Streven. Jaargang 72

[p. 1008]

Forum

Een goede gezondheid

Een belegen dilemma in zijn eenvoudigste, bijna brute vorm: ervaren wij de dingen omdat zij dat zo dicteren of omdat onze ervaring functioneert zoals ze doet. Doen de dingen het of doen wij het zelf? Een eenvoudig voorbeeld. Ik heb zeven weken ziekenhuis achter de rug en over de keuken was ik niet echt te spreken. Ik vond het eten laf. Ik was blij toen ik weer naar huis mocht. Niet op de laatste plaats om weer voor mijn eigen eten te zorgen. Om tot de ontdekking te komen dat mijn eten mij nog steeds niet optimaal smaakte. Nawerking van de narcoses? Bijwerking van de medicatie? De werking van een constitutie die nog altijd zijn evenwicht aan het hervinden is? Wie weet was het puur psychisch. In elk geval, het ligt zeker niet alleen aan het eten zelf. Wat geldt voor de ziekenhuiseten geldt voor het ziekenhuis: het is moeilijk uit te maken waar de grens ligt tussen wat ‘des systeems’ is en wat de subjectieve zienswijze daarop is van een willekeurige betrokkene. En om vast de sprong aan te kondigen die deze bijdrage bepaalt: wat geldt voor het zie-kenhuis geldt voor de gezondheidszorg en het zorgstelsel, als eigen sociale sector van de moderne staat.

Als je op twee verschillende locaties een kleine twee maanden meedraait in het ziekenhuissysteem dan word je vanzelf ervaringsdeskundige in de zaak. Geen echte kenner, laat staan deskundige. Maar als je, zoals ik, tijdens je verblijf vrij ambulant bent en in staat om verschillende gewesten van dit wereldje te doorkruisen, dan zie en hoor je veel. Maar: jij bent het wel die het ziet en hoort. In de lijn van ons dilemma, ik was niet voor mijn lol in het ziekenhuis. Mijn horen en zien was er niet spontaan op gericht om dit wereldje tot Utopia uit te

[p. 1009]

bouwen. Nu kan je blik echter nog zo mistroostig zijn, je kunt je in alle redelijkheid niet aan de conclusie onttrekken dat het ziekenhuis knap in elkaar zit, over het algemeen voorbeeldig functioneert en onderdak biedt aan de toepassing van medische en verpleegkundige kennis en kunde tot op het hoogste niveau. Uiteraard spelen er de problemen die in alle instituties de kop opsteken. Overorganisatie en bureaucratisering kunnen tot kafkaiaanse toestanden leiden. Zo'n tot in de details gesystematiseerd stelsel van regelingen en protocollen, tendeert ernaar als een automaat ‘zichzelf te doen’. Maar systemen zijn niets zonder de mensen die erin functioneren. Die mensen willen nog wel eens minder systematisch zijn dan het systeem. Of er lol in hebben ermee te smokkelen. Soms ook er zich heel recalcitrant toe verhouden. Hier zit de angel in de verhouding van mensen tot de uit hen voortgekomen en ten dienste van hen ontwikkelde systemen, de vervreemding. Een onschuldig exempel daarvan is de verpleegster die, na het opnemen van de bloeddruk op je bed gaat zitten, toegeeft dat ze baalt (om welke reden dan ook) en een praatje aanknoopt dat, beginnend met koetjes en kalfjes, soms een verrassende intensiteit kan bereiken. Een verademing voor de patiënt en de verpleegkundige beiden. Maar vanuit het systeem, geregeerd door zakelijkheid, efficiëntie en snelheid niet bepaald voorbeeldig. Maar nogmaals: over het algemeen kan men het in elkaar verweven van medische kunde en verpleegkundige inzet met een aantal ondersteunende diensten in een integraal verband geslaagd noemen. Temeer als men daarbij de processen van bijsturing en zelfcorrectie betrekt, die zich in en vanuit het systeem zelf articuleren. We kunnen trots zijn op het ziekenhuis.

Nu gaat het in het ziekenhuis niet zomaar globaal over de verhouding van mens en systeem en de daarmee gegeven aanzetten tot vervreemding. In dit ene instituut ontmoeten twee heel verschillende groepen mensen elkaar, de zorgvragers en de zorgverleners. Zij hebben wel wat gemeen maar zijn volstrekt niet homogeen, noch als groep, laat staan als de ene bevolking van het ziekenhuis. Hun kleding verraadt hen op dat punt genadeloos. Wie iets als een uniform draagt in wit, van jas tot hesje, eventueel met gekleurd randje, is zorgverlener. Wie een kamerjas draagt of iets tussen sport- en slaapkleding, zo weggelopen van de camping, is zorgvrager. Deze groep is een bonte menigte van mannen en vrouwen, van alle leeftijden en klassen, met allerlei soorten aandoeningen en kwalen, die zeer ernstig, ja levensbedreigend, maar ook tamelijk onschuldig kunnen zijn. De groep van zorgverleners is gedifferentieerd naar disciplines en naar de niveaus daarin, waaraan verschillende verantwoordelijkheden en volmachten in het systeem zijn gekoppeld. Soms zitten de leden van de ene en de andere groep elkaar zo dicht op de huid dat het in ander verband intiem zou heten. Soms ook passeren zij elkaar op veilige afstand, zich als bij toeval bewegend door hetzelfde gebouw. De uitwisseling tussen zorgvragers en zorgverleners verloopt in spreekuren en consultaties, behandelingen en in-

[p. 1010]

grepen, van eenvoudig en kort tot zeer gecompliceerd en tijdrovend. Die uitwisseling concentreert zich op de afdeling waar de zorgvrager - vanaf nu ongegeneerd patiënt genoemd - wordt verpleegd. Op beide locaties lag ik op afdeling 6. Wat mij betreft, drie hoeraatjes voor de zorgverleners op afdeling 6. Er viel mij wel iets op. Hun werk ten bate van mij en mijn lotgenoten was georganiseerd in ploegen en die ploegen werden bemenst door verhoudingsgewijs veel part-timers. Gevolg was een gaan en komen van nieuwe gezichten; ik heb in zeven weken nog nooit zoveel nieuwe gezichten gezien als op afdeling 6. De reguliere gang van zaken had je na een tijdje wel door: bloeddruk meten, pols opnemen, eventueel helpen met wassen, bedden opmaken, medicatie dis-tribueren, bijzondere verrichtingen en op afroep beschikbaar zijn voor de lijdende medemens. Niet wat er moest gebeuren was verrassend maar wie het zou komen doen. Iedere nieuwkomer kwam keurig netjes een handje geven: ‘dag, ik ben Inge en zou graag even uw bloeddruk opnemen’. ‘Dag Inge, maar de bloeddruk dat doet Marjon toch.’ Nee, dat deed Marjon in de vorige ploeg; dat deed Marjon twee weken geleden; dat doet Marjon nu op de kamers 15,16 en 17; dat doet Mar-jon voorlopig niet meer, want ze is meteen na de ochtenddienst vertrokken voor een trektocht van zes weken door de Punjab. De periode voor een vertrouwd gezicht was nooit langer dan drie dagen. De banden waren best hartelijk maar nooit intensief. Ik zeg niet dat dat zou moeten. Ik constateer dat het in en vanwege de bemensing van het systeem gewoon niet had gekund. Daarom is het zo verwonderlijk, zo niet bevreemdend, dat die schijn wel krampachtig werd opgehouden. Om de haverklap nieuwe gezichten, met de ijzeren logica van een rooster dat (te) veel mensen voor een (te) kleine periode moest inroosteren voor een verhoudingsgewijs overzichtelijk geheel van klussen. Maar ook een verbeten pogen een sfeer te scheppen van ons kent ons, van jovialiteit en gezelligheid, van ontspannen vertrouwelijkheid. Het geeft het leven in dit systeem iets onwezenlijks. Het bewijst de professionaliteit van de hulpverleners, dat hun gaan en komen niet tot grote onrust of fikse fouten leidt. Maar hun gaan en komen maakte het systeem structureel nogal onpersoonlijk, hoezeer deze of gene hulpverlener dat ook verdoezelt door het persoonlijk stempel dat zij of hij erop drukte. Overigens, ook de zorgvragers dragen het hunne bij aan deze structurele distantie in het persoonlijke. Zolang zij ernstige gevallen zijn, dus echt patiënt, zijn zij als persoon te kwetsbaar en zwak om op de gang van zaken van het systeem welk stempel dan ook te drukken. Juist ter wille van hen functioneert het systeem zoals het functioneert. De ernstige patiënten geven zich er, soms, lijkt het, met een zekere gretigheid aan over. Die distantie compenseren zij niet wanneer het allemaal wat beter gaat. Want zogauw hun toestand zich wat onschuldiger laat aanzien, weten zij niet hoe snel zij zich naar de uitgang moeten haasten. Kennelijk vergeet niets zo snel als ongemak en pijn. Als de reparatiewerkzaamheden hun eerste vruchten be-

[p. 1011]

ginnen af te werpen staan de patiënten al weer ongeduldig te soebatten om naar huis te mogen. Ook van de kant van de zorgvragers dus geen inzet voor versterking van de persoonlijke dimensie, voor het uitbouwen van nieuw gelegde relaties, voor het verdiepen van opgedane kennis en kennissen. Ook bij hen is ten diepste sprake van distantie, van ‘innere Emigration’. Zij zijn er omdat zij er moeten zijn. Als de druk van dat moeten voelbaar begint te verminderen beginnen zij te dromen, en al spoedig te onderhandelen, over het moment waarop zij ontslagen kunnen worden.

Het woord ontslag is in dit verband opmerkelijk. Alsof een dienstverband of arbeidsrelatie wordt ontbonden. Het maakt er ons op attent dat het ziekenhuis inderdaad ook een arbeidsorganisatie is en dus een economische grootheid. Daarin geven de zorgvragers veel geld uit aan therapie en behandeling, aan verpleging en verzorging. Dat geld wordt er verdiend door de zorgverleners. Zorg is een product, deels van superieur technologisch niveau. Het wordt in een economisch kader aangeboden en afgenomen. Dit economische kader genereert, of profileert, rechtvaardigt mogelijk de persoonlijke distantie van betrokkenen. De zorgvrager worstelt met zijn meer of minder ernstige kwaal en gebruikt daarbij voor een tijdje het ziekenhuis als hulpmiddel. Maar hij of zij heeft nog heel wat meer ijzers in het vuur. Juist in die worsteling. De zorgverlener doet er haar of zijn ding, als geconstateerd veelal in deeltijd, vaak met voorbeeldige toewijding en professionaliteit, maar zij of hij heeft ook een, ‘het’ leven buiten het ziekenhuis. En zo ontwikkelt zich de paradox die het ziekenhuis is: als instituut of wereld enerzijds spectaculair, een waar kunststuk in het afgeleverde product en de organisatie waarmee dat wordt gerealiseerd. Maar anderzijds grondeloos saai, ondanks alle avontuur en opwinding die er dagelijks, dicht op de huid van mensen, speelt. Ondanks het feit ook dat die wereld in dienst staat van een van de belangrijkste, zo niet de belangrijkste waarde van de mensen, een in onze cultuur tot op het ridicule af geïnstitutionaliseerde ambitie: gezondheid.

Mijn attent slenteren door de wereld van het ziekenhuis gaf mij deze paradox in. Verwoord als vraag: hoe kan iets tegelijk zo excellent zijn en zo grondeloos saai. Want saai lijkt mij het juiste woord voor een avontuurlijke ambitie, die zo systematisch en tot in de kleinste details is ingezwachteld in staande procedures en tot routine ingescherpte aanpak. Hoe kan de exponent bij uitstek van een van onze vitaalste en breedst gedragen waarden tegelijk zo onpersoonlijk en vervreemdend vorm krijgen? En hoe functioneert in deze paradox de zo verbeten opgehouden schijn van toewijding en opoffering, zelfs roeping, zich manifesterend in onverstoorbare vriendelijkheid en soms nogal melige gemoe-delijkheid? Terwijl het, minstens ook, om een contractueel tot in de kleine lettertjes uitgewerkte economische relatie gaat van vraag en aanbod.

Nog onhanteerbaarder, welhaast van absurde omvang wordt deze paradox wanneer we haar van dit ene instituut uitbreiden naar het systeem

[p. 1012]

of stelsel waarvan het vitaal onderdeel is: het zorgstelsel. Want daarin speelt ze ook. Er is een ingenieus geheel van collectieve voorzieningen en regelingen waarmee groepen mensen samen een dam opwerpen tegen tegenslagen in hun lot: ziekte en invaliditeit, veroudering en werkloosheid. Een onderneming van mythische avontuurlijkheid. In de loop van de geschiedenis is zij in het Westen uitgegroeid tot een constitutief element van de moderne staat. Het avontuur is er uit: ziekenhuis en zorgstelsel hebben hun riante plaats in de cultuur verworven, er zich genesteld en zich geriefelijk door-georganiseerd, tot er weinig meer aan te verwrikken of veranderen is. Daarom vallen zij bij de betrokkenen, die er tegelijk dragers en begunstigden van zijn, in een persoonlijke leegte, de distantie van de anonimiteit. Het is iets waar zij recht op hebben, het zit in hun pakket. Maar het is niet iets waarvoor zij echt warm lopen. De huidige regering van Nederland is het stelsel grondig aan het verbouwen. Zij zegt zich daartoe genoodzaakt te zien door een factor op het snijpunt van drie lijnen: de demografische ontwikkeling van vergrijzing/ontgroening, de economische ontwikkeling van nieuwe globale uitdagingen en het ideologische idioom van individualisme. Op dat snijpunt pakt het zorgstelsel zoals het zich ontwikkeld heeft uit als te duur en te immobiel. De zaak speelt overigens niet alleen in ons land. Het electorale duwtje in Duitsland richting grote coalitie werd door een aantal waarnemers begroet als een onverwachte kans om op brede basis noodzakelijke aanpassingen van de sociale politiek te realiseren en bij onze zuiderburen waagt de regering het de riante uittreding uit het arbeidsproces ter discussie te stellen. Het loopt allemaal niet van een leien dakje. Het gaat gepaard met forse, soms heftige discussies. Maar daarin wordt zelden de noodzaak ontkend dat er iets gebeuren moet. Het patroon van verwachtingen dat het gewone leven inkadert wordt verstoord. Dat wekt gemor. Maar vooral valt de gelatenheid op waarmee ‘men’ de kat uit de boom kijkt. Men wacht af wat de gevolgen zullen zijn voor het eigen pakket van verworven rechten. Men zit in het stelsel, zoals ik met velen opgenomen was in het ziekenhuis: hunkerend naar het moment dat ik weer terug kon naar mijn eigen leven, mijn eigen initiatieven, mijn eigen smaak. Die hunkering speelt een doorslaggevende rol in mijn observaties en betoog. Mogelijk relativeert zij die ook grondig. Heb ik het allemaal wel even scherp gezien en gehoord? Interpreteer ik wel juist? Per slot had ik te kampen met de naweeën van drie forse operaties, ik was patiënt en slikte nogal wat medicijnen. Maar wie zou mij moeten corrigeren en de paradox bijslijpen? Wie niet als zorgvrager of zorgverlener concreet en actueel deel uitmaakt van deze wereld wil er alleen maar zover mogelijk afstand van houden. Van het sociale zorgstelsel in de brede zin zijn de burgers vrager en verlener tegelijk, maar op zo'n afstand, dat zij zich niet echt met de zaak hoeven te identificeren. Zij kunnen op anonieme afstand blijven. Er zijn tot nu geen signalen dat zij die distantie zullen opgeven.

□ Pieter Anton van Gennip

[p. 1013]

Het voorstel van de G8 voor bijkomende schuldkwijtschelding ontleed

Op de jongste G8-top in het Schotse Gleneagles, begin juli 2005, werd een voorstel gelanceerd voor bijkomende schuldkwijtschelding voor de armste landen. De G8 kadert daarbij het voorstel expliciet in het perspectief van de realisatie van de ‘Millenniumdoelstellingen’. Ook tijdens de VN-Millenniumtop van 15 en 16 september 2005 in New York werd in de slotverklaring prominent verwezen naar het belang van bijkomende schuldverlichting om die doelstellingen te bereiken. Intussen werden ook de principes van het G8-voorstel formeel goedgekeurd op de jaarvergadering van het IMF en de Wereldbank eind september.

Wat zijn die Millenniumdoelstellingen? Wat is hierbij het nut van schuldverlichting? En hoever staat het nu in de praktijk met de schuldverlichting, en met het voorstel van de G8? In deze bijdrage tracht ik in enkele krachtlijnen een antwoord te geven op deze vragen.

Schuldverlichting als financiering van de Millenniumdoelstellingen

De Millenniumdoelstellingen kunnen best omschreven worden als de huidige algemene consensus van de internationale gemeenschap over de te bereiken ontwikkelingsdoelstellingen tegen het jaar 2015. Ze behelzen concreet een achttal globale doelen, zoals de halvering van de armoede, de vermindering van kindersterfte, universeel basisonderwijs, en zo meer^[1].

Om de Millenniumdoelstellingen met een redelijke kans op succes te kunnen realiseren, moeten niet alleen de beschikbare middelen, in eerste instantie onder de vorm van ontwikkelingshulp, worden verhoogd, maar ook de effectiviteit van die hulp. Schattingen van de noodzakelijke bijkomende middelen, zoals onder meer vermeld in het Zedillo rapport (2002) of in Wereldbankanalyses, vermelden jaarlijkse bedragen van vijftig à zestig

[1] Voor een uitgebreide voorstelling, zie bijvoorbeeld www.developmentgoals.org.

[p. 1014]

miljard dollar extra. Al wordt veelal gesteld dat arme landen zulke aanzienlijke verhogingen op korte termijn niet op een efficiënte manier zullen kunnen aanwenden (‘absorberen’), toch zijnde Millenniumdoelstellingen een krachtig breekijzer om te trachten de traditionele ontwikkelingshulp te verhogen, en bijkomende financieringsbronnen aan te boren. Het is juist binnen dit laatste kader dat schuldkwijtschelding prominent opduikt.

Waarom schuldkwijtschelding?

Schuldkwijtschelding schrapt alle toekomstige betalingen van rente en terugbetaling van de hoofdsom (samen ‘de schuldendienst’ genoemd) die het ontwikkelingsland moet voldoen. De kwijtgescholden schuldendienst maakt voor de overheid in het budget jaarlijks middelen vrij die dan op een andere manier ingezet kunnen worden voor overheidsuitgaven in verband met ontwikkeling. Op mondiaal vlak wordt schuldverlichting dan een middel om op een redelijk snelle manier extra geld te kunnen vrijmaken dat de zogenaamde schuldlanden dan kunnen gebruiken in prioritaire sectoren, met het oog op de realisatie van de Millenniumdoelstellingen. Vrij eenvoudig.

Er moet echter een grote kanttekening geplaatst worden bij deze algemene stelling: schuldverlichting genereert enkel bijkomende middelen in de mate dat ze wordt toegepast op schulden die anders effectief betaald zouden worden. In vele landen zijn de schuldendienstbetalingen - in vergelijking met de beschikbare middelen - zo hoog, dat deze landen ze slechts gedeeltelijk (kunnen) betalen, en voor de rest de achterstallen opstapelen. Schuldverlichting is dan in de eerste plaats een ‘boekhoudkundige opruiming’ van het gedeelte dat toch niet betaald werd of in de toekomst niet zal of kan worden afgelost.

Hoewel dit geen bijkomende middelen oplevert voor het begunstigde land, is schuldverlichting toch niet onnuttig, omdat de hoge schuldbetalingen allerlei ‘perverse’ mechanismen in gang hebben gezet, zowel in het begunstigde land als binnen officiële hulporganisaties en andere externe geldschieters.

Ten eerste zuigen de schuldbetalingen binnen het land niet alleen middelen weg die anders in principe voor andere, meer ontwikkelingsgerichte doeleinden zouden kunnen worden gebruikt, maar vooral dreigt het gevaar dat het begunstigde land allerlei nefaste maatregelen gaat doorvoeren om toch die schuld af te betalen (zoals overmatig binnenlands lenen, of de gelddrukpers aan het werk zetten, bepaalde sectoren te sterk belasten, enz.), zodat de economie in zijn geheel ontwricht en de groei negatief beinvloed wordt. Schuldverlichting kan deze negatieve spiraal stoppen. Ten tweede is de private sector (zowel in het begunstigde land zelf als daarbuiten) niet geneigd nog veel in het land te investeren alvorens het schuldprobleem wordt opgelost. Ten slotte wordt een deel van de nieuwe (vooral bilaterale) hulp verleend om die landen in staat te stellen de oude schulden af te betalen, zonder rekening te houden met ontwikkelingsrelevante criteria. Ook

[p. 1015]

hier kan schuldkwijtschelding er dus voor zorgen dat hulp inderdaad opnieuw ‘selectiever’ wordt gegeven en besteed. Daarbij komt dat schuldverlichting een middel is dat snel ingezet kan worden (in vergelijking met sommige andere hulpinterventies).

Het is belangrijk op te merken dat, wanneer we uitgaan van een vaststaand ontwikkelingsbudget, het relatieve voordeel van schuldverlichting moet afgewogen worden tegenover dat van andere hulpinstrumenten. Pas helemaal interessant wordt het wanneer, bijvoorbeeld onder druk van de publieke opinie in rijke landen, het doordrukken van schuldverlichting op zich leidt tot meer middelen voor ontwikkelingssamenwerking. Schuldverlichting zorgt dan voor échte'additionelé middelen. Het maakt dat schuldverlichting niet meer moet afgewogen worden tegenover andere mogelijke interventies, maar een optimaal instrument wordt vanaf het moment dat een van de bovenvermelde argumenten opgaat^[2].

Naast dit lijstje van voordelen is het belangrijk te kijken naar de mogelijke nadelen die voortkomen uit de aard van de schuldverlichting. Eens toegestaan kan ze moeilijk teruggeschroefd worden, en het is daarom belangrijk dat voldoende garanties ingebouwd zijn dat de overheden van de begunstigde landen de vrijgekomen middelen daadwerkelijk gebruiken voor ontwikkelingsrelevante uit-gaven, zoals de Millenniumdoelstellingen, en dat er onder meer een minimale kwaliteit van het economisch beleid en het beheer van de publieke overheidsmiddelen geëist wordt.

[2] Wel moet hierbij gewaarschuwd worden voor ‘valse additionaliteit’ in de statistieken voor internationale officiële hulp: schuldverlichting is - vaak genereus - aanreken-baar voor het behalen van de 0,7%-norm, en in die zin kan dit op papier leiden tot een substantiële verhoging van de gerapporteerde ontwikkelingshulp, zonder daarom daadwerkelijk te leiden tot veel extra middelen voor het ontvangende land.

Welke schuldkwijtschelding? Van ‘HIPC-principe’ naar G8-voorstel

Bilaterale en multilaterale donoren staan schuldverlichting toe door toegevingen te doen op hun leningen (bijvoorbeeld in het kader van publiek verleende exportkredieten), of wanneer zij de schuldverlichting, toegestaan door anderen, helpen financieren, bijvoorbeeld wanneer zij middelen geven aan de schuldlanden zelf om hun schuld terug te kopen aan een hoge korting. De westerse bilaterale donoren, verenigd in de zogenaamde Club van Parijs, geven al lang schuldverlichting op hun eigen vorderingen: eerst gebeurde dit mondjesmaat, door een gedeelte van de ‘schuldendienst’ (d.i. betaling van rente en aflossing van de hoofdsom van de lening) die landen moesten maar niet konden betalen, ofwel te herschikken tegen voordelige voorwaarden, ofwel gedeeltelijk kwijt te schelden (in het jargon ‘schuldendienstverlichting’); vanaf het midden van de jaren negentig werd schuldverlichting belangrijker door de gedeeltelijke kwijtschelding van het totale verschuldigde bedrag van de leningen zelf (‘schuldenstockverlichting’). Naar het einde van de jaren negentig werd schuldverlichting een veralgemeende praktijk voor de armste landen binnen het kader van het ‘HIPC-initiatief’.

Dit initiatief, gestart in 1996, was het antwoord van de internationale gemeenschap van schuldeisers op de vaststelling dat voor een welbepaald aantal schuldlanden inderdaad vele van de bovenvermelde ‘perverse’ effecten opgingen, en dat een welover-

[p. 1016]

wogen en beter gecoördineerde schuldverlichting hierop een geschikte reactie kon zijn. Deze landen, de ‘Heavily Indebted Poor Countries’ (HIPC's, nu tweeënveertig in totaal), zijn lage-inkomenslanden, waarvan de schuld een bepaalde drempelwaarde overschrijdt^[3].

Het HIPC-principe voorziet in het herstel van de draagbaarheid (d.i. betaalbaarheid) van schuld door deze te verlichten tot op de drempelwaarde, waarbij de schuldverlichting ‘pro rata’ wordt verdeeld over de verschillende (groepen van) schuldeisers. Ook schuldeisers die tot dusver geen schuldverlichting hadden verleend (en vooral de multilaterale instellingen als IMF, Wereldbank, en een reeks regionale ontwikkelingsbanken) gaven schuldverlichting op hun vorderingen, wat als een grote doorbraak werd ervaren.

De grootte van de schuldverlichting is dus voor elk land dat ervoor in aanmerking komt verschillend, maar brengt hen in principe terug tot hetzelfde eindpunt - draagbare schuld, en nadien wordt van die landen dan ook verwacht dat ze alle resterende schulden voldoen zoals contractueel bepaald. Een reeks voorwaarden werd ingebouwd, zoals blijvende macro-economische stabiliteit, en de verplichting een ‘Poverty Reduction Strategy Paper’ op te stellen en uit te voeren, die er in eerste instantie voor moest zorgen dat landen de middelen die effectief vrijkwamen door de schuldkwijtschelding, ook daadwerkelijk aanwendden voor prioritaire overheidsuitgaven. Een nieuw opvolgingskader van IMF (en Wereldbank), het ‘Debt Sustainability Framework’, moet ervoor zorgen dat schuld in de toekomst draagbaar blijft.

Tot dusver hebben achttien lage-inkomenslanden het hele traject doorlopen^[4] en de beoogde schuldverlichting op onherroepelijke wijze verkregen. Een tiental andere landen^[5] zit ergens halfweg, en heeft met name een principeakkoord bereikt waarin het bedrag van de beoogde schuldverlichting principieel wordt vastgelegd. Die landen moeten vervolgens een ‘Poverty Reduction Strategy Paper’ opstellen en met de uitvoering ervan beginnen, waarna ze in aanmerking komen voor definitieve schuldkwijtschelding. Ondertussen krijgen ze al een deel van de beloofde verlichting, in de vorm van schuldendienstverlichting.

Totnogtoe is er op die manier al ongeveer drieëndertig miljard dollar schuldverlichting toegekend (in actuele waarde). Een ruwe schatting toont aan dat gemiddeld ongeveer de helft hiervan ‘bijkomende’ budgettaire middelen zijn (dit is het verschil tussen de effectief betaalde schuldendienst vóór, en de volledige schuldendienst na het HIPC-traject). Deze worden aangewend voor de financiering van prioritiaire uitgaven. Op zich zijn dit omvangrijke bedragen, maar toch blijven ze redelijk beperkt binnen het geheel van de Millenniumdoelstellingen.

[3] Een buitenlandse overheidsschuld hoger dan 150% van de jaarlijkse exportopbrengsten (‘extern luik’), of hoger dan 250% van de overheidsinkomsten (‘fiscale luik’); de schuld wordt daarbij niet gemeten als het totale uitstaande bedrag maar wel de actuele waarde ervan. In feite is dit het bedrag dat je nu op een (markt-rentende) bankrekening zou moeten zetten om al je toekomstige schuldendienst-betalingen (rente en aflossing hoofdsom) te kunnen voldoen.

[4] Benin, Bolivië, Burkina Faso, Ethiopië, Ghana, Guyana, Honduras, Madagascar, Mali, Mauritanië, Mozambique, Nicaragua, Niger, Ruanda, Senegal, Tanzania, Uganda en Zambia.

[5] Burundi, Democratische Republiek Congo, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Kameroen, Malawi, Sao Tomé en Principe, Sierra Leone en Tsjaad.

Wat houdt het nieuwe voorstel van de G8 in?

Het nieuwe voorstel van de G8 wordt wel eens ietwat verkeerdelijk voorgesteld als een totale schuldverlichting, maar eigenlijk bouwt het gewoon

[p. 1017]

voort op het HIPC-initiatief. Meer precies roept het voorstel de belangrijkste multilaterale instellingen, met name de Wereldbank, het IMF en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank, op al hun resterende vorderingen kwijt te schelden aan die landen die het volledige HIPC-traject (zullen) hebben afgelegd, zoals gezegd betreft het op dit moment dus achttien landen. Deze bijkomende schuldverlichting zou, in eerste instantie, verspreid in de tijd, ongeveer veertig miljard dollar schuld kwijtschelden (ofwel zeventien miljard dollar in actuele waarde). Hoewel alle concrete details nog niet helemaal zijn uitgewerkt, kunnen we toch al de hoofdbedoelingen en grote implicaties van het initiatief weergeven.

Ten eerste moet de bijkomende schuldverlichting de schuld van die landen nog meer draagbaar maken, omdat het niet altijd duidelijk is of het HIPC-traject wel geleid heeft tot een echt draagbare schuld. Tevens moet het nieuwe voorstel zorgen voor bijkomende middelen om de Millenniumdoelstellingen te kunnen realiseren: strikt genomen wordt dit principe alleen gerespecteerd wanneer, ten eerste, de betrokken instellingen (Wereldbank, IMF en Afrikaanse Ontwikkelingsbank) voor 100% compensaties zullen krijgen voor de toegestane schuldkwijtschelding met bijkomende middelen (uit het budget ontwikkelingssamenwerking van de rijke landen), maar ook, vervolgens, wanneer deze rijke landen zelf het budget ontwikkelingssamenwerking verhogen. Terwijl het eerste in principe gegarandeerd lijkt, vooral voor Wereldbank en Afrikaanse Ontwikkelingsbank (omdat uitdrukkelijk wordt gesteld dat de ‘financiële capaciteit’ van de instellingen moet worden gevrijwaard), lijkt het tweede minder algemeen vanzelfsprekend.

Wat is dan het effect op de nettomiddelen in de armste landen? Voor de achttien betrokken begunstigde landen gaat het initiatief in eerste instantie niet leiden tot meer beschikbare middelen. Immers, moeilijkheden met de faire verdeling worden vermeden omdat de schuldkwijtschelding wordt afgetrokken van de basistoelage ‘toekomstige nieuwe hulp’ (voorzien voor alle armste landen volgens welbepaalde verdelingscriteria) die landen van de desbetreffende instellingen zouden ontvangen. Eerder dan meer middelen, ontvangen deze landen dus meer van hun totale (toekomstige) hulp in de vorm van schuldverlichting.

Maar omdat de betrokken instellingen compensaties krijgen voor de verleende schuldkwijtscheldingen, is er extra geld beschikbaar, dat volgens dezelfde verdelingscriteria wordt verdeeld over alle landen, inclusief de bedoelde achttien, als nieuwe hulp. En zo gaan alle landen wat meer middelen krijgen dan voorheen. Nogmaals, enkel wanneer dit in donorlanden leidt tot een groter budget, zullen deze nieuwe middelen niet gecompenseerd worden door het terugschroeven van hulp in andere domeinen.

Al is het op zich een elegant voorstel, waarbij zowel begunstigde landen als andere armste landen extra geld krijgen, toch zijn er heel wat kanttekeningen bij te plaatsen. Er komt vooral kritiek op het voorstel omdat het andere landen die, vanuit schuldperspectief, in

[p. 1018]

dezelfde situatie verkeren als landen die het HIPC-traject doorlopen hebben, uitsluit van (verdere) schuldkwijtschelding, terwijl het die laatste landen een belangrijk bijkomend deel van de hulp geeft in deze vorm. Het zou dus wel eens kunnen dat niet-begunstigde landen aldus te weinig, en de andere te veel (hulp in de vorm van) schuldkwijtschelding krijgen. Immers, enerzijds, vertonen ook niet-HIPC landen deels de bovenvermelde ‘perverse’ karakteristieken die schuldkwijtschelding tot een optimaal instrument zouden kunnen maken. En, in de mate dat zij hun schuldendienst anders zouden voldoen, zou kwijtschelding ook voor hen bijkomende middelen kunnen opleveren die voor prioritaire ontwikkelingsuitgaven gebruikt kunnen worden. Anderzijds gaan de begunstigde landen een belangrijk deel van hun toekomstige middelen krijgen als schuldkwijtschelding, terwijl er op de aanwending van de middelen, eens verleend, weinig controle kan worden uitgeoefend, en er maar weinig sancties voorzien zijn^[6]. Er is daarom veel voor te zeggen deze vorm van hulp enkel te geven aan landen die hebben bewezen de middelen goed aan te wenden, en reeds inspanningen hebben geleverd voor de verbetering van het economisch en publiek financieel beleid. Dat dit voor kandidaat-begunstigde landen reeds in belangrijke mate gecontroleerd is, juist als voorwaarde om voor het HIPC-initiatief in aanmerking te kunnen komen, rechtvaardigt volgens de indieners van dit voorstel deze aanpak.

We kunnen dus besluiten dat het voorstel van de G8 waarschijnlijk zal leiden tot een, zij het beperkte, verhoging van de middelen om de Millennium-doelstellingen te kunnen halen, maar duidelijk niet de grote doorbraak is zoals de voorstellers ervan het in de media willen laten uitschijnen. Het is trouwens een illusie dat schuldverlichting alleen kan zorgen voor de realisatie van die doelstellingen. Zelfs bij een volledige schuldkwijtschelding zijn de middelen die nodig zijn om deze doelstellingen te halen veel groter dan de schuldkwijtschelding kan opleveren.

□ Danny Cassimon

[6] Daarbij komt dat sommigen vrezen dat de waakhond-functie van het IMF grotendeels zou kunnen wegvallen omdat ook de IMF-schulden worden kwijtgescholden.