Streven. Jaargang 60

[p. 691]

Boutros-Ghali en de VN
Erik Faucompret

De oprichting van de Verenigde Naties (VN) in 1945 ging gepaard met optimistische toekomstverwachtingen. Door middel van een systeem van collectieve veiligheid en functionele integratie zou oorlog worden uitgeschakeld als instrument in de internationale betrekkingen. De Volkenbond was niet in staat gebleken de vrede te handhaven. Men verwachtte dat de VN dat wel zouden kunnen omdat dit keer instellingen werden gecreëerd die over voldoende bevoegdheid beschikten.

Kern van het hele systeem werd de Veiligheidsraad die in tegenstelling tot de Raad van de Volkenbond bindende beslissingen kon nemen. De Algemene Vergadering kreeg een universeler karakter dan haar tegenhanger in de Volkenbond die enkel had bestaan uit de overwinnaars van de Eerste Wereldoorlog. De secretaris-generaal werd ook een politiek bemiddelaar. Het Internationaal Gerechtshof kon net als zijn voorganger, het Permanent Hof van Internationale Justitie, tussenbeide komen in juridische conflicten tussen staten die zijn gezag erkenden. Meest origineel van al was de oprichting van een volledig nieuwe instelling, de Economische en Sociale Raad, die moest toezien op de verbetering van de levensstandaard in de diverse werelddelen wat de kans op vreedzame regeling van conflicten zou bevorderen.

Thans, bijna 50 jaar na haar oprichting, wordt de VN bekritiseerd omdat ze de diverse taken voorzien in haar oprichtingsakte niet of slecht zou hebben vervuld. Grotendeels om aan die kritiek het hoofd te bieden verscheen einde 1992 een rapport geschreven door de huidige secretaris-generaal, Dr. Boutros Boutros-Ghali, met als titel An Agenda for Peace. Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping. Bovendien publiceerde de wel zeer actieve secretaris-generaal een artikel in de wintereditie van Foreign Affairs over hetzelfde thema¹.

1 B. Boutros-Ghali, An Agenda for Peace Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, Report of the Secretary General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31 January 1992, UN, New York, 1992, 53 pp B. Boutros-Ghali, Empowering the United Nations, in Foreign Affairs, winter 1992-1993, pp. 89-102.

[p. 692]

Het nieuwe politieke klimaat

In navolging van F. Fukuyama stelt Boutros-Ghali vast dat een groot aantal landen gedurende de jongste jaren heeft geopteerd voor democratie en kapitalisme². Dit gaat evenwel gepaard met een contradictorische evolutie. Enerzijds vinden staten nieuwe vormen van samenwerking uit (b.v. op het domein van de wapenbeheersing) en verdwijnen grenzen door geavanceerde Systemen van communicatie en handel, anderzijds wordt de interne cohesie van staten bedreigd door etnische, religieuze, sociale of culturele spanningen die vaak onverwacht tot uitbarsting komen. Armoede, ziekte, honger, repressie en wanhoop hebben ongeveer 17 miljoen mensen op de vlucht gedreven, het hoogste aantal dat de wereld ooit gekend heeft.

In het verleden verlamde het Vetorecht van de vijf groten in de Veiligheidsraad de besluitvaardigheid van de VN. Sedert het einde van de koude oorlog werd dit vetorecht niet meer gehanteerd. Dat creëert volgens Boutros-Ghali nieuwe kansen en opportuniteiten. De VN moet preventief optreden waar het mogelijk is en bemiddelen in conflicten. Ook moet zij het probleem oplossen van ‘de economische wanhoop, de sociale onrechtvaardigheid en de politieke verdrukking’ (p. 8). Dat kan door de creatie van een internationale moraal en meer concreet door een verdere codificatie van het volkenrecht.

Voor de secretaris-generaal dient ook in de toekomst de staat de basis te blijven van de internationale betrekkingen maar hij voegt er meteen een correctie aan toe: de tijd van de absolute en de exclusieve soevereiniteit is voorbij. ‘Globalism and nationalism need not be viewed as opposing trends, doomed to spur each other on to extremes of reaction’ (p. 9). Nationale soevereiniteit kan dus worden verzoend met het beginsel van het zelfbeschikkingsrecht van de volkeren.

In het vervolg van zijn rapport bespreekt Boutros-Ghali de verschillende manieren waarop de VN in toekomstige conflicten zou kunnen ingrijpen: preventieve diplomatie, ‘peacemaking’, ‘peacekeeping’, ‘postconflict peacebuilding’ en samenwerking met regionale organisaties.

2 F. Fukuyama, Het einde van de geschiedenis en de laatste mens, Amsterdam, 1992. Zie ook T. Salemink, Het Midden van de Geschiedenis in Streven, oktober 1992, pp. 1083-1095.

De politieke actiemiddelen van de VN

Preventieve diplomatie is het tot nog toe meest gebruikte actie-instrument van de VN. Binnen dit kader is het allereerst mogelijk zgn. vertrouwenwekkende maatregelen te voorzien. Boutros-Ghali roept op het arsenaal van die maatregelen uit te breiden. Gegeven de onderliggende economische en sociale oorzaken van heel wat potentiële conflicten is het eveneens nodig het onderzoeksterrein van de ‘fact finding missions’ uit

[p. 693]

te breiden. ‘Early Warning’-systemen, nu reeds toegepast bij catastrofen van natuurlijke aard, moeten worden aangevuld met politieke indicatoren zodanig dat tijdig informatie wordt verschaft over situaties die de vrede bedreigen. Preventieve ontplooiing van strijdkrachten moet mogelijk zijn, voor zover de bij een conflict betrokken staten er hun instemming mee betuigen.

In het verleden werd de ‘peacemaking procedure’ nauwelijks toegepast niettegenstaande hoofdstuk zes van het VN-handvest die procedure impliciet voorziet. Indien de secretaris-generaal zich gesteund weet door de Veiligheidsraad en de Algemene Vergadering is hij de aangewezen persoon om de conflictpartijen met elkaar te verzoenen nadat de ‘peacemaking’-vredesmacht haar taak heeft vervuld. Ook zouden alle lidstaten van de VN de bevoegdheid van het Internationaal Gerechtshof moeten erkennen. In een opmerkelijke passage doet Boutros-Ghali een oproep de artikelen 42 en 43 van het VN-handvest eindelijk ten uitvoer te leggen. Dit impliceert de oprichting van een permanent VN-leger dat zelf tussenbeide kan komen in militaire conflicten wanneer alle andere middelen niets hebben uitgehaald.

De secretaris-generaal betreurt dat tot nu toe omzeggens uitsluitend VN-troepen werden gestuurd in het kader van ‘peacekeeping’-operaties. In de periode 1945-1987 waren dat er dertien, waarvan er momenteel nog vijf bestaan. Sinds 1987 zijn er dertien bijgekomen, o.a. in Namibië, Angola, Cambodja, El Salvador en Mozambique. In januari 1992 bedroeg de gezamenlijke kost van deze activiteiten ongeveer 8.3 miljard dollar. De achterstallige betalingen van de lidstaten overschreden evenwel de 800 miljoen dollar (niettegenstaande de toekenning van de Nobelprijs voor de vrede aan de VN-strijdkrachten in 1988 unaniem werd toegejuicht!). Het huidige budget van de ‘peacekeeping operations’ is ongeveer 3 miljard dollar. Dat is zeer laag als men het b.v. vergelijkt met het bedrag dat in de wereld gedurende dezelfde periode aan defensie werd gespendeerd (1 triljoen dollar).

Vredeshandhavende operaties kunnen volgens Boutros-Ghali alleen met succes worden bekroond indien ze voldoen aan een aantal voorwaarden. Het mandaat van de vredesmacht moet duidelijk en onbetwist zijn. De betrokken staten dienen mee te werken. De lidstaten moeten bereid zijn de noodzakelijke logistieke en financiële steun te leveren. Vooral op dit laatste vlak loopt het mis. Volgens de secretarisgeneraal zijn de lidstaten immers allerminst geneigd voldoende logistieke eenheden aan de VN af te staan omdat het hun eigen militaire doelstellingen kan doorkruisen.

‘Post-conflict peacebuilding’ is even belangrijk als de drie voorgaande actiemiddelen. Voorwaarden moeten worden gecreëerd om een herhaling van een militair conflict te voorkomen. Het kan gaan om het

[p. 694]

ontwapenen van rivaliserende fracties, de vernietiging van wapens, de repatriëring van vluchtelingen, de training van veiligheidstroepen, het organiseren van verkiezingen, het hervormen van de politieke instellingen en het opzetten van samenwerkingsprojecten op allerlei gebieden tussen voormalige vijanden. Kan men preventieve diplomatie beschouwen als het vermijden van een crisis dan is ‘post-conflict peacebuilding’ voorkomen dat die crisis zich herhaalt.

Tenslotte pleit Boutros-Ghali voor samenwerking met regionale organisaties zoals die voorzien wordt in hoofdstuk acht van het VN-handvest. Niet alleen verhinderde de koude oorlog deze vorm van coöperatie, regionale organisaties maakten zelfs de vreedzame beslechting van geschillen door de VN vaak onmogelijk. Ook hier werd echter gedurende de jongste jaren een koersverandering mogelijk. Rond Somalië werkten de VN b.v. samen met de Organisatie voor Afrikaanse Eenheid, de Arabische Liga en de Organisatie van Islamitische Landen. Het Cambodjaanse vraagstuk werd behandeld in coöperatie met de ASEAN-landen. De Centraalamerikaanse problemen werden besproken met de Organisatie van Amerikaanse Staten. Voor de oplossing van de Balkancrisis werd beroep gedaan op de Europese Gemeenschap en de NAVO.

Economische actiemiddelen van de VN

In het reeds geciteerde artikel in Foreign Affairs gaat Boutros-Ghali in op het probleem van de economische onderontwikkeling. ‘Politieke stabiliteit is slechts de voorwaarde voor duurzame economische en sociale ontwikkeling’ (p. 95). Waar men op het politieke vlak kan wijzen op enkele successen van de VN, blijft de balans op het vlak van de economische ontwikkeling behoorlijk negatief. Hoe komt dat?

In 1945 behoorden de huidige landen van de Derde Wereld grotendeels tot de koloniale wereldrijken. Naarmate die landen onafhankelijk werden lanceerden de vroegere koloniale machten programme's van bilaterale bijstand en economische samenwerking. Die programma's werden een onderdeel van de buitenlandse politiek van betreffende landen en waren erg nationalistisch geïnspireerd. Zoals de koude oorlog het concept van de collectieve veiligheid vertekende, zo waren ook de bilaterale ontwikkelingsprogramma's een wapen in de ideologische strijd. Op dit vlak bieden de jaren negentig echter een nieuw perspectief. De VN beginnen immers de sociale en economische dimensie van het ontwikkelingsproces vanuit een meer globale visie te benaderen. Demografische problemen en het vraagstuk van de minder-

[p. 695]

heden zijn b.v. nauw verbonden met de vooruitzichten van politieke stabiliteit en economische vooruitgang in betreffende landen.

Naar het einde van zijn artikel formuleert Boutros-Ghali een aantal suggesties om het besluitvormingsproces van de sociaal-economische sector van de VN efficiënter te laten verlopen. Allereerst moet er een einde komen aan de wildgroei van gespecialiseerde organisaties, speciale programma's en zelfstandig opererende instellingen waartussen nauwelijks coördinatie bestaat en die het grootste deel van het budget opslorpen. De Economische en Sociale Raad heeft weliswaar zijn coördinerende taak slecht vervuld maar dat is gedeeltelijk te wijten aan de lidstaten zelf die in plaats van duurzame oplossingen te formuleren verkozen te werken op ‘piecemeal’ basis (p. 100). Daarom moet er een meer probleemgerichte organisatiestructuur worden gecreëerd. Ook moet de VN streven naar samenwerking met de niet-gouvernementele organisaties die op dit vlak al heel wat ervaring hebben verworven.

Hervorming van de politieke sector van de VN

Men kan zich afvragen of het optimisme van de secretaris-generaal wel gewettigd is wanneer hij het heeft over de gebeurlijke militaire interventie door de VN in conflicten tussen lidstaten. Een blik op het verleden is in de huidige omstandigheden zeer leerrijk. Zowel gedurende de Cuba-crisis van 1962, in de diverse oorlogen in het Midden-Oosten tussen Israël en de Arabische landen als in de conflicten om Afghanistan, tussen Irak en Iran en tussen Irak en Koeweit speelde de VN een belangrijke bemiddelingsrol zij het op de achtergrond. De organisatie bood alleen het noodzakelijke kader voor het ondertekenen van bestandsakkoorden en zij zond pas een troepenmacht (‘peacekeeping force’) toen de conflictpartijen daarmee instemden. Alleen in zeer specifieke omstandigheden, b.v. in Korea en Congo, waren de VN in staat zelf op te treden (‘peacemaking’). Operatie ‘Desert Storm’ vond niet plaats onder VN-auspiciën en van de VN-operatie ‘Restore Hope’ in Somalië werd het uitzonderlijk karakter beklemtoond. Ook het sanctiewapen werd heel uitzonderlijk gehanteerd en dan nog met weinig concrete resultaten (Rhodesië, Zuid-Afrika, Iran, Irak, Libië, ex-Joegoslavië).

Welke zijn de redenen voor deze relatief beperkte interventie van de volkerenorganizatie? Allereerst waren er weinig conflicten waarin onbetwist vaststond wie de agressor was en wie het slachtoffer (klassiek voorbeeld: Israël en de Arabische buurlanden). Verder grepen er heel wat confrontaties plaats waarin niet-lidstaten of verdeelde naties betrokken waren (Viëtnam, Korea, China, Cambodja, Pakistan, Nicara-

[p. 696]

gua, El Salvador, Nigeria, Angola). Meestal ook werd minstens één van de conflictpartijen in bescherming genomen door een permanent lid van de Veiligheidsraad. Last but not least waren de leden van de VN niet bereid het leven van hun soldaten op het spel te zetten om in naam van het ideaal van de collectieve veiligheid strijdende partijen te scheiden in verafgelegen landen. Zeker in een democratie wordt zulks moeilijk door de publieke opinie getolereerd.

Peacekeeping in realistisch perspectief

Het einde van de koude oorlog ging gepaard met de herleving van de idealistische stroming in de internationale betrekkingen. In navolging van Hegel (de geschiedenis eindigt met Napoleon) en van Marx (de proletarische revolutie is het eindstadium van de geschiedenis) verkondigde de reeds vermelde Francis Fukuyama³ dat de triomf van de liberale democratie over het marxisme meteen het einde had ingeluid van alle potentiële wereldconflicten. Daarom geloofde een aantal optimistische auteurs en politici dat een nieuw soort politieke ordening het daglicht zou zien en dat binnen de VN de eensgezindheid tussen de permanente leden van de Veiligheidsraad borg zou staan voor deze ordening. Thans, zo'n drie jaar later, realiseert men zich dat deze visie op zijn minst voorbarig is geweest. Weliswaar lijkt de tijd voorbij dat de Sovjetunie en de ontwikkelingslanden in de Algemene Vergadering een tirannie van de meerderheid uitoefenden, anti-westers geïnspireerde resoluties over ontwapening en imperialisme stemden terwijl datzelfde Westen het leeuweaandeel bijdroeg tot het budget.

In wezen is echter de internationale context waarin de volkerenorganisatie opereert weinig of niet veranderd. In de Veiligheidsraad heerst nog altijd interstatelijk overleg en van een eensgezinde visie van de VS en Rusland is er geen sprake, om van China nog maar te zwijgen. Traditionele allianties (b.v. van de VS met Israël of van Rusland met Servië) wegen nog steeds door en beletten (voorlopig?) een efficiënt optreden van de VN. Elk besluit is nog steeds niet meer dan een compromis tussen divergerende opvattingen. De VS, de onbetwiste leider van de Veiligheidsraad, kan niet zonder meer een oplossing opleggen aan Rusland en China, die in de terminologie van L. Brilmayer zijn geëvolueerd van ‘betrouwbare vijanden’ tot ‘gelegenheidsgeallieerden’⁴.

Er is nog een meer fundamentele oorzaak: het VN-handvest laat geen inmenging toe in de binnenlandse aangelegenheden van een land. Dit ‘gereserveerd domein’ kan door elk permanent lid van de Veiligheids-

3 F. Fukuyama, The End of History, in The National Interest, nr. 16, summer 1989, pp. 3-18

4 L. Brilmayer, The odd Advantage of Reliable Ennemies, in Harvard International Law Journal, 32e jrg., nr. 2, spring 1991, p 331.

[p. 697]

raad willekeurig worden ingeroepen. Men zou in dit verband zelfs kunnen zeggen dat het plan van Boutros-Ghali alleen al daarom onrealiseerbaar is. (‘In these situations of internal crisis the UN will need to respect the sovereignty of the state; to do otherwise would not be in accordance with the understanding of member states in accepting the principles of the charter’, p. 17 van het rapport). Dit verklaart ook waarom gedurende de jongste jaren de Veiligheidsraad blijk heeft gegeven van een vrij eenzijdige aanpak van internationale conflicten. Tegen Irak en Libië werden (met recht) sancties getroffen, terwijl Israël werd ontzien toen het met de verbanning van de 415 Palestijnen het internationaal recht fundamenteel met de voeten trad. Nog erger was het gesteld met de situatie in ex-Joegoslavië waar de Serviërs relatief ongestoord hun gang kunnen gaan bij de weerzinwekkende campagnes van ‘etnische zuivering’ in Kroatië en Bosnië-Hercegovina.

Hervorming van de sociaal-economische sector van de VN

Ook op sociaal-economisch vlak verkondigt de VN een staatsnationalisme dat niet altijd te rijmen valt met de eerbied voor de mensenrechten. Om vorm te geven aan haar sociaal-economische opdracht heeft de VN in de jaren zeventig een aantal speciale conferenties georganiseerd over o.a. ontwapening, landbouw, rechten van de vrouw, tewerkstelling en milieu, die echter minder een technisch-economische dan wel een politieke klemtoon legden. Zo werd in 1974 een bijzondere zitting gehouden van de Algemene Vergadering waarop een verklaring werd goedgekeurd over de zgn. ‘Nieuwe Economische Orde’. De Derde Wereld kwam tot het besluit dat de banden met het Westen dienden te worden herzien omdat de dominantie van de geïndustrialiseerde wereld in het verleden had geleid tot de onderontwikkeling van het Zuiden. Tegelijkertijd beriep men zich op de internationale solidariteit. Uit dit document blijkt dat de Derde Wereld veel meer belang hecht aan de idee van de nationale soevereiniteit dan aan de eerbied voor mensenrechten. Collectieve sociale en economische rechten zijn voor haar ook veel belangrijker dan de individuele burgerlijke en politieke rechten. De verontwaardiging richtte zich gedurende die periode vooral tegen Israël en Zuid-Afrika. Over de wandaden van S. Touré, Amin of Pol Pot wordt in geen enkele resolutie met een woord gerept. Het is trouwens typerend dat op het vlak van de mensenrechten in ontwikkelingslanden heel verdienstelijk werk wordt geleverd door internationale, privaatrechtelijke organisaties als Amnesty International en dat de VN zelf hier schromelijk tekortschiet.

[p. 698]

Naar een nieuw economisch recht

De internationale organisaties die door de ontwikkelingslanden het meest bekritiseerd worden zijn juist diegene die volgens het Westen in het verleden het best hebben gepresteerd. Tot deze ‘key economic institutions’ horen het GATT, het IMF en de Wereldbank. Zij huldigen alle de strategie van de vrijhandel en van de vrije markteconomie. Volgens het Westen kan alleen de opruiming van handelsbarrières leiden tot meer economische groei in het Westen die ook de Derde Wereld ten goede zal komen. Vandaar dat men prioriteit moet geven aan het succesvol afsluiten van de Uruguayronde binnen het GATT en het strikt navolgen van de door het IMF gevolgde politiek inzake bezuinigingen opgelegd aan landen die op de hulp van die instelling beroep willen doen. Men moet ook zeer duidelijke regels opstellen m.b.t. de oplossing van internationale handelsconflicten. Het Westen gelooft verder dat vrijhandel ook de binnenlandse politiek zal beinvloeden b.v. op het vlak van milieuverontreiniging. Er mogen beslist geen nieuwe internationale organisaties worden opgericht in de sociaal-economische sector van de VN, zoals de ontwikkelingslanden vragen. Men moet integendeel prioriteit geven aan de valorisatie van de binnenlandse hulpbronnen. Multinationale ondernemingen kunnen op dit vlak veel beter bijstand bieden dan internationale instellingen die nog altijd worden beïnvloed door de denkbeelden van de nieuwe internationale economische orde-strategie. Aangezien de ontwikkelingslanden de steun van het vroegere oostblok hebben verloren moeten zij nu wel noodgedwongen voor een meer ‘realistisch’ beleid opteren.

De toekomst van de VN

De ‘founding fathers’ van de VN meenden heel oprecht dat die organisatie een betere en meer rechtvaardige wereldorde diende te creëren dan diegene die had geleid tot het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog. Verder dan een intentieverklaring is men in 1945 echter niet geraakt. Het was aan de lidstaten, in eerste instantie de permanente leden van de Veiligheidsraad, de beginselen van het handvest ten uitvoer te leggen. Gedurende de daaropvolgende periode zagen heel wat hervormingsvoorstellen het daglicht zowel m.b.t. het politiek als het sociaal-economisch luik van de VN. De voorstellen van Boutros-Ghali zijn de voorlopig laatste in de reeks. Zij zijn op zich beschouwd zeer waardevol en belangrijker dan al de vorige omdat ze door de secretaris-generaal zelf worden verwoord. Net als die vorige gaan ze

[p. 699]

echter uit van de hypothese dat de lidstaten bereid zouden zijn een deel van hun soevereiniteit in de politiek-militaire sector af te staan aan de organisatie, wat niet correspondeert met de realiteit. In de sociaal-economische sector gaan ze uit van de bereidheid van de lidstaten de VN de nodige financiële middelen te verschaffen om de grootse taken te vervullen die krachtens het handvest van de volkerenorganisatie verwacht worden. Ook dat is helaas niet het geval.

Noord en Zuid zijn het erover eens dat een organisatie als de VN onmisbaar is. Het komt er daarom op aan haar taken toe te vertrouwen die zij met grote kans op welslagen kan volbrengen. Overdreven verwachtingen in de mogelijkheden van een internationale organisatie leiden onvermijdelijk tot steeds grotere frustraties.