Streven. Jaargang 61

[p. 516]

An Hermans
Het Europese Parlement
Not much of a Parliament?

In 1978 konden gezaghebbende politologen zoals Valentine Herman en Juliet Lodge nog schrijven dat het Europese Parlement niet veel zaaks was: ‘The European Parliament is not a parliament (or, more accurately, not much of a parliament) because it fails to meet a series of basic political, constitutional and decisionmaking requirements concerning the performance of legislative, financial and control powers’^[1]. Als tekorten vermeldden deze auteurs ondermeer: er is geen duidelijke scheiding tussen de wetgevende en uitvoerende machten van de Gemeenschap; het Parlement heeft geen recht om wetsvoorstellen te amenderen; niet alle wetgeving passeert het Parlement; inkomsten en uitgaven hoeven (op een enkel onderdeel na) niet door het Parlement te worden goedgekeurd; het kan de leden van de Raad niet ter verantwoording roepen; het speelt zelfs geen rol bij de samenstelling van de Europese Commissie. Conclusie in 1978: ‘When further comparisons are made with the national parliaments, a constellation of other reasons could be advanced for suggesting that the European Parliamant is not a parliament’^[2].

In de Europese beleidsvoering speelde de volksvertegenwoordiging aanvankelijk een beperkte rol. De eerste rechtstreekse verkiezingen voor het Europarlement in Straatsburg (1979) konden niettemin de publieke opinie een tijdlang boeien. Die verkozen Europarlementariërs hadden het echter moeilijk het contact met het thuisfront te handhaven. Tenoren uit o.a. de Belgische politiek, zoals Charles-Ferdinand Nothomb, Willy De Clercq, Herman Vanderpoorten, Leo Tindemans en Paul De Keersmaeker, keerden bij de eerste de beste gelegenheid terug naar de Belgische politiek en verkozen een nationaal mandaat, zo mogelijk een ministerschap, boven een zitje in het Straatburgse halfrond. Daar werden ze prompt vervangen door jonge, voor het

[1] V. Herman en J. Lodge, The European Parliament and the European Community, Londen, 1978, p. 65: ‘Het Europese Parlement is geen parlement (of exacter, als parlement stelt het niet veel voor). Het voldoet niet aan een aantal fundamentele vereisten op politiek, constitutioneel en besluitvormingsgebied, om zijn wetgevende, financiële en controlerende taak te vervullen’.

[2] ‘Als je de vergelijking met de nationale parlementen iets verder doortrekt, vind je nog een hele reeks andere redenen om te zeggen: het Europese Parlement is geen parlement’.

[p. 517]

grote publiek meestal onbekende opvolgers. Een duidelijk teken van de beperkte aantrekkingskracht van Europa en, zo mogelijk, nog meer van de macht - of onmacht - van het Europese Parlement.

In de opzet van het Verdrag van Rome (1957) lag het zwaartepunt van de besluitvorming deels bij de Europese Commissie, als initiator van de besluiten, deels bij de Raad van Ministers, die aan de voorstellen van de Commissie zijn fiat moest geven. Van de overige instellingen kreeg alleen het Hof van Justitie een rol van betekenis toebedeeld. Het Parlement werd in de hele onderneming stiefmoederlijk behandeld: het kreeg slechts een adviserende bevoegdheid, vanaf de jaren zeventig een gedeeltelijk medebeslissingsrecht in de begroting. Waarom het toen zo weinig bevoegdheid kreeg, moeten historici maar eens uitzoeken. In de functionalistische en centralistische beleidsvoering van de Europese Gemeenschap was voor een ruimere inspraak van afgevaardigden van het volk blijkbaar geen plaats. De eerste bedoeling van ‘Europa’ was, in de visie van de eerste Verdragen, het behalen van concrete economische resultaten, in de hoop dat daarmee een solidariteit en gaandeweg een steeds hechtere Unie tussen de Europese volkeren kon worden gerealiseerd. Europa pakte pragmatisch de dagelijkse economische problemen aan; grote maatschappelijke discussies over de ultieme politieke doelstellingen, die het toch maar tot mislukking gedoemd achtte, ging het uit de weg. De methode heeft tot successen geleid. Maar er is ook een zware prijs voor betaald. Voor de burger ontaardde de Europese droom in een levenloze bureaucratie, een ‘intendance’, zoals De Gaulle ‘le machin’ misprijzend omschreef.

Nu, vijftien jaar na die eerste rechtstreekse verkiezingen voor het Europese Parlement, is de situatie grondig veranderd. Door de Eenheidsakte van 1987 kreeg het Parlement reeds het recht om wetsvoorstellen te amenderen en een bindend medebeslissingrecht bij het aangaan van associatie-verdragen met derde landen en toetreding van nieuwe lidstaten. Recent werd in het nieuwe Verdrag van de Europese Unie het ‘Rome-model’ vervangen door het ‘Maastrichtmodel’. Doorzichtiger is het Europese besluitvormingsmechanisme er niet op geworden, maar het betekent wel dat de bevoegdheden van het Parlement zijn uitgebreid en dat het een vinger in de pap krijgt in de benoeming van de Commissie. Op zijn beurt zou dat kunnen betekenen dat de tandem ‘Raad-Commissie’ die in de beginjaren van de Gemeenschap het mooie weer uitmaakte, nu plaats moet ruimen voor de tandem ‘Raad-Parlement’.

De uitbreiding van de bevoegdheden van het Parlement komt naar voren in de invoering van de ‘co-decisie’: in een aantal domeinen is voortaan een akkoord nodig tussen Parlement en Raad om tot besluiten te komen. Zoals steeds in het Europese integratieproces is

[p. 518]

^[3]

[3] Schema vrij naar de publikatie Het Europees Parlement, voorlichtingsbureau Europees Parlement.

[p. 519]

deze verregaande wijziging gebaseerd op de bestaande procedures (in dit geval ‘eerste’ en ‘tweede’ lezingen). De eerste lezing (amendering van wetsvoorstellen) is, zoals vroeger, dezelfde als voor de samenwerkingsprocedure: voorstel van de Commissie, advies van het Parlement, gemeenschappelijk standpunt van de Raad. De grote vernieuwing bestaat erin dat er nu een paritair comité Raad-Parlement is opgericht dat meningsverschillen die bij een tweede lezing aan het licht zouden komen, tracht te verzoenen, en zo tot een gemeenschappelijk standpunt te komen, dat daarna door beide instellingen afzonderlijk moet worden goedgekeurd. Komen ze niet tot overeenstemming, dan kan de Raad zijn eerder genomen gemeenschappelijk standpunt bevestigen en kan het Parlement dit opnieuw verwerpen. Op die manier krijgt het Parlement een vetorecht en kan het, al was het maar door ermee te dreigen, de Raad tot meer inschikkelijkheid aanzetten. Het Parlement krijgt hiermee een duidelijk wetgevend mandaat en de dominantie van de tandem Raad-Commissie, karakteristiek onder het Rome-model, wordt gewijzigd in een dialoog Raad-Parlement.

Ook de uitbreiding van het ‘avis conforme’ tot een aantal andere besluiten, zoals de wijziging van het statuut van de centrale banken, de definiëring van de doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen of de aanneming van een uniforme Europese kieswetgeving, versterkt de rol van het Parlement in het besluitvormingsproces.

Uitbreiding van de instemmingsprocedure en instelling van de codecisie leiden aldus tot eenzelfde resultaat: een aantal besluiten kunnen nog alleen genomen worden mits ze expliciet of impliciet door het Parlement worden goedgekeurd. Ook de andere grote verandering - de inspraak van het Parlement bij de benoeming van de Europese Commissie - is geen nieuw idee. Dit stond al jaren op het verlanglijstje van het Parlement. Ook de Europese Raad, bestaande uit staatshoofden en regeringsleiders, zo blijkt uit de verklaring die in 1983 in Stuttgart werd aangenomen, had er wel oren naar. Sedertdien was het dan ook gebruikelijk dat de aangezochte Commissievoorzitter door het uitgebreid bureau van het Parlement gehoord werd en dat de Commissie, kort na haar aantreden, haar programma ter stemming voorlegde aan het Parlement. Maar de samenstelling van de Commissie ging kennelijk nog steeds uit van de lidstaten, niet van het Parlement.

De nieuwe procedure, ingesteld door artikel 158 van het Verdrag van Maastricht, maakt komaf met deze gang van zaken. Pas na raadpleging van het Parlement kunnen voortaan de lidstaten een kandidaat Commissievoorzitter voordragen. De andere leden van de Commissie worden vervolgens, na overleg met de nieuwe Commissievoorzitter, door de lidstaten aangeduid. Het hele college moet dan op zijn beurt

[p. 520]

nog goedgekeurd worden door het Parlement. Anders gesteld: de Commissie moet door een meerderheid van het Parlement gesteund worden. Openstaande vraag daarbij is of de Commissie een afspiegeling moet zijn van de politieke balans tussen de fracties in het Parlement? Wel wordt de Commissie voortaan gedragen door een dubbele legitimering: de lidstaten enerzijds, het Parlement anderzijds. Overigens vallen de mandaten van Commissie en Parlement samen. De nieuwe procedure versterkt het censuur-recht van het Parlement ten aanzien van de Commissie. Dat censuur-recht had voordien slechts een wat hypothetisch en symbolisch karakter: niets belette de lidstaten een net gewraakte Commissie meteen opnieuw voor te dragen.

Uit wat voorafgaat moge duidelijk zijn dat het Europese Parlement sedert de eerste rechtstreekse verkiezingen een tweesporen-strategie heeft ontwikkeld. Enerzijds wilde het pragmatisch meer macht en inspraak verwerven in het kader van de bestaande Verdragen, anderzijds wilde het een meer omvangrijke strategie ontwikkelen voor het ontwerp van een Europese Unie. Al naar gelang de noodzaak en, vooral, de politieke conjunctuur van het ogenblik volgde het Parlement nu eens vooral het ene, dan weer het andere spoor.

Het ging er daarbij van uit dat beide benaderingen elkaar perfect aanvullen. Het ontwerp voor de Europese Unie, ook wel het ontwerp-Spinelli genoemd, bracht een proces aan de gang dat uiteindelijk leidde tot de ondertekening van de Europese Akte in 1987. Dit alles leidde op zijn beurt tot een ingrijpend interne-markt-programma voor 1992, waardoor de hele discussie over de Europese eenmaking opnieuw werd aangezwengeld, die uiteindelijk tot het Verdrag van Maastricht leidde.

Het tweede spoor dat het Europees Parlement volgt, betreft een meer visionaire strategie, die een model van bevoegdheidsverdeling op Europees niveau wil ontwerpen. De organisatie ervan kan theoretisch worden samengevat in vier abstracte modellen: [1] Een intergouvernementeel of confederaal model, [2] een zuiver federaal model, [3] een regionaal-federaal model en [4] een gedecentraliseerd federaal samenwerkingsmodel.

Het intergouvernementele model is voor het Parlement onaanvaardbaar: als de lidstaten aan hun absolute soevereiniteit blijven vasthouden hebben de nationale regeringen altijd het laatste woord. Parlement en Commissie verschrompelen dan respectievelijk tot een forum en een expertenbureau. Het zuiver federale model is niet erg realistisch. Geen enkele lidstaat zal bereid gevonden worden zijn invloed te laten beperken tot die van een Duitse deelstaat of een staat in de Verenigde Staten. Het regionaal-federale model, dat van de regio het basiselement van de instellingen maakt en door de toepassing van

[p. 521]

het subsidiariteitsprincipe de regio een maximale bevoegdheid zou verlenen, is niet alleen praktisch onhaalbaar, maar voor de lidstaten ook onaanvaardbaar. Wel vormt het door het Verdrag van Maastricht voorgestelde en ondertussen opgerichte Comité van de Regio's in de ogen van het Parlement een stap in de goede richting. Het schept het juridisch kader dat de regio's in staat stelt effectief deel te nemen aan het Europese besluitvormingsproces in alle aangelegenheden die voor hen van belang zijn. Formeel gezien gaat het slechts om een adviserende bevoegdheid, maar politiek kunnen de regio's hun stem laten horen. Wel zou hun actie beperkt moeten blijven tot beleidsdomeinen die voor hen van wezenlijk belang zijn.

De meerderheid van het Parlement is gewonnen voor het gedecentraliseerd federale model. Dit is gebaseerd op een dubbele democratische legitimiteit: de legitimiteit van de burgers en de legitimiteit van de lidstaten. In dit model werken de lidstaten en de Unie samen in alle stadia van de besluitvorming (samenwerking), terwijl de uitvoering van de besluiten voornamelijk wordt overgelaten aan de lidstaten (decentralisatie). De gelijkheid van Raad en Parlement kan gelden voor alle categorieën van wetteksten of kan voortvloeien uit een verdeling in twee of meer gelijke groepen van wetteksten, namelijk één waarover de Raad het laatste woord heeft, en één waarover het Parlement het laatste woord heeft.

In de jongste ontwikkelingen kreeg het Europese Parlement duidelijk meer greep op de Europese besluitvorming. De versterking van de bevoegdheden van het Parlement valt samen met de inperking van de macht van de Commissie. Niet alleen heeft deze laatste meer rekening te houden met de invloed van het Parlement; over de hele besluitvoeringslijn verliest zij aan terrein. Haar initiatief-recht met name, traditioneel een van de sterkste punten van de Commissie, lijdt aan erosie. Ook aan een ander aspect van het Commissie-optreden wordt getornd. Tot nog toe was de Commissie een collegiaal orgaan, zonder ‘politieke’ kleur, als dusdanig aanvaardbaar(der) voor de lidstaten én voor het Parlement. Indien de Commissie in de toekomst een duidelijker politieke kleur zou krijgen, dan zou ze wel eens op weinig sympathie kunnen rekenen in bepaalde lidstaten, waar die kleur niet overheerst. Ook in het Parlement zou mede daardoor de consensus-strategie waarop het Parlement al jaren draait, kunnen verdwijnen. Als ook in het gesprek tussen Commissie en Parlement de spelregel ‘meerderheid-oppositie’ voor het bepalen van standpunten de hoofdregel wordt, zullen de debatten dynamischer worden, maar of de kwaliteit van de besluitvorming erdoor zal verbeteren, is een andere vraag.

Wanneer we terugkeren naar de hamvraag van Valentine Herman

[p. 522]

en Juliet Lodge in 1978: Not much of a Parliament?, moeten we vaststellen dat hun conclusie anderhalf decennium later achterhaald is. Hun stelling steunde hoofdzakelijk op de bevoegdheidsverdeling tussen de Europese instellingen, en deze is inmiddels zo grondig gewijzigd dat we nu wel van een volwaardig Europees Parlement kunnen spreken. De vraag blijft echter waarom dit Parlement toch nog steeds zo'n weinig flatterend imago heeft? Eerst en vooral is er natuurlijk de last van het verleden. Verder blijft de besluitvorming in de Europese Unie nog altijd zo (nodeloos?) ingewikkeld, dat de burger vaak niet eens merkt of beseft welke rol het Parlement er in speelt. Ten derde is er het feit dat het Parlement meer dan eens aan roofbouw heeft gedaan. Het ging - en gaat - ervan uit dat je macht en invloed niet ‘krijgt’ maar ‘verovert’. Daarom heeft het geprobeerd zich op alle terreinen te profileren. Nu het meer greep heeft gekregen op een flink deel van de Europese koek, lijkt het wenselijk dat het aan de ‘verdieping’ van zijn bevoegdheden gaat werken, en niet langer alleen aan de ‘uitbreiding’ ervan. Pas wanneer de bevolking ervaart dat de Europese besluitvoering zich richt op die terreinen die ook haar zorg zijn - werk, sociale bescherming, vrede... - zal zij Europa belangrijk vinden. De concentratie van de besluitvorming op die terreinen moet een ambitie worden van het Europese Parlement. Vereenvoudiging en helderheid van de besluitvoering zijn echter voorwaarden opdat de bevolking het Parlement én de Europese eenmaking haar vertrouwen zou geven.