Logo DBNL
Patriots Republikanisme (1995)

Patriots Republikanisme

(1995)–S.R.E. Klein–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Politieke cultuur in Nederland (1766-1787)


Vorige Volgende


illustratie
Afbeelding 18: ‘Voor Vryheid en Vaderland’: Vrijheidstempel met de Amsterdamse patriotse oudburgemeester Hendrik Hooft Danielsz. in het middelpunt. Wijsheid en (daad-) kracht worden gesymboliseerd door de godin Minerva, geflankeerd door Hercules en Mars. Bovenin de portretten van enkele patriotse helden, waaronder de in 1784 overleden J.D. van der Capellen. Prent uit vermoedelijk februari 1787. (Stichting Atlas Van Stolk, Rotterdam, nr. 4708)


8 Politieke hervormingen in Holland

 
Ziet daar, verlichte Burgerijen!
 
De dag des heils is opgegaan,
 
De Hemel zelf wil u bevrijen
 
En trekt zich uwe Rechtzaak aan.
 
Het plan dat tweemaal honderd jaaren
 
Zich door een' nevel heeft vertoond,
 
Begint hoe langs hoe meer te klaaren,
 
Europa zal nu haast ontwaaren
 
Dat God in 't vrije Neêrland woont
 
 
 
Jacob van Dyk, De welberaaden stap voor 't vaderland,
 
gedaan door de stad Haarlem, op dem 30 januari 1787 (Haarlem 1787).

8.1 Historische context en bronnen

In de patriotse coalitie tegen het stadhouderlijke stelsel begon zich vanaf 1784 steeds duidelijker een democratische stroming af te tekenen. De republikeinse oppositie tegen Willem v verbrokkelde. Sommigen wendden zich af omdat een democratisering van het politieke bestel nooit de bedoeling was geweest (type Rendorp), anderen omdat zij zich met de radicale tactiek niet konden verenigen (type d'Yvoy). Deze groeperingen stuurden soms aan op een verzoening met de stadhouder, maar opereerden ook wel als een derde partij. Bepalend voor de keuze van een van beide posities was onder meer of er in een lokale of provinciale kwestie stelling moest worden genomen. In alle provincies bestond er tussen 1785-1787 in ieder geval een democratisch-patriotse stroming, die aanstuurde op een grotere volksinvloed in de stedelijke en daarmee indirect in de provinciale politiek. Het aantal patriotten en de mate van samenwerking verschilde echter per provincie, waardoor het politieke gewicht van democratische patriotten in de statenvergaderingen niet overal hetzelfde was. Zeeland had vooral in Goes en Middelburg een patriotse beweging, maar de statenvergadering bleef ferm in handen van de orangistische krachten. In Gelderland lieten de democratisch-patriotse ridders luid van zich horen, maar bleef de statenvergadering, zeker na het militaire ingrijpen in Hattem en Elburg, eveneens onder orangistische controle. In Friesland kregen de democratische patriotten op statenniveau uiteindelijk zo weinig voet aan de grond, dat onder leiding van C.L. van Beyma in augustus 1787 een zogenoemde ‘pretense’, maar weinig succesvolle statenvergadering in Franeker werd uitgeroepen. In de naburige provincie Groningen ontstond er een patstelling, doordat de stad patriots was en de Ommelanden de stadhouder steunden. Ook in de provincie Utrecht was de situatie onduidelijk geworden, met name na de invoering van het democratische regeringsreglement in de stad Utrecht, waar traditioneel ook de statenvergadering bijeenkwam. De gedeputeerde staten riepen vanaf augustus 1786 de



illustratie
Afbeelding 19: ‘Het Geldersche Zwijnengebroed’: Het Oranjegezin anno 1787. Patriotse spotprent uit de periode van de dreigende Pruisische interventie ten gunste van stadhouder Willem v. (Stichting Atlas Van Stolk, Rotterdam, nr. 4865)


statenvergadering bijeen in Amersfoort, maar werden in die maatregel geboycot door de stad Utrecht. In Overijssel tekende zich in deze periode wel een patriotse meerderheid af in de statenvergadering. Veel zou afhangen van de uitkomst van de strijd in Holland, het belangrijkste gewest van de Republiek.

De militaire rol van Willem v was in Holland in 1787 voorlopig uitgespeeld en zijn politieke positie was verder verzwakt. Vanwege de interventies in Gelderland en de dreigende burgeroorlog was hij in september 1786 geschorst als kapitein-generaal van de troepen die ter repartitie van Holland stonden.1 Eerder dat jaar was hij in Den Haag symbolisch vernederd toen de pensionaris en burgemeester van Dordrecht, De Gijzelaar en Gevaerts, met hun koets onder de stadhouderspoort waren doorgereden. Willem v bevond zich sinds de zomer ook niet meer in Holland. Hij had zich teruggetrokken op het Loo. Tussen alle militaire voorbereidingen door voltrok zich in Holland echter ook de strijd om de democratisering van de stedelijke regeringen en de representatie van het platteland in de statenvergadering. Op 30 januari 1787 werd het thema ‘volksinvloed’ en de reglementering van het stadhouderschap, het kapitein-generaalschap en het admiraal-generaalschap in Holland, door Haarlem op de agenda van de statenvergadering gezet. Beide onderwerpen werden commissoriaal gemaakt. De personele bezetting van deze belangrijke commissies deed de machtsstrijd in de steden oplaaien. Daarop voltrokken zich in april revoluties in Amsterdam en Rotterdam, waarin de zogenoemde ‘aristocratische’ vroedschapsleden op basis van de volkssoevereiniteit uit hun ambt werden gezet. Later volgden ook in andere steden dergelijke ‘remoties’. De statencommissie voor de volksinvloed rapporteerde uiteindelijk tussen 5 en 7 september 1787, maar de adviezen waren op dat moment al vrijwel achterhaald. Haarlem had zelf inmiddels een nieuw en democratisch stedelijk regeringsreglement aangenomen, terwijl er in Amsterdam en elders vergevorderde plannen in die richting bestonden. Deze voorbereidingen werden op hun beurt verstoord door de Pruisische regimenten die vanaf half september de basis legden voor de restauratie van het stadhouderlijke bestel en die de beraadslagingen in de Staten van Holland en West-Friesland over het idee van volksinvloed deden staken.

Over de representatieve volksregering in Holland is er, verspreid in kranten en pamfletten, zeer veel geschreven. Een aantal beschouwingen en plannen verdient hier echter apart te worden genoemd, omdat ze systematischer, uitgebreider of bekender waren dan andere en daarom het meest geschikt zijn om de grenzen te bepalen waarbinnen het debat over democratisering zich afspeelde tussen 1785-1787. Vermelding verdient allereerst het Utrechtse concept-reglement uit 1784, dat in de stad Utrecht in licht gewijzigde vorm in 1786 werd ingevoerd.2 Dit reglement heeft een zeer belangrijke voorbeeldfunctie gehad voor de hervormers in Holland. In het oog springend zijn verder een verhandeling over de oppermacht van het volk door Dumont-Pigalle en het in 1785 gepubliceerde Leids Ontwerp van de Hollandse gewapende burgerij.3

Dit laatste was met zijn verspreiding van enkele duizenden exemplaren ongetwijfeld het bekendste plan in Holland en het werd dan ook geregeld geciteerd. Als hervormingsplan werd het spoedig echter als incompleet ervaren omdat er slechts over de steden gesproken werd en het platteland dus buiten beschouwing bleef. In dat opzicht was het in 1786 verschenen tweede deel van de Grondwettige Herstelling completer. Hierin kreeg de hele provincie Holland aandacht. In tegenstelling tot het Leids Ontwerp bleef het formuleren van concrete hervormingsvoorstellen in dit boek echter vrijwel achterwege en behandelde het vooral historische precedenten van volksinvloed.

Uit het jaar 1787 stamt het rapport over de volksregering dat A.H. Metelerkamp, een vroedschapslid uit Gouda, had opgesteld als lid van de statencommissie.4 Deze tekst is pas jaren later gepubliceerd en heeft in de tijd zelf nauwelijks een rol gespeeld. Metelerkamp had in de voorafgaande jaren tegen de dominante factie in de vroedschap van Gouda strijd geleverd, maar of hij zich daadwerkelijk aan democratische hervormingen zou hebben gecommitteerd is twijfelachtig. Zijn rapport, waarin het principe van volksinvloed werd erkend en dat informeel wel bekend moet zijn geweest, heeft in ieder geval niet verhinderd dat hij tussen 1787-1795 in Gouda vier maal tot burgemeester is benoemd.5 Uit de andere statencommissie zijn de conceptinstructies bekend voor onder anderen de stadhouder, de kapitein-generaal en de admiraal-generaal, allen voor Holland.6 Ten slotte bestaan er enkele concrete uitwerkingen van een representatieve volksregering op stedelijk niveau. In augustus 1787 werd in Haarlem een nieuw, democratisch regeringsreglement ingevoerd, terwijl een concept-reglement voor Amsterdam is teruggevonden in het archief van J.B. Bicker, een patriots vroedschapslid uit die stad.7

Eén helder geformuleerde en uitgebreide verhandeling ontbreekt in deze opsomming, namelijk de Bedenkingen over het aanstellen van regenten, in een vry gemeenebest. Dit 204 pagina's lange exposé werd uitgegeven in 1786 en kreeg reeds in 1787 een tweede druk.8 Het werk is enige jaren geleden onder de aandacht gebracht als een originele bijdrage aan de ontwikkeling van het democratisch patriottisme in Holland.

Als mogelijke auteur werd gesuggereerd J.C. Hespe, onder meer omdat zijn Politieke Kruyer, evenals de tweede druk van de Bedenkingen, bij J. Verlem in Amsterdam is uitgegeven.9 De opwaardering van deze verhandeling lijkt nu te meer gerechtvaardigd, aangezien er aanwijzingen zijn dat wellicht Rutger Jan Schimmelpenninck, die een sleutelrol speelde in de Hollandse patriotse beweging, de auteur is geweest. Een analytische vergelijking van zijn in 1785 vertaalde dissertatie met de Bedenkingen uit 1786, levert een aantal opmerkelijke overeenkomsten op naast verdere indicaties voor Schimmelpennincks auteurschap. Bovendien zal Schimmelpenninck, als toonaangevend patriots genootschapslid in Amsterdam, direct of indirect (bij voorbeeld via Hespe) contacten met Verlem hebben gehad. Het huisarchief van de familie Schimmelpenninck bevat overigens niets wat op Schimmelpennincks auteurschap wijst, maar dat gegeven strookt met de algehele afwezigheid van stukken waaruit zijn patriotse gangen afgeleid zouden kunnen worden.10

De hypothese dat Schimmelpenninck de auteur van de Bedenkingen zou zijn dwingt tot een vergelijking van dit geschrift met het Leids Ontwerp en vooral met het werk van de commissie die de eindredactie heeft verricht en waarvan Schimmelpenninck lid was. Een van de opmerkelijkste daden van de redactie was namelijk het schrappen van een artikel, waarin men uitsprak bedacht te zullen zijn op ‘de vernietiging van alle die verongelykende wetten, ..., tegen hen, die in leerstellingen van de Hervormde Kerk verschilden’.11 Dit artikel is zeker niet uit politieke overtuiging gesneuveld, maar was een tactische ingreep terwille van de beoogde consensus in 1785. Een van de opmerkelijke aspecten van de Bedenkingen is echter dat de politieke emancipatie van niet-leden van de Hervormde Kerk er zo'n duidelijke plaats in heeft gekregen. Het is goed mogelijk dat in de redactiecommissie van het Leids Ontwerp besloten is de religieuze kant van de problematiek van politiek burgerschap slechts voorlopig te ontwijken. Het Leids Ontwerp, bedoeld om een zo breed mogelijke patriotse basis voor hervormingen te scheppen, verscheen immers onder auspiciën van de Hollandse vergadering van gewapende burgercorpsen. De expliciete uitspraken over het politieke burgerschap in de Bedenkingen zouden dan een uitwerking kunnen zijn van de opvatting die de redactie van het Leids Ontwerp in 1785 nog niet voor haar verantwoording meende te kunnen nemen. De anoniem gepubliceerde Bedenkingen leenden zich daarvoor veel beter. De vergelijking tussen beide, qua status verschillende, verhandelingen maakt Schimmelpennincks auteurschap van de Bedenkingen er in ieder geval niet onwaarschijnlijker op. Indien hij inderdaad de auteur was, zou dit een bewijs te-

meer zijn van zijn democratisch republikeinse opvattingen in deze periode, ook waar het op de praktijk aankwam.12 Over de praktische hervormingsvoorstellen van de democratisch-republikeinse beweging in Holland handelt de volgende paragraaf.

8.2 Volksinvloed in de praktijk. Stad, stadhouder en Staten

Na alle tirades tegen het stadhouderlijke stelsel en de verkettering van de ‘aristocratie’, na alle politiek-theoretische argumenten om de gevestigde orde te ondermijnen, kwam de werkelijke vuurproef voor het patriottisme. Hoe ging men het nieuwe republikeinse bestel van onderaf hervormen? In de steden werden de eerste pogingen ondernomen. Spoedig bleek dat er een duidelijke voorkeur bestond voor het zogenoemde getrapte kiesstelsel, waarbij stemgerechtigden een aantal kiezers aanstelden en deze kiezers op hun beurt nominaties maakten voor regentenfuncties. Achter dit kiesmodel stak een duidelijke bedoeling. Op deze manier kon een vrij brede participatie vanuit de burgerij in het kiesproces worden gerealiseerd, zonder dat er van een directe volksinvloed sprake zou zijn. Voor de gevaren daarvan waren de meeste patriotten even beducht als hun tegenstanders. Daarnaast beoogde het patriotse kiesstelsel zogenoemde ‘republikeinse’ regenten aan te stellen, dat wil zeggen personen die hun verkiezing aan geen enkele aanwijsbare persoon of groep te danken hadden. Regenten mochten geen verlengstuk van een stadhouder, onderdeel van een regentenfactie of belangenvertegenwoordiger van een deel der burgerij zijn, maar werden geacht onafhankelijk een oordeel te kunnen vormen en de stad als geheel te vertegenwoordigen.

Het getrapte kiesstelsel vormde een van de middelen tegen het doorwerken van belangenpolitiek in het kiesproces. Aan het stem- en het kiesrecht werden ook bepaalde kwalificaties gesteld, van respectievelijk licht tot zwaar, bedoeld om een zekere verbondenheid met de stad en enige immuniteit voor omkopingspraktijken te garanderen. Het lot maakte het vervolgens moeilijk voor ieder die nepotistische bedoelingen mocht hebben en via omkoping van stemgerechtigden enkele ‘geoormerkte’ kiezers achter zich zou hebben gekregen. Het eerste uitgewerkte voorbeeld van een dergelijk kiessysteem was opgenomen in het tweede hoofdstuk van het Utrechtse regeringsreglement uit 1786. Dit mag met recht als het standaardvoorbeeld voor Holland worden aangemerkt, ook al worden er in onder andere de Bedenkingen en het latere Haarlemse reglement op enkele punten andere keuzes gemaakt.

De Utrechtse kwalificaties voor stemgerechtigdheid waren in sociaal opzicht zeer licht. Alle geboren, mannelijke burgers vanaf achttien jaar, zowel schutters als wachtvrijen kwamen ervoor in aanmerking. Slechts bedienden en bedeelden, dat wil zeggen direct afhankelijke personen, werden uitgesloten. Voor niet inheemse burgers gold echter dat zij reeds zes jaar in de stad woonachtig moesten zijn alvorens zij stemgerechtigd zouden worden. De Haarlemse criteria weken hiervan maar weinig af. Ook hier werd stemrecht verleend aan alle mannen vanaf achttien jaar. Behalve bedienden en bedeelden werden hier ook joden expliciet uitgezonderd alsmede alle leden van de zittende regering samen met hun bloedverwanten in de eerste en tweede graad. Daar stond tegenover dat voor niet in Haarlem geboren burgers slechts een inwoning van één jaar en zes weken werd verlangd om voor het stemrecht in aanmerking te komen. Hoewel in beide reglementen de organisatie van het hele stemproces bij de officieren van de afzonderlijke schutterswijken kwam te liggen, was het niet zo dat actieve deelname aan de schuttersoefeningen een eis was voor het stemrecht.

Deze klassieke connectie tussen politiek en militair burgerschap voor het stemmen (de laagste kiestrap) werd wel gelegd in een belangrijke ingezonden brief in De Post van den Neder-Rhyn. Het betrof hier een reactie op het Haarlemse reglement van een patriots gezelschap uit Leiden, opgesteld door A.M. Cerisier. Hierin stelde men nadrukkelijk dat het recht van stemmen nooit mocht worden gescheiden van de

plicht het te verdedigen en men beriep zich daartoe op het Leids Ontwerp.13 Volgens deze Leidse patriotten behoorde de wapening, samen met de ondertekening van een verklaring waarin de grondbeginselen van de republikeinse constitutie zouden staan opgetekend, tot de ‘onontbeerlijke qualificatien’ voor het stemrecht.14 Zij waren bereid dispensatie te verlenen voor de wapenoefeningen aan hen die fysiek onbekwaam waren, maar voorwendsels van gezonde burgers zou men niet tolereren. De schuttersoefeningen waren voor hen dus een vaderlandse plicht, niet slechts een natuurlijk recht waarvan men ook kon afzien. Mogelijk zou de vereenzelviging van de gewapende schutter met de stemgerechtigde burger in Leiden wel tot stand zijn gekomen indien daar een nieuw regeringsreglement was ingevoerd.

De meest systematische behandeling van het stemrechtprobleem leverde echter de auteur van de Bedenkingen. Het opvallende aan zijn betoog was dat hij het stemrecht zeer duidelijk als een individueel, natuurlijk recht beschouwde.15 Op die grond veroordeelde hij niet alleen het aanstellen van regenten door alleen de stadhouder of door een heersende regentenfactie via coöptatie. Ook traditionele corpora als de gilden en zelfs de schutterij leken op basis van zijn uitgangspunt niet geschikt als organen van waaruit de verkiezing zou kunnen plaatsvinden. Over de gilden kon in dit opzicht geen discussie mogelijk zijn, want ‘wel verre van de geheele achtbaare burgery eener stad te verbeelden en een veilig bolwerk voor de vryheid te zyn’, waren zij ‘niets anders dan een waarachtig monopolie, waardoor veele ingezetenen aan de verregaandste knevelaryen worden bloot gesteld’.16 Ook de schutterij vormde echter een probleem als stemforum, althans als men ervan uitging dat alleen gewapende schutters zouden deelnemen. De auteur wijdde in dit verband een speciale noot aan de positie van doopsgezinden, maar noemde ook fysiek onbekwamen en bejaarden (ouder dan zestig jaar) als personen die beslist ware patriotten konden zijn, maar toch niet konden deelnemen aan de wapenoefeningen in de schutterijen. Discriminatie op grond van geloofsovertuiging, leeftijd en lichamelijke kenmerken wilde hij dus uitsluiten.17 Hieraan werd nog toegevoegd dat iedere burger die verhuisde, in zijn nieuwe woonplaats ook onmiddellijk stemrecht diende te krijgen en niet de gewenningsperiode moest afwachten die in Utrecht gold en later in mindere mate door Haarlem werd overgenomen.18

Tegenover dit algemene stemrecht op basis van het natuurrecht, stonden echter de beperkende criteria die door de vereiste publieke moraal werden ingegeven. De belangen van het individu moesten samenvallen met die van de stedelijke gemeenschap als geheel. Aan deze noodzakelijk geachte voorwaarde voor politiek deugdzaam gedrag zou worden voldaan als men enige vaste goederen bezat, lid was van een gilde of op

zijn minst bijdroeg aan de stedelijke inkomsten. Ook aan alle predikanten en leraren van heersende en getolereerde godsdiensten, die vaak aan een van de voorgaande criteria niet voldeden, zou het stemrecht moeten toekomen omdat zij immers een nurtige maatschappelijke functie vervulden.19 Door deze census zouden de laagste klassen van het stemrecht worden uitgesloten en dat was precies de bedoeling. Door het primaat van het collectieve belang zag de auteur hier geen contradictie met het natuurrecht. Het ‘onbetwistbaar eigendom van ieder burger’ diende te wijken voor de ‘algemeene veiligheid’.20 Uit angst voor stemmenverkoop vanwege hun in verschillende opzichten afhankelijke positie werden ook vrouwen, militairen, bedienden, bedeelden en jongeren onder de achttien jaar uitgesloten. Het verschil tussen de Bedenkingen en de andere plannen lag vooral in deze iets strengere sociaal-economische criteria voor het stemrecht, naast de vooral theoretische verantwoording en systematische uitwerking van het probleem.

De wijze waarop het proces van stemmen in zijn werk zou gaan verschilde niet fundamenteel in de reglementen van Utrecht en Haarlem. De wijkofficieren van de schutterij zouden de stemgerechtigden per wijk bijeenroepen in een kerk of op een andere plaats. Iedere wijk mocht vijf kiezers aanstellen, waardoor Utrecht met zijn acht wijken tot een totaal van veertig kiezers kwam en Haarlem met zes wijken tot dertig. Van kiezers werd in Utrecht geëist dat zij honderdvijftig gulden opbrachten aan stedelijke belastingen en minstens tweeëntwintig jaar oud waren. In Haarlem was de leeftijdsgrens dezelfde en eiste men honderdvijfentwintig gulden als bijdrage. Men stelde echter als extra voorwaarde dat kiezers minstens zes jaar in de stad woonachtig moesten zijn. Deze laatste eis, die in Utrecht al voor de stemmers gold, was in Haarlem pas bij de tweede trap van het kiesstelsel van toepassing. Door middel van een gesloten briefje diende iedere stemmer in Haarlem en Utrecht vijf namen op te geven. Na het optellen van alle stemmen stelde men dan de vijf hoogstgenoteerde personen tot kiezers aan via een acte van kwalificatie. De gehele procedure moest in beide steden in de voormiddag zijn afgerond.

's Middags volgde dan de tweede fase van het kiesproces. De kiezers uit de wijken zouden zich spoedig verzamelen op het stadhuis, waar een ontvangst volgde door twee burgemeesters en de secretaris. De kiezers moesten hier hun acte van kwalificatie tonen en legden daarna een eed af. Bij dit ceremonieel waren ter controle ook leden van de burgercommissie aanwezig, het orgaan dat hierna zal worden besproken. Vervolgens was het de taak van de kiezers om een nominatie te maken. Zowel in Utrecht als in Haarlem speelde dit proces zich in een aantal fasen af. Door boontrekking werden er steeds twaalf kiezers uit het totale aantal geloot, waarbij de eerste groep een nominatie maakte die door de volgende groepen werd gereduceerd. Wat betreft het kiezen uit de genomineerde vroedschapsleden weken de beide reglementen echter duidelijk van elkaar af. In Utrecht kwam men in drie etappes tot een lijst van vier personen, die vervolgens door de vroedschap tot twee werd teruggebracht, waarna het lot besliste wie de nieuwe vroedschap werd. Het Haarlemse stelsel was ingewikkelder. Hier kwam men in drie etappes direct tot een nominatie van twee, maar daarna volgde een vierde boontrekking die weer twaalf kiezers opleverde. Deze twaalf verenigden zich met twaalf leden van de vroedschap. Uit dit getal van vierentwintig kwam men opnieuw door boontrekking tot een groep van negen personen die uit de nominatie van twee de nieuwe vroedschap zou kiezen. Het grote verschil tussen beide

reglementen was dus dat in Utrecht het lot de uiteindelijke electie deed, terwijl in Haarlem het lot alleen kiezers selecteerde. Het verkiezen van burgemeesters geschiedde op vrijwel gelijke wijze. Uit een nominatie van twee bepaalde in Utrecht echter niet het lot de nieuwe kandidaat, maar liet men de electie aan de stadhouder over. In Haarlem werd de stadhouder ook volledig buiten de burgemeestersverkiezing gelaten en deed de vroedschap de keuze uit een door de burgerlijke kiezers opgestelde nominatie van twee. In de nieuwe, getrapte en door het lot gestuurde kiessystemen was het bedrijven van familie- of clientèlepolitiek bij de benoemingen van vroedschappen en burgemeesters beslist zeer moeilijk geworden. Het gevaar van factievorming in het algemeen werd via dit systeem echter niet uitgebannen.

De burgemeesters waren weliswaar in Utrecht, en ook elders, steeds aan een vaste termijn gebonden, maar dat gold niet voor de vroedschappen. Zij zouden voor het leven benoemd worden. Het toestaan van deze ‘permanence’ der vroedschappen wekt misschien enige verwondering bij de retorisch beleden overgevoeligheid voor macht, maar het was een weloverwogen programmapunt in Utrecht (in Holland was de vroedschap steeds permanent geweest). Door de opstellers van het nieuwe regeringsreglement werd de ‘permanence’ als een stabiliserend element in de stedelijke regering beschouwd. De stadhouder had namelijk volgens het oude provinciale regeringsreglement elk jaar de mogelijkheid gehad om in Utrecht vroedschappen niet te continueren, waardoor hij een grote druk had kunnen uitoefenen op de zittende leden. Om deze vorm van politieke intimidatie tegen te gaan was in 1786 de ‘permanence’ ingevoerd. De patriotse vroedschapsleden hadden bij deze maatregel natuurlijk alle belang.21 De Utrechtse gewapende burgerij had hiermee evenwel niet alle troeven uit handen gegeven, want ook haar eisen werden ingewilligd.

Als bescherming van de ‘permanence’ van de vroedschap tegen de stadhouder, maar meer nog als waakhond voor de belangen van de burgerij, werd een nieuw orgaan ingevoerd: de burgercommissie. Geheel precedentloos was dit idee van een belangenvertegenwoordiging van de burgerij weliswaar niet, maar men moest toch vier eeuwen teruggaan in de Utrechtse geschiedenis om de zogenoemde meentemannen te ontdekken en over de exacte bevoegdheden van deze oude representanten bestond weinig duidelijkheid. Dit gebrek aan historische kennis kon niet verhinderen dat de burgercommissie, die vanuit de wijken werd gekozen, belangrijke controlerende taken kreeg. Zo zou zij toezien op de naleving van het nieuwe regeringsreglement, waarin haar positie ook was vastgelegd. In dat kader gold de burgercommissie als bewaker van de privileges, als controleur van de verkiezingen en als de instantie die door de regering geraadpleegd diende te worden voor verhoging van belastingen. Tevens zou de burgercommissie het aanspreekpunt zijn voor alle burgers en kreeg zij de taak om namens, of op instigatie van de burgerij verzoekschriften en rekesten te organiseren. De burgercommissie kreeg een vaste secretaris en zou normaal gezien eens in de twee weken vergaderen, maar in bijzondere gevallen vaker. In theorie zou de burgercommissie niet op de besluitvorming vooruitlopen, maar uitsluitend een controlerend orgaan zijn dat ook wel ‘het oog des volks’ werd genoemd.22 In de praktijk echter, zo

moet hieraan wel worden toegevoegd, zou dat oog natuurlijk door een gewapende vuist kunnen worden ondersteund.

De gekozen, maar permanente vroedschap met de burgercommissie als tegenwicht was de Utrechtse concretisering van het aristo-democratische ideaal op stadsniveau. Dat de Utrechtse oplossing een belangrijke voorbeeldfunctie zou krijgen voor de Hollandse steden had veel te maken met de vergelijkbare samenstelling van de stadsregeringen in beide provincies. Utrecht had een regering naar het zogenoemde ‘Westnederlandse’ model.23 De stad had twee regeringscolleges, namelijk de veertig leden tellende vroedschap, en de daaruit benoemde magistraat (burgemeesters en schepenen). Een vergelijkbare situatie bestond in de meeste Hollandse steden. Ook daar ontbrak het meestal aan organen die de volksinvloed opnieuw tot leven zouden kunnen wekken.24 Voor de invloed van het nieuwe burgercommissiemodel uit Utrecht op de Hollandse hervormingspogingen is deze overeenkomst van belang. Het Utrechtse model was echter op zijn beurt geïnspireerd op voorbeelden uit Overijssel en Gelderland. In die provincies waren zogeheren burgergecommitteerden aangesteld, voor het eerst in 1782 in Deventer. Deze instelling was evenwel niet geheel vergelijkbaar met de burgercommissie die later in Utrecht reglementair werd ingesteld. Om een dominante Westnederlandse interpretatie van de hervormingsplannen in de Nederlandse Republiek te vermijden is het raadzaam enige aandacht te schenken aan deze verschillen tussen Utrecht/Holland en Overijssel/Gelderland.

De stadsregeringen van de beide laatste provincies waren ingericht volgens het ‘Oostnederlandse model’. Hier bestonden ook twee regeringscolleges, maar met een andere historische achtergrond. Er was enerzijds een magistraat bestaande uit raad en schepenen (die bij toerbeurt burgemeester waren). De zittingstermijn van deze magistraat verschilde per stad, maar nergens zat hij voor het leven. Anderzijds was er de gezworen gemeente, waarvan de leden wel voor het leven werden benoemd en wel in de tweede helft van de achttiende eeuw door de stadhouder. Op veel plaatsen was in deze periode de macht volledig bij de magistraat komen te liggen en vervulde hij vrijwel alle wetgevende, uitvoerende en rechterlijke taken. Door de beperkte ambtstermijn van de magistraat kon de stadhouder op de samenstelling ervan een groter stempel drukken dan op die van de gezworen gemeenten. Hoewel de magistraat vanuit de gezworen gemeente werd benoemd, en in dat opzicht wel gelijkenis vertoonde met de vroedschappen, was er een belangrijk verschil tussen het Oost- en Westnederlandse model. De gezworen gemeenten waren een officieel regeringscollege dat in een historische traditie van volksrepresentanten kon worden geplaatst. Aan het begin van de achttiende eeuw, tijdens de zogenoemde Plooierijen, hadden de gezwoten gemeenten

op verschillende plaatsen nog als kiescolleges voor de magistraat gefunctioneerd. Bovendien was de gezworen gemeente in vroeger tijden gekozen vanuit de stadswijken.25

De functie en de erbij behorende taken van de burgercommissie uit Utrecht waren in de oostelijke provincies sinds het begin van de jaren tachtig in feite verdeeld over de gezworen gemeenten en de eigen burgercommissies. De burgercommissies hier waren niets meer dan pressiegroepen die via een officiële acte van kwalificatie van een deel van de burgerij een formeler karakter hadden gekregen. De commissies zouden ervoor zorgen dat het ondertekenen en indienen van rekesten voortaan ordelijk verliep. Dit was voor het eerst in Deventer geschied en Van der Capellen had daarna een stimulerende rol gespeeld bij de oprichting van dergelijke commissies in Zwolle en Kampen.26 Het voortdurend bestoken van de magistraat met verzoekschriften was aanvankelijk de tactiek geweest die Van der Capellen voor ogen had gestaan om een bepaalde volksinvloed te verwezenlijken zonder het regeringsbestel te veranderen. In de fase van 1782-1783 steunden vooral de gilden de diverse verzoekschriften. Bij deze eerste experimenten met het realiseren van volksinvloed ging in de ogen van Van der Capellen wel eens wat mis. In de burgercommissie van Deventer was bijna een systeem van coöptatie ingevoerd en ook traden de leden soms te eigenmachtig op.27 Belangrijker was echter dat bij Van der Capellen het inzicht was gerijpt dat het voortdurend druk uitoefenen via rekesten geen systematische oplossing kon zijn omdat deze methode gevaarlijk dicht bij een directe vorm van democratie kwam.28 De volgende fase, waarin de regeringsreglementen zouden worden hervormd en de gezworen gemeente een belangrijke rol zou moeten spelen, maakte hij echter niet meer mee. Het idee van de burgercommissie zou in de oostelijke provincies uiteindelijk niet uitgroeien tot wat het in Utrecht werd. In Overijssel, en ook in Gelderland, reikte haar status niet verder dan vertegenwoordiger van slechts een deel der burgerij, die klachten overbracht en verzoeken indiende.

Indien men de hervormingen in Overijssel en Gelderland had kunnen afronden, zouden waarschijnlijk de gezworen gemeenten de taken zijn gaan uitvoeren die in Utrecht aan de burgercommissie waren toebedacht. In Deventer werd deze weg in ieder geval ingeslagen. Hier zou de gezworen gemeente, net als de Utrechtse burgercommissie, de gehele burgerij representeren. Verder zou zij belast zijn met het over-

brengen van verzoeken en klachten vanuit de burgerij (overgenomen van de burgercommissie in Deventer), met het controleren van de financiën en met het toezien op de naleving van alles wat in het nieuwe reglement was vastgelegd. Belangrijke verschillen met de Utrechtse oplossing traden echter aan het licht. De Utrechtse burgercommissie was als nieuw orgaan immers nadrukkelijk niet voorgesteld als een onderdeel van de regering en zou theoretisch ook niet delen in de representatieve soevereiniteit. De gezworen gemeente, zoals bij voorbeeld in Deventer, was daarentegen reeds eeuwenlang onderdeel van de regering. Verschillende leden van dit orgaan maakten deel uit van het patriotse verzet, althans voor zover het de bestrijding van de stadhouderlijke invloed betrof. Maar zij waren vaak niet bereid om hun permanente positie voor een onzekere tijdelijke termijn in te ruilen. Waar het lidmaatschap van de burgercommissie in Utrecht kon rouleren, omdat hier een nieuw orgaan was gecreëerd dat los stond van de regering, daar bestond in de oostelijk provincies het probleem dat de belangrijke controlerende taken terecht zouden komen bij een voor het leven zittend regeringscollege. De ‘permanence’ van een deel van de regering, naar het Utrechtse voorbeeld, was in de praktische context van de oostelijke provincies minder vanzelfsprekend. Men zocht hier dan ook naar andere oplossingen.

In Deventer werd in het concept-reglement voor de stadsregering als compromis voorgesteld dat alleen de nieuw te benoemen leden van de gezworen gemeente afzetbaar zouden zijn. Tot het moment dat tweederde van de leden de niet-permanente status bezat, zou de burgercommissie als pressiegroep mogen blijven bestaan. Daarna zou zij worden ontbonden. Hierover werd tot in de zomer van 1787 strijd geleverd. Drie meer radicale leden van de gezworen gemeente bleken bereid de ‘permanence’ op te geven en lieten commentaren verschijnen op het concept-reglement, die via De Politieke Kruyer ook in Holland te lezen waren. Zij pleitten voor een jaarlijks gekozen gezworen gemeente, maar eisten ter compensatie dat, in tegenstelling tot wat het concept-reglement bepaalde, uitsluitend leden van dit orgaan kandidaat zouden mogen zijn voor magistraatsambten. Het argument daarvoor was dat in een periodiek gekozen gezworen gemeente uitsluitend personen zitting zouden hebben die het volledige vertrouwen van de burgerij genoten. Om dit ambt zijn aantrekkingskracht te laten behouden zou de exclusieve kandidatuur voor benoemingen in raad en schepenen een gepaste procedure zijn. Hoe de strijd ook zou zijn uitgevallen, de ‘non-permanence’ van de gezworen gemeente zou in Deventer op korte dan wel lange termijn gerealiseerd zijn. Desondanks stelden de drie gemeenslieden zich op het standpunt dat de bestaande burgercommissie niet ontbonden zou moeten worden. Zij zagen ook bij een nietpermanente gezworen gemeente nog een duidelijke functie voor de commissie en wel als aanspreekpunt en contactorgaan tussen gezworen gemeente en burgerij.29

Niet alleen van de gezworen gemeente was het permanente karakter een probleem. Ook de ‘permanence’ van het andere regeringscollege, de magistraat, werd in Overijssel of Gelderland soms als een probleem ervaren. In Utrecht betreurde men deze verdeeldheid onder de patriotten van de verschillende provincies. Vanuit deze stad was al in 1784 geprobeerd om de ‘permanence’ van de vroedschap tot algemeen patriots programmapunt te maken in de Nederlandse Republiek. Uit een brief van E.M. d'Yvoy, als secretaris van ‘Getrouw voor 't Vaderland’, aan R.J. van der Capellen van de Marsch blijkt dat men in Utrecht aan de benoemingen voor het leven niet alleen vasthield om immuniteit ten opzichte van de stadhouder te garanderen, maar ook om het vroedschapsambt tegen de publieke opinie te beschermen. De aanleiding voor deze stellige uitspraken was de confrontatie met de afwijkende opinie van patriotten uit Zutphen. In de felle strijd die in 1784 in deze Gelderse stad werd gevoerd, had het idee van een zesjarige termijn voor de raad veld gewonnen, maar hiertegen bestond verzet in de kringen van d'Yvoy, waar men dit idee maar al te goed kende.30 d'Yvoy had er in een gesprek met een Zutphense patriot alles aan gedaan om hem deze ‘non-permanence’ uit het hoofd praten. Zutphen zou zich volgens hem hiermee isoleren van de patriotse hoofdstroming en zou bovendien een gevaarlijke weg inslaan, indien men via een systeem van herverkiezingen het oordeel over leden van de raad van het volk liet afhangen. De politieke verdeeldheid zou dan inherent worden aan het systeem, niemand zou bij gevolg nog bereid zijn om zo'n belangrijk ambt te aanvaarden, en waarschijnlijk was de stadhouder dan alsnog de lachende derde.31 Bij het inzetten van de ‘non-permanence’ tegen oligarchisering zou volgens d'Yvoy het middel erger zijn dan de kwaal en maar al te graag had hij zijn Zutphense gast voor verder onderricht doorverwezen naar Van der Capellen van de Marsch, die als invloedrijk patriot in Zutphen kennelijk de Utrechtse lijn steunde. Ook de ‘permanence’ van de raad, naar het voorbeeld van de vroedschap in het Utrechtse nieuwe regeringsreglement, lijkt in Overijssel en Gelderland dus duidelijk een meer omstreden idee te zijn geweest dan elders.32

Behalve de pleidooien voor een niet-permanente stadsregering lieten de drie leden van de gezworen gemeente uit Deventer ook in een ander opzicht radicalere geluiden horen dan wat uit Utrecht bekend is. Deventer is misschien niet representatief voor de oostelijke provincies, maar de geluiden van de drie gemeenslieden hier verdienen wel opmerking. Behalve voor de ‘non-permanence’ pleitten zij ook voor een raadpleging van het volk over de invoering van het nieuwe reglement. Dit impliceerde overigens nog geen vorm van directe democratie, maar uitsluitend de sanctionering van het reglement door de burgerij als de constituerende macht. Een van de commentaren sprak echter over het laten goedkeuren van alle wetten via referenda en kwam via de notie van het volk als constituerende macht uit bij een vorm van directe democratie.33 Ook een ander commentaar, handelend over de beslechting van geschillen tussen magistraat en gezworen gemeente, greep in laatste instantie naar het referendum. Wanneer de magistraat niet unaniem een voorstel van de gezworen gemeente zou hebben afgewezen, zou de laatste uiteraard kunnen besluiten om in de aiwijzing te berusten. Maar indien een ruime meerderheid (tweederde of drievierde) van de gezworen gemeente het voorstel toch wilde doordrukken, kon er een referendum volgen dat bindend zou zijn. Dit soort geluiden zou door Van der Capellen tot den Pol nooit zijn ondersteund. Hij was al niet te spreken geweest over wat de Utrechters met zijn idee van een burgercommissie hadden gedaan.34 Voor hem was volksinvloed in de praktijk altijd een geleidelijk toe te passen remedie gebleven tegen afhankelijkheidsrelaties en tegen belangenpolitiek. De theorie van de oppermacht had in zijn ogen nooit mogen uitmonden in referenda over wetgeving. Tussen 1784, het jaar waarin Van der Capellen overleed en 1786 werd de notie van volkssoevereinteit als constituerende macht door sommigen echter niet volledig onderscheiden van directe democratie, waardoor het soevereine volk ook tijdens de ambtstermijn van gekozen representaten om uitspraken kon worden gevraagd. Dit directe beroep op de soevereine stem van het volk was in Utrecht uitgebannen, althans theoretisch, maar werd in Deventer door sommigen als een praktische optie verkondigd.

De eisen voor de ‘non-permanence’ van magistraat én gezworen gemeente, het idee van een burgercommissie als aanspreekpunt in plaats van als controlerend en reglementair vastgelegd orgaan, én de voorstellen voor directere vormen van democratie geven aan dat het constitutionele debat in de oostelijke provincies soms een ander verloop kende dan in de stad Utrecht. Een allesomvattende verklaring voor deze verschillen is niet gemakkelijk te geven. Eén factor speelde in ieder geval een belangrijke rol. De aanwezigheid van permanente gezworen gemeenten als levende relicten van vroegere volksvertegenwoordigingen maakte dat het zoeken naar de grenzen tussen ‘aristocratie’ en ‘democratie’ in Overijssel en Gelderland in een andere institutionele context plaatsvond dan in Utrecht. Op dit verschil is hier wat uitgebreider ingegaan om, zoals vermeld, een al te Westnederlandse interpretatie van de constitutionele stedelijke debatten in de jaren tachtig te vermijden. De hervormingen in Holland, zoals we nu zullen zien, waren namelijk wel in belangrijke mate geïnspireerd op het Utrechtse model.

Een eerste aanwijzing voor de appreciate van de Utrechtse uitwerking van het aristo-democratische ideaal lever een handgeschreven commentaar van A.M. Cerisier. Hierin blijkt ook welke klassieke legitimatie aan de burgercommissie werd gegeven: ‘Ils [de Utrechtse patriotten] ont, il est vrai, établie en outre un collège de tribuns.

Mais ces tribuns ne forment point une nouvelle roue dans la machine, puisqu'il ne leur est attribué aucune portion de ce qui appartienne à la régence. Ils doivent former au contraire une barrière qui arrêke tout choc entre le peuple et les regens.’35 Het idee van de burgercommissie als bewaker van de stadsconstitutie en buffer tussen volk en regenten werd geregeld vergeleken met het volkstribunaat uit de Romeinse Republiek. Van der Capellen had niet lang na de kwalificatie van de gecommitteerden in Deventer de hoop uitgesproken dat zij ‘even als de tribuni der Romeinen, de voorstanders des volks worden - de wagters op het bolwerk der vrijheid geplaatst, om de bewegingen van derzelver vijanden in het oog te houden en bij tijds de alarm te slaan, niet alleen, maar ook om het plan en de wijze van verdediging op te maaken en mogelijk ten uitvoer te brengen’.36 De vergelijking van de burgercommissie met het Romeinse volkstribunaat was overigens niet origineel. Sinds de renaissance werd op de Romeinse tribunen of de Spartaanse ephoren in hun functie als ‘guardia di libertà’ een beroep gedaan bij de ontwikkeling van uiteenlopende politiek-theoretische argumenten, het meest opvallend wellicht in de calvinistische verzetsleer over de rol van de lagere magistraten. De patriotse vergelijking tussen burgercommissies en tribunen paste dan ook in een lange traditie.37 Dat de burgercommissie van de late achttiende eeuw, van het Deventerse naar het Utrechtse model, in een volstrekt andere politiek-theoretische context moest functioneren en niet als een klassieke imitatie kan worden beschouwd spreekt voor zichzelf. Maar het idee van een instituut dat als bewaker van een regeringsreglement zou functioneren zonder zelf met representatieve soevereiniteit te zijn bekleed, liet zich ook in Holland zeer goed verkopen als een typisch republikeins instrument van klassieke oorsprong.38 In alle bovenvermelde Hollandse plannen is dan ook de burgercommissie als waakhond tegenover de ‘permanence’ van de vroedschap geplaatst, soms met een beroep op kortstondige voorgangers uit het midden van de achttiende eeuw.39

De functie van de burgergecommitteerden, zoals in de jaren tachtig geformuleerd, werd historisch ingekleed als iets dat uit een klassieke en inheemse republikeinse traditie zou stammen. Ondanks deze historische legitimatie wezen de burgercommissies in Utrecht en Holland vooral vooruit. De burgercommissies zouden niet alleen waken voor inbreuken op rechten en privileges, maar zich ook actief gaan bemoeien met de controle van regeringszaken. Zo zou de jaarlijkse controle van de stedelijke financiën tot de kerntaken van de gecommitteerden gaan behoren. Bovendien namen zij de organisatie (indien nodig), de toetsing en de indiening van rekesten op zich. Ook hier kreeg een oude praktijk een nieuwe vorm. Door de burgercommissie als buffer te laten functioneren gaven de patriotse hervormers aan dat zij elke vorm van directe democratie wilden uitbannen. Daar stond echter tegenover dat een via de burgercommissie ingediend rekest niet zomaar terzijde mocht worden geschoven. Het Leids Ontwerp, en het is goed hierbij te bedenken dat dit een plan van de gewapende burgerij was, stelde onomwonden: ‘Het recht, om requesten over de publyke zaaken te presenteeren, is in zekeren zin eene oeffening van wetgeevende magt, van souvereiniteit.’40 Het ging hier, op zijn zachtst gezegd, om een serieuze vorm van inspraak en medezeggenschap op allerlei terreinen, met name belastingen, koophandel en nijverheid. Niet voor niets was in Utrecht het verlenen van de bevoegdheid van de burgercommissie tot het indienen van rekesten sterk betwist door de vroedschap, tevergeefs overigens. In het Haarlemse reglement en in het Amsterdamse plan uit het archief van Bicker is niet expliciet melding gemaakt van een recht van de burgercommissie om georganiseerd rekesten in te dienen. Terecht kan dan ook gespeculeerd worden over de vraag of het plan in zijn geheel acceptabel zou zijn geweest voor de Amsterdamse patriotse burgerij, indien men nog om een uitspraak had kunnen vragen.41

De auteur van de Bedenkingen deed een gedachtenexperiment ten aanzien van de bevoegdheden van de burgercommissie. Hij speculeerde over de vraag of de leden van de burgercommissies ook als kiezers van vroedschappen en burgemeesters zouden kunnen optreden.42 Zijn conclusie luidde echter dat een zo belangrijk burgerlijk recht niet aan een ander lichaam kon worden afgestaan, gezien de les uit het verleden dat vertegenwoordigende instellingen het directe contact met de burgerij na verloop van tijd vaak verloren en zo ‘aristocratische’ lichamen werden. De gezworen gemeenten in Overijssel en Gelderland waren in dit opzicht negatieve voorbeelden, maar ook bij voorbeeld het oude college van Achten in Dordrecht. Het gevaar van deze vorm van corruptie achtte de auteur evenwel niet zd groot dat de leden van de burgercommissies jaarlijks opnieuw zouden moeten worden gekozen, zoals de meeste andere plannen aangaven. Hij meende dat volstaan kon worden met de praktijk dat iedere wijk jaarlijks het recht kon uitoefenen om bij meerderheid tegen de continuering van één of van al haar gemeenslieden bezwaar te maken. Die zouden in zo'n geval ‘zonder de minste kwetzing’ moeten aftreden.43 Via dit systeem zouden de leden van de burgercommissie wel ervaring in hun werk kunnen opdoen, maar zonder dat het orgaan waarvan zij deel uitmaakten zijn status van een werkelijke stedelijke volksvertegenwoordiging verloor. Hoewel de burgercommissie niet de taak kreeg toebedeeld van het samenstellen der regering, vormde zij ook in de Bedenkingen een belangrijke actief controlerende instantie, die formeel geen wetgevende macht uitoefende maar informeel de besluitvorming op allerlei terreinen zeker zou beïnvloeden.

In tegenstelling tot het getrapte kiesstelsel en de instelling van de burgercommissies kan de leer van de scheiding der machten, althans op het niveau van de stedelijke politiek, niet als een kernpunt van patriotse hervormingsvoorstellen worden beschouwd. Voor het idee is overigens wel aandacht gevraagd. Onder de ingediende bezwaren tegen het stadhouderlijke regeringsreglement in Utrecht bevond zich bij voorbeeld een pamflet dat expliciet inging op de personele overlapping van de verschillende machten in de stadsregering. Het betoog, dat in het eerste deel van de Grondwettige Herstelling grotendeels werd geciteerd, vroeg vooral aandacht voor de samenkomst van de drie machten in één en hetzelfde college: de vroedschap.44 Aangezien de vroedschap met de wetgevende macht was bekleed, zo werd betoogd, zou het een gevaar voor de vrijheid betekenen wanneer de schepenen tevens lid bleven van dit college. De auteur pleitte dan ook voor een schepenbank van onafhankelijke, juridische specialisten. Behalve de overlapping van wetgevende en rechterlijke macht zag hij ook de wetgevende en uitvoerende macht in elkaar grijpen. Ook de twee burgemeesters bleven immers lid van de vroedschap, terwijl het bovendien gebruikelijk was dat de tweede burgemeester automatisch de kolonel van de schutterij werd, met de acht jongste vroedschapsleden als kapiteinen van de afzonderlijke wijken.45 Met het idee dat personele unies tussen de verschillende componenten van de trias politica de vrijheid ondermijnden, leverde het pamflet een interessante theoretische bijdrage aan het debat. In het uiteindelijke reglement is er van dit voorstel echter niets terug te vinden.46

Ook in Hollandse discussies is het idee van machtenscheiding in de stedelijke politiek wel eens naar voren gebracht. Zo stond er in het voorontwerp van het Leids Ontwerp een artikel, waarin de intentie werd uitgesproken een plan op te stellen om in de stedelijke besturen een zeker onderscheid tussen de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht te maken.47 Het belangrijkste element was hier de scheiding van wetgevende en rechterlijke macht. Aan het voorstel lag de overweging ten grondslag dat patriotten, woonachtig in steden met een Oranjegezinde vroedschap, bij gerech-

telijke vervolgingen weinig objectieve procedures verwachtten, gezien de personele overlapping tussen de vroedschap en het college van schepenen. In de Grondwettige Herstelling werd in dit verband speciaal op Rotterdam gewezen.48 Naar aanleiding van de als partijdig ervaren gerechtelijke procedures in deze stad werden er ook pogingen gedaan om het gezag van de Staten in te roepen ter correctie van de stedelijke jurisdictie.49 Uiteindelijk is dit argument voor een striktere machtenscheiding in de steden niet als belangrijk ervaren. Het desbetreffende artikel in het voorontwerp van het Leids Ontwerp werd geschrapt door de redactiecommissie. Wel hanteerden de patriotten het onderscheid tussen wetgevende en uitvoerende macht om duidelijkheid te creëren in de relatie tussen stadhouder en Staten.

De leer van de scheiding der machten, met name het strikte onderscheid tussen wetgevende en uitvoerende macht speelde in Holland een duidelijke rol bij het herformuleren van de staatkundige positie van Willem v en zijn opvolgers. De opgestelde concept-instructies voor onder andere het stadhouderschap, het kapitein-generaalschap en het admiraal-generaalschap in Holland, in commissies voorbereid naar aanleiding van de Haarlemse propositie van januari 1787, werden enkele dagen vóór de Pruisische inval ingeleverd. Er is in de statenvergadering dan ook geen debat meer over gevoerd. Hoewel zo onduidelijk blijft wat de definitieve rol zou worden van het huis van Oranje in Holland, geven de concept-instructies wel de lijnen weer waarlangs de ophanden zijnde discussies zouden worden gevoerd. Het rapport van de commissieleden zou de inzet worden van het definitieve debat dat in 1782-1783, met het plan van de pensionarissen in het geheim was begonnen. Wat in de conceptinstructies werd voorgesteld was niet het meest radicale dat men zich in 1787 kon voorstellen. De afgelopen jaren waren er beslist scherpere voorstellen gedaan in de pers.50 Willem v's vrees dat men hem tot een onbeduidend ambtenaartje wilde degraderen kwam voorlopig niet helemaal uit. In Holland bestond nog steeds bereidheid om hem als persoon te accepteren en zelfs met de belangrijkste ambten in deze provincie te bekleden. Niettemin kon er over het niet-monarchale karakter van zijn publieke positie geen enkele twijfel bestaan. In het conglomeraat van bevoegdheden was door de commissie duidelijk het republikeinse mes gezet door wetgevende en uitvoerende bevoegdheden nauwgezet te scheiden.

De grootste meevaller voor Willem v zal zeker zijn geweest dat uit de conceptinstructies niet de intentie sprak om het kapitein- en admiraal-generaalschap van Holland te scheiden van het stadhouderschap. In het pensionarissenplan van 1782, waarvan in 1787 verscheidene afschriften circuleerden, was uitdrukkelijk gezinspeeld op het creëren van drie ambten, te vervullen door verschillende personen.51 De commissie bleef echter uitgaan van Willem v, en zijn opvolgers in mannelijke of vrouwelijke lijn, als de drager van alle drie de ambten tegelijkertijd. In naam leek men zo voor de continuïteit te kiezen. In werkelijkheid echter werd de positie van Willem v in zijn drieledige capaciteit nu reglementair ondergeschikt gemaakt aan de soeverein verklaarde statenvergadering. Van het orangistische idee dat Willem v als stadhouder een beschermer van het volk tegen de regenten zou zijn, werd zo uitdrukkelijk afstand ge-

nomen.52 De commissie had ter oriëntatie alle instructies bestudeerd die er in twee eeuwen waren opgesteld. Op basis daarvan was men tot de conclusie gekomen dat de voorgaande Oranjes altijd in dienst van de Staten waren geweest en dat om hen nooit, althans niet definitief, wetgevende bevoegdheden waren overgedragen. De soevereine of wetgevende statenvergadering zou in het verleden uitsluitend over ambtenaren met uitvoerende macht hebben beschikt, aan wie hooguit tijdelijk, met name in noodsituaties bevoegdheden waren afgestaan die tot de jura majestatica gerekend konden worden. De concept-instructies waren in essentie dan ook het resultaat van een ‘screening’ van het stadhouderschap op onrechtmatige wetgevende macht. Op dezelfde wijze werden het kapitein- en admiraal-generaalschap in Holland tot uitsluitend militaire ambten teruggebracht en geschoond van alles wat een inbreuk leek te maken op het soevereine, politieke gezag van de Staten.

Uit de concrete bevoegdheden die men aan het stadhouderschap wilde toekennen blijkt dat het ambt door de commissie nog steeds als zeer waardevol werd beschouwd in de Nederlandse federatieve republiek in het algemeen, en in de provincie Holland in het bijzonder.53 De voornaamste taak van de stadhouder zou de bemiddeling blijven bij conflicten of uiteenlopende opinies tussen de verschillende leden van de statenvergadering. Verder diende de stadhouder toe te zien op het wettelijk verloop van het bestuurlijke proces en op de bescherming van rechten en vrijheden. Indien nodig zou hij voorstellen ter verbetering kunnen doen.54 Hij zou daartoe in de statenvergadering mogen verschijnen, maar diende zich te verwijderen tijdens de beraadslagingen. Wel zou de stadhouder lid zijn van de gecommitteerde raden, dat wil zeggen het dagelijks bestuur van de provincie, en in dat college ook een stem hebben.55 Ten slotte zou aan de stadhouder de electie worden toegestaan van verschillende provinciale en stedelijke ambten, alles op nominatie van de statenvergadering.56 Als centripetale kracht in een centrifugaal politiek bestel werd aan het stadhouderschap ook in de jaren tachtig van de achttiende eeuw nog groot belang gehecht. De term Eminent Hoofd van de uitvoerende macht zou dan ook geen loze titel worden, zoals orangisten bleven beweren. Maar zeker was er een groot verschil tussen de hier geformuleerde bevoegdheden en de positie die Willem v tot vóór 1780 had bekleed.

Het stadhouderschap, zoals geformuleerd in de concept-instructie, was in overeenstemming gebracht met het inzicht dat wetgevende en uitvoerende macht strikt gescheiden dienden te zijn om vrijheid te garanderen. Van enige stadhouderlijke invloed op de samenstelling van de stedelijke vroedschappen kon dan ook geen sprake meer zijn. Leden van de statenvergadering werd ook verboden om tegelijkertijd in de eed te staan van de stadhouder of gelden van hem te ontvangen.57 Opvallend is verder de bepaling dat de opvolgers van stadhouder Willem v geen lid meer zouden mogen zijn van de ridderschap in Holland.58 Op termijn zou hiermee ook deze overlapping tussen wetgevende en uitvoerende macht worden weggewerkt. De

nieuwe concept-instructie werd gepresenteerd als een afgeleide van de bevoegdheden die destijds aan prins Maurits zouden zijn verleend. Maurits werd beschouwd als de eerste stadhouder nieuwe stijl. Waar Willem van Oranje in principe nog een vertegenwoordiger was geweest van de landsheer, daar gold Maurits als de eerste dienaar die door de gewesten van de onafhankelijke Nederlandse Republiek was aangesteld. Volgens de commissie had het ambt van stadhouder sinds Maurits dan ook een volstrekt andere inhoud.59 De concept-instructies, met de strikte scheiding tussen wetgevende en uitvoerende macht, getuigden van de laat achttiende-eeuwse visie daarop. De expliciet geformuleerde hiërarchie tussen statenvergadering en stadhouder werd nog onderstreept door de bepalingen op diverse onderdelen dat de statenvergadering zich te allen tijde het recht voorbehield om eenzijdig wijzigingen in de instructie aan te brengen.

Op dezelfde wijze werden het kapitein- en admiraal-generaalschap ontdaan van alle rechten die niet tot het wezen van het ambt zouden behoren. De concept-instructie van de kapitein-generaal was eigenlijk de belangrijkste, gezien de gevaren die aan clientèlelegers werden toegedicht. Willem v had zich voor de patriotten in de praktijk immers als een moderne Sulla ontpopt door zijn gewapende optreden in Gelderland. Elke mogelijkheid dat de kapitein-generaal op eigen gezag tot militaire operaties of troepenverplaatsingen zou kunnen besluiten, werd in de nieuwe richtlijnen dan ook uitgebannen. Het recht van patent zag de commissie als een uitvloeisel van de soevereiniteit en werd geacht niet overdraagbaar te zijn aan een militair ambtenaar. Desondanks voelde men wel de noodzaak om politiek en militair beleid op elkaar af te stemmen en hier bleek het nut van de combinatie van functies in één persoon. Het recht van patent kon volgens de commissie in de praktijk alleen beheerd worden door de gecommitteerde raden. Aangezien de stadhouder zitting en stem had in dit college en hij tevens kapitein-generaal was, zou strategische en tactische militaire informatie zo automatisch beschikbaar zijn.60 Zou het stadhouderschap van het kapitein-generaalschap gescheiden zijn, dan was een andere oplossing noodzakelijk geweest. Ter voorkoming van verkeerde loyaliteiten werd aan de kapitein-generaal geen benoemingsrecht van officieren toegekend en evenmin het recht om gratie te verlenen aan militairen.61 De kapitein-generaal mocht geen onafhankelijk vorst lijken bij zijn ondergeschikten, maar moest slechts gehoorzaamheid afdwingen als militair ambtenaar van een hogere macht. Op het door Willem v uitgeoefende patentrecht en zijn benoeming van vooral buitenlandse officieren was in de voorafgaande jaren overigens al veel kritiek geleverd en het patentrecht had de statenvergadering zich inmiddels in de praktijk al weer toegeëigend.

Ondanks het feit dat men de notie van machtenscheiding tot uitgangspunt nam voor de herformulering van de positie van Willem v, was het resultaat van de concept-instructie niet echt verrassend of nieuw. De voorstellen die erin werden gedaan waren in feite een afspiegeling van opvattingen die reeds lang in Holland bestonden. Niet voor niets werd een door Wagenaar in de late jaren vijftig geschreven verhandeling over het stadhouderschap voor het eerst gepubliceerd in 1787.62 Wat door de commissie werd voorgesteld was in wezen niets meet dan een duidelijke uit-



illustratie
Afbeelding 20: ‘Papiere hemel der nieuwerwerse patriotten’: Orangistische spotprent op het patriotse debâcle in September 1787. (Stichting Atlas Van Stolk, Rottendam, nr. 4948)


werking van de staatsgezinde opvatting dat de stadhouder, of hij nu tevens kapiteinen admiraal-generaal was of niet, een dienaar der Staten hoorde te zijn. Voor de studie naar dat idee, met name naar de positie van prins Maurits, zal de commissie onder andere wd gebruik gemaakt hebben van de recentelijk uitgegeven staatkundige geschriften, die Simon van Slingelandt al in het begin van de achttiende eeuw had opgesteld voordat hij raadpensionaris van Holland was geworden.63 Behalve in de theoretische onderbouwing zou de vernieuwing vooral gelegen zijn geweest in het feit dát in Holland de positie van de Oranjestadhouders nu reglementair werd vastgesteid. Tussen Oranje en de Hollandse Republiek zouden voortaan strikte spelregels gelden die over het republikeinse karakter van de te vervullen publieke functies geen twijFel lieten bestaan.

Alle patriotse hervormingspogingen werden in September 1787 echter in de kiem gesmoord of ongedaan gemaakt. De Pruisische interventie veranderde het leven van vele patriotten dramatisch. Sommigen dronken de gifbeker in de Republiek leeg. Huizen werden geplunderd en de hoon over de mislukte aanval op het huis van Oranje was niet van de lucht. Anderen, veelal degenen die werkelijk op de voorgrond waren getreden, vluchtten naar de Zuidelijke Nederlanden en Noord-Frankrijk. Sommigen kwamen binnen een jaar weer terug, anderen vestigden zich definitief in Frankrijk en wachtten op een nieuwe kans. De Franse Revolutie zou die kans uiteindelijk bieden. Maar ook in Nederland zelf waren de patriotten niet stil blijven zitten. De nederlaag in 1787 was hard aangekomen. Bij een volgende poging zou men het anders gaan aanpakken. Het patriotse republikanisme staat daarom op zichzelf. Vanaf september 1787 begon een nieuwe fase in het Nederlandse republikeinse denken. De politieke agenda van 1795 zag er, door het eigen debâcle en de Franse invloed, heel anders uit. Niettemin waren velen tussen 1780-1787 wel politiek ontgroend en van een nieuw republikeins besef doordrongen geraakt. ‘1787’ was een breuk met het ancien régime, een autonome fase in het Nederlandse republikanisme én een nederlaag met perspectief.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs


plaatsen