou bepalen welk materieel nodig was en had het recht werklieden naar eigen goeddunken aan te nemen en te ontslaan. Ze droeg geen enkele verantwoordelijkheid voor een niet-tijdige aanvoer van materieel, materialen en arbeidskrachten. Tegenover al deze eisen stond wel dat de aannemerij tegen kostprijs zou werken.

J.J. Kalis zou als hoofduitvoerder vier uitvoerders, voor elk dijksgat één, ter beschikking krijgen. Een probleem hierbij was wel dat de dichting bij Westkapelle al in een eerder stadium was opgedragen aan de firma Ackermans en Van Haaren. Deze zou er waarschijnlijk weinig voor voelen plots onder een Commissie van Uitvoering te worden geplaatst, waarin andere aannemers zitting hadden.

De minister vroeg de hoofdingenieur-directeur van de Rijkswaterstaat in Zeeland om een reactie op dit voorstel van de aannemers. Hoewel ook deze van mening was dat de buitengewone omstandigheden om onorthodoxe oplossingen vroegen, vond hij dat toch wel erg veel aan de aannemers werd tegemoetgekomen.

Volgens hem werd er ‘te veel nadruk gelegd op de belangrijkheid van den invloed der heeren aannemers op de gang van het werk.

De z.g. directie, die toch aansprakelijk is voor alle financiële gevolgen, wordt daarbij min of meer terzijde gesteld.’33 Het leek hem daarom verstandiger om ir. Jansen als voorzitter van de

Commissie van Uitvoering te laten optreden. Hij verwachtte daarvan ‘een beter begrijpen van elkaars moeilijkheden, en daardoor een vlotter verloop van de gang van zaken. Bovendien zal deze vorm het gemakkelijker maken om ook andere aannemers voor het werk te interesseren.’34

De bevrijding van heel Nederland maakte het de Rijkswaterstaat mogelijk zich minder afhankelijk van de aannemerij op te stellen. Meer materieel en materialen kwamen beschikbaar en de nog steeds bestaande MUZ kon uiteindelijk op Walcheren worden ingeschakeld. Ingenieur Jansen hield de volle eindverantwoordelijkheid over de werken. De noodsituatie die de droogmaking was en het hierdoor noodzakelijke geïmproviseer bleven de traditionele verhoudingen tussen opdrachtgever en uitvoerder echter sterk beïnvloeden. Hoewel de Rijkswaterstaat aanvankelijk wel moest wennen aan de nieuwe verhoudingen en de ‘directie en aannemers vaak met het mes op tafel onderhandelden’, is er gaandeweg een toenemend respect en vertrouwen gegroeid. ‘Bij de latere grotere waterbouwkundige werken heeft men daarop met vrucht kunnen voortbouwen’, aldus Rijkswaterstaatsingenieur H.A. Ferguson, die intensief bij de Deltawerken betrokken was.35

De Haringvlietsluizen als voorbeeld van samenwerking

De diepgang van de veranderingen in de uitvoeringspraktijk van grote waterstaatswerken sedert het begin van de twintigste eeuw, bleek bij de Deltawerken. Raadgevende ingenieurs en aannemers speelden in de (voor-)ontwerpfase een niet meer weg te denken rol. In de Deltacommissie, die ruim twee weken na de ramp werd ingesteld, zaten bijvoorbeeld naast ingenieurs van de Rijkswaterstaat twee raadgevende ingenieurs, te weten G.P. Nijhoff en R. Verloren van Themaat (laatstgenoemde namens Van Hasselt en De Koning), alsmede de directeur van de Hollandsche Aanneming Maatschappij, ingenieur C.L.C. van Kretschmar van Veen.36 De commissie zelf kon nog advies vragen aan ir. W.A. Bos van de firma Bos en Kalis.37

De oprichting en inrichting van de Deltadienst (1956) getuigde van de grote interne veranderingen die de Rijkswaterstaat sedert de jaren twintig had doorgemaakt. Alleen al het feit dat de Deltawerken in tegenstelling tot de Zuiderzeewerken wel binnen de Rijkswaterstaat werden geïncorporeerd, sprak boekdelen.38

De Deltadienst zelf was qua structuur een toonbeeld van functionaliteit en specialisatie. Er kwamen twee bouwdirecties, de directie Deltawerken Noord en de directie Deltawerken Zuid, beide met een hoofdingenieur-directeur aan de top. De Directie Benedenrivieren werd aanvankelijk opgenomen in de Deltadienst en zou het beheer krijgen opgedragen. Ondersteunende studie- en stafdiensten zouden de Deltadienst, die als geheel geleid zou worden door een hoofdingenieur-directeur, completeren.

In september 1954 - dus nog voor de Deltadienst bestond - kreeg de directie Sluizen en Stuwen van de directeur-generaal van de Rijkswaterstaat de opdracht om, in overleg met de directie Benedenrivieren, een spuisluis voor de afsluiting van het Haringvliet te ontwerpen. Een half jaar later kon A. Eggink, hoofdingenieur-directeur van de directie Sluizen en Stuwen, een negental voorontwerp-varianten voorleggen. Ook de hoofdingenieur-directeur bij de directie van de Waterstaat, J.P. Josephus Jitta, éminence grise op het gebied van de sluisbouw, vervaardigde twee voorontwerpen.39 Zowel Eggink als Josephus Jitta drong er bij de directeur-generaal op aan het ontwerp goed uit te laten werken alvorens de aannemers in te schakelen. ‘De ervaring opgedaan bij de bouw van de marinehaven te Den Helder, de tunnels te Velsen en de afsluiting van de Hollandsche IJssel, heeft mij doordrongen van de noodzaak om het gehele werk te hebben gedetailleerd alvorens tot aanbesteding wordt overgegaan’, aldus Eggink.40

Josephus Jitta voegde daaraan toe: ‘Dit is mij uit het hart gegrepen. Al te vaak blijkt, dat een “bouwheer” meent, dat zodra de opdracht gedefinieerd is, het bestek als het ware gereed kan zijn. Niets is minder juist dan dat! Eerst na het kristalliseren van de opdracht kan met serieuze ontwerp-arbeid worden begonnen.’41

Nog in het voorjaar van 1955 werd uit deze alternatieven in een gezamenlijke vergadering van de Deltadienst, de directie Sluizen en Stuwen, de directie Bruggen en Josephus Jitta een keuze voor segmentschuiven gemaakt. De directie Sluizen en Stuwen werkte verder aan haar voorontwerp no. IIIe, segmentschuiven scharnierend aan een stalen Nabla-ligger.42 Ook Josephus Jitta zette zich weer achter de tekentafel om zijn voorontwerp met segmentschuiven verder uit te werken. Nadat de directie Bruggen beide ontwerpen aan een nader onderzoek had onderworpen en een vergelijkende kostenraming had opgemaakt, werd in de zomer van 1956 besloten het gewijzigde ontwerp van de directie Sluizen en Stuwen volledig uit te werken. De directies Sluizen en Stuwen en Bruggen werden hiermee ‘in verder overleg met de Deltadienst’ belast.43

Uitwerken van het ontwerp

Bij het ontwerpproces waren voornamelijk de specialistische diensten van de Rijkswaterstaat betrokken geweest. De bijdrage van het Waterloopkundig Laboratorium bestond tot dan uit voorlopige conclusies, omdat het modelonderzoek nog in volle gang was. Over een aantal hoofdvragen bestond dan ook nog geen duidelijkheid. In de herfst van 1957 uitte Eggink zijn bezorgdheid over deze trage gang van zaken en het feit dat zijn directie niet verder kon.

‘Over de gang van zaken maak ik mij ongerust. Enerzijds komt dit voort uit de omstandigheid, dat de voornaamste gegevens ontbreken of vaag zijn opgegeven, waardoor het niet mogelijk


illustratie
Het hart van de Haringvlietsluizen is de zogeheten “Nabla-ligger”, een gewaagde, uit driehoekige moten opgebouwde constructie van voorgespannen beton. De ligger wordt gedragen door de pijlers en vangt op zijn beurt de krachten op van de lange armen van de zware segmentschuiven. Over de ligger loopt ook een autoweg. Het ontwerp is het resultaat van een hechte samenwerking tussen de aannemerscombinatie NESTUM, de Deltadienst en de Dienst Sluizen en Stuwen van de Rijkswaterstaat en het Ingenieurs-Bureau voor Industrie Service (Ibis).




illustratie

is vaste grond onder de voeten te krijgen en een tekenzaal aan het werk te zetten. Anderzijds doet een twijfel of het op aannamen gebaseerde ontwerp gehandhaafd kan blijven, zodra de uitkomsten van de onderhanden zijnde onderzoekingen bekend worden, afbreuk aan de gewenste voortgang.’44

De oorzaak van deze trage gang van zaken zag hij in het unieke van het project, waardoor niet op ervaring kon worden voortgebouwd.

‘Het inleven in en het uitwerken van de problemen, welke zich voordoen vraagt voor de betrokkenen aan het front - de studiediensten en de laboratoria - meer tijd dan viel te voorzien. Bovendien moeten zij zich op elkander leren instellen. Hetzelfde geldt voor hen, die de uitkomsten moeten toetsen en verwerken.’45

Met name bestond er nog steeds grote onzekerheid over de krachten die de golfaanval op het kunstwerk zou kunnen uitoefenen. Dit was immers van groot belang voor de berekeningen die ten grondslag lagen aan het ontwerp van de schuiven en de Nabla-liggers. De verantwoordelijke hoofdingenieur-directeur stelde vast dat daarover nog steeds niets definitiefs vast stond. ‘Het is mij niet bekend welke maximale krachten kunnen optreden, noch of een golfbreker tot een beperking van de optredende krachten zal leiden. Evenmin is bekend het verband tussen de afmetingen van de golfbreker en de reductie van de krachten.’46

De krachten die de Nabla-liggers moesten weerstaan, waren bovendien afhankelijk van de afmetingen van de schuiven. Zowel de exacte hoogte van de bovenzijde van de deuren alsook hun breedte was nog in onderzoek bij het Waterloopkundig Laboratorium. De directies Sluizen en Stuwen en Bruggen drongen er bij de Deltadienst op aan zo snel mogelijk duidelijkheid over deze en enige andere gegevens te verschaffen, teneinde verder te kunnen.

De brandbrief miste zijn uitwerking niet. In het najaar van 1957 vonden er verscheidene besprekingen plaats waarbij de genoemde kwesties aan bod kwamen. Nog steeds bleek de golfaanval op de buitensluis het grootste probleem. Men ging daarbij uit van een maximale golfdruk. Mocht die onverhoeds toch groter blijken dan gedacht, dan kon altijd nog een beteugelingsdam in de mond van het Haringvliet worden gelegd, was de redenering.

Omdat een dergelijke dam echter pas zou worden aangelegd als de sluizen al gebouwd waren, zouden die dus minstens enkele seizoenen blootgesteld zijn aan de rechtstreekse golfaanval. Daarom leek het toch meer gewenst om de sluizen zelf robuuster te maken. Dit zou echter weer een zwaardere constructie opleveren, wat op zijn beurt extra eisen stelde aan de Nabla-liggers. Het verlagen van de buitenschuif tot 4 m + NAP in combinatie met het verhogen van de binnenschuif tot 4,5 m + NAP was dan weer een optie om het

gewicht binnen de perken te houden. Ook werd overwogen om de vorm van de sluis te veranderen door het naar de zee gekeerde vlak af te ronden naar binnen dan wel om dempende bekleding aan te brengen.47

Extra onderzoek nodig

Welke mogelijke oplossingen ook werden overwogen, feit is dat de Rijkswaterstaat weinig greep had op de mogelijke krachten die de Nabla-liggers moesten weerstaan. ‘Teneinde deze problemen zo goed en zo economisch mogelijk op te lossen, is het zaak, dat mede gebruik wordt gemaakt van de kennis en ervaring, welke in Nederland te dien aanzien buiten de Rijkswaterstaat (directie Bruggen) aanwezig is’, concludeerde A. Eggink in het najaar van 1957.48 Hij stelde daarom voor om naast het onderzoek door het Waterloopkundig Laboratorium dat in samenwerking met TNO werd verricht, ook het Ingenieurs-Bureau voor Industrie Service NV (Ibis) te Scheveningen in te schakelen. Dit bureau was gespecialiseerd op het gebied van voorgespannen beton en was geen onbekende in de wereld van de (water)bouw. Het was onder meer door de directie Bruggen van de Rijkswaterstaat al eens geraadpleegd voor de brug over het Pannerdens Kanaal. Ook bij een aantal viaducten van de Nederlandse Spoorwegen en bruggen die waren gebouwd door diverse provinciale waterstaatsdiensten, was Ibis betrokken geweest. Als lid van de internationale Freyssinet-organisatie kon Ibis voorts bogen op de nodige buitenlandse ervaring. Het verzoek van Eggink werd door het hoofd van de Deltadienst ondersteund en aan het bureau werd een aantal opdrachten verstrekt. Bovendien stelde Eggink voor dat:

‘zodra het bouwen van de spuisluis in het Haringvliet zal zijn aanbesteed en de aannemer bekend zal zijn,... ook hij bij het onderzoek [zal] worden ingeschakeld. Er zal dus een team ontstaan, bestaande uit leden van mijn directie, van T.N.O., van Ibis en van het aannemersbedrijf, waardoor naar mijn mening al die krachten onder leiding van mijn dienst zijn gebundeld, die nodig zijn om tot een verantwoorde constructie en uitvoering te komen.’49

Het feit dat de aannemer in het team werd opgenomen, maakte het bovendien mogelijk nog eens een studie van twee tot drie jaar aan de Nabla-ligger te wijden. De aannemer bleef zodoende tijdens het bouwen op de hoogte van de vorderingen van het onderzoek en kon gaandeweg eventueel aanpassingen verrichten. De kosten van het extra onderzoek zouden circa f200.000 bedragen, driekwart procent van de totale kosten van de Nabla-liggers.50

Aanbestedingsperikelen

Eind 1957 ging de aannemerij ervan uit dat de bouw van de Haringvlietsluizen openbaar zou worden aanbesteed. De N.V. Nederlandse Tunnel Maatschappij - een consortium van zes aannemers, opgericht om bij de bouw van de Coen- en IJtunnel al te scherpe concurrentie te voorkomen51 - kwam in december 1957 bijeen om te bespreken of men ook bij de aanbesteding van de Haringvlietsluizen zou kunnen samenwerken. De reacties waren verdeeld, waarop werd besloten dat alle aannemers in eerste instantie individueel de onderhandelingen met de Rijkswaterstaat zouden ingaan.52

Een maand later gooiden de gewijzigde verhoudingen tussen opdrachtgever en aannemer van grote projecten al roet in het eten. De Rijkswaterstaat voelde namelijk niets voor een openbare aanbesteding. Vanwege het unieke van het project stelde de Rijkswaterstaat hoge eisen aan de aannemer. Er werd teamwork vereist en een snel bouwproces, omdat elk jaar vertraging zes tot tien miljoen gulden aan bodembescherming zou vorderen. Alleen een aannemer die beschikte over ‘een ervaren wetenschappelijke en uitvoerende staf en derhalve een goed lopende organisatie weet op te bouwen’ en die bovendien kon putten ‘uit een goed voorzien materieel park’ en bereid en in staat was om een aantal investeringen te doen, kon het werk in zes jaar uitvoeren, oordeelde de Rijkswaterstaat.53

Het werk werd te groot en te riskant geacht voor één aannemersbedrijf. De aanbesteding van de IJtunnel te Amsterdam had naast de N.V. Nederlandse Tunnel Maatschappij nog twee andere combinaties doen ontstaan, die door de Rijkswaterstaat als mogelijke kandidaten werden beschouwd. Het betrof de N.V. Waterbouwkundige Werken West-Europa54 en de N.V. Koninklijke Nederlandsche Maatschappij voor Havenwerken, die samenwerkte met vier buitenlandse firma's.55 ‘De enige Nederlandse groep, die geacht kan worden in staat te zijn het werk op de juiste wijze en binnen de gestelde tijd uit te voeren, is die genoemd onder 1 [Dit betrof de Nederlandse Tunnel Maatschappij, E.B.]’, concludeerde de Rijkswaterstaat in een bespreking op 21 januari 1958. De Nederlandse bedrijven die lid waren van de Waterbouwkundige Werken West-Europa N.V., waren belangrijk kleiner dan de twee Duitse bedrijven waarmee werd samengewerkt. De Rijkswaterstaat vreesde daarom dat als het werk aan deze groep werd gegund het grootste deel van de bouw alsmede de leiding ervan in buitenlandse handen zou komen. Dit werd om een aantal redenen niet gewenst geacht. Ten eerste zou een buitenlandse onderneming in een andere verhouding staan tot de Rijkswaterstaat dan een Nederlands bedrijf, ‘die weet hiervan min of meer afhankelijk te zijn (eerder arbitrage enz.)’. Ten tweede zou een groot deel van de winst en de huur van het materieel in buitenlandse handen verdwijnen. De opgedane ervaring zou bovendien voor ons land verloren gaan. Ten slotte was het ook voor Nederlandse aannemers praktisch onmogelijk om in onze grote buurlanden werken gegund te krijgen.56 Bovendien:

‘Een uitvoering door buitenlandse bedrijven zal internationaal worden uitgelegd als een discriminatie door het rijk van de Nederlandse aannemers hetgeen zakelijk zal worden uitgebuit.
De positie van de Nederlandse aannemers in internationaal verband zal zeer versterkt worden, indien zij, evenals de grote buitenlandse bedrijven, kunnen bogen op een verworven ervaring in de bouw van grote en bijzondere kunstwerken. In Europees verband voelt ieder land zich verplicht zijn positie zo sterk mogelijk te maken; dit geldt mede ten aanzien van de bouw van grote werken in onderontwikkelde gebieden, enz..
Nederland moet hiermede rekening houden.’57

Ook in waterstaatskringen werd de nationale concurrentiekracht goed in de gaten gehouden.

Het werd dus zowel voor de Nederlandse aannemerij als voor de Rijkswaterstaat zelf van groot belang geacht dat dit prestigieuze werk door Nederlanders werd uitgevoerd. De aannemerij zou hierdoor niet alleen op korte termijn winst boeken, ze zou bovendien een schat aan kennis en ervaring opdoen, die haar een sterke internationale concurrentiepositie zou bezorgen. De Rijkswaterstaat zelf had er bovendien alle belang bij dat er met Nederlandse bedrijven kon worden samengewerkt. Mede met de nog te verstrekken opdrachten in het kader van het Deltaplan in het vooruitzicht, werd van Nederlandse aannemers een welwillende opstelling verwacht.

Hiermee stond de wijze van aanbesteden al grotendeels vast. Bij openbare aanbesteding zou namelijk de kans bestaan dat de buitenlandse firma's als goedkoopste uit de bus kwamen. Ook bij onderhandse aanbesteding echter was het, nadat een keuze uit de openbaar opgeroepen gegadigden was gemaakt, moeilijk om de buitenlandse bedrijven te weren. Daardoor bleef nog slechts één mogelijkheid over: rechtstreekse onderhandelingen met de meest gewenste aannemerscombinatie. Mochten die onderhandelingen te stroef verlopen, dan had men de andere, buitenlandse combinaties nog als stok achter de deur, ‘terwijl een afbreken van de onderhandelingen niet betekent dat het werk “besmet” is’.58

Een kleine maand later vond er een bespreking plaats tussen Eggink en vertegenwoordigers van de Nederlandse Tunnel Maatschappij. Naar aanleiding hiervan werd in een vertrouwelijke brief aan de firma's nog eens bevestigd dat, als de onderhandelingen tot een voor het Rijk gunstig resultaat zouden leiden, besloten zou worden de combinatie het werk op te dragen.59 Begin april 1958 was men het eens over de aannemingssom, te weten 96 miljoen gulden. Twee dagen daarvoor was het contract met het ingenieurs-bureau Ibis gesloten waarbij men de uitwerking van het ontwerp van de Nabla-liggers opgedragen had gekregen. Dit contract bepaalde onder meer dat de aannemer bij het uitwerken van het project van de Nabla-ligger werd betrokken. Sterker nog: de aannemer zou met voorstellen moeten komen met betrekking tot voorspan-systemen, bouwwijzen enz., die door Ibis zouden worden onderzocht. De uiteindelijke keuzes dienaangaande zouden door de Rijkswaterstaat, als directievoerende, worden gemaakt.60

Was bij de Zuiderzeewerken het initiatief tot samenwerken nog door de aannemers genomen, bij de Haringvlietsluizen werd een bijna verbroken samenwerking in de aannemerij door de Rijkswaterstaat weer hersteld. De N.V. Nederlandse Sluis- en Tunnelbouw Maatschappij (Nestum) was geboren. Ze vormde samen met de betrokken diensten van de Rijkswaterstaat, het Waterbouwkundig Laboratorium, TNO en ingenieursbureau Ibis een team dat uiteindelijk verantwoordelijk zou zijn voor het ontwerp en de bouw van de Haringvlietsluizen. Een speciale Nabla-commissie, ingesteld door de Rijkswaterstaat, trad op als intermediair tussen de aannemer en de andere bij het ontwerp van de Nabla-ligger betrokken instellingen. De samenwerking tussen de betrokkenen verliep overigens niet altijd vlekkeloos. Zo kwam de Nestum in juli 1958 in plaats van de Nabla-ligger met nog een geheel andere variant, die de Rijkswaterstaat al in een veel eerder stadium had verworpen en ook ditmaal afkeurde.61 Wellicht mede naar aanleiding hiervan vroeg de Raad van Bestuur van de Nestum zich drie weken later af hoe men zich ten opzichte van de rijksdienst moest opstellen. Geconcludeerd werd:

‘de RWS voldoende mededelingen doen, opdat zij op de hoogte is van onze werkzaamheden, zonder echter de RWS te doen treden op het beleidsgebied, hetwelk wij aan ons zelf moeten houden. Mededelingen over de gang van zaken en over gemaakte ontwerpen enz. zijn noodzakelijk teneinde te voorkomen, dat de RWS achteraf zich erop kan beroepen geheel onkundig te zijn gelaten.’62

Ondanks dit zoeken naar de eigen plek binnen de nieuwe verhoudingen en de soms tegenstrijdige belangen die de kop opstaken, bleek de complexiteit van de Haringvlietsluizen steeds te nopen tot het doorbreken van de traditionele verhoudingen.

De opdrachtgever had al in de ontwerpfase gespecialiseerde ingenieursbureaus, wetenschappelijke onderzoeksinstituten en een ervaren en goed uitgeruste aannemer nodig. Traditionele en strikte scheidingen in ontwerp- en bouwproces werden daarmee doorbroken. De Nabla-driehoek, onderdeel van het logo van de N.V. Nestum, symboliseert de gewijzigde organisatie van de waterbouwkundige praktijk. Opdrachtgever, wetenschapper en aannemer waren als drie zijden in het ontwerpproces onlosmakelijk met elkaar verbonden geraakt.63

Dynamiek in het waterschapsbestel

Twee trends domineerden de ontwikkelingen in het waterschapsbestel in de twintigste eeuw: samenwerking en concentratie.

Oorzaken waren: de grote projecten en de grootschalige bouwactiviteiten; de watersnoden van 1916 en 1953; de veranderingen in de landbouw, in het bijzonder de ruilverkavelingsoperaties,64 en ten slotte de opkomst van nieuwe

bemalingstechnieken. Dit plaatste de waterschappen voor keuzevraagstukken die de deskundigheid in eigen huis te boven gingen.65 Met name de kleinere waterschappen kregen de behoefte aan een krachtiger stem in het maatschappelijk krachtenveld, aan meer financiële armslag en meer technische, juridische en bestuurlijke expertise.

In de jaren twintig werden per provincie verenigingen van waterschappen opgericht: de provinciale waterschapsbonden. Zij behartigden de belangen van de aangesloten waterschappen op provinciaal niveau. In 1927 kwam er een organisatie op landelijk niveau, de Unie van Waterschapsbonden. Hiervan werden de provinciale bonden lid, niet de afzonderlijke waterschappen. Unie en enkele bonden gaven een eigen blad uit. De concentratie van waterschappen was in de jaren zestig zover gevorderd dat de opzet van de Unie in 1968 gewijzigd werd. Afzonderlijke waterschappen konden lid worden; de naam werd dan ook Unie van Waterschappen.

Ook vond samenwerking plaats op technisch gebied. In 1924 stond de Vereniging van Noordhollandse Waterschappen voor het vraagstuk van elektrische of dieselbemaling. Daar de lokale deskundigheid onvoldoende was, werd een technische adviescommisie in het leven geroepen. Deze werd in 1928 door de Unie van Waterschapsbonden omgezet in een landelijk adviesbureau, met als naam ‘Technisch Adviesbureau der Unie van Waterschapsbonden’ oftewel TAUW. Het bureau adviseerde waterschappen met betrekking tot de bemaling, behandelde vergunningsaanvragen van de Rijkswaterstaat, werd ingeschakeld bij werkzaamheden in het kader van de werkverschaffing, bereidde ruilverkavelingsprojecten voor met de Cultuurtechnische Dienst, deed opdrachten voor derden, onder andere in het buitenland. In februari 1953 zorgde het TAUW enkele dagen na de ramp voor een noodbemalingsdienst in overleg met de waterschappen en de provinciale waterstaat. Daarna was het bureau actief betrokken bij de herstelwerkzaamheden over het hele rampgebied. In datzelfde jaar kreeg het TAUW een afdeling zuivering van afvalwater toegevoegd, daar bleek bij de waterschappen steeds meer behoefte aan te bestaan. In 1955 werd de NV TAUW opgericht en de oude maatschap ontbonden. De Unie werd aandeelhouder. Later werd de NV omgezet in TAUW Infra Consult BV en ontstond een raadgevend ingenieursbureau op een breed terrein: onder andere natte waterbouw, zuiveringstechniek, waterschapskadasters, landinrichting en automatisering van bemaling.

Samenwerking vond eveneens plaats op financieel gebied. De financiële middelen van een waterschap bestonden uit de waterschapslasten of de omslag, die werd geheven over de belanghebbenden. Verder waren er inkomsten uit brug- en sluisgelden en dergelijke. Ook verleenden Rijk en provincies subsidies voor werken die het lokale belang te boven gingen.

Toch waren deze inkomsten niet altijd voldoende. Een van de taken van de provinciale waterschapsbonden en de Unie was dan ook het verstrekken van geldleningen. In 1953 kwam het tot de oprichting van een eigen bank, de Waterschapsbank. De watersnoodramp had de oprichting versneld, daar plotseling grote sommen geld nodig waren voor het herstel van de dijken en andere werken. Een andere stimulans was in de periode daarvoor uitgegaan van het grote aantal ruilverkavelingen. Deze brachten kostbare aanpassingen met zich mee, die de financiële middelen van veel kleine waterschappen te boven gingen.

Samenwerking was de ene tendens in het waterschapsbestel in de twintigste eeuw, concentratie was de andere. Het aantal waterschappen was aanvankelijk toegenomen tot circa 2700 in 1940, mede door de oprichting van nieuwe waterschappen in hoog Nederland. Al langer bestond echter de vraag of een dergelijk aantal wel een adequate waterstaatszorg mogelijk maakte, met name waar het ging om de vele kleine waterschappen met nauwelijks deskundigheid en toch grote verantwoordelijkheid voor het beheer van zee- en rivierdijken. Bij iedere calamiteit werd die vraag weer actueel. De watersnood van 1953 zette uiteindelijk een proces in gang dat tot een grootscheepse concentratie van waterschappen leidde. Dat ging overigens uiterst moeizaam. Het betrof immers een precaire zaak, namelijk de autonomie van een eerbiedwaardig historisch instituut. Nadat enkele ambtelijke commissies en werkgroepen zich over de waterschapsfinanciën hadden gebogen, werd begin 1969 de studiecommissie-Kranenburg geïnstalleerd. Deze commissie - de ‘Diepdelverscommissie’ genoemd omdat ze de zaak zo grondig aanpakte - kwam in 1974 met een rapport. Zij concludeerde dat voor het kleine waterschap geen plaats meer was. Het waterschap van de toekomst zou een breder takenpakket moeten krijgen. Naast waterkwantiteit (waterkering en afwatering) was ook de waterkwaliteit aan de orde. Schaalvergroting was noodzakelijk om die taken goed te kunnen uitvoeren.66

De commissie anticipeerde daarmee op een kwestie die inmiddels hoogst actueel was geworden, namelijk de onrustbarende vervuiling van het oppervlaktewater. De kwestie was in feite al erg oud. In de negentiende eeuw speelde ze vooral in de steden in relatie tot de volksgezondheid en was ze aanleiding voor de aanleg van rioleringen en waterleidingen. De opkomende natuurbescherming en milieubeweging rond 1900 maakte er een bredere problematiek van en drong aan op wettelijke maatregelen, onder andere voor de lozing van afvalwater. Daar kwam lange tijd niets van terecht, ondanks het feit dat de situatie deels verergerde, deels van karakter veranderde door de sterke bevolkingsgroei en de voortschrijdende industrialisatie. Wel kwam in 1920 het (Rijks) Instituut voor Zuivering van Afvalwater (RIZA) tot stand met als opdracht ‘de waterverontreiniging te bestrijden en te voorkomen’. Aan de ernstige vervuiling van vele polder- en boezemwateren besteedden aanvankelijk alleen de grotere waterschappen zoals



illustratie
In de twintigste eeuw is de kwaliteit van het water even belangrijk geworden als de kwantiteit. Uit het oogpunt van landbouwbelangen, drinkwatervoorziening en natuurwaarden is de chemische en biologische samenstelling van water steeds centraler komen te staan. Aan de basis van het beheer ligt het vaststellen van normen en het verrichten van metingen volgens gestandaardiseerde procedures. Daartoe zijn bij verschillende waterbeheerders laboratoria opgericht.


Delfland en Rijnland aandacht. In 1950 kreeg het waterschap De Dommel de zorg voor de waterzuivering in het stroomgebied van de gelijknamige rivier en kwam het zuiveringsschap De Donge tot stand, het eerste waterschap dat uitsluitend was belast met de waterzuivering.67 De meeste waterschappen konden echter nauwelijks iets aan de watervervuiling doen. Instrumentarium en uitrusting ontbraken. De Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren van 1970 betekende een doorbraak op wetgevend gebied. De zorg voor de kwaliteit van het water, met inbegrip van een vergunningenbeleid voor afvalwaterlozing en de bouw van waterzuiveringsinstallaties, werd opgedragen aan de provincies. Zij hadden de bevoegdheid die taken over te dragen aan bestaande waterschappen of aan speciaal daarvoor bestemde, nieuwe waterschappen, de zuiveringsschappen. Uiteindelijk zouden alle provincies dit doen, mede onder invloed van de ‘Diepdelverscommissie’ en de concentraties van de waterschappen. Van de 2700 waterschappen uit 1940 zijn er in 1998 nog slechts 66 over en die zijn nog nauwelijks te vergelijken met het oude instituut. Zij kennen sinds de Waterschapswet van 1991 een brede vertegenwoordiging van belanghebbenden (huisbezitters, ondernemers, ingezetenen en anderen) en zijn niet meer een organisatie van alleen grondbezitters met vooral landbouwbelangen. Zij moeten werken met doelstellingen en normen die zijn opgesteld door het Rijk en binnen het kader van provinciale waterkwantiteits- en waterkwaliteitsplannen. Voor het moderne waterschap is integraal waterbeheer een gevleugeld begrip. Het staat voor de interne functionele samenhang van de kwantiteits- en kwaliteitszorg van het oppervlaktewater en de zorg voor het grondwater, de waterbodems en de oevers. Het heeft betrekking op de externe, functionele samenhang tussen het waterbeheer en beleidsterreinen zoals de ruimtelijke ordening, natuur en milieu, recreatie, volksgezondheid en landinrichting.

Daarnaast houdt integraal waterbeheer de samenwerking in tussen Rijk, provincie en waterschappen op dit terrein.

 

E. Berkers en M.L. ten Horn- van Nispen


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs