Logo DBNL
1800. Blauwdrukken voor een samenleving (2001)

1800. Blauwdrukken voor een samenleving

(2001)–J.J. Kloek, Wijnand Mijnhardt–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

26 Het nationale welzijn

Het echec van de politieke vertaling van het moreel burgerschap contrasteert scherp met de lotgevallen van de sociale implicaties ervan. De Bataven konden zich makkelijk vinden in de vaststelling dat het doel van de maatschappij de bevordering van het geluk van alle burgers moest zijn. Ze hadden hiertoe een in zijn eenvoud plausibele redenering ontwikkeld. Alle mensen waren van nature gelijk en hadden daarom dezelfde rechten. Op het moment dat de mensen hadden besloten te gaan samenleven en daarmee burgers van de maatschappij waren geworden, was het onvermijdelijk dat ze een deel van hun natuurlijke rechten aan de gemeenschap zouden overdragen. Ze stonden echter nooit meer rechten af dan nodig was om het doel van de menselijke samenleving, het algemeen geluk, te bereiken. De vrijheid van de burgers kon alleen door wetgeving worden ingeperkt, maar die wetten behoorden dan ook in dienst van het geluk van het gehele volk te staan. In alle republikeinse constituties na 1795 is deze opvatting terug te vinden. Zelfs in die van 1805, waarin alle democratische idealen het onderspit hadden moeten delven ten gunste van het principe van het eenhoofdig gezag, was het volksgeluk het leidmotief gebleven. Artikel 1 van de Staatsregeling van 1805 verwoordde dat heel fraai: ‘Het geluk van een volk wordt voornamentlijk bevorderd door de wijsheid der wetten die het zich geeft’.

Nu was geluk als maatschappelijke doelstelling aan het eind van de achttiende eeuw nauwelijks revolutionair meer. De hele eeuw door had een groeiend leger auteurs zich over dit onderwerp gebogen. Thomas Jefferson was de eerste geweest die het principe tot uitgangspunt van een ingrijpend staatsstuk als de Amerikaanse Declaration of independence had verheven. Toch is er een markant verschil tussen de Amerikaanse visie en de Nederlandse. Waar Jefferson zijn landgenoten de ruimte gaf hun eigen geluk na te jagen - de befaamde ‘pursuit of happiness’ -, stelden de Bataven expliciet dat de bevordering van algemeen geluk het voornaamste doel van de samenleving was. De overheid had daarmee officieel de verantwoordelijkheid voor het welzijn van de burgers opgedragen kregen.

Maatschappelijk geluk was echter een vaag begrip en vele leden van de Nationale Vergadering, met name die van meer behoudende signatuur, maakten er dankbaar gebruik van om er gematigde, en in de ogen van de radicalen onverteerbare, standpunten mee toe te dekken. Toch is het opmerkelijk dat er ondanks de grote meningsverschillen al snel een consensus werd bereikt over wat dat algemeen geluk nu precies moest inhouden. Dat gelijkheid voor de wet, vrijheid binnen de grenzen van de wet en bescherming van het eigendom ertoe behoorden was iedereen van meet af aan duidelijk. Al spoedig kwam de Nationale Vergadering echter tot de breed gedragen conclusie, dat zonder recht op onderwijs, op een menswaardig bestaan en op geneeskundige verzorging, maatschappelijk geluk niet moge-

lijk was. De ingediende plannen rond onderwijs, de zorg voor het bestaansminimum en een geneeskundige staatsregeling lokten wel langdurige debatten uit maar de principes zelf stuitten nauwelijks op tegenstand. Voor de eerste keer in de Nederlandse geschiedenis werd daarmee de sociale verantwoordelijkheid van de overheid in constituties en wetgeving vastgelegd. Ook al zou een belangrijk deel ervan in de loop van de negentiende eeuw weer verwateren om pas rond 1900 gerevitaliseerd te worden, de hedendaagse sociale grondrechten hebben hun wortels in de Bataafse Republiek.

Voortgaande planvorming

Ging het met de politieke rechten van de burger na 1795 snel bergafwaarts, zijn sociale rechten waren de eerste jaren bij de Bataafse overheid in goede handen. Tot en met de regering van Lodewijk Napoleon is de planvorming op het gebied van het maatschappelijk geluk voortgegaan. Pas na de inlijving lieten de Fransen aan Nederlandse initiatieven geen enkele ruimte meer. Dat tot onder het bewind van Lodewijk Napoleon de herinrichting van de samenleving hoog op de agenda bleef staan, laat de gang van zaken bij de onderwijshervormingen goed zien. Al in het eerste jaar van haar bestaan debatteerde de Nationale Vergadering druk over het universitaire onderwijs. Het gedecentraliseerde bestel van corporatieve instellingen als universiteiten, athenaea en illustre scholen diende op de helling te worden gezet. Het grondgebied van de Republiek en de beschikbare financiën zouden slechts toereikend zijn voor één universiteit. Deze uit nationale middelen gefinancierde Bataafse instelling zou geen zelfstandige corporatie meer zijn, maar een direct verlengstuk van de centrale overheid. Ze zou bovendien voortreffelijk geoutilleerd dienen te worden. Daarnaast zouden, eventueel, en op kosten van de gewestelijke overheden, nog enkele academies gehandhaafd kunnen blijven. Deze konden met een minder complete uitrusting toe en niet alle vakken en specialismen hoefden er te worden gedoceerd. Veel belang hechtte de Nationale Vergadering ook aan de vervanging van het Latijn als universitaire onderwijstaal door het Nederlands. Naar het oordeel van de commissie die het Plan van Constitutie van 1796 ontwierp was het Latijn een zinvolle universitaire voertaal geweest in de tijd dat de Nederlandse universiteiten nog een grote aantrekkingskracht op buitenlandse studenten uitoefenden. De tijd van de peregrinatio academica en de respublica litteraria was echter voorbij en de volkstalen waren inmiddels het communicatiemiddel bij uitstek geworden. Het Latijn diende daarom als achterhaald afgeschaft te worden. Tot systematische planvorming leidde dit echter nog niet. De constitutionele problemen waren immers dermate complex dat voor andere zaken weinig tijd overbleef.

Van een bezinning op het onderwijs na de lagere school was er de eerste jaren van het Bataafse bewind nog geen sprake. Tot ver na 1800 bleef men denken in termen van het bestaande tweetrapssysteem. Tot de eerste trap, die van het lager onderwijs, rekende men nog steeds de Duitse en de Franse school, tot de tweede - het hoger onderwijs - de Latijnse school en de universiteit. Toen in 1806 de plannen voor het lager onderwijs in wetgeving waren gegoten en met de daadwerkelijke uitvoering een beging was gemaakt, kregen de problemen van het voortgezet en het universitair onderwijs opnieuw alle aandacht. De ervaringen met de wetgevende arbeid voor het lager onderwijs hadden de geesten rijp gemaakt voor een getrapt en curriculair systeem waarbij het ene schooltype voorbereidt op het vol-

gende. Nu er een duidelijke, voor iedereen bestemde onderste trap was gemarkeerd, was het zaak ook de tweede trap (het middelbaar onderwijs) en de derde trap (het hoger en universitair onderwijs) vorm te geven.

Onder leiding van Johan Meerman, die zich tijdens het bewind van Lodewijk Napoleon ook op dit punt onderscheiden had, bogen diverse commissies zich over het secundair en tertiair onderwijs. Indrukwekkend zijn met name de resultaten van de laatste commissie geweest die onder leiding stond van Jean Henri van Swinden, de spelverdeler op onderwijs- en wetenschapsgebied in Nederland in het eerste decennium van de negentiende eeuw. De plannen van de commissie-van Swinden zijn bepalend gebleven voor de hoofdlijnen van het Nederlandse onderwijsdenken gedurende bijna twee eeuwen. Van Swinden kreeg de opdracht het gehele onderwijsgebouw, inclusief de recente moderniseringen, nu eens systematisch door te lichten. Zijn eindoordeel was vernietigend:

Alles rondom ons is veranderd, behalve het openbaar onderwijs, 't welk het zelfde gebleven is, geschikt voor ééne enkele klasse van menschen, en gelaten op denzelfden voet, waarop het was meer dan twee eeuwen geleden, zonder dat men zich het minst ter wereld bekommerd heeft om 'er veranderingen in te maken, welke het verschil van omstandigheden daarin natuurlijk moest te wegen brengen.1

Van Swinden wilde de Franse en Latijnse school onmiddellijk afschaffen. In plaats ervan stelde hij twee plannen voor. Het eerste omvatte twee scholen: na de lagere school zou er voor alle leerlingen vervolgonderwijs zijn, een plan dat grote overeenkomsten vertoont met het middenschoolideaal dat onderwijsminister Jos van Kemenade in de jaren zeventig van de vorige eeuw voor ogen stond. Deze middenschool avant la lettre was bedoeld voor leerlingen vanaf tien jaar en zou twee à drie jaar beslaan. Het onderwijspakket omvatte wis- en natuurkunde, Nederlands, de moderne vreemde talen en godsdienst. Voor diegenen die nog verder wilden moest er een gymnasium komen. Dat zou hetzelfde pakket aanbieden als de ‘middenschool’, maar daarnaast ook nog Latijn en Grieks, poëtica en retorica, aardrijkskunde en geschiedenis. Beide schooltypen zouden door de staat moeten worden bekostigd, al zou ook van de ouders van de leerlingen een bescheiden bijdrage worden gevraagd. Het andere plan, dat de commissie overigens minder aanstond, behelsde de beperking van het middelbaar onderwijs tot slechts één schooltype, het gymnasium, waar men kon kiezen uit verschillende pakketten, zonder of met klassieke talen.

Ook het universitair onderwijs haalde Van Swinden geheel overhoop. Hij had ernstige bezwaren tegen al eerder gelanceerde plannen waarin toegepaste natuurwetenschap, of het nu ging om vestingbouwkunde of zeevaartkunde, een plaats aan de universiteit zou krijgen om aldus de ongeordende wereld van het hoger beroepsonderwijs van het ancien régime met de universiteit te laten samensmelten. Voor Van Swinden waren de universiteiten niet alleen onderwijzende maar ook ‘geleerde lichamen’2 en hij was allerminst gecharmeerd van het in utilitaire geest hervormde Franse onderwijssysteem. Van Swinden keek naar Duitsland, naar de universiteit van Göttingen. Niet omdat hij een groot adept was van de Duitse wetenschapsbeoefening, maar omdat in Göttingen zijns inziens het Nederlandse universitaire model was geperfectioneerd. In die vorm moest de Duitse universiteit weer aan de Nederlandse ten voorbeeld worden gesteld. De curricula van allerhande praktische,

beroepsvoorbereidende opleidingen dienden wel in nauw overleg met geleerden te worden ontwikkeld, maar aan de universiteit hoorden dergelijke opleidingen niet thuis. De universiteit moest een brandpunt van geleerdheid zijn.

Van Swindens reconstructie van het onderwijsgebouw ging dus veel verder dan een aanpassing aan de nieuwe didactische werkelijkheid en de sinds 1600 ingrijpend gewijzigde maatschappelijke omstandigheden. Hij gaf het gebouw een logische en transparante architectuur. Maar de belangrijkste vernieuwing was wel dat hij het onderwijs, en wel over het hele traject van lagere school tot universiteit, openstelde voor de methoden en resultaten van de wetenschappelijke revolutie. Tot dan toe had het onderwijs geheel in het teken van de humanistische aandacht voor de beheersing van de taal gestaan. De moderne empirische wetenschappen, met hun mathematische methoden, eisten de beheersing van het getal. Voor Van Swinden behoorden taligheid en ‘talligheid’ in gelijke mate de moderne burgeropleiding te bepalen.

Dit alles betrof echter nog steeds plannen. De echte test voor de intenties van het Bataafse bewind zou de bestuurspraktijk van alledag zijn.

Maakbaarheid beproefd

Halverwege 1798 kwam bestuurlijk Den Haag na drie jaar vergaderen over de toekomst van de Republiek in rustiger vaarwater. De constitutionele perikelen en de staatsgrepen waren voorbij en het Haagse bestuur, dat sinds 1795 door allerlei voorlopige Comités was waargenomen, kreeg met de nieuwe Staatsregeling als oriëntatiepunt een definitiever vorm. Kernen van de nieuwe centralistische bestuursorganisatie werden Agentschappen - enigszins vergelijkbaar met moderne ministeries - waarvan er voorlopig zo'n acht werden ingesteld. Er vallen twee typen Agentschappen te onderscheiden. Bij het ene lag de nadruk op de uitvoering van taken die ook vóór 1795 al goeddeels aan de zorgen van de Generaliteit waren toevertrouwd. De Agentschappen van oorlog, marine en buitenlandse zaken behoorden tot die categorie. De Agentschappen van het tweede type hadden hun oprichting direct aan de Staatsregeling te danken en belichaamden de wens de samenleving te hervormen. Tot deze categorie behoorden de Agentschappen voor de ‘inwendige politie’ en de waterstaat, nationale opvoeding, nationale economie en justitie. Het Agentschap van Financiën nam een tussenpositie in. Weliswaar behoorden begrotings- en belastingkwesties ten tijde van de oude Republiek ook al tot de taken van de Staten-Generaal, maar nu rustte op dit departement ook de taak de financiën van de nieuwe Republiek te reorganiseren.

Het takenpakket dat het vijfkoppige Uitvoerend Bewind - zo had de Staatsregeling het centrale Haagse bestuursorgaan gedoopt - op zich had genomen, was immens. De Agent van Justitie had bijvoorbeeld de opdracht gekregen niet alleen de rechtelijke macht te reorganiseren, maar ook om een compleet nieuw nationaal stelsel van wetgeving tot stand te brengen. Tot dan toe waren juridische kwesties immers op basis van het regionaal georiënteerde oud-vaderlands recht en het Romeins recht opgelost. Het Agentschap van ‘Inwendige Politie’, dat wil zeggen van binnenlands bestuur, was ook nieuw en goeddeels te vergelijken met het huidige ministerie van Binnenlandse Zaken. Het belangrijkste bestuursterrein ervan was de waterstaat. Van oudsher had de overheid zich intensief met de waterstaatzorg beziggehouden, maar die bemoeienis beperkte zich tot het gewestelijk



illustratie
Isaac Jan Alexander Gogel als minister van financiën, door M.I. van Bree, 1805-1806.




illustratie
Johannes Henricus van der Palm, toegeschreven aan T. Scheltema.


niveau. Daar waren vaak al grote staven bemand met bekwame waterstaatkundigen werkzaam. De taak van de Agent van Waterstaat was het treffen van centrale regelingen. Kwesties als de hoognodige verbetering van de rivierenloop in Holland, Gelderland, Overijssel en Utrecht vereisten nationaal ingrijpen. Veel verwachtingen waren geïnvesteerd in de Agentschappen van Nationale Opvoeding en van Economie. Zij waren verantwoordelijk voor de ingrijpende herziening van onderwijs, armenzorg en gezondheidszorg en van het Agentschap van Economie hoopte men bovendien dat het de welvaart in de Republiek terug zou brengen.

In het korte bestaan dat deze Agentschappen was beschoren - in 1801 werden ze weer opgeheven en vervangen door uitvoerende commissies - is de maakbaarheid van de burgerlijke samenleving voor even geloofwaardig geweest. De eerste Agenten en hun assistenten, A.J. LaPierre op Binnenlandse Zaken, Van der Palm, Adriaan van den Ende en Jan van Heekeren op Nationale Opvoeding, Johan Goldberg, Jan Kops en Hendrik Willem Rouppe op Nationale Economie en Jan Everhard Reuvens op Justitie, werkten koortsachtig aan hun gigantische taken. In deze jaren is ongelofelijk veel werk verzet door heel weinig mensen, gedreven door de verbeelding die toen even aan de macht is geweest. Bij een verbeelding van een nieuwe wereld is het echter gebleven. Wanneer de resultaten van het werk van de Agentschappen worden afgezet tegen de intenties zoals die waren neergelegd in de Staatsregeling van 1798, dan kan een beoordeling alleen maar negatief uitvallen.

Dat falen is wel eens geweten aan de gebrekkige kwaliteiten van de Agenten. Zulke verwijten zijn echter niet steekhoudend. Met uitzondering van de drankzuchtige latinist Dorus van Kooten, die al na korte tijd werd vervangen, waren het allemaal rasbestuurders die hun sporen hadden verdiend. Ook de omvang van de taken is wel eens als de verantwoordelijke

factor aangewezen. Overspannen is inderdaad een adequate kwalificatie voor een deel van de ambtsinstructies waarmee de Agenten werden opgezadeld. De eis bijvoorbeeld dat de Agent van Nationale Opvoeding, zoals we in hoofdstuk 23 hebben gezien, erop moest toezien dat alle toneelopvoeringen in de Republiek toegesneden waren op het aankweken van burgerzin was natuurlijk weinig realistisch. Toch zijn dergelijke kwalificaties maar op een deel van de taken van toepassing. Onderwijshervormingen en herzieningen in het medisch stelsel werden per slot van rekening in de kanselarijen van de meeste Europese monarchieën zonder al te veel problemen afgewikkeld.

Wat echter elders in Europa al eeuwen standaardpraktijk was, moest in de Republiek nog van de grond af opgebouwd worden. Van een bureaucratische traditie was hier geen sprake. Ook al werden in de Bataafse periode de fundamenten van een modern ambtelijk apparaat gelegd, van een door formele regels, goed onderscheiden hiërarchische verhoudingen en schriftelijke rapportages gekenmerkte bestuurspraktijk had hier nog niemand gehoord. Ambtenaren werden nog steeds niet speciaal opgeleid en de persoonlijke cliëntèlerelatie met de superieuren bleef van groot gewicht. Gogel verbond aan de aanvaarding van de post van Agent van Financiën bijvoorbeeld de voorwaarde dat hij zijn eigen personeel mocht meenemen. Voor een deel was de nadruk op de persoonlijke verhoudingen binnen het apparaat een gevolg van de schaal. Ook al nam het ambtelijk apparaat in omvang toe, meer dan een verdubbeling trad er tijdens de Bataafse Republiek niet op. In 1805 telde ‘Den Haag’ zo'n 350 ambtenaren, van bode tot chef de bureau; de toename van het aantal ambtenaren had zich, opmerkelijk genoeg, niet voorgedaan bij de nieuwe Agentschappen met hun verpletterende takenpakketten, maar vooral bij de meer traditionele departementen. Echte ministeries waren er nog evenmin. De meeste departementszaken werden bij de Agent thuis afgedaan. Van der Palm bijvoorbeeld had hier enkele vertrekken voor ter beschikking gesteld en ontving daarvoor 600 gulden per jaar. De totale kosten van het ambtelijk apparaat bedroegen dan ook minder dan één procent van de staatsbegroting. Een efficiënte ambtsroutine ontbrak. Typerend voor de verschillen tussen de jonge Nederlandse en de door goed getrainde en efficiënte ambtenaren bemande Franse bureaucratie zijn de verwijten die over en weer werden gemaakt. Waar de Fransen zich steeds beklaagden over ‘la lenteur hollandaise’, beroemden de Bataven zich op hun kalme bedachtzaamheid en mopperden ze juist over de ‘Fransche slag’. Jacob Hendrik Schorer, burgemeester van Middelburg, werd er gek van: ‘maar alweer op zijn Fransch: alles tout de suite en in zeer korten tijd’.3

Ontbrak bij het departementaal personeel een moderne ambtelijke mentaliteit, de bestuurders hadden weer geheel andere tekorten. De Republiek beschikte over een leger goed getrainde regenten, al waren dan degenen met een orangistisch verleden in deze periode buiten spel gezet. Geen van deze regenten had echter ervaring in het besturen van staten en naties. Bijna allemaal hadden ze hun ervaring opgedaan in steden van minder dan 25.000 inwoners. Zowel de bestuurlijke problemen als de ambtelijke apparaten waren daar van een navenant kleine schaal. Alleen de Amsterdamse regenten en de bestuurders van het gewest Holland waren met een wat grootschaliger bestuurscultuur vertrouwd, maar hun aantal was gering. Nogal wat Bataafse bestuursfunctionarissen beschikten over geen enkele ervaring en moesten alles in de praktijk leren.

Ook de informatievoorziening over de gang van zaken op tal van terreinen in de Republiek schoot tekort qua omvang, bruikbaarheid en standaardisatie. In 1795 had men

bijvoorbeeld geen flauwe notie van het aantal inwoners, van het aantal weerbare mannen, van de spreiding van de armenscholen, van het aantal watergangen in het rivierengebied, van het aantal fabrieken of handelsschepen, van het aantal particuliere dijkwerken of voor brandsignalering beschikbare kerktorens, en de lijst kan praktisch ad infinitum worden uitgebreid. Deze informatie was natuurlijk wel lokaal voorhanden maar nergens centraal en niet gestandaardiseerd. Erger was dat men nauwelijks ervaring had met betrouwbare methoden voor het verzamelen van dit soort informatie. Hierdoor ontstond een vicieuze cirkel van desinformatie die maar heel moeilijk kon worden doorbroken en serieuze beleidsvoorbereiding vrijwel onmogelijk maakte. Voeg aan deze problemen en gebreken nog het grote aantal wisselingen van regime toe met de bijbehorende personele mutaties (zes in de periode 1795-1813) en het is duidelijk dat van de nieuwe ministeries geen wonderen konden worden verwacht.

Veel dramatischer nog waren de financiële problemen. De Bataafse Republiek was onder een ongelukkig financieel gesternte begonnen, dat wisten alle betrokkenen. De gezamenlijke schuld van alle gewesten bedroeg in 1795 al meer dan driekwart miljard gulden. Dit was niet alleen voor de tijdgenoten een exorbitant bedrag. Vandaag de dag wordt zestig procent van het Bruto Nationaal Produkt (NPD) als prudent maximum voor de nationale schuld beschouwd. Voor de Republiek in 1795 bedroeg deze al 162%. De rentebetalingen slokten in deze jaren daardoor tussen de veertig en vijftig procent van de inkomsten op.

Daar kwamen nog de heffingen bij die de Franse bevrijders aan hun bondgenoten oplegden. De hiermee gemoeide bedragen waren enorm. Er is becijferd dat de fiscale stabiliteit van het regime van Napoleon vooral aan de gedwongen bijdragen van de zusterrepublieken, waaronder de Bataafse, moet worden toegeschreven. Zonder deze verplichte subsidies had hij zich nooit zo lang staande kunnen houden. Ook al reisden Nederlandse bestuurders bijna jaarlijks naar Parijs om daar hun nood te klagen over het dreigende bankroet van de Republiek, Napoleon liet zich niet vermurwen en hij zou tot het einde van zijn regime de defensieve bijdragen blijven eisen. Met deze stortingen in de Franse schatkist was jaarlijks bijna de andere helft van de inkomsten gemoeid. De consequentie van deze volledige scheefgroei in de staatsfinanciën was dat in de periode 1795-1814 de schuldquote langzaam maar zeker opliep om aan het einde van het tijdvak het astronomische bedrag van ruim 4,7 miljard gulden, dat wil zeggen bijna vijf maal het BNP, te bereiken.

Omdat de Fransen er niet van te overtuigen waren dat de Nederlandse defensiebijdrage naar beneden moest, bleef alleen het verlagen van de schuldenlast als remedie over. herhaaldelijk is dan ook gedebatteerd over nut en noodzaak van een staatsbankroet. In het vroegmoderne Europa was dat een gebruikelijk procédé ter sanering van de overheidsfinanciën. Frankrijk had het paardenmiddel in het revolutietijdvak toegepast. Het verzet ertegen in de kring van Nederlandse bestuurders was echter fel. Niet alleen streed het volgens velen met de basisprincipes van het burgerfatsoen, het zou ook de kredietwaardigheid en daarmee de overlevingskans van juist een klein land als Nederland een fatale slag toebrengen. Pieter Leonard van de Kasteele vatte deze bezwaren in 1804 welsprekend samen:

Een bankroet van onze Republiek! Welk een schande voor den Nederlandschen naam, welk een doodsteek! Thans is het leven van renten, nu onze fabrieken ten gronde zijn,

voor duizenden een noodzakelijk middel van bestaan. Weduwe, weezen- en armenfondsen, alles schreit daartegen. Maakt onze Republiek een bankroet, wat heeft men dan te wachten van de Engelsche, Russische, Oostenrijksche en andere fondsen? Hoe zal zij immer in nood geld kunnen lichten? Wij, eene handeldrijvende natie, kunnen niet in conscriptieën onze sterkte vinden; wij hebben in den nood geld en dus credit nodig.4

De nood leerde echter met gulden regels breken. In 1808 moest de rentebetaling op de staatsschuld worden stopgezet en daalde de koers van Nederlandse obligaties tot negen procent van de oorspronkelijke waarde. Tegen deze lage koers kocht de staatsamortisatiekas op grote schaal stukken op om langs die weg de schuld te verkleinen. Echt soelaas bood deze werkwijze natuurlijk niet. In deze wanhopige situatie was de tiërcering van de staatsschuld die in 1811 plaatsvond een drama en een verbetering tegelijk, vooral ook omdat de rentebetaling werd hervat en ook de achterstallige rente kon worden uitbetaald.

Voor nationaal beleid op alle andere terreinen dan rentebetalingen en verplichte subsidies aan Frankrijk waren dus slechts bescheiden middelen beschikbaar, zelden meer dan zo'n tien procent van de totale begroting. Omdat van die toch al beperkte begroting nu eenmaal een groot deel aan vaste lasten moest worden besteed, was de ruimte voor nieuw beleid dramatisch klein. Zeer illustratief zijn in dit verband de begrotingsposten (in guldens) voor de ‘dierbaarste voorwerpen van staat’ in het tijdvak 1799-1801:

1799 1800 1801
Lager onderwijs 35.458 45.629 39.064
Hoger onderwijs 30.833 125.839 162.615
Gezondheidszorg - 4.050 -
Armenzorg 30.000 30.000 31.2005

Het Bataafse maatschappelijke vernieuwingsbeleid moest het daarom van overtuigingskracht hebben. De Haagse bureaucraten hadden maar beperkt zicht op de werkelijke problemen en over geld als smeermiddel om de ingrijpende veranderingen verteerbaar te maken bechikten ze niet.

Gezien de ernstige beperkingen die het nog volstrekt onvolkomen centrale bestuursapparaat oplegde en het ontbreken van praktisch elke ruimte op de nationale begroting - problemen die beide te voorzien waren geweest - moet de geforceerde invoering van de gecentraliseerde eenheidsstaat worden gekwalificeerd als een funeste beoordelingsfout die het toch al moeizame hervormingsproces de nekslag heeft toegebracht. Niet een zorgvuldige afweging van welke taken het beste nationaal en welke beter lokaal of gewestelijk konden worden afgedaan bepaalde de besluitvorming over de keuze voor de staatsvorm. In hun blinde ijver een terugkeer van het ‘aristocratisch’ regime te bemoeilijken, hadden de radicale unitariërs een constitutioneel, administratief en financieel systeem in het leven geroepen dat een succesvolle breuk met de bestuurlijke praktijk van het verleden forceerde. In overeenstemming met het Franse voorbeeld trokken de Bataafse bestuurders de grenzen van de nieuwe departementen in 1798 opzettelijk niet langs de vertrouwde contouren van de oude gewesten. Tegelijkertijd hadden de Haagse politici en bestuurders daarmee het

grootste deel van de lokale en gewestelijke bevolking en hun bestuurlijke elites van zich vervreemd, de vooruitstrevenden incluis. In de wereld van vóór 1795 was niet alleen het behoud maar ook de vernieuwing lokaal en gewestelijk georiënteerd. Hervormingsijver was in de oude Republiek geen handelsmerk van bureaucraten in het centrum van de macht geweest, zoals in de meeste Europese vorstenstaten, maar het initiatief van particulieren in steden en dorpen die zich met dat doel in genootschappen hadden georganiseerd. Dat dit vervreemdingsproces tussen centrum en periferie ernstige vormen had aangenomen, blijkt wel uit de intense oproerigheid die zich in de Bataafs-Franse periode heeft voorgedaan en waarbij lokale elites én lokale bevolking gezamenlijk optrokken in hun protesten tegen ‘Den Haag’. En, gegeven het feitelijk bankroet van de centrale overheid en het ontbreken van ook maar de meest elementaire informatie op dat niveau, waren juist de lokale en gewestelijke elites van doorslaggevende betekenis geworden voor het welslagen van de hervormingsprogramma's. De gebrekkige Haagse bureaucratie functioneerde dientengevolge in een vacuüm en had nauwelijks contact met de maatschappelijke realiteit. Een paar voorbeelden kunnen dat verduidelijken.

Johannes Goldberg besteedde in 1800 in zijn functie van ‘Oeconomisch’ Agent vijf maanden aan wat hij noemde een ‘huishoudelijke’ rondreis door de Bataafse Republiek. Die reis was nodig omdat hij geen flauw idee had van wat er zich op economisch gebied in de provincie afspeelde. Met op die tour verzamelde gegevens bleek hij het uiteindelijk ook te moeten doen. Pogingen om door ‘middel van commissiën van correspondentie’ systematisch gegevens te verzamelen mislukten totaal door gebrek aan medewerking op lokaal en provinciaal niveau. De eerste tranche van wat een omvangrijk nationaal statistisch onderzoek had moeten worden, trof hetzelfde lot. Het project werd in arren moede maar gestaakt. Het restant aan bereidwilligheid dat er in de departementen en gemeenten misschien nog was, verdween door de hoge toon die Goldberg gewoon was aan te slaan, een eigenschap die hij met de meeste Agenten gemeen had.

Gemeente- en departementale besturen bleken verzoeken om informatie bovendien op geheel eigen wijze te interpreteren. Dat de geleverde rapporten fouten bevatten behoeft niet te verbazen. Per slot beschikten de lagere organen ook zelf lang niet altijd over de relevante gegevens. Niet zelden zullen commiezen in de verleiding zijn gebracht, ook al wegens de grote druk waaronder ze stonden om hun rapporten snel in te dienen, fantasie-informatie aan hun rapporten toe te voegen. Met de verslagen is echter iets veel fundamentelers aan de hand. Ze hebben namelijk maar weinig met de historische werkelijkheid van doen vanwege hun ‘vertoog’ karakter. De verslagen blijken met cijfers geboetseerde illustraties van een bedachte werkelijkheid. Wanneer de deelrapporteurs hun rapporten opmaken, doen ze geen verslag van empirisch onderzoek, van gesprekken met betrokkenen, van veldwerk in dorpen en gehuchten, maar produceren ze constructies naar een vooropgezet beeld. Heel aardig blijkt dat uit de lijst van honderd hoogst aangeslagenen die de stad Middelburg in 1812 moest vervaardigen. De bedoeling was dat de prefect van het gewest uit deze groslijst nieuwe leden voor allerlei bestuurscolleges zou selecteren. Het werk werd netjes op tijd ingeleverd maar bevatte niet een lijst van de honderd rijkste inwoners van Middelburg maar een opsomming van degenen die in de ogen van het gemeentebestuur gezien afkomst en ervaring geschikt waren voor de ambten. Dat dit voornamelijk leden van de oude bestuursfamilies waren, zal niet

verbazen. Ook als ze bijna aan de bedelstaf waren geraakt, werd hun toch een plaats op de lijst gegund.

Overigens zou het niet juist zijn de radicale unitariërs exclusief met de verantwoordelijkheid voor het debacle van de gecentraliseerde eenheidsstaat te belasten. De moderaten die na de staatsgreep van juni 1798 het roer in handen kregen, ontbrak het aan de politieke moed om de constitutie in decentrale zin te wijzigen. Zij wisten echter beter dan wie ook dat een gematigd federatieve bestuursstructuur hervormingen de meeste kans van slagen bood. De voorbeelden van het Nut en de Oeconomische Tak hadden dat duidelijk aangetoond. Na 1800 werd de speelruimte om zelf constitutionele veranderingen door te voeren steeds meer ingeperkt. In Frankrijk bepaalde Napoleon van toen af aan de Nederlandse constitutionele koers. Maar ook de grondwetswijziging die hij in 1801 verordende en die meer ruimte aan het oude bewind en de oude bestuursstructuur beoogde te geven, werd maar halfhartig uitgevoerd. Vanaf 1805 was de kans op een evenwichtiger verhouding tussen Den Haag en de provincies definitief verkeken. Op last van Frankrijk zou het centralisme voor elke nieuwe constitutiewijziging de leidraad worden.

Maakbaarheid beteugeld

De vervreemding tussen centrum en periferie, de voortdurend nijpende tekorten, het gebrek aan informatie en de veelvuldige wisseling van de wacht hadden niet voor alle hervormingen een even nadelig effect. Bovendien waren er ook centraal afgekondigde maatregelen die meteen ieders instemming konden wegdragen. De door Siegenbeek in opdracht van de onderwijsagent vervaardigde Verhandeling over de Nederduitsche spelling (1804) kreeg vrijwel onmiddellijk algemene bijval. Hetzelfde geldt voor de Nederduitsche spraakkunst (1805) van Weiland. Ook in het geval van projecten die relatief weinig investeringen vereisten en waarbij de Agenten konden volstaan met afhandeling en afkondiging van de besluiten op centraal niveau, waren resultaten wel degelijk mogelijk, al was de weg ook dan vaak lang. Het metrieke stelsel en de burgerlijke stand zijn sprekende voorbeelden daarvan.

Beide projecten hadden een Hollandse herkomst. De Oeconomische Tak had in haar tweede Algemene Vergadering van 1779 al het probleem van de maten en gewichten op de agenda geplaatst. De Franse plannen en ontwikkelingen op dit gebied werden door Nederlandse geleerden als Van Swinden en zijn leerling Pieter Nieuwland nauwlettend in de gaten gehouden. In het Plan van Constitutie van 1796 was een uniform stelsel van maten en gewichten als ideaal voor de Bataafse Republiek opgenomen. Van Swinden vertegenwoordigde de Republiek in de Franse commissie die in 1798-1799 het metrieke stelsel uitwerkte. Hij was nauw betrokken bij de redactie van het eindrapport en het was nota bene de buitenlander Van Swinden die de taak kreeg de resultaten voor te leggen aan het Institut National en aan de Wetgevende Vergadering. Teruggekeerd in Amsterdam legde hij Goldberg, de Agent van Nationale Economie, zijn plannen voor Nederlandse wetgeving voor en deze startte vervolgens de gang door de parlementaire organen. De wisseling van regime in 1801, vlak voordat het voorstel tot wet zou worden verheven, zorgde ervoor dat het project in de ijskast belandde. Ten tijde van de constitutiewijziging van 1805 herhaalde de geschiedenis zich. Ook het voorstel van 1809, dat nog steeds het oorspronkelijke Van Swinden-voorstel behelsde, strandde in het zicht van de haven en werd door de politieke

feiten ingehaald. In 1810-1811 kreeg Nederland na de inlijving het Franse systeem en in 1816 onder Willem I, zou eindelijk Van Swindens voorstel in licht geamendeerde vorm het staatsblad bereiken.

Met het wetsontwerp voor de burgerlijke stand gebeurde iets vergelijkbaars. De plannen hiervoor kwamen uit de koker van de Natuur- en Geneeskundige Correspondentie-Sociëteit en in de Nationale Vergadering had het voorstel veel bijval genoten. De voortvarende assistent van Van der Palm, Jan van Heekeren, had al in 1799 een wetsvoorstel klaar voor een systeem van burgerlijke stand dat tegelijkertijd als grondslag van de geneeskundige registratie kon dienen. In de volksvertegenwoordiging liep het voorstel echter vertraging op omdat sommige kamerleden moeite hadden met de strafechtelijke sancties die op het niet doen van aangifte waren gezet. Ook dit wetsvoorstel raakte in 1801 vermalen in de verandering van regime en vanaf 1809 ontrolt zich een déjà vu. In 1811 werd tijdens de inlijving het Franse systeem ingevoerd.

Ook ingewikkelder problemen, zoals de codificatie, konden op centraal niveau in staatscommissies en tegen relatief weinig kosten tot een oplossing worden gebracht. In 1798 stelde het Uitvoerend Bewind de grote codificatiecommissie in die zowel een wetboek van strafrecht als een algemeen burgerlijk wetboek naar Hollands model moest voorbereiden. Kernkwestie was natuurlijk de vraag of er een nationaal wetboek diende te komen of dat men aan provinciale codificatie de voorkeur moest geven. In deze fase van de beraadslagingen hoefde met de gewesten echter geen overleg te worden gevoerd. De commissies slaagden erin een compromis te bereiken door een universalistisch natuurrecht te postuleren als bovenpartijdig recht dat aan de behoeften en tradities van de verschillende gewesten kon wordenaangepast. Het wetboek schiep in dit opzicht dan ook geen nieuw recht, maar ‘onderrigt[te] de ingezetenen in de voorkomende gevallen omtrend hun regt’.6 De voorbereidingen hadden heel wat voeten in de aarde maar de termijnen waren, gemeten naar de tijd die revisies van wetboeken later zouden gaan vereisen, nog uitermate kort. In 1809 konden onder koning Lodewijk een burgerlijk en een crimineel wetboek van Hollandse snit in gebruik worden genomen. Tot kostbare invoerings- of competentieproblemen met de gewesten kwam het niet, al was het maar omdat de inlijving ook deze wetboeken al snel obsoleet maakte. In 1811 werd Nederland onder de werkingssfeer van de Franse Code Civil en Code Pénal gebracht. Deze beide zouden tot ver in de negentiende eeuw, ook onder de Oranjekoningen, van kracht blijven, waarmee de oorspronkelijke monumenten van Bataafse juridische vormgeving van de samenleving definitief in de graftomben van de herinnering werden bijgezet.

Plannen die veel geld vereisten waren al bij voorbaat ten dode opgeschreven. Alle projecten voor de uitbreiding van de culturele infrastructuur die in het vorige deel aan de orde zijn geweest, zoals een nationale bibliotheek, een nationaal museum of nationale instituten voor de wetenschapsbevordering kwamen daarom wel van de grond maar werden onmiddellijk daarna tot een vegetatief bestaan veroordeeld. Typerend is de gang van zaken rond de nieuwbouw voor deze instellingen. De befaamde architect Abraham van der Hart had bijvoorbeeld opdracht gekregen een nieuwe behuizing voor het Amsterdamse Koninklijk Instituut te ontwerpen. In het Instituut zouden ook het nationale museum en de nationale bibliotheek worden gehuisvest. De plannen en schetstekeningen geven een neoclassicistisch complex te zien met een gevelbreedte van meer dan honderd meter en van grootse allure.

Geldgebrek heeft de Bataafs-Franse tijd de kans ontnomen het nageslacht zelfs maar met een paar voorbeelden van dergelijke architectonische ‘lieux de mémoire’ te imponeren.

Knarste de Haagse centralistische vernieuwingsmachinerie al vervaarlijk bij de invoering van maatregelen waarbij slechts bescheiden medewerking van de lagere organen nodig was, ze kwam vrijwel onmiddellijk tot stilstand of werkte contraproductief wanneer de voorstellen afhankelijk waren van de goodwill, medewerking en medefinanciering van de gewestelijke en lokale instanties. De pogingen tot nationalisering van de waterstaat illustreren dit debacle treffend. Omdat nu eenmaal een aanzienlijk deel van de Republiek onder de zeespiegel lag, leek het belang dat de centrale overheid bij een genationaliseerde waterstaat had evident. Op papier is die opperheerschappij van ‘Den Haag’ dan ook herhaaldelijk geclaimd. Van de invulling in de praktijk kwam in het geheel niets terecht. Het centrale apparaat beschikte niet over de kennis en ervaring, niet over de faciliteiten, niet over de mankracht om de aanspraken te kunnen onderbouwen en al helemaal niet over de geldmiddelen om medewerking te kunnen financieren. Het enige terrein waarop de centrale waterstaatsorganen enig succes boekten was bij het beheer van de grote rivieren. Dat het daar tot coöperatie van de lagere instanties kwam was alleszins begrijpelijk. In 1799, 1805 en 1809 kwamen in het Gelderse rivierengebied reeksen ernstige dijkdoorbraken voor die grote aantallen slachtoffers eisten en veel ellende en zeer veel schade veroorzaakten. Vanaf 1810 was ‘Den Haag’ verantwoordelijk voor het dijkbeheer dat nu ook mede uit de staatskas werd gefinancierd. Een volkomen nieuwigheid was deze samenwerking overigens niet. Ook vóór 1795 hadden de frequente dijkdoorbraken al geleid tot intensieve intergewestelijke samenwerking bij het rivierbeheer, al verliep de financiële afwikkeling ervan bijzonder moeizaam. Op de waterschappen kreeg de centrale overheid in het geheel geen greep. Hier werkte de Haagse bemoeienis zelfs contraproductief. Van oudsher waren de waterschappen bijzonder machtige corporaties; ze beschikten over een uitgebreid scala van rechtsprekende, wetgevende en uitvoerende bevoegdheden en vormden daarmee als het ware een staat in de staat. Omdat de provincies, die van oudsher de expansie van de waterschappen in toom hadden moeten houden, door het Haagse optreden danig waren verzwakt en de centrale waterstaatsorganisatie niet bij machte was het ontstane vacuüm te vullen, zijn de waterschappen de enige corporaties van traditionele signatuur waar Revolutie en Franse overheersing praktisch onopgemerkt aan voorbij zijn gegaan.

De ontmanteling van het nationale welzijn

De hervormingsplannen die het hart waren geweest van het nieuwe burgerlijk universum waarin binnen enkele generaties alle Bataven volwaardige burgers van de staat hadden moeten worden, waren uiteraard evenmin immuun voor de ernstige tekortkomingen van de Bataafse overheid. De schade bleef nog het meest beperkt op het terrein van onderwijs. Helemaal afhankelijk van de centrale overheid was het onderwijsveld namelijk niet. Conform zijn beproefde strategie had het Nut begin 1795 een dubbel offensief voor schoolhervorming ingezet. Het Amsterdamse hoofdbestuur van het Nut hield zich bezig met het opstellen van het grote rapport ten behoeve van de Nationale Vergadering. In lokale afdelingen bestookten de Nutsonderwijscommissies de nu door Bataafse politici bemande lokale en regionale bestuursorganen. Zowel hoofdbestuur als departementen werden gestuurd

door hetzelfde gedachtegoed: de omvangrijke verzameling rapporten en verhandelingen over de verbetering van het onderwijs die sinds 1770 in omloop waren gebracht.

In de provincie Utrecht werd bijvoorbeeld al begin 1795 een departementale schoolcommissie ingesteld die een jaar later met een provinciaal Reglement voor de Nederduitsche scholen kwam. De inhoud was nagenoeg gelijk aan die van het latere Nutsrapport. Onderwijs was van nu af publiek onderwijs waarmee de kerken niets meer van doen hadden. De Heidelberger Catechismus als oefenboek verdween en de leerboekjes van het Nut kwamen er voor in de plaats. De tweede ingrijpende hervorming was de invoering van het klassikaal stelsel. Conform de plannen van Hermannus Krom, de winnaar van de Zeeuwse prijsvraag over het onderwijs, werd de lagere school in vier klassen verdeeld. Eenmaal per jaar zou na een schoolonderzoek over de bevordering van leerlingen worden besloten. Onderwijs werd bovendien gratis voor minvermogenden. Een handleiding voor het onderwijs en permanent toezicht door de schoolcommissie completeerden de hervormingen. Het Utrechtse voorbeeld was niet uniek. In de meeste provincies, met name daar waar het Nut sterk was vertegenwoordigd, namen provinciale schoolcommissies het initiatief, daartoe aangezet door de Nutsdepartementen. Er was kortom, zonder de stimulans van Nationale Vergadering of Haagse Agenten, een ontwikkeling in gang gezet die voortreffelijk spoorde met de meest uitgesproken maatschappelijke idealen van rond 1795.

De onderwijswet van Van der Palm van 1801 kwam in vele opzichten dan ook als mosterd na de maaltijd. Van groot belang was zijn voorschrift dat in het gehele land dezelfde leerboekjes moesten worden gebruikt. Echt nieuw was dat voorschrift natuurlijk niet meer. Het was gebaseerd op dezelfde Nutsleerboekenlijst die ook door de departementale school-commissies werd gebruikt. Kwaad bloed zette het systeem van schoolopzieners die uitsluitend aan de Agent van Nationale Opvoeding verantwoording verschuldigd waren. De betaling van dit toezicht, dat in de praktijk al op departementaal niveau was geregeld, kwam echter voor rekening van de departementen. ‘Den Haag’ eigende zich dus de macht toe, maar liet de departementen de verantwoordelijkheid en de financiële zorg.

Het wetsvoorstel van Van der Palm betekende ook een ingrijpende breuk met de inmiddels in vele departementen gegroeide praktijk van kosteloos onderwijs voor kinderen van ouders die dat niet konden betalen. Van der Palm was gezwicht voor het in Haagse kringen opgang makende verwijt dat het niet aanging armen en rijken in één school bijeen te zetten en kosteloos onderwijs voor minvermogenden te verzorgen. In verschillende departementen weigerde men overigens te zwichten voor deze ernstige inperking van het onderwijsideaal. In de provincie Utrecht heeft men bijvoorbeeld tot 1804 gepoogd het systeem van gratis onderwijs op departementale kosten voort te zetten. Toen maakte het ontbreken van een rijksbijdrage en de financiële nood op provinciaal niveau een einde aan deze subsidie, overigens niet dan na felle debatten in het departementaal bestuur. In een lange tirade nam Paulus van Bijlevelt daar de onderwijspraktijk van het ancien régime op de korrel en zette nog eens de kern van de Bataafse sociale filosofie uiteen:

Zouden zij, die in armoede geboren zijn, juist daarom tot onkunde en veragting gedoemd zijn, en hun den weg worden gesloten, om zich uit het stof te verheffen en voor zichzelven en andere nuttig te zijn (...) Niet alleen word de Noodlijdende Jeugd door behoorlijke onderwijzingen tot een beter bestaan, tot eene kennelijke onderscheiding

van deugd en ondeugd opgeleid, maar ook daardoor word zij veelal, of liever zeg ik, geheel afgetrokken van de beginzelen van een vagebondierend leven, immers het is mijne medeleden [van het departementaal bestuur] ten volle bewust, hoe vooral op het platteland kinderen, welke of door eene strafbare agteloosheid [van] ontaarde ouders of door armoede van het nodige onderwijs op geregelde scholen verstoken zijn, als het redenloze vee langs velden en wegen omdwalen, en daar veelal door werkeloosheid die ondeugden in de Beginzelen leeren uitoefenen, die hen naderhand zeer ligt in handen der Justitie brengen.7

De intrekking van de subsidie had een dramatische teruggang van het schoolbezoek tot gevolg.

Tussen 1801 en 1806 werd de loopgravenoorlog tussen ‘Den Haag’ en de gewesten voortgezet. Na intensieve debatten, een tussenwet in 1803 en talloze amendementen kwam in 1806 de definitieve versie van de Lager Onderwijswet tot stand. Die wet vertoonde alle kenmerken van een compromis, maar wel een gebruiksbestendig compromis. De greep van de centrale overheid werd verder versterkt met name waar het de kwaliteit van het onderwijs, het gebruik van lesmateriaal, de aan de bekwaamheid van de onderwijzers te stellen eisen en het schooltoezicht aanging. Aan de andere kant kregen naast de openbare scholen diverse andere schoolvormen wettelijk bestaansrecht. Ze zouden als bijzondere scholen aan een lange carrière beginnen. Daarmee werd de deur opengezet voor een reeks ongewenste ontwikkelingen die niet in het Bataafse burgermodel thuishoorden. Bijzondere scholen konden scholen zijn gesticht door een genootschap als het Nut, maar het konden ook particuliere scholen zijn die vanwege hun hoge schoolgeld alleen voor een kleine elite toegankelijk waren. Ook de kerken kregen hiermee weer een voet tussen de deur. In plaats van een nationale eenheidsschool met onderwijs in voor alle burgers nuttige kennis en voor iedereen geldige maatschappelijke deugden werd sociale en religieuze differentiatie weer de regel. Het hart was daarmee uit de burgerlijke beschavingsboodschap van voor 1795 verdwenen.

Het gaat natuurlijk niet aan de immense betekenis van de onderwijswet te bagatelliseren. In internationaal perspectief had het Haagse departement een voortreffelijk werkstuk afgeleverd dat bezoekers uit geheel Europa tot ver in de negentiende eeuw zou blijven imponeren. Het is echter de vraag of het halsstarrige en soms ook arrogante optreden van figuren als Van der Palm en Van den Ende, die hun oren wel erg makkelijk naar de reactie hadden laten hangen, voor het onderwijsbeleid in de departementen geen bijzonder nadelige effecten heeft gehad. ‘Den Haag’ forceerde daar een onzalig bondgenootschap tussen de krachten van de orthodox-kerkelijke reactie en de groepen die weliswaar van de onmisbaarheid van het moderne burgerideaal waren overtuigd, maar mordicus gekant bleven tegen elke inbreuk van het Haagse gezag op het provinciale zelfbestuur. De echte slachtoffers van deze politiek waren de vernieuwingsgezinde onderwijzers. Zij konden bij niemand meer terecht en werden nog maar door weinig instanties gesteund. De bijzonder moeizame en trage effectuering van de wet van 1806 in de praktijk wordt hierdoor zeker voor een deel verklaard.

De Bataafse prestaties op het gebied van de geneeskundige zorg leveren een gemengd beeld op. De grondslag voor het gezondheidsbeleid, de burgerlijke stand gekoppeld aan een medische registratie, was er in de Bataafse tijd niet gekomen. Zonder die registratie kon er met de mooie plannen voor een statistisch gefundeerde omgevingsgeneeskunde zelfs

geen begin gemaakt worden. Geneeskundige staatsregelingen kwamen er wel. In 1804 de eerste, die weer werd aangepast in 1806. Kern van deze wetten was de instelling van departementale gezondheidscommissies. In die commissies hadden diverse medische disciplines een plaats gekregen. Hun taken waren in de eerste plaats gericht op een verdere professionalisering van de diverse medische beroepsgroepen. Ze examineerden kandidaat-geneeskundigen en hielden toezicht op de beroepspraktijk. Ook zouden ze de Agent hebben moeten adviseren op het gebied van de volksgezondheid waartoe op centraal niveau een Raad voor Geneeskunde zou moeten worden ingericht.

Zoals inmiddels te doen gebruikelijk, werden de lasten naar beneden afgewenteld terwijl macht en bevoegdheden aan het centraal gezag werden overgedragen. Omdat het daar aan financiële middelen en inzichten ontbrak, kwam er zelfs van dit uitgeklede gezondheidsbeleid weinig terecht. De Raad voor Geneeskunde werd wegbezuinigd en de geneeskundige beheersorganisatie kwam daarmee in de lucht te hangen. Het gezondheidsbeleid was echter allerminst uitsluitend van ‘Den Haag’ afhankelijk. Al tijdens de Republiek hadden artsen en hoogleraren als Van Doeveren en Van Geuns op lokaal en gewestelijk niveau een begin gemaakt met de invoering van de nieuwe medische programma's. Na 1795 werden deze op grond van lokale initiatieven voortgezet. Vele gemeenten kregen zelfs hun eigen geneeskundige commissies die een eigen beleid formuleerden en in overleg met de lokale bestuurders zelf effectueerden.

Op één terrein heeft de Bataafse overheid echter een schitterende prestatie geleverd en de geneeskunde tot speerpunt van de maakbare samenleving gemaakt. Dankzij het werk van het Haagse Ministerie van Binnenlandse Zaken kwam een indrukwekkend pokkenvaccinatieprogramma op gang dat ertoe leidde dat na 1810 de pokkensterfte significant afnam. Op het gebied van de pokkenvariolatie had de Republiek al vóór 1795 een interessante, door vele genootschappen ondersteunde, traditie gekend. Variolatie hield opzettelijke besmetting met kunstmatige pokken in en kende daarom nogal wat risico's. Variolatie had echter een niet te overschatten cultuurhistorische betekenis. Epidemieën die men altijd als een ‘geessel Gods’ had gezien, bleken afgewend te kunnen worden. Al vóór 1795 werd daarom op allerlei niveaus op overheidsingrijpen aangedrongen.

Jenners ontdekking van de koepokvaccinatie aan het einde van de achttiende eeuw, die inenten tot een relatief risicoloze en buitengemeen effectieve operatie maakte, kwam in Nederland precies op het juiste moment. In de Bataafse Republiek wierp de Rotterdamse arts L.S. Davids zich op als Jenners trouwste discipel. Samen met het Nut werd een effectieve campagne op touw gezet volgens het vertrouwde procédé. In de Nutsdepartmenten met hun vele leden-artsen werden lokale inentingsprogramma's gecoördineerd terwijl ‘Den Haag’ door het Amsterdamse hoofdbestuur werd bestookt. Het is Jan van Heekeren geweest, de amanuensis van Van der Palm, die de medische betekenis van de pokkenvaccinatie onmiddellijk heeft ingezien. Op het agentschap werden alle middelen ingezet om van de vaccinatieprogramma's een succes te maken. De pokkenvaccinatie had echter ook een grote politieke betekenis. Het Bataafse bewind had nog maar bitter weinig resultaten op het gebied van het nationale welzijn laten zien. De benarde bestuurderen konden daarom een succesje wel gebruiken.

Succes was te meer nodig omdat ook het armenzorgbeleid op een totale mislukking was uitgelopen. De gang van zaken rond de armenwetten laat wel zien hoe gecompliceerd de

taken van het centrale bewind waren en hoe onopolosbaar de problemen. Bij het onderwijs en de geneeskundige zorg had men verzuimd rekening te houden met de lopende initiatieven op lokaal en departementaal niveau en te halsstarrig vastgehouden aan Haags dirigisme. Bij de armenzorg gebeurde precies het tegenovergestelde. Ook nu was het verzet tegen het uitschakelen van de kerken bij de armenzorg bijzonder groot. Op dit beleidsterrein gaf men de Haagse sturingspretenties echter wel heel gauw op. Van een volledige ontmanteling van het ‘gothisch gesticht’ en de instelling van een volledig door de ‘burgerlyke Maatschappye’ geregelde nationale armenzorg is het daarom niet gekomen.

Het dichtst bij het burgerlijk ideaal kwamen de wetsvoorstellen die ten tijde van Lodewijk Napoleon werden geformuleerd. Verstrengeling van economie en armenzorg zoals vóór 1795 gepropageerd was hier het centrale geloofsartikel. Ook het dogma van de seculiere armenzorg werd goeddeels gerealiseerd. De kerkelijke en particuliere armenzorginstellingen werden wel intact gelaten maar de koning maakte ze volledig ondergeschikt aan een nationaal algemeen armbestuur, waardoor ze in feite tot uitvoerende organen werden gedegradeerd. De afloop is vertrouwd. Lodewijk verdween van het toneel voordat de koninklijke armenzorgdecreten konden worden uitgevoerd.

Een beschaafde samenleving denkbaar

Gemeten aan de geïnvesteerde hoop en verwachtingen heeft de Bataafs-Franse tijd dus maar een schamele oogst opgeleverd: onderwijs en vaccinatie waren de enige bijdragen tot het maatschappelijk geluk waarop de Haagse ministeries trots mochten zijn. De restauratie van 1813-1815 en de troonsbestijging van koning Willem I betekenden echter allerminst dat de resterende delen van het Bataafse programma nu voortvarend werden aangepakt. Integendeel, Willem I mocht dan een succesvolle leerschool als verlicht absoluut vorst in het ministaatje Fulda achter de rug hebben, van die vooropleiding waren hem vooral de charmes van het dynastiek koningschap bijgebleven. Ze had hem niet voorbereid op de sensitieve en ingewikkelde verhouding tussen centrum en periferie in zijn nieuwe koninkrijk. Ze had Willem evenmin gevoelig gemaakt voor de reformistische traditie van onder af die de laatachttiende-eeuwse Republiek haar eigen karakter en bescheiden glans heeft gegeven. Onder Willem I en zijn opvolger werden de loopgravenoorlogen tussen ‘Den Haag’ en de lagere rechtsgemeenschappen als provincies, gemeenten en waterschappen gewoon voortgezet. De reformistische traditie van onder af zou hij met voeten treden.

De koning negeerde ook het merendeel van de volledig uitgewerkte wetsvoorstellen die in Haagse archiefkasten lagen opgestapeld. Zo heeft Willem steeds geweigerd in te gaan op de nadrukkelijke verzoeken van Joan Melchior Kemper - toch de opsteller van de proclamatie die hem op de troon had gezet - om de Franse wetboeken af te schaffen en de al eerder ontworpen Nederlandse wetboeken als uitgangspunt voor de nu constitutioneel vereiste nationale wetgeving in aanmerking te nemen. De onderwijswetgeving van Willem I kan moeilijk anders dan als teleurstellend worden gekwalificeerd. In plaats van zich te verlaten op de voortreffelijke plannen die Van Swinden in 1809 had gemaakt, gaf hij er de voorkeur aan de klok een halve eeuw terug te zetten en het koninkrijk met een hoogst merkwaardig onderwijsgebouw op te zadelen: een lager onderwijs dat in Europa nauwelijks zijn

evenknie kende en een hoger onderwijs dat elders al meer dan een eeuw wegens ernstige problemen door nieuwe instellingen was vervangen. Pas de middelbaar onderwijswet van 1863 en de hoger onderwijswet van 1876 zouden met de verwezenlijking van Van Swindens programma een begin maken. Voor geneeskundige zorg en armenzorg geldt hetzelfde. Een burgerlijke stand conform het Bataafse model is er nooit gekomen en tot ver in de twintigste eeuw zou de onzalige verstrengeling van kerk en staat de invoering blijven belemmeren van een menswaardig systeem van sociale zorg dat recht deed aan het burgerlijk karakter van de samenleving.

Voor een deel kan de stagnerende hervormingsdrang worden verklaard uit de vereniging met de Zuidelijke Nederlanden. Die legde een dubbele hypotheek op de Bataafse erfenis. In de eerste plaats kon door het amalgaam met de zuiderlingen niet meer onbekommerd geput worden uit het Noord-Nederlandse hervormingsreservoir. De weigering van de koning in te gaan op Kempers smeekbeden had ook te maken met het feit dat de acceptatie van de Franse wetboeken in het Zuiden veel verder was gevorderd dan in het Noorden. De zeer aanzienlijke vergroting van het katholieke volksdeel in het Verenigd Koninkrijk schiep weer andere problemen. De zuidelijke katholieken beschikten over een veel effectievere traditie van verzet tegen overheidsinmenging in het onderwijs en deze omvangrijke groep vereiste een omzichtige benadering.

Misschien wel de grootste barrière tegen de verwezenlijking van de Bataafse idealen was de ideologisering van de samenleving die zich vanaf de jaren twintig van de negentiende eeuw steeds duidelijker begon af te tekenen. Het moreel-burgerlijk universum van de Bataven was uiteindelijk volstrekt monolithisch en sloot andere visies op het burgerschap eigenlijk uit. De verwezenlijking van de burgeridealen was immers universele mensenplicht ontleend aan de verlichte principes van deugd, kennis en geluk, al hadden die een nationale vorm, een nationaal verleden en een nationale toekomst gekregen. Dit moreelburgerlijk universum was echter geen onbeperkt leven beschoren. Van meet af aan had het verzet van met name protestantse zijde opgeroepen. Al spoedig na 1815 zouden orthodoxe calvinisten als Isaac da Costa en nu ook ultramontaanse katholieken als Le Sage ten Broek alternatieve visies presenteren. Typerend is bijvoorbeeld dat Da Costa's Bezwaren tegen de geest der eeuw met zijn verzet tegen de vrijheid van drukpers en de pokkenvaccinatie het burgerlijk universum in het hart trof. De vrijheid van drukpers was immers onmisbaar voor het nieuwe type waarheidsvinding dat in de tweede helft van de achttiende eeuw een essentieel onderdeel van het burgerlijk denken was geworden. De pokkenvaccinatie, die het vaste vertrouwen van de mens in zichzelf symboliseerde, werd gedemoniseerd en er werd opgeroepen besmettelijke ziekten weer als een gesel Gods te zien, waaraan de mens zich behoorde te onderwerpen. Dit levensbeschouwelijk geïnspireerd verzet tegen het verlichte burgermoralisme reduceerde de aanhangers daarvan van universalisten tot liberale ideologen. Ultramontaans katholicisme, een deels opnieuw uitgevonden en deels gerevitaliseerd calvinisme en een verlicht-protestants liberalisme zouden van nu af aan de toon zetten en, verwikkeld in continu debat, nieuwe burgerschapsidealen ontwikkelen.

Het is ook aan deze ideologieën te danken dat in de Nederlandse verhoudingen, na de uiterst belangrijke patriotse en Bataafse generale repetities, een moderne politieke cultuur tot ontwikkeling kwam. Niet voor niets begon in de jaren twintig - typerend genoeg ook weer in genootschappen en tijdschriften - het grote debat over moderne parlementair-con-

stitutionele verhoudingen dat uiteindelijk zou leiden tot de liberale grondwet van 1848. Toen begonnen ook de discussies over de problemen waarop de Bataven waren stukgelopen. Thorbeckes grondwet bracht voor het eerst een bevredigende oplossing voor het vraagstuk van de politieke participatie, terwijl de door hem gecreëerde balans tussen autonomie en medebewind een definitief einde zou maken aan de oorlogen tussen centrum en periferie en Nederland zou verheffen tot een slagvaardige gedecentraliseerde eenheidsstaat.

Voor de Bataafse Tijd blijft in het hier geschetste perspectief alleen de succesvolle ontplooiing van het morele burgerschapsideaal over. Toch is dat niet weinig. Dankzij het Bataafse moreel-burgerlijk universum werd de sociaal verantwoordelijke samenleving denkbaar, en ligt daarin niet de eigenlijke kern van een beschaafde samenleving besloten?


Vorige Volgende

Over het gehele werk

datums


Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs