De Tijdspiegel. Jaargang 28

[p. 243]

Staatkunde en geschiedenis.

Delegatie van magt.
(Art. 49 van het Regeringsreglement.)

De delegatie van magt is bij ons ongeoorloofd. Noch de Koning, noch eenige andere overheid mag haar werk door een ander doen verrigten; elke magt in de staathuishouding heeft haar eigen taak, welke, uitsluitend aan haar opgedragen, alleen door haar vervuld kan worden.
Olivier, proeve over de beperkingen enz.

De lezing van de discussiën in de Tweede Kamer over de begrooting van Nederlandsch Indië voor het dienstjaar 1871, heeft mij doen zien, dat in Indië een groote ongeregeldheid gepleegd en een der gewigtigste en heilzaamste beginselen van het publiek regt miskend wordt.

Niettegenstaande art. 49 van het reglement op het beleid der regering van Nederlandsch Indië voorschrijft:

‘Behoudens de uitzonderingen bij dit reglement bepaald, worden de ambtenaren benoemd, ontslagen en op pensioen gesteld door den gouverneur-generaal, overeenkomstig regel, bij algemeene verordening gesteld;’

blijft men in Indië verbindende kracht toekennen aan een besluit van den gouverneur-generaal, antérieur aan het tegenwoordig regeringsreglement en waarbij aan zekere ambtenaren de vervulling wordt overgelaten van alle betrekkingen, waaraan zekere bezoldiging verbonden is.

De heer Sloet van de Beele noemde dit een verkeerdheid, omdat, naar zijn inzien, de gouverneur-generaal, bij het stellig voorschrift van art. 49, voor een deel geen afstand kan doen van het hem bij dat artikel gegeven regt.

De afwijking van den regel, dat, behoudens de uitzonderingen bij het reglement bepaald (zie bijv. de artt. 4, 8 en 94) alle benoemingen behooren uit te gaan van den gouverneur-generaal, vond echter verdedigers in den heer Stieltjes en den minister van koloniën, den heer de Waal.

[p. 244]

De eerste beriep zich op den bijzonderen toestand van Indië, de ander op het belang der dienst.

Wanneer ik - zeide de heer Stieltjes - dat regt (de aanstelling van ambtenaren tot een bezoldiging van f 120 's maands toe) in der tijd niet gehad had, dan zou ik met al het personeel dat ik uit Europa naar Indië medegebragt had, maanden lang hebben moeten stilzitten; want maanden en maanden, ja soms een jaar, duurt het eer men antwoord krijgt van het bestuur; de zaak gaat dan eerst naar den raad van Indië of naar een massa directeuren, en inmiddels staat alles stil.

En de heer de Waal sprak aldus:

‘Ik geloof niet, dat men uit het regeringreglement de bedoeling kan afleiden, dat de gouverneur-generaal, die de magt heeft om benoemingen te doen, die benoemingen niet aan zijn agenten mag opdragen^(*). Wanneer toch de gouverneur-generaal bijv. alle klerken zou moeten benoemen, dan zou dit groote stagnatie in de dienst veroorzaken, en toch geenerlei waarborg geven, omdat de gouverneur-generaal, bij al hetgeen hij reeds te verrigten heeft, niet onderzoeken kon, of elke benoeming van een ondergeschikt ambtenaar wel overeenkomt met de regelen van dienstbelang, billijkheid enz.’

Ik voor mij zou meenen, dat wij ons de moeite kunnen besparen om uit art. 49 van het regeringsreglement iets ‘af te leiden.’ Dat artikel zegt toch, in bewoordingen die zoo duidelijk en zoo stellig mogelijk zijn, dat, behoudens de bij het reglement bepaalde uitzonderingen, de ambtenaren - d.i. alle ambtenaren - benoemd worden door den gouverneur-generaal. 't Is waar, de gouverneur-generaal kan in zóóver niet voldoen aan het voorschrift van art. 49 dat hij onmogelijk kan handelen overeenkomstig regels, bij algemeene verordening gesteld, omdat de voorgeschreven verordening nog altoos tot de vrome wenschen behoort en - naar zich laat aanzien - nog lang zal blijven behooren^(†). Maar 't spreekt van zelf, dat het gemis van de bedoelde regels niets ontneemt aan de kracht van het voorschrift, dat de gouverneur-generaal de ambtenaren benoemt. En nu mag - zoo schijnt het mij althans toe - de gouverneur-generaal die magt tot benoeming aan niemand ter wereld overdragen. Om deze eenvoudige reden: de bevoegdheid die de wet den ambtenaar geeft, is geen verhandelbare zaak - 't is geen mooi woord, doch het heeft de verdienste dat 't het denkbeeld kort en duidelijk uitdrukt - maar een publiek regt; een regt, den ambtenaar niet in zijn eigen belang gegeven, maar in dat van het algemeen. De wet gaat van de gedachte uit, dat die ambtenaar, dat hij alléén en geen ander, de noodige geschiktheid heeft

(*) Ik onderstreep.

(†) De heer de Waal noemde de vaststelling van de in art. 49 bedoelde verordening ‘een zeer moeijelijke taak; sedert '54 hebben zeer ijverige gouverneurs-generaal en zeer ijverige ministers vergeefs getracht die verordening in de wereld te helpen.’

[p. 245]

om de hem opgedragen magt behoorlijk uit te oefenen. Hieruit volgt, dat de ambtenaar de uitoefening van de hem gegeven magt niet mag overdragen op anderen, die de wet te regt of ten onregte - dat doet er niets toe - daartoe ongeschikt geacht heeft.

't Is dus de gouverneur-generaal, en hij alléén, die, behoudens de uitzonderingen bij het reglement bepaald, alle ambtenaren moet benoemen. Geen ander, zelfs de koning niet, mag zich dat regt tot benoeming arrogeren. Maar óók: op geen ander mag de gouverneur-generaal de uitoefening van dat regt delegeren.

Er zijn er hier die, niettegenstaande het duidelijk voorschrift van art. 49 en met miskenning van het heilzaam beginsel, dat magtsdelegatie ongeoorloofd is, van oordeel zijn, dat de gouverneur-generaal het regt tot benoeming wèl mag delegeren. Ik zou hun willen vragen - 't zijn, mutatis, mutandis, de woorden van Olivier, wiens voortreffelijk werk, óók om den even helderen als eenvoudigen betoogtrant, door de beoefenaars van het administratief regt niet genoeg kan worden in eere gehouden - ik zou willen vragen: kan de gedelegeerde zijn bevoegdheid nu weder subdelegeren aan wien hij wil? Waar zijn de grenzen beschreven die het delegatie-regt beperken? In welke wet of wetboeken staan zijn regels opgeteekend? Of is de delegatie geheel willekeurig? Kan de gouverneur-generaal al zijn bevoegdheden of slechts sommige delegeren? Kan hij zijn gedelegeerde bevoegdheid, zoodra het hem lust, weêr tot zich nemen? Kan men zich van den gevolmagtigde van den gouverneur-generaal beroepen op den gouverneur-generaal lastgever?

Tot nu toe beriep ik mij op de woorden van art. 49.

Maar laat ons ook even een blik slaan in de geschiedenis van de vaststelling van het regerings-reglement.

In de wetsontwerpen van 1851 en 1852 kwam, overeenkomstig den toen bestaanden regel, deze bepaling voor:

‘Behoudens de aanstellingen, door den koning, van ambtenaren voor de Indiën bestemd, en de uitzonderingen bij dit reglement bepaald, worden de ambtenaren door den gouverneur-generaal benoemd en ontslagen, voor zoover de magt daartoe door hem niet aan collegiën en gewestelijke gezagvoerders wordt opgedragen.’

Maar in de latere ontwerpen en in de wet van 2 September '54, houdende vaststelling van het tegenwoordig reglement, zijn de woorden: ‘voor zoover... opgedragen’ weggelaten, en vindt men van die bevoegdheid van den gouverneur-generaal om de benoeming aan anderen op te dragen, geen spoor hoegenaamd meer. De regering zelve heeft dus van haar oorspronkelijk denkbeeld, om den gouverneur-generaal die bevoegdheid te laten, afgezien, en de wetgevende magt heeft zich, zonder éénige tegenspraak, bij haar aangesloten.

Spreekt dit historisch feit niet zóó duidelijk, dat alle toelichting overbodig is?

[p. 246]

Na hetgeen is voorafgegaan, zal het wel geen betoog behoeven, dat geen kracht hoegenaamd meer kan worden toegekend aan het, in den aanvang door mij bedoelde en in Indië nog altoos toegepaste, besluit van den gouverneur-generaal van 6 October '52 (Indisch staatsblad n^o. 65), waarbij de gouverneur-generaal Duymaer van Twist - ‘willende doen ophouden zijn dagelijksche bemoeijing met zoodanige zaken, als vatbaar zijn om, in den regel, buiten die bemoeijenis te worden afgedaan’ - bepaalde, dat voortaan de vervulling van alle betrekkingen, zonder onderscheid, waaraan een bezoldiging van f 120 en minder 's maands verbonden is, zou zijn overgelaten aan de chefs der departementen en aan de hoofden van gewestelijk bestuur, voor zooveel die benoeming niet uitdrukkelijk voorbehouden was aan den gouverneur-generaal of aan andere autoriteiten, hetzij bij het reglement op de regterlijke organisatie en het beleid der justitie, hetzij bij eenig ander dergelijk organiek voorschrift.

Of het besluit van '52 zich liet verdedigen met het oog op het regeringsreglement van 1836, kunnen wij daarlaten, - zeker is het, dat het thans, na het regeringsreglement van 1854, geen kracht hoegenaamd meer heeft, omdat er tusschen het beginsel waarop dat besluit rust - gedeeltelijke overdragt van het regt van benoeming - en art. 49 van het tegenwoordig reglement, een onverzoenlijke strijd bestaat.

Ten slotte.

Hetgeen door de heeren Stieltjes en de Waal is aangevoerd - argumenten van utiliteit en convenientie - had men kunnen doen gelden, toen het de vraag gold, of men een bepaling als art. 49 in het regeringsreglement zou opnemen, en had den wetgever welligt moeten bewegen, om hetgeen in '52 door den gouverneur-generaal bepaald werd, in het reglement over te nemen. Maar dat het niets vermag tegen het jus constitutum, schijnt mij onbetwistbaar.

's Gravenhage, Nov. '70.

Mr. J. Léon.