Onze Taal. Jaargang 54

[p. 74]

Moeilijke formulieren: gebrek aan samenwerking

Michaël Steehouder - Vakgroep Toegepaste Taalkunde TH Twente

Formulieren invullen? Mij niet gezien. Zo denken de meeste Nederlanders er waarschijnlijk over. Ze vinden het vervelend en moeilijk en ze zijn bang om fouten te maken en daardoor problemen te krijgen. Toch zijn formulieren juist bedoeld om een effectieve en efficiënte communicatie te bevorderen. Hoe komt het dan dat dat niet lukt? Is de overheid gewoon te beroerd om eenvoudige en prettige formulieren te ontwerpen, of zit er meer achter? De laatste tijd zijn er verschillende pogingen gedaan om vanuit een sociolinguïstische invalshoek tot een antwoord op deze vraag te komen.^* Een formulier valt in een aantal opzichten te vergelijken met een gesprek, waarin de ene deelnemer (in dit geval de overheid bijvoorbeeld) vragen stelt die door de andere (in dit geval de invuller) beantwoord worden.

Om tot een goed gesprek te komen. moeten de deelnemers bereid zijn tot samenwerking. Ze zullen bijvoorbeeld proberen zich duidelijk uit te drukken; als een van de deelnemers een ander niet begrijpt, zal die ander zijn vraag of opmerking nog eens toelichten. Ook zullen deelnemers in een gesprek zich meestal beperken tot relevante bijdragen: uitspraken die niets met het gespreksonderwerp te maken hebben, verstoren het goede verloop van het gesprek. Deelnemers zullen in de regel ook de waarheid spreken en van de gesprekspartner(s) aannemen dat zij dat ook doen, zolang er nog geen duidelijke reden is om daaraan te twijfelen.

Deze en andere samenwerkingsbeginselen vormen belangrijke voorwaarden voor effectieve en efficiënte communicatie.

* Bijvoorbeeld S. Grosse, W. Mentrup (Hrsg.): Bürger - Formulare - Behörde. Tübingen, 1980; en N. Lüdenbach: Formulare und Kommunikationsmaximen.
Utrecht, 1984 (diss.)

Asymmetrische verhouding

Het lijkt erop dat deze samenwerkingsbeginselen bij de communicatie door middel van formulieren niet zo nauw genomen worden. Lang niet alle vragen in formulieren zijn begrijpelijk voor alle personen die ze moeten beantwoorden, en het is ook lang niet altijd duidelijk waarom bepaalde vragen nodig zijn. Dat de invuller de waarheid spreekt, wordt ook niet altijd zonder meer aangenomen, want hij moet vaak bewijsstukken aan het formulier toevoegen. Bovendien bevatten veel formulieren strenge waarschuwingen dat degene die vragen onjuist beantwoordt, zich blootstelt aan strafvervolging.

De rechten en plichten van de deelnemers aan communicatie zijn bij het formulier ongelijk verdeeld. Wie een vraag niet begrijpt, kan weliswaar de toelichting raadplegen, maar als ook die niet voldoende duidelijk is, moet men veel moeite doen (opbellen, een deskundige raadplegen) om alsnog duidelijkheid te krijgen. Daarbij komt dat de gevolgen van fouten geheel neerkomen op de invuller. Wie bijvoorbeeld op zijn belastingbiljet een te hoog bedrag aan aftrekposten opgeeft, wordt door de belastingdienst gecorrigeerd; wie een te laag bedrag opgeeft, moet de nadelen daarvan zelf dragen. Sterker nog: wie het belastingformulier in het geheel niet invult, krijgt ambtshalve een aanslag opgelegd die vrijwel altijd hoger is dan de aanslag die op het wel ingevulde formulier volgt. Wie echter verzuimt een aanvraag te doen voor Individuele Huursubsidie of een Eenmalige Uitkering, krijgt niets. Met andere woorden: waar de communicatie mislukt worden de gevolgen eenzijdig afgewenteld op de burger.

Juridische begrippen

Om voor een bepaalde regeling in aanmerking te komen, moet de burger aan bepaalde voorwaarden voldoen. De meeste regelingen hebben de vorm ‘Als X1... Xn, dan Y’, waarin X1... Xn bepaalde voorwaarden zijn, en Y een bepaald geldbedrag waarop men recht heeft. Voor de formulering van die voorwaarden worden meestal juridische begrippen gebruikt. Om een ‘eenmalige uitkering’ te ontvangen moet men bijvoorbeeld een minimum-inkomen in de zin van de regeling hebben en een zelfstandige huishouding voeren. Voor de hoogte van de uitkering is onder andere van belang voor hoeveel telkinderen men kinderbijslag ontvangt. De meeste invullers zullen wel ongeveer weten wat met dergelijke begrippen bedoeld wordt, maar de precieze betekenis vraagt minstens om deskundigheid en toelichting.

De taak van de burger die een formulier invult, bestaat er voor een groot deel uit, dat hij moet nagaan of dergelijke begrippen op zijn situatie van toepassing zijn: hij moet vragen beantwoorden als ‘Bent u gehuwd of duurzaam samenwonend?’ of ‘Voert u een zelfstandige huishouding?’ Het zou eigenlijk voor de hand liggen dat deze ‘classificatietaak’ uitgevoerd werd door iemand die die precieze betekenis van de termen kent: de ambtenaar. Maar zo werkt het niet. De ambtenaar kan zich beperken tot een relatief eenvoudige taak: hij gaat aan de hand van het formulier na of aan de voorwaarden wordt voldaan, en stelt dan vast of de aanvrager recht heeft op de uitkering. Het is niet verwonderlijk dat in een asymmetrische communicatiesituatie als die ik hier beschreven heb, weinig reden voor de overheid bestaat om hoge prioriteit te geven aan begrijpelijkheid van formulieren. Problemen met formulieren zijn immers niet in het nadeel van de overheid, eerder in het voordeel. Onduidelijke formulieren kunnen zelfs als verkapt bezuinigingsmiddel werken.

Oplossingen

Wat valt er aan te doen? In de eerste plaats zou de overheid meer moeten werken vanuit het besef dat uitkeringen en dergelijke geen gunst zijn maar een recht, en dat een recht niet alleen op papier hoort te staan, maar ook geëffectueerd behoort te worden. Met andere woorden: de overheid zal zich meer zorgen moeten maken over de vraag of de burgers ook werkelijk krijgen waar zij recht op hebben. Voortdurende publiciteit over gevallen waarin dat niet gebeurt doordat men folders en formulieren niet begrijpt, kan daarbij misschien helpen.

Te denken valt ook aan een wettelijke verplichting tot begrijpelijk taalgebruik. In de wet Openbaarheid van Bestuur wordt in artikel 2 die verplichting aan de overheid opgelegd; mij zijn echter geen gevallen bekend waarin formulieren of voorlichtingsteksten door de rechter aan

[p. 75]

dit artikel zijn getoetst. Wel blijkt onduidelijk taalgebruik een rechtsgeldig excuus te kunnen zijn. In september 1984 sprak de Almelose politierechter mr. H. Breitbarth een 43-jarige Haaksbergenaar vrij van steunfraude op grond van het feit dat de Haaksbergse Sociale Dienst zulke onduidelijke aanvraagformulieren voor een WWV-uitkering gebruikt dat het onmogelijk is om bepaalde vragen juist te beantwoorden. Wellicht dat dergelijke rechterlijke uitspraken de druk op de overheid kunnen vergroten. Wanneer de gevolgen van fout ingevulde formulieren niet langer op het hoofd van de burger terecht komen, maar door de overheid gedragen moeten worden, is een belangrijke stap gezet op weg naar een meer symmetrische situatie.