De opkomst van het woord democratie als leuze in Nederland

[p. 5]

Deel I
Moderne opvattingen over de betekenis van democratie

[p. 7]

Hoofdstuk I
Democratie als volksheerschappij

‘Democratie betekent de regering van het volk’, zo begint een boekje van Ir Kolkman c.s.¹. Inderdaad wordt hiermede één van de betekenissen, en wel de meest letterlijke, van het woord aangegeven. Dèmos is volk; krateein is heersen; demokrateia is dus volksheerschappij.

Van deze betekenis uitgaande zal ik in dit hoofdstuk verscheidene als democratisch beschouwde instellingen en gedachten kortelings bespreken. In de twee volgende hoofdstukken zullen dan andere betekenissen en aspecten van democratie ter sprake komen.

Hoe duidelijk de term volksheerschappij prima facie ook mag lijken, in werkelijkheid schuilen hierin verscheidene moeilijkheden.

De eerste wordt ook direct al door bovengenoemde schrijvers gesignaleerd. Zij vervolgen immers: ‘Wie omvat echter dat volk? In de Atheense republiek, waarvan de term overgenomen is, behoorde tot de demos, of wel het volk, dat regeerde, de klasse der ‘vrije mannen’. De lijfeigenen en slaven, die wij de ‘werkende stand’ zouden noemen, waren in de regering niet vertegenwoordigd, behoorden dus niet tot die demos. Volgens onze begrippen zou de Atheense democratie eigenlijk een aristocratische republiek genoemd moeten worden’.

Het woord ‘volk’ lijkt hier dus dubbelzinnig. Is dit werkelijk het geval? Tegenwoordig behoort tot het volk, tot de demos van het woord democratie, ieder, die geacht wordt aan zekere, laaggestelde eisen van verstandelijke ontwikkeling te voldoen - bepaalde leeftijd, geen krankzinnigheid e.d. - en die tevens geacht wordt belang te hebben bij de onderwerpen, die aan de regeling van de demos zijn

1 Ir H.J. Kolkman, Mr Dr Joh. C. Hudig, Dr Mr H. Houwens Post, Democratie op kwalitatieven grondslag; Bibliotheek voor weten en denken, H.P. Leopold's Uitgevers Maatschappij N.V., Den Haag, 1945; blz. 7

[p. 8]

onderworpen - hier te lande b.v. uitgedrukt in de eis, dat men om kiesrecht te hebben Nederlands onderdaan moet zijn.

En zijn deze twee criteria ook niet van toepassing op de democratie van de Oudheid? Slaven werden daar niet als mensen beschouwd, konden dus geen belang hebben bij staatszaken en behoorden dus niet tot de demos. ‘Volgens onze begrippen’, zegt Ir Kolkman c.s., was Athene een aristocratische republiek. Ja, maar volgens Atheense begrippen had ieder, die belang had bij de staatszaken ook aandeel in de regering en daarom heette Athene een democratie. Hetzelfde criterium dus, dat wij tegenwoordig nog er voor aanleggen.

Slechts dienen we in het oog te houden, dat de betekenis van ‘volk’ subjectief beschouwd moet worden. Men moet Schumpeter¹ toegeven, dat hierdoor een vast, voor alle tijden geldend criterium, wie in een democratie tot de kiezers, tot het ‘volk’ zullen behoren, komt te ontbreken. Doch voor ons onderzoek doet dit niet ter zake. Wij beschouwen hier de huidige tijd, waarin, zeer zeker voor de West-Europese gedachtensfeer, voldoende scherp omlijnde begrippen over de vraag, wie tot het volk behoren, bestaan. Niemand zal aan onze staatsinrichting het epitheton ‘democratisch’ ontzeggen, omdat de kinderen geen kiesrecht hebben!

Zo achten velen het tegenwoordig met de democratie in strijd, dat aan de vrouwen het kiesrecht wordt onthouden, terwijl 25 jaar geleden op dit punt geheel anders werd gedacht. De verklaring is weer dezelfde als in het vorige geval: men achtte toentertijd de vrouwen niet voldoende ontwikkeld om zich een oordeel over staatszaken te vormen, nu achten velen haar daartoe wel in staat. Het criterium is echter niet veranderd.

Het volk, in de zin van de belanghebbenden, zou dus in een democratie regeren. Doch dit volk blijkt veelal niet eensgezind in zijn mening over de te nemen besluiten. Hierin ligt het grootste probleem, waarmede de democratie te kampen heeft gehad: de practijk eist handelen en is er geen eenstemmigheid te bereiken, dan zal de knoop moeten worden doorgehakt. Algemeen aanvaard principe is dan, dat de wil van de meerderheid praevaleert. Dit is een zozeer

1 Prof. J.A. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy; 2e dr., George Allen and Unwin Ltd, Londen, 1947; blz. 243 en 244

[p. 9]

in het oog springend punt, dat democratie in deze zin veelal wordt aangeduid als meerderheidsregering.

Regeert echter een meerderheid, dan impliceert dit, dat er een minderheid is, die niet regeert, doch geregeerd wordt, die gedwongen kan worden mede te werken aan de uitvoering van besluiten, die tegen haar zin tot stand zijn gekomen. Dit lijkt in strijd met de democratische gedachte, dat iedere volksgenoot zelf mede regeert.

Men kent de beroemde oplossing, die Rousseau aan deze moeilijkheid heeft trachten te geven door de constructie van zijn ‘volonté générale’. Zeer velen na hem hebben nog over dit probleem geschreven, doch hierop in te gaan valt buiten het bestek van dit werk¹.

Hier is het voldoende te constateren, dat wel haast algemeen de regering bij meerderheid van stemmen als niet strijdig met de democratische gedachte, ja zelfs als de typisch-democratische wijze van besluitvorming, wordt beschouwd.

Echter onder bepaalde voorwaarden: iedere groepering moet de gelegenheid hebben op haar beurt meerderheid te worden. De meerderheid mag dus nooit besluiten nemen, die dit zouden tegengaan. Het ontnemen van het kiesrecht aan groepen met bepaalde politieke overtuiging, het belemmeren van minderheden in hun pogingen om de meerderheid te krijgen door het verbieden van vergaderingen, het beknotten van de vrijheid van drukpers enz., zijn in flagrante strijd met de democratische beginselen.

Bepaalde rechten dienen in een democratie onaantastbaar te zijn. Veelal zijn ze daarom opgenomen in grondwetten, waarvan de bepalingen slechts met versterkte meerderheid van stemmen gewijzigd kunnen worden. Een grondwet met zulke bepalingen is een democratische eis, zo wordt dan wel gezegd. Voldoende zekerheid geeft zulk een grondwet echter niet. Zij is slechts het symbool van de onaantastbaarheid van deze rechten. Die onaantastbaarheid zelve verkrijgen zij echter pas door de algemene overtuiging, dat ze onwrikbaar gehandhaafd dienen te worden. Democratie, ook in deze zin, is niet in wetten te verankeren, zij moet in de geest leven.

Tegenover de eerbiediging van de rechten van de minderheid staat de eis, dat de minderheid zich dan ook bij de besluiten van de meerderheid loyaal neerlegt en slechts met wettelijke middelen zal trachten zich van de heerschappij meester te maken. Opstand,

1 Hierover b.v. Mr R. Kranenburg, Positief recht en rechtsbewustzijn; 2e dr., P. Noordhoff, Groningen, 1928; blz. 140 e.v.

[p. 10]

gewelddadige omwenteling en ook de z.g. ‘politieke’ staking worden om deze reden in dit opzicht ondemocratisch genoemd.

Moeilijkheden biedt ook de term ‘heerschappij’. Algemeen wordt tegenwoordig aanvaard, dat hiermede indirecte, potentiële heerschappij wordt bedoeld. Het volk oefent zijn heerschappij uit door middel van het kiesrecht. Het kiest zijn vertegenwoordigers, die de directe, actuele heerschappij uitoefenen.

Algemeen kiesrecht is het kenmerk geworden van democratie in de hier aan de orde zijnde betekenis.

De practische toepassing van deze indirecte democratie, van dit algemeen kiesrecht, is in de democratische landen op zeer uiteen lopende wijze geregeld.

Dit geldt allereerst voor de wijze, waarop degenen, die de actuele heerschappij uitoefenen, de regering en de volksvertegenwoordiging, worden gekozen. Denken we b.v. in dit verband aan de presidentsverkiezingen in de Verenigde Staten, waarbij het hoofd van de staat in feite direct door de kiezers wordt verkozen. Verder aan de denkbeelden voor een z.g. corporatieve staat, waarbij niet meer aan de individuele kiezers, doch aan de maatschappelijke corporaties, de standen, de keuze van de volksvertegenwoordiging wordt opgedragen. Ook deze wijze van verkiezing wordt door de voorstanders veelal als democratisch beschouwd¹.

Doch ook de regelingen, die de onderlinge verhouding en machtsverdeling tussen de componenten van de actuele heerschappij bepalen, lopen zeer uiteen. De stelsels, die in het huidige tijdsgewricht in de West-Europese landen, zij het met grote onderlinge verschillen, in zwang zijn, zijn niet de enige vorm, waarin de actuele heerschappij kan worden uitgeoefend. De geheel andere positie, die de president van de Verenigde Staten inneemt dan de West-Europese staatshoofden, zowel ten opzichte van zijn ministers als ten aanzien van de volksvertegenwoordiging, is hiervan een zeer sprekend voorbeeld.

1 b.v. Jhr Dr Ir W.J.J. de Muralt, De toekomst van Nederland; N.V. Leiter-Nijpels, Maastricht, 1944; blz. 54. Ook Prof. Mr C.P.M. Romme, Nieuwe Grondwetsartikelen, Een bijdrage tot herstel en vernieuwing; Urbi et Orbi, Amsterdam, 1945; blz. 36 en 52, beveelt een ‘corporatieve’ verkiezing van de Staten-Generaal aan. Ook hij acht dit niet in strijd met de democratische beginselen, al geeft hij toe, dat de huidige verkiezingsvorm democratischer lijkt.

[p. 11]

Het kan met tientallen andere worden aangevuld. Democratie is immers, zoals een Amerikaans schrijver opmerkt, ‘not so much a form as a principle of government’¹.

Ik zal me echter bij de nadere uiteenzetting van de feitelijke uitwerking van deze indirecte democratie tot de Nederlandse practijk beperken.

Om twee redenen: allereerst zijn voor de Nederlander de Nederlandse staatsinstellingen uiteraard het meest vertrouwd en zal hij daar dus in de eerste plaats de betiteling democratisch of ondemocratisch op toepassen. En in de tweede plaats zal ik in het tweede deel slechts Nederlands-historisch nagaan, welke betekenissen democratie vroeger had. Hierbij zullen als vergelijkingsmateriaal in het bijzonder Nederlandse moderne opvattingen moeten dienen.

Eerst enige opmerkingen over de aanwijzing van de organen, die de actuele heerschappij uitoefenen. Ik bepaal me hierbij tot de volksvertegenwoordiging. De wijze, waarop het andere orgaan der actuele heerschappij, het ministerie, tot stand komt, kan beter behandeld worden, wanneer de onderlinge verhouding tussen deze organen ter sprake komt.

Eens in de vier jaren kiezen de Nederlandse stemgerechtigde burgers in directe verkiezing de honderd leden van de Tweede Kamer.

Verschillende democratische beginselen liggen in deze regeling besloten.

In de eerste plaats de periodiciteit van de verkiezingen. Hierdoor krijgen de kiezers gelegenheid tot uiting te brengen, aan wie zij de behartiging van de staatsbelangen willen toevertrouwen. Periodieke verkiezingen realiseren in zekere mate de verantwoordelijkheid van de afgevaardigden tegenover de kiezers en zijn daarom in een democratie onmisbaar.

In de tweede plaats de directheid van de verkiezingen. Men meent, dat deze directheid een grotere invloed van de kiezers op de keuze van de afgevaardigden waarborgt dan de verkiezingen bij graden.

Tenslotte het aantal leden van de Kamer. Het aantal volksvertegenwoordigers mag niet te klein zijn, opdat iedere enigszins belangrijke politieke groepering kans krijgt haar vertegenwoordigers

1 J. Somerville, Soviet Philosophy; Philosophical Library, New York, 1946; blz. 47

[p. 12]

naar het parlement te zenden en daar haar stem te laten horen¹. Hoe groot het aantal echter realiter dient te zijn, is een zeer betwiste vraag. De practische doelmatigheid van een groter of kleiner lichaam, de kwestie dus van de voorwaarden voor een goede functionnering van de democratie, speelt hierbij een grote rol. Daarom behoeft hier, waar slechts democratische beginselen besproken worden, niet nader op deze vraag te worden ingegaan.

Nog aan andere voorwaarden dan de hierboven genoemde dient te zijn voldaan, wil er van democratie sprake zijn.

Opdat de kiezers zullen weten, hoe de vertegenwoordigers hun taak vervuld hebben, en dus zullen kunnen beoordelen, of zij al dan niet aan de zitting hebbende kamerleden hun vertrouwen zullen blijven schenken, is het nodig, dat de handelingen van de volksvertegenwoordiging en de regering zoveel mogelijk openbaar zijn. Ook openbaarheid van het staatkundig leven is een democratische eis.

Het is eveneens een democratisch principe, dat de regering bij de verkiezingen geen invloed op de kiezers zal uitoefenen. Niet alleen tegenover de regering echter, ook tegenover andere machtsgroepen in de maatschappij moet de kiezer vrij zijn zijn stem naar eigen vrije wil uit te brengen. Op dit punt zal ik later nog terugkomen². Het is slechts een logische consequentie hiervan, dat de kiezer mag verwachten, dat de door hem gekozenen zonder dwang of invloed van anderen hun houding in de volksvertegenwoordiging zullen bepalen.

Hierbij zie ik dan af van de invloed, die de politieke partij, waartoe de afgevaardigde behoort, kan uitoefenen. Dat de partijleider of fractievoorzitter in de Kamer in feite vaak uitmaakt, hoe de individuele leden zullen stemmen, wordt op zichzelf niet als ondemocratisch beschouwd. In verreweg de meeste gevallen bedoelt de Nederlandse kiezer tegenwoordig immers te stemmen op een bepaalde politieke partij en niet op een bepaald persoon. - Dat

1 Zeer ver gaat wel Dr J. Romein, Nieuw Nederland, Algemene beginselen ener hervorming in hoofd en leden; Uitgeverij ‘Vrij Nederland’, Amsterdam, 1945; blz. 56, die schrijft, dat er in Thorbecke's tijd op elke 45.000 inwoners één Kamerlid was en daaruit de conclusie trekt, dat ook al wilde men dus niet ‘democratischer’ zijn dan Thorbecke toch het aantal kamerzetels dient te worden uitgebreid. - Zie ook Mr J. Drion, Naar een nieuw kiesstelsel; J.M. Meulenhoff, Amsterdam, 1946; blz. 21

2 zie blz. 26 en 50

[p. 13]

echter door dit verschijnsel zowel de openbaarheid als de verantwoordelijkheid, beide essentialia van de democratie, in gevaar kunnen komen, is een van de meest belangrijke verschijnselen van de moderne indirecte democratie. Hierop nader in te gaan valt echter buiten het bestek van dit overzicht.

Naast de Tweede Kamer staat hier, evenals in vele andere democratische landen, nog een Kamer. Strikt theoretisch gezien is voor deze instelling in haar huidige vorm¹ in onze democratie geen plaats of moet zij daarin althans overbodig heten. Toch zal wel haast niemand aan staten, die het tweekamerstelsel kennen, om deze reden het karakter van een democratie ontzeggen. De reden hiervan is, dat in de ogen van hen, die de democratie in de hier aan de orde zijnde betekenis van volksheerschappij aanhangen, de Eerste Kamer slechts een zeer geringe betekenis heeft. In feite behoort in hun ogen steeds de Tweede Kamer, de ‘Volkskamer’, te beslissen. Als overbodig, doch tamelijk onschadelijk historisch overblijfsel aanvaarden zij het bestaan van meer dan één Kamer in de democratische staat². De afschaffing van deze doublure zouden zij echter toejuichen. In feite zijn desbetreffende wetsvoorstellen hier te lande ook reeds door de Sociaal-Democraten en Vrijzinnig-Democraten gedaan³.

Beschouwen we, nadat in het bovenstaande zeer schematisch en met verwaarlozing van de grote invloed, die sociologische en psychologische factoren uitoefenen, de verkiezing van de volksvertegenwoordiging is geschetst, nu de verhouding tussen parlement en regering.

1 De reeds lang bestaande idee van een ‘sociale’ Eerste Kamer, samengesteld uit vertegenwoordigers van de maatschappelijke corporaties, wordt door hen, die afschaffing van de huidige ‘politieke’ Eerste Kamer voorstaan, meermalen niet als ondemocratisch gezien. Zo b.v. Mr P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden: N.V. Uitgeversmaatschappij W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1947; dl I, blz. 456

2 cf. Somerville, t.a.p., blz. 47 en 48; ‘Democracy is a matter of degree’, concludeert hij.

3 Dat ook door anderen zonder beroep op het democratisch beginsel afschaffing van de Eerste Kamer wordt bepleit (b.v. Mr C.P.M. Romme, t.a.p., blz. 39 en Max van Poll, Een nieuwe grondwet; N.V. Samsom, Alphen aan den Rijn, 1946; blz. 15) wordt hiermede natuurlijk niet ontkend.

[p. 14]

Deze verhouding, zoals zij hier te lande en in de andere West-Europese staten bestaat, wordt meestal gekenschetst als parlementair stelsel of parlementaire democratie. Wat houdt deze parlementaire democratie in?

Een ministerie treedt op, dat het vertrouwen van de meerderheid¹ van de volksvertegenwoordiging geniet. De parlementaire verhoudingen, indirect dus de kiezerswil, zoals deze in de uitslag van de verkiezingen tot uiting komt, bepalen in grote lijnen de kabinetsformatie.

Voor zijn beleid is het ministerie volledige verantwoording schuldig aan de volksvertegenwoordiging. De sanctie hierop is, dat het ministerie, dat niet meer het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging blijkt te bezitten, aftreedt en door een nieuw kabinet wordt vervangen, dat dit wel bezit. - Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair kabinet behoren tot het wezen van een parlementaire democratie.

Bij een conflict tussen regering en volksvertegenwoordiging behoeft echter niet steeds in eerste instantie de eerste te wijken. De constitutionele koning kan ook gebruik maken van zijn recht om de Kamers te ontbinden. Zodoende legt hij de beslissing van het conflict in handen van de kiezers. Het ontbindingsrecht kan dus eveneens als een democratische instelling worden beschouwd, daar het ministerie aan de uitspraak van de kiezers gebonden is. Bij voortduring van het conflict met de nieuwe Kamers dient het immers af te treden.

In de verhouding regering-volksvertegenwoordiging ligt in een parlementaire democratie het overwicht dus in zoverre bij de laatste, dat krachtens ongeschreven Nederlands staatsrecht de regering in eerste of tweede instantie voor de Kamermeerderheid heeft te wijken.

Dit betekent niet, dat, zoals vroeger wel werd verkondigd, in ons staatsbestel het ministerie tot de volksvertegenwoordiging zou staan in de positie van de lasthebber tot de lastgever. Deze monistische theorieën uit het begin van deze eeuw vinden tegenwoordig nog slechts weinig of in het geheel geen aanhang meer. Vrijwel algemeen wordt erkend, dat de regering in ons staatsleven een zelfstandige taak heeft, al lopen de meningen uiteen over de vraag, hoever deze gaat.

1 Het verband tussen meerderheidsregering en democratie werd op blz. 8 en 9 behandeld.

[p. 15]

Voor deze zelfstandigheid zijn practische oorzaken aan te wijzen. De toeneming van de staatsbemoeiingen leidde er wel haast automatisch toe, dat het grootste deel van de staatswerkzaamheden op de ministeriële departementen kwam te liggen en dat de Staten-Generaal zich steeds meer tot een algemene contrôle van het regeringsbeleid beperkten. Bovendien waren de parlementaire verhoudingen meermalen zo gelegen, dat een andere kabinetscombinatie dan de bestaande niet mogelijk werd geacht. Practisch betekende dit veelal, dat het zittende ministerie niet ten val kon worden gebracht. Ook dit versterkte de positie van de regering tegenover de volksvertegenwoordiging¹.

Naast deze zuiver practische oorzaken dient ook nog op een andere te worden gewezen. Ik doel hier niet op de verdediging van een principiëel recht der overheid, onafhankelijk van de volkswil, zoals dat door de ‘rechtse’ partijen wordt verdedigd. Ook dit eigen recht beschouwen de rechtse partijen veelal niet als met de democratie in strijd. Onder democratie verstaan zij dan echter niet volksheerschappij, de betekenis van democratie, die in dit hoofdstuk wordt besproken, doch de idee van de rechtsstaat, die in hoofdstuk III aan de orde komt². - Deze rechtse opvatting blijft op deze plaats dus buiten beschouwing.

Hier doel ik op het verschijnsel, dat juist door het parlementaire stelsel, door de parlementaire kabinetten niet alleen de volksvertegenwoordiging, doch ook het ministerie op grond van de verkiezingsuitslag wordt samengesteld. Doordat - zo mogelijk - uit een parlementaire meerderheid een ministerie wordt gevormd, steunt indirect ook het ministerie op de uitspraak van de kiezers. Een versterking van de macht der regering behoeft daarom niet als in strijd met de democratie te worden beschouwd³.

Beide staatsorganen, kabinet en volksvertegenwoordiging, berusten in deze opvatting dus op de wil der kiezers. Dit brengt mede, dat de vroegere scherpte in hun onderlinge verhouding veel

1 Zie Mr C.W. van der Pot, Handboek van het Nederlandsche Staatsrecht; 2e dr., N.V. Uitgeversmaatschappij W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1947; blz. 280 en 281

2 Zie blz. 44 en 45

3 Dit punt wordt door Scheltema niet naar voren gebracht, als hij betoogt, dat in een ‘absolute democratie’ voor een zelfstandige macht van de regering geen plaats is (F.G. Scheltema, Het dualisme van regeering en volksvertegenwoordiging, de Gids, 1928 I, blz. 206 e.v., vooral blz. 225).

[p. 16]

van haar kracht heeft verloren. Niet meer staat het parlement, als vertegenwoordiging van het volk, tegenover het onafhankelijk van de volkswil benoemde ministerie.

Bij deze verhoudingen is de kwestie, of practisch het overwicht bij de regering of de volksvertegenwoordiging ligt, niet meer van zulk een groot belang als vroeger. Naast de hierboven genoemde zakelijke oorzaken zullen persoonlijke omstandigheden een zeer grote rol kunnen spelen. Hebben in het ministerie een of meer krachtige persoonlijkheden zitting, die als partijleiders van de parlementaire meerderheidspartijen groot gezag onder hun volgelingen in de Kamer hebben, dan zal de positie van de regering tegenover de volksvertegenwoordiging sterker zijn, dan wanneer de belangrijkste politieke leiders niet in het ministerie, doch in de Kamer zitting hebben¹.

In het eerste geval ontstaat dan de toestand, die door Oud als de juiste functionnering van het parlementaire stelsel wordt geschetst: de regering geeft de leiding, de volksvertegenwoordiging beperkt zich tot contrôle².

De functie van de volksvertegenwoordiging wordt bij deze verhouding vooral tweeërlei: enerzijds bepaalt haar samenstelling in grote lijnen de kabinetsformatie, anderzijds contrôleert zij het regeringsbeleid. Deze laatste functie kunnen wij dan beschouwen als de practische toepassing van de nog hierna te bespreken democratische stelregel, dat geen gezag zonder verantwoordingsplicht wordt uitgeoefend³. Als orgaan der democratie in de zin van volksheerschappij heeft de volksvertegenwoordiging zo de functie om de democratie in de betekenis van de rechtsstaat te waarborgen.

Verantwoordingsplicht, ministeriële verantwoordelijkheid en als sanctie hierop het aftreden van een minister, die niet meer het vertrouwen van de Kamermeerderheid blijkt te bezitten, blijft ook in deze opvatting een kernpunt van de parlementaire democratie.

Deze verantwoordelijkheid brengt tevens mede, dat de hierboven gesignaleerde toeneming in de staatswerkzaamheden niet tot gevolg mag hebben, dat de feitelijke leiding van de ministers over-

1 De verhouding in Engeland, waar de Prime Minister de leider van de meerderheidspartij in het parlement is, levert het meest sprekende voorbeeld voor het eerste geval. Zie hierover laatstelijk M.V. Polak, Drie democratische staatsexecutieven, Nederlandsch Juristenblad 8/6/1946, blz. 369 e.v.

2 Oud, t.a.p., dl I, blz. 298 e.v.

3 Zie blz. 45

[p. 17]

gaat op onverantwoordelijke departementsambtenaren. Dan verliest de verantwoordelijkheid van de ministers practisch een groot deel van haar waarde.

Blijft het parlementaire stelsel, de parlementaire democratie, ook nog functionneren, indien er niet een parlementair, doch een niet op een vaste kamermeerderheid steunend ministerie optreedt? Het is soms ontkend¹. Ook wordt wel gezegd, dat in dit geval het parlementaire stelsel slechts negatief functionneert².

Inderdaad berust een ministerie, dat niet op een vaste meerderheid in de Kamer steunt, niet indirect op de uitspraak van de kiezers. Deze aan de parlementaire democratie verbonden gedachte is bij een z.g. ‘extra-parlementair’ kabinet niet aanwezig.

Doch behalve het parlementaire kabinet heeft de parlementaire democratie ook de ministeriële verantwoordelijkheid als grondslag. Zolang deze ten volle blijft gehandhaafd, zolang de Kamer een haar onwelgevallig minister kan dwingen heen te gaan, blijft - zij het dan negatief - het parlementaire stelsel van kracht.

Er is echter wel betoogd, dat juist een extra-parlementair kabinet moeilijk tot aftreden kan worden gedwongen, daar het eerst optreedt, als er geen op een vaste kamermeerderheid steunend ministerie mogelijk wordt geacht. De positie van het niet op de volkswil steunend kabinet zou hierdoor sterker zijn dan van vele parlementaire ministeriën. Dan zouden dus bij het optreden van een extra-parlementair kabinet beide peilers van de parlementaire democratie, het parlementaire ministerie en de ministeriële verantwoordelijkheid, practisch niet meer of niet meer volledig functionneren. In de extra-parlementaire kabinetten, die vooral tussen 1920 en 1930 hier te lande zijn opgetreden, meent men deze tendentie soms op te merken³. Doch dan acht men het wezen van de parlementaire democratie ook bedreigd. Niet in het minst om deze reden spreekt men in die tijd veelal van de ‘crisis van de huidige democratie’.

1 b.v. door van der Grinten; zie Scheltema, t.a.p., blz. 228

2 b.v. Oud, t.a.p., dl I, blz. 255

3 b.v.F.A. de Graaf, De verhouding van regeering en parlement; acad. proefschr. Rotterdam, 1930; vooral blz. 149; in tegengestelde zin Scheltema, t.a.p., blz. 227 e.v.; Mr R. Kranenburg, Het Nederlandsche Staatsrecht; 5e dr., H.D. Tjeenk Willink en Zoon N.V., Haarlem, 1938; dl I, blz. 209 noot 2 en Oud, t.a.p., dl I, blz. 255

[p. 18]

Met een enkel woord moet ik nog aandacht wijden aan een in vele democratische staten bestaand instituut, het erfelijk koningschap. Op het eerste gezicht lijkt dit niet met het democratisch beginsel, dat aan het volk de keuze van de overheidsorganen opdraagt, in overeenstemming. Hoe kan dan toch in vele democratieën zulk een instituut bestaan?

Gedeeltelijk om dezelfde reden, die het Tweekamer-stelsel in een democratie mogelijk maakt. Men beschouwt dan het koningschap als een instituut zonder practische betekenis, als een ‘ornament aan het staatsgebouw’.

Daarnaast kan echter het erfelijk koningschap ook in een democratie practisch-positieve waarde hebben. De erfelijke monarch immers is, juist omdat hij niet door de volkskeuze is verkozen, een boven de partijen staand orgaan. Juist daardoor is hij de aangewezen figuur om er zorg voor te dragen, dat de functionnering van het parlementaire stelsel gewaarborgd blijft. Als trouwe hoeder van de constitutie heeft hij tegen machtsmisbruik van een of meerdere der politieke partijen te waken¹.

Bovendien kan een erfelijke monarchie voor een democratie in andere betekenis dan die van volksheerschappij ook nog andere positieve waarde hebben. Daarop zal ik later nog ingaan².

In hoofdtrekken is hiermede de constructie en de functionnering van de Nederlandse parlementaire democratie geschetst.

Met een enkel woord dient er echter nog op gewezen te worden, welk een groot verschil bestaat tussen de idee van de immediate volksheerschappij en de hierboven uiteengezette practische werking van de moderne parlementaire - en andere wijzen van indirecte - democratie.

De directe democratie beoogt een regering door het volk zelf. Het volk zelf zal de beslissingen nemen; ieder burger is medeheerser in de staat.

Van dit theoretische ideaal wijkt de hedendaagse democratische werkelijkheid wel zeer ver af. Evenzeer als onder een niet-democratisch bewind staat de bewoner van een democratische staat onder

1 Oud, t.a.p., dl I, blz. 203; zie ook blz. 626 e.v.; cf. Jhr Mr M. van der Goes van Naters, Het socialisme van nu; Amsterdamsche Boek- en Courantmaatschappij, Amsterdam, 1945; blz. 22

2 Zie blz. 45

[p. 19]

de bevelen van een overheid. Aan de totstandkoming van deze bevelen heeft hij evenmin direct medegewerkt als de burger onder andere regeringsstelsels. Aan deze bevelen moet hij ook tegen zijn zin gehoorzamen.

Dat hij in een democratische staat tegen de formele onrechtmatigheid van handelingen van overheidsorganen in beroep zal kunnen komen bij een onafhankelijke rechter, betreft een geheel ander aspect van de democratie, waarop ik later nog terugkom¹, doch dat met het hier aan de orde zijnde democratie-begrip niets uitstaande heeft.

De tegenwerping, dat een kiezer in een democratische staat toch een indirecte invloed heeft op het regeringsbeleid door zijn keuze van de volksvertegenwoordiging, is inderdaad juist. Doch op dit recht, dat slechts eens in de zoveel jaren wordt uitgeoefend, wordt, juist omdat hierin de tegenstelling gelegen is tot niet-democratische regeringsstelsels, veelal zozeer de nadruk gelegd, dat het onderworpen zijn aan de overheidsbevelen geheel op de achtergrond raakt.

Toch is dit laatste, wanneer men democratie niet beziet in vergelijking met andere stelsels, stellig van buitengewoon belang.

Mij is dit aspect van de practische-indirecte democratie vooral duidelijk geworden door de beschouwingen van Schumpeter². In zijn definitie van democratie: ‘that institutional arrangement for arriving at political decisions in which individuals acquire the power to decide bij means of a competitive struggle for the people's vote’, komt het heerserselement duidelijk tot uitdrukking.

Voor ons is echter vooral van belang, dat ook deze overheidsmacht niet als in strijd met de democratische principes wordt beschouwd.

De vraag overigens of dit indirecte van de volksheerschappij als een noodzakelijk kwaad dient te worden beschouwd, zoals dit vroeger veelal geschiedde, of dat de selectie, die er het gevolg van is, juist een van de essentialia voor de levensvatbaarheid van een democratie is, zoals Bonger in zijn boek ‘Problemen der Democratie’ betoogt³, - een mening trouwens, die ook door Schumpeter wordt

1 Zie blz. 45

2 Schumpeter, t.a.p., blz. 250 t/m 284

3 Prof. Mr W.A. Bonger, Problemen der democratie, een sociologische en psychologische studie; P. Noordhoff N.V., Groningen en Batavia, 1934; blz. 96 e.v

[p. 20]

gedeeld - doet hier niet ter zake. Hier is, zoals gezegd, slechts van belang, dat een indirecte heerschappij van het volk als niet strijdig met de democratische idee wordt gevoeld.

Dit lijkt ons nu wel haast vanzelfsprekend, doch dit is het blijkens de historie niet. Niet gering is het aantal denkers en schrijvers geweest, dat onder democratie uitsluitend verstond: directe volksheerschappij, regering door het volk in zijn geheel rechtstreeks. Op blz. 132 zullen hiervan voorbeelden ter sprake komen. Daar zulk een regeringsstelsel als practisch onmogelijk moet worden beschouwd¹, verklaarden zij zich dáárom tot tegenstanders van de democratie. Doch het is duidelijk, dat het anti-democraat zijn op deze gronden slechts berust op een andere opvatting omtrent de betekenis van het woord democratie dan die, welke tegenwoordig algemeen gehuldigd wordt.

In het bovenstaande werd uitsluitend aandacht geschonken aan de hier te lande bestaande staatsinstellingen met betrekking tot de centrale regering.

Naast de centrale regering staan echter de lagere organen, in de huidige tijd voornamelijk naar territoir verdeeld (provincie, gemeente), soms ook als functionele corporatie in het leven geroepen (waterschappen, de beroeps- en bedrijfsorganisatie, welke laatste echter nog op wettelijke regeling wacht). Ook hierbij heerst algemeen het democratisch principe, dat de personen, die in de bestuursorganen van deze lichamen zitting hebben, gekozen worden door de belanghebbenden. Ook hier openbaarheid van de overheidsverrichtingen en periodieke verkiezingen.

Is zo de verhouding tussen kiezer en afgevaardigde in de lagere organen in grote lijnen gelijk aan die tussen de kiezers en de centrale volksvertegenwoordiging, de verhouding volksvertegenwoordiging-centrale regering, zoals die in het parlementaire stelsel tot uiting komt, is bij de lagere organen geheel anders.

1 A.D. Lindsay wijst er in zijn The modern democratic State (Oxford University Press, Londen, 1943; blz. 282) op, dat zelfs in het oude Athene niet de gehele regering door het volk zelf werd uitgeoefend, doch dat b.v. de wetten voorbereid werden door een bepaald college en dat het bestuur in handen was van ambtenaren. Het bijzondere van deze ambtenaren was slechts, dat zij bijna steeds door het gehele volk en voor korte tijd gekozen werden.

[p. 21]

Voor een groot deel kan dit verklaard worden uit het feit, dat, althans bij de territoriale lagere organen - de functionele, die veelal nog in statu nascendi verkeren en wat de reeds lang bestaande waterschappen betreft, een geheel aparte positie innemen, zal ik verder laten rusten - het centrale bestuur een grote invloed heeft door de benoeming van de commissaris der koningin en de burgemeester.

Deze wijze van benoeming is, speciaal wat de burgemeester betreft, wel als ondemocratisch bestreden, waarbij een verkiezing door de gemeenteraad als oplossing werd aangegeven¹.

Het zou te ver voeren op dit probleem, waarbij de gehele verhouding centrale regering-lagere organen in het geding komt, nader in te gaan.

Wel dient er nog op gewezen te worden, dat nu de centrale regering eenmaal de burgemeester benoemt, het veelal als democratisch wordt gevoeld, dat bij zulk een benoeming rekening wordt gehouden met de politieke samenstelling van de gemeenteraad, omdat zo de samenwerking tussen de meerderheid in deze raad en de burgemeester bevorderd wordt.

Over het verband tussen het bestaan zelf van min of meer autonome lagere organen en democratie wordt verschillend gedacht. Overwegend is wel de overtuiging, dat zulk een bestaan voor een goede functionnering van democratie nuttig is. De idee van beoordeling door de kiezers van het overheidsbeleid kan beter tot zijn recht komen, waar de kiezers over het beleid van hun eigen gemeente of provincie hun stem hebben uit te brengen, dan wanneer dit moet geschieden bij de verkiezing van de centrale organen, waarbij niet in de eerste plaats locale belangen de maatstaf vormen².

Bovendien geeft deze autonomie aan velen de gelegenheid ook als bestuurders werkzaam te zijn, wat op psychologische gronden algemeen als gunstig voor het doordringen van de democratische gedachte wordt beschouwd.

1 Zie hierover Kranenburg, Het Nederlandsche Staatsrecht, dl II, blz. 313 e.v.

2 Dat de Provinciale Staten de leden van de Eerste Kamer kiezen en dat daardoor bij de verkiezingen voor deze Staten veel meer de algemene landsproblemen dan typisch provinciale twistpunten de stemuitbrenging bepalen, is volkomen waar. Dit wordt echter wel algemeen betreurd en doet dus aan de kracht van de in de tekst weergegeven opvatting niets af.