Streven. Jaargang 64

[p. 994]

Franklin De Vrieze
Verdrag over landmijnen
De start van een nieuwe vorm van diplomatie

Op 19 september jl. werd de landmijnenconferentie in Oslo besloten met een verdragstekst die antipersoonsmijnen volledig verbiedt. De Verenigde Staten hadden intensief lobbywerk verricht om diverse uitzonderingen af te dwingen, evenwel zonder resultaat: een ontnuchtering voor de meestal sterke Amerikaanse diplomatie! In Washington beklaagde zich President Clinton, geflankeerd door vice-president Gore, minister van Buitenlandse Zaken Albright, de stafchef van de Amerikaanse strijdkrachten en medewerkers van het Witte Huis, over het ‘onbegrip’ van de rest van de wereld voor de Amerikaanse verzuchtingen om antipersoonsmijnen te mogen blijven gebruiken.

De niet-gouvernementele organisaties die in Oslo ijverden voor een verbod zonder uitzonderingen, wijzen erop dat in deze onderhandelingen een nieuwe vorm van diplomatie tot stand kwam. Niet één of meerdere grootmachten, maar een coalitie van kleine en middelgrote staten die samenwerkten met de civiele maatschappij bepaalden de agenda. De ambitie om een groeiende, wereldwijde plaag af te remmen, was de nieuwe dwingende imperatief. De internationale campagne tegen landmijnen werd hiervoor bekroond met de Nobelprijs voor de vrede 1997.

Een verdrag zonder de Amerikanen

De Verenigde Staten nemen pas sinds juni deel aan het ‘Ottawa-proces’, i.e. de onderhandelingsronden die moesten leiden tot de officiële ondertekening van een verdrag tegen landmijnen, begin december in Ottawa. Door de vastberadenheid van de ongeveer honderd deelnemen-

[p. 995]

de staten om geen uitzonderingen op het verbod toe te staan, kregen de Verenigde Staten geen vat meer op de besluitvorming. In de Verenigde Naties slaagden de Verenigde Staten er wel in om, tegen een meerderheid van staten, de herverkiezing van Boutros Boutros-Ghali tot secretaris-generaal tegen te houden. En begin juli in Madrid drukten ze tegen een meerderheid van NAVO-landen hun keuze voor een beperkte uitbreiding van de NAVO met slechts drie landen door. In Oslo lukte het niet.

Op welke uitzonderingen drongen de Amerikanen aan? Een eerste vraag betrof geografische uitzonderingen. De Verenigde Staten dachten concreet aan de gedemilitariseerde zone tussen Nood- en Zuid-Korea. Mijnen zouden Amerikaanse soldaten moeten beschermen tegen een mogelijke aanval uit het communistische noorden van het schiereiland. Toch betwijfelen ook heel wat militairen het tactische nut van antipersoonsmijnen om een aanval af te slaan. Het principe van geografische uitzonderingen werd verworpen, omdat het tot een complete uitholling van het voorgestelde verdrag zou leiden. Als er een uitzondering voor Zuid-Korea wordt gemaakt, waarom dan ook niet voor de verplichting mijnen te ruimen op de (blijkbaar onbelangrijke) Falklandeilanden, enz.

Een tweede Amerikaans voorstel betrof het gebruik van antipersoonsmijnen om antitankmijnen te beschermen. De tactiek bestaat erin over een oppervlakte van 200 vierkante meter antitankmijnen te verspreiden en daarover een web van met draadjes verbonden antipersoonsmijnen te leggen. Deze uitzondering toestaan zou echter de deur openzetten voor andere situaties en andere types van mijnen. Dat werd ook zo door de meeste delegaties begrepen.

Een derde voorstel betrof een aantal mechanismen om de effectieve inwerkingtreding van het verdrag te vertragen. Zo stelden de Verenigde Staten voor dat het verdrag pas in werking zou treden na ratificatie door tenminste 65 landen, of door al de belangrijkste mijnenproducerende landen, inclusief China en Rusland. Tegenover het oorspronkelijk voorgestelde aantal van minimum 40 staten zou dit een verschil van jaren en van duizenden slachtoffers betekenen. Het oorspronkelijke voorstel van ratificatie door 40 staten heeft het uiteindelijk gehaald.

Wat is het belang van dit landmijnenverdrag, als de Verenigde Staten, de belangrijkste speler in de internationale politiek en een van de producenten van antipersoonsmijnen, het niet ondertekenen? Is het komende Verdrag van Ottawa een lege doos? Deze vragen die de betekenis van het Ottawa-proces relativeren, roepen toch een aantal bedenkingen op. Ten eerste merk ik op dat de Verenigde Staten op dit moment niet aansluiten bij het Verdrag van Ottawa. De mogelijkheid zit erin dat de Verenigde Staten, onder druk van het Congres, first lady Hillary en een zopas opgestarte NGO-campagne, later alsnog toetreden

[p. 996]

tot het nieuwe verdrag. De Amerikaanse positie inzake landmijnen heeft het voorbije jaar reeds aanzienlijke verschuivingen ondergaan, onder druk van de publieke opinie en de NGO's. Volgens een opiniepeiling van vorig jaar is 60 procent van de Amerikanen voorstander van een algemeen verbod op antipersoonsmijnen. De reacties in de Amerikaanse pers op de politiek in Oslo waren uiterst negatief.

Ten tweede, tegen het argument dat de Amerikaanse houding die van andere landen beïnvloedt, kan men ook inbrengen dat slechts 6 staten in het kielzog van de Verenigde Staten naar Olso trokken. De overgrote meerderheid van staten hadden hun houding eerder bepaald. Bovendien zijn ook de Verenigde Staten er niet in geslaagd Rusland, China, India en Pakistan naar Oslo te lokken. De effectiviteit van het verdrag hangt in de eerste plaats af van de kwaliteit van de afspraken, met name van het overeind houden van de eis van een volledig verbod. Daarnaast gaat het ook en vooral om het effect dat het verdrag uiteindelijk zal hebben op de productie, de handel, het gebruik en het ruimen van mijnen overal in de wereld. Dat effect is eveneens afhankelijk van de stappen die landen als de Verenigde Staten, Rusland, China, India en Pakistan op termijn zullen zetten. Het bestaan van een verdrag dat het volledige verbod vastlegt, zal van nu af deze staten onder druk zetten om het verdrag alsnog te ondertekenen. De Internationale Campagne tegen Landmijnen (ICBL) is ervan overtuigd dat het geen stap vooruit zou zijn indien, terwille van de deelname van een of meerdere landen, zoveel uitzonderingen in de verdragstekst werden opgenomen, dat de essentie van het verdrag zelf zou worden uitgehold. Bovendien zijn landen als het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland, tot voor kort belangrijke producenten van antipersoonsmijnen, opmerkelijk verdergaande stappen gaan zetten dan het geval zou zijn geweest als het Ottawa-proces niet op gang was gekomen.

Consensus

Nieuw in de Ottawa-diplomatie is dat ze het consensusmodel en de traditionele ontwapeningsforums heeft verlaten. Een eerste forum was een conferentie die bijeengeroepen werd om het ‘Verdrag van 1980 over bepaalde conventionele wapens’ te herzien. Door het zoeken naar een compromis tussen staten die een volledig verbod wilden en andere die mijnen wilden blijven gebruiken, kwam men niet verder dan een bijzonder beperkte inkrimping van de regels op het gebruik van antipersoonsmijnen. Bovendien werden nieuwe, zgn. hoogtechnologische mijnen gelegitimeerd. Velen waren ontgoocheld, omdat geen halt werd toegeroepen aan wapens die, ook jaren nadat een gewapend conflict is beëindigd, onmogelijk een onderscheid kunnen maken tussen

[p. 997]

burgers en militairen. Dit laatste is nochtans een van de basisbepalingen van het Internationaal Humanitair Recht. De Herzieningsconferentie regelde het gebruik van mijnen die voorzien zijn van zelfvernietigende of zelfneutraliserende mechanismen, waardoor ze zichzelf onschadelijk maken na een bepaalde periode. Sommigen beweren dat deze tuigen ‘veiliger’ zijn, omdat ze niet ‘voor eeuwig’ actief blijven. De Herzieningsconferentie kwam overeen die zelfvernietigende mechanismen alleen maar te verplichten in situaties waarin men een mijnenveld niet nauwkeurig in kaart kan brengen, b.v. als men gedwongen is de mijnen van op afstand te plaatsen (door afschieten, of rondstrooien uit vliegtuigen en helikopters), of als de mijnen met de hand of via voertuigen gelegd worden buiten een gemarkeerd mijnenveld. In andere gevallen zouden gewone, eenvoudig te vervaardigen mijnen nog steeds gebruikt mogen worden.

Dit waren evenwel bijzonder zwakke en betwistbare regels. De beperkingen op het gebruik van de met de hand of via voertuigen gelegde mijnen zijn bijzonder moeilijk door te voeren op het terrein, zolang het gebruik van de gewone mijnen, die niet van een zelfvernietigend mechanisme voorzien zijn, toegelaten blijft. De teksten suggereren ook dat mijnen een essentieel verdedigingswapen zijn buiten gemarkeerde mijnenvelden. Juist deze praktijk heeft zo'n dramatische gevolgen voor de burgerbevolking in conflictregio's. Het treffen, verminken en wegjagen van de bevolking wordt dan het doel van militaire operaties. Een algemene verplichting van zelfvernietigende of zelfneutraliserende mechanismen werd niet doorgevoerd. En zelfs als men dat toch had beslist, dreigde men te vergeten dat deze hoogtechnologische mijnen geen veiliger omgeving scheppen voor de mensen die werken op hun landbouwgrond of rijstveld. 15 à 20% van deze hoogtechnologische mijnen werkt niet naar behoren! Ze zijn dus niet betrouwbaar. Wie eenmaal weet dat er mijnen liggen, kan uit veiligheidsoverwegingen de grond niet meer bewerken. Het gedeeltelijk verplicht stellen van de zelfvernietigende mechanismen maakt het zo moeilijk de regels toe te passen op het terrein, dat men mag vrezen dat het wild gebruik van mijnen op geen enkele manier meer zal stoppen. De kans is groot dat nog meer mijnen met zelfvernietigende mechanismen gelegd zullen worden, om hun veronderstelde beperktere werkingsduur te compenseren.

Het tweede traditionele ontwapeningsforum dat door het Ottawa-proces terzijde werd geschoven, is de Ontwapeningsconferentie van Genève. Deze groep van 63 staten heeft de laatste jaren onderhandeld over nucleaire ontwapening, het verdrag over kernproeven en het verbod op chemische wapens. Het nadeel van deze conferentie is dat ze alleen maar kan beslissen met instemming van al haar leden, waaron-

[p. 998]

der een aantal belangrijke producenten van antipersoonsmijnen zitten, zoals Rusland, China en de Verenigde Staten. Bovendien slepen onderhandelingen in Genève meestal jaren, soms decennia aan. Met 26.000 slachtoffers van antipersoonsmijnen per jaar is die tijd niet voorhanden.

Bijgevolg werd een nieuw forum gecreëerd waartoe alleen de landen die zich uitdrukkelijk akkoord verklaarden met een volledig verbod op antipersoonsmijnen werden uitgenodigd. Over de essentie van de slotverklaring van de conferentie van Brussel in juni 1997 (in het kader van het Ottawa-proces) werd niet meer onderhandeld, aangezien alle deelnemers verondersteld werden akkoord te gaan met de doelstelling van een volledig verbod. De beslissingsprocedures van de conferentie in Oslo bepalen dat beslissingen met een tweederde meerderheid genomen kunnen worden. Formeel heeft men nooit moeten stemmen: dat die bepaling van een tweederde meerderheid er was, volstond om de voorgestelde uitzonderingen wegens onvoldoende steun opzij te schuiven. Aldus voorkwam men dat één staat de verdragstekst kon uithollen, zoals in de andere ontwapeningsconferenties kon gebeuren.

Partnerschap met NGO's

Het partnerschap tussen niet-gouvernementele organisaties en diverse regeringen is een tweede opmerkelijk element in de Ottawa-diplomatie. Een coalitie van meer dan 1000 NGO's wist heel wat regeringen te mobiliseren om hun koers te wijzigen ten voordele van een volledig verbod. Doorslaggevend was het voortdurend benadrukken van de humanitaire ramp die door mijnen veroorzaakt wordt. Slachtoffers van antipersoonsmijnen deden hun verhaal bij regeringsvertegenwoordigers en in de vergaderzalen. Een alsmaar groeiende stroom van publicaties in steeds meer talen, talrijke conferenties, hoorzittingen, perscampagnes, petities en acties gaven uitdrukking aan de mondiale beweging die tot stand was gekomen. Onder deze druk bleken meer en meer regeringen het zich niet meer te kunnen veroorloven afwezig te blijven uit de groep landen die een wereldwijd verbod willen. Op de conferentie van Brussel in juni bedankte minister Derijcke de NGO's voor de aanhoudende druk die ze op de delegaties hadden uitgeoefend.

In Oslo werd het partnerschap tussen de NGO's en de regeringen zichtbaar in de intensieve samenwerking van de Internationale Campagne voor een Ban op Landmijnen (ICBL) met de Oostenrijkse regering die het ontwerpverdrag opstelde, de Noorse regering die gastheer was van de conferentie en de Canadese regering die op cruciale momenten, wanneer het fout dreigde te gaan, met haar volle gewicht tussenbeide kwam. De Zuid-Afrikaanse ambassadeur in Genève, die de Oslo-conferentie voorzat, had dagelijks contact met de ICBL. Heel wat

[p. 999]

landen, waaronder België, namen een NGO-vertegenwoordiger op in de officiële delegatie. In gevoelige materies - veiligheidskwesties en wapensystemen zijn dat nog steeds - was dit nooit eerder gebeurd. De Belgische ambassadeur Mernier was tijdens de conferentie bijzonder actief, alert en assertief in zijn tussenkomsten. Het originele verdragsartikel dat stipuleert dat een land zelf mag bepalen wanneer het verdrag voor hem in werking treedt, zelfs vooraleer de vereiste 40 ratificaties voor de internationale inwerkingtreding bereikt zijn, is op zijn naam te schrijven.

Het Ottawa-proces leidde eveneens tot een opmerkelijke alliantie tussen humanitaire- of vredesorganisaties en militairen die tot de conclusie waren gekomen dat antipersoonsmijnen geen verdedigbaar tactisch nut hebben. Volgens een rapport van Human Rights Watch was een derde van de Amerikaanse gesneuvelde militairen in Vietnam het slachtoffer van antipersoonsmijnen, en dan nog wel meestal van Amerikaanse makelij. Die cijfers maakten op de militairen en op de publieke opinie een diepe indruk.

Voortrekker

De voortrekkersrol van sommige landen was eveneens kenmerkend voor het Ottawa-proces. België behoort tot die landen, al lag dat niet meteen voor de hand. Aanvankelijk wilde de Belgische diplomatie immers niet pleiten voor een al te voortvarend standpunt, waardoor, dacht men, de Belgische kansen op een beïnvloeding ‘in de goede zin’ van de onderhandelingen die het Verdrag van 1980 moesten herzien, zouden verminderen. Bovendien was er een grote aarzeling om verder te gaan dan het minimalistische gezamenlijke Europese standpunt van dat ogenblik, uit vrees de solidariteit met de Europese bondgenoten te verbreken. Vanuit de vredesbeweging werden toen moeilijke gesprekken met Buitenlandse Zaken gevoerd. Pas nadat de Senaat in januari 1995 unaniem het Belgische wettelijk verbod op mijnen goedgekeurd had, werd het ‘buitenlands standpunt’ van België aangepast aan het ‘binnenlands standpunt’.

Sindsdien heeft Buitenlandse Zaken de door Pax Christi en andere NGO's bepleite voortrekkersrol met verve vervuld. België zat in juli 1995 de VN-conferentie over ontmijning voor. België was cosponsor van verschillende resoluties over landmijnen in de Algemene Vergadering van de VN en droeg bij tot de oprichting van een VN-ontmijningsfonds. Het Belgische voorbeeld kreeg navolging. Naarmate de herziening van het Verdrag van 1980 vastliep, groeide het aantal landen dat zich als dé voortrekker van een volledig verbod op antipersoonsmijnen wilde profileren.

[p. 1000]

Toen duidelijk werd dat de legerleiding meerdere tienduizenden mijnen in voorraad wilde houden, bleek, op de keper beschouwd, de wet van maart 1995 het opslaan van antipersoonsmijnen niet te verbieden. Een nieuwe wet werd gestemd op 24 juni 1996 om dit euvel te verhelpen. Volgens die nieuwe wet werd het leger bovendien verplicht haar voorraad binnen drie jaar te vernietigen. Enkel voor de opleiding van ontmijningsinstructeurs mag men nog enkele duizenden mijnen in voorraad houden. Aldus werden alle betwistingen over interpretaties van de eerste wet van tafel geveegd.

De wet van 1995 geldt echter slechts voor een periode van vijf jaar. Een amendement om deze tijdslimiet af te schaffen werd bij de herziening van de wet in juni 1996 jammer genoeg verworpen. Nu het volledige internationaal verbod bereikt werd, kan de tijdslimiet in de Belgische wet geschrapt worden. Daarvoor moet het parlement een derde landmijnenwet goedkeuren. Hoe dan ook, we mogen gerust zeggen dat Defensie haar voortrekkersrol inzake ontmijning waarmaakt. Ontmijningsinstructeurs van het leger zijn actief in Cambodja, Laos, Bosnië-Herzegovina en Kroatië.

Vragen aan de klassieke diplomatie

In deze kwestie is een nieuwe internationale norm gegroeid: antipersoonsmijnen zijn illegale wapens. Maar kan dit ‘succesverhaal’ zich herhalen, b.v. met betrekking tot kleine of lichte wapens, of op andere gebieden? Voor de antipersoonsmijnen werd een volledig verbod geëist. Een totaal verbod op kleine wapens is moeilijk tot een agendapunt te maken, aangezien de politie, de veiligheidsdiensten en de krijgsmacht op een rechtmatig gebruik van deze wapens aanspraak kunnen maken. De campagne zal zich hier moeten toespitsen op een grotere transparantie, en op de strijd tegen de illegale handel. Ze zal aandacht moeten vragen voor maatregelen tegen de destabiliserende impact van grote hoeveelheden van kleine wapens op (ex-)conflictregio's.

Vanuit het geschetste verloop van de onderhandelingen over de landmijnen kunnen we uitdagende vragen stellen aan de klassieke diplomatie. Wanneer geeft men prioriteit aan de humanitaire, en wanneer aan de militair-strategische invalshoek van een problematiek? Moet men binnen de klassieke ontwapeningsforums vasthouden aan een indeling van de deelnemers per regio (Westen, Afrika, Azië,...)? In het geval van de landmijnen stond deze indeling elke vooruitgang in de weg, omdat deze groepen hoogstens een lokale concensus konden nastreven. Hoe kunnen, zoals in Oslo, de NGO's en de civiele samenleving een substantiële plaats krijgen in internationale onderhandelingsforums? Hoe kan de expertise en terreinkennis die heel wat NGO's

[p. 1001]

hebben verworven, door de dikwijls onderbezette ministeries beter worden aangewend?

Hoe verder na ‘Ottawa’

Als het verdrag eenmaal in Ottawa getekend is, komt het erop aan dat zo vlug mogelijk veertig staten het verdrag ratificeren, zodat het in werking kan treden voor het jaar 2000. We gaan ervan uit dat België tot die eerste groep staten behoort. De moeilijkheden met de ratificatie van het ‘Verdrag op Bepaalde Conventionele Wapens’ (1980) leren dat het niet overbodig is de snelle opeenvolging van alle stappen van de ratificatieprocedure nauwkeurig in het oog te houden.

Het lijkt ons van cruciaal belang dat de Belgische regering de ondertekening van dit landmijnenverdrag aan de orde stelt in de bilaterale gesprekken met diverse staten. Rwanda, Burundi en Congo-Brazaville ondertekenden in juni de ‘Verklaring van Brussel’, maar namen niet deel aan de onderhandelingen in Oslo. Dit bijzonder verontrustende feit is een belangrijk element voor het Belgische Midden-Afrikabeleid. Ook Kenia was niet aanwezig in Oslo. Bij Kenia aandringen op ondertekening van het verdrag kan tegelijk een hefboom zijn om te weten te komen of de FN-wapenfabriek in Eldoret inderdaad antipersoonsmijnen produceert of kan produceren, zoals wordt beweerd. België moet eveneens inspanningen doen om de diverse Centraal- en Oost-Europese landen voor dit verdrag te winnen.

Ook in multilaterale onderhandelingsforums, zoals de Conferentie van Lomé, het IMF en de Wereldbank, kunnen clausules m.b.t. het naleven van het verbod op antipersoonsmijnen ingebouwd worden.

Verder blijft er de gigantische taak van de mijnopruiming. Er liggen ongeveer 100 miljoen antipersoonsmijnen in militaire stocks en 100 miljoen uitgestrooid in diverse (ex-)conflictregio's. Het verdrag bepaalt dat een land de hulp van andere landen mag inroepen om de mijnenvelden op te ruimen. Omdat er op dit vlak van België nog niet veel hulp gevraagd is, terwijl er nog zoveel mijnenvelden liggen in de wereld, stel ik voor dat de Belgische ambassade in een aantal landen op actieve wijze kenbaar maakt tot welke bijstand België bereid is. De DOVO, de mijnopruimingsdienst van het leger, zou van het uitsturen van instructeurs naar (ex-)conflictregio's een prioritaire taak moeten maken, die even belangrijk is als het opruimen van explosieven uit de Eerste en de Tweede Wereldoorlog in eigen land en het onschadelijk maken van door terroristen geplaatste explosieven. In dit perspectief is het aangewezen dat Defensie werkt aan een meerjarenplan voor de opleiding van een extra aantal gespecialiseerde instructeurs voor mijnopruiming om humanitaire redenen. Op die wijze kan de Belgische

[p. 1002]

regering haar inspanningen in deze kwestie opvoeren.

Met het oog op het uitstippelen van een landmijnenbeleid ‘post-Ottawa’ dringt Pax Christi aan op regelmatige, gemeenschappelijke beleidsnota's van de departementen Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking m.b.t. de antipersoonsmijnen. De bespreking ervan in het parlement kan voor de drie departementen én voor het parlement zelf een stimulans zijn om na de ondertekening van het verdrag in Ottawa de aandacht niet te laten verslappen en verdere concrete initiatieven uit te werken.

F. De Vrieze, ‘De snelweg naar een volledig verbod op antipersoonsmijnen’, in Noord-Zuid Cahier Gewelddadig conflict en wapenhandel, september 1997, blz. 123-136.

Human Rights Watch, Landmines. A Deadly Legacy, New York, 1993, 510 blz.

S. Roberts & J. Williams, After the guns fall silent. The enduring legacy of landmines, Vietnam Veterans of America Foundation, Washington D.C., 1995, 554 blz.

B. Stevens & F. De Vrieze, Landmijnen: opruimen en vernietigen. Met suggesties voor een actiever Belgisch beleid, Pax Christi Publicatie, maart 1997, 32 blz.

J. Verschraegen, Een verkenning van het landmijnendebat met bijzondere aandacht voor de discussie in de Belgische politiek. Scriptie voor het behalen van de graad van licentiaat in de Politieke Wetenschappen, Universiteit Gent, juni 1997, 230 blz.