Streven. Jaargang 59

[p. 1004]

Migrantenbeleid als sta-in-de-weg voor de organisatie van de islam
Godsdienst als smeerolie
Adriaan Overbeeke

Het is niet aan een jurist om te beoordelen in welke mate en op welk beleidsterrein godsdienstbeleving een rol kan spelen bij de integratie van nieuwe bevolkingsgroepen. Waar hij zich wel kan over uitspreken is of de overheid een religieuze gemeenschap als b.v. de islam mag gebruiken als een instrument ten behoeve van een soepeler integratieproces? Mag de overheid b.v. ingrijpen bij de ‘aanmaak’ van een ‘hoofd van de islamitische eredienst’?

Mijn uitgangspunt is dat de overheid er te allen prijze moet over waken dat ze in haar beleid m.b.t. de godsdienstbeleving van haar burgers, met name wat betreft de interne inrichting van de godsdienstgemeenschappen, de grenzen haar door de grondwet opgelegd respecteert.

Felice Dassetto omschrijft de islam als ‘zonder twijfel de belangrijkste ordenende en mobiliserende kracht van de moslimbevolking’¹. In de migrantendiscussie wordt daarom terecht aandacht besteed aan de rol van de islam in het gewenste integratieproces. In dit licht is het niet te verwonderen dat migrantenbeleid en godsdienstpolitiek elkaar in uitspraken van politici voortdurend, soms op betwistbare wijze, overlappen². Een historische terugblik kan ons wellicht enkele inzichten en vuistregels verschaffen voor een gezond beleid.

1 Felice Dassetto, Islam in Europa moet definitieve vorm nog vinden, forumartikel in De Volkskrant, 14 september 1991, p. 17

2 Zo b.v. Bob Cools, burgemeester van Antwerpen, die in zijn nieuwjaarstoespraak voor 1989 stelde: ‘In een recent verleden is gebleken dat constante uitbreiding van het aantal zogenaamde moskeeën wrevel veroorzaakte bij de plaatselijke bevolking. Ik ga er dan ook van uit dat er vandaag op ons grondgebied voldoende van deze instellingen gevestigd zijn en er in de nabije toekomst dus geen bijkomende mogen geopend worden’.

Voorgeschiedenis

De basisregels voor de verhouding tussen kerk en staat werden voor het Koninkrijk België vastgelegd in 1830 en 1831. De kern ervan is dat de kerk (op dat ogenblik voornamelijk de rooms-katholieke kerk) geen staatskerk is en dient gevrijwaard te blijven van overheidsbemoeienis. De problematische toestanden onder het bewind van koning Willem I waren niet vreemd aan het onafhankelijkheidsstreven van de kerk. Op het terrein van de erediensten deed deze vorst zich in Noord- en Zuid-Nederland kennen als een ware keizerkoster.

De zelfstandigheid van de kerk, in het Zuiden door de rooms-katholieken via een monsterverbond met de liberalen bevochten, moest in het nieuwe

[p. 1005]

België een veilige verankering krijgen. De nieuwe grondwet was daarvoor de aangewezen plaats.

Het algemene beginsel ‘vrijheid van eredienst, de vrije openbare uitoefening ervan’ werd opgenomen in artikel 14 van de grondwet. De inrichtingsvrijheid van de erediensten werd vrij gedetailleerd vastgelegd in artikel 16 lid 1 van de grondwet. De sedert 1831 ongewijzigd gebleven tekst ervan luidt: ‘De staat heeft niet het recht zich te bemoeien met de benoeming of de installatie der bedienaren van enige eredienst of hun te verbieden briefwisseling te houden met hun overheid en de akten van deze overheid openbaar te maken, onverminderd, in laatstgenoemd geval, de gewone aansprakelijkheid inzake drukpers en openbaarmaking’. Deze basisprincipes van de vrijheid van de eredienst waren qua draagwijdte niet beperkt; ze golden van meet af aan principieel voor alle religieuze strekkingen.

Het vastleggen van de wederzijdse onafhankelijkheid van kerk en staat hield niet in dat er voortaan een absoluut scheidingsregime werd ingevoerd. De ‘bedienaren van de eredienst’ werd in de grondwet zelf een staatstractement gegarandeerd (artikel 117 grondwet; verder: art. 117 GW). Welke erediensten kwamen voor dit gunstregime in aanmerking? Eerst en vooral de rooms-katholieke, maar ook de protestantse en de Israëlitische eredienst. De grondwetgever meende echter niet iedere religieuze stroming te moeten financieren: het Saint-simonisme b.v. werd van de staatsruif geweerd.

1974: De islam wettelijk ‘erkend’

Ongeveer anderhalve eeuw lang kende het door art. 117 GW gegarandeerde bezoldigingssysteem geen noemenswaardige uitbreiding. In 1974 werd de islam echter via een wetswijziging toegevoegd aan het rijtje erediensten dat in aanmerking kwam voor staatsfinanciering³. Die uitbreiding was de noodzakelijke consequentie van de permanente aanwezigheid van een groeiende groep vnl. uit islamitische landen naar België overgekomen werknemers en hun gezinsleden. De islam groeide door immigratie en gezinshereniging qua aanhang op korte tijd uit tot de tweede religieuze gemeenschap van België. Er bestond daarbij geen enkele reden om de godsdienstbeoefening van deze nieuwe bevolkingsgroep te organiseren naar analogie met de reglementering die, met het oog op de voorziene overheidsfinanciering, gold voor de eerder opgesomde ‘erkende’ erediensten. De Belgische islam organiseerde zich op eigen wijze - vaak nationaliteitsgebonden - binnen de migrantengemeenschappen zelf, al dan niet met ondersteuning vanuit het buitenland, maar zeker zonder financiële steun van het gastland.

De zgn. wettelijke ‘erkenning’ van de islam in 1974 hield enkel de wijziging in van de oude wet van 4 maart 1870 op het ‘tijdelijke’ van de erediensten, een wet waarin de belangrijkste regels m.b.t. de werkingskosten van kerken en synagogen zijn opgenomen. Het ging hier dus niet om een soort

3 Wet 19 juli 1974 tot erkenning van de besturen belast met het beheer van de temporalien van de islamitische eredienst, Belgisch Staatsblad, 23 augustus 1974.

[p. 1006]

wettelijk gegarandeerd bestaansrecht voor de islam. Dat recht wordt immers voldoende gegarandeerd door de grondwet. Aan moskeeën en imams wordt ook zonder bijzondere wetgeving alle ruimte gelaten voor een vrije godsdienstbeleving.

De wetswijziging maakte het in de eerste plaats mogelijk dat islamgemeenschappen, op basis van een provinciale indeling, voortaan zouden kunnen profiteren van de in art. 117 GW gegarandeerde bezoldiging van bedienaren van de eredienst en van enkele andere financiële voordelen. Deze wijziging leidde er verder toe dat in het kader van het levensbeschouwelijk onderricht in het openbaar onderwijs ruimte werd gecreëerd voor cursussen ‘islamitische godsdienst’. Die lessen werden al vanaf 1975 gegeven, maar de daartoe noodzakelijke aanpassing van de Schoolpactwetgeving vond pas plaats in 1978. De wet van 19 juli 1974 repte niet over een ‘representatief orgaan voor het geheel van de eredienst’. Hierin verschilt de wet niet van de parallelle wetgeving m.b.t. de protestantse en joodse eredienst. De wet geeft evenmin uitsluitsel over de vraag hóe een ‘hoofd van de islamitische eredienst’ gevonden of geschapen moet worden. Wél valt op dat het parlement, dat zich sinds mensenheugenis niet met dit soort aangelegenheden bezighield, met groot gemak overging tot het ‘erkennen’ van de islamitische eredienst, zonder daarbij grondig op de hoogte te zijn van de feitelijke organisatie van de islamitische gemeenschappen. Dit maakt op z'n minst een slordige indruk⁴. Indertijd, bij het stemmen van de wet van 4 maart 1870 op het ‘tijdelijke’ van de erediensten, was de overheid immers vooraf bekend met de structuren van de op dat ogenblik reeds erkende katholieke, protestantse en joodse eredienst. En ook bij de recentste ‘erkenning’, die van de orthodoxe eredienst in 1985, bestond er geen onduidelijkheid over de inrichting van deze, uit onderling verschillende (autonome) entiteiten bestaande, eredienst.

4 M.-C Foblets heeft het in dit verband zelfs over een ‘vermoeden van afwezigheid van concrete erkenningswil bij de Belgische overheid’; M.-C. Foblets, De erkenning en de gelijkstelling van de islam in België enkele actualiteitsvragen in de afwachting van een definitieve wettelijke regeling, in Recht van de islam 8, Maastricht, RIMO, 1991, p. 92.

1974 - 1992: Concrete uitwerking blijft uit

Merkwaardig is de wijze waarop na de wetswijziging in 1974 werd omgesprongen met de voortaan ‘erkende’ islam. Van een institutionalisering van deze eredienst kwam verder namelijk niets in huis. Budgettair loopt het wel erg in het oog: de islam dopt anno 1992 - na 18 jaar wetswijziging - financieel nog steeds de eigen boontjes. Levensbeschouwelijke en godsdienstige gemeenschappen die níet of later ‘erkend’ zijn (vrijzinnigheid, orthodoxe eredienst) kunnen daarentegen wél rekenen op een substantiële materiële ondersteuning. Welbeschouwd zijn de aanhangers van de tweede grootste religieuze gemeenschap in België via hun belastingbiljet netto-bijdragers aan het financieringssysteem van alle andere erediensten.

Deze aparte toestand is o.m. het gevolg van het uitblijven van de praktische toepassing van het belangrijkste algemene uitvoeringsbesluit van 1978 m.b.t. de erkenning van de islamitische eredienst⁵. In dat besluit wordt de

5 Koninklijk Besluit 3 mei 1978 tot inrichting van de comités belast met het beheer van de temporaliën van de erkende islamitische gemeenschappen, Belgisch Staatsblad, 6 mei 1978.

[p. 1007]

samenstelling en werking bepaald van de comités, - pendant van de kerkfabrieken ten behoeve van de rooms-katholieke eredienst -, die instaan voor het materiële beheer van de door latere Koninklijke Besluiten te erkennen lokale islamitische gemeenschappen. Uit de regels m.b.t. de samenstelling van de comités blijkt dat de overheid er anno 1978 van uitging dat de te verkiezen comités een weerspiegeling zouden vormen van de pluriformiteit van de islam: per zgn. ‘bijzondere groep van de gemeenschap’ zou een apart kiescollege in het leven worden geroepen. Net als de Wet-1974 laat het KB-1978 in het midden of er nood is aan een ‘representatief orgaan van het geheel van de islam’. Valt in soortgelijke, voor de protestantse, joodse en orthodoxe eredienst getroffen Koninklijke Besluiten de belangrijke rol op die de overheid toebedeelt aan synode, consistorie en metropoliet-aartsbisschop, dan lijkt het KB-1978 wel een directe band te veronderstellen tussen de diverse lokale islamitische comités en de overheid. Artikel 3 van het KB-1978 voorziet dat een co- mitéverkiezing pas plaats kan vinden nadat de overheid de desbetreffende lokale (lees: provinciale) islamgemeenschap erkend heeft. Tot op heden erkende de overheid geen enkele lokale provinciale islamgemeenschap. Er kon dus geen werk worden gemaakt van comitéverkiezingen.

ICC, van ‘hoofd van de eredienst’ tot kop van jut

Het vastlopen van het islam-dossier is vooral te wijten aan de toenemende discussie over de representativiteit van het orgaan dat de overheid lange tijd als officiële islamitische gesprekspartner beschouwde, het in 1968 opgerichte Islamitisch en Cultureel Centrum (ICC) te Brussel. Over de rol van het ICC bestonden de eerste twaalf jaren van de ‘erkende islam’ (1974-1986) overigens weinig problemen. Minstens tot in 1986 zag de regering het Islamitisch en Cultureel Centrum (ICC) als zgn. ‘volwaardige’ islamitische gesprekspartner. Het feit dat het beheer van het ICC een zaak was van een aantal diplomatieke vertegenwoordigingen van islamitische landen vormde daarbij geen probleem. Enkele jaren later werd de ‘buitenlandse invloed’ in de Belgische islam als een probleem van eerste orde beschouwd. Het ICC stond, gezien zijn structuur, spoedig buitenspel. Justitie brak met het ICC en meldde in 1990 ‘dat tot op heden een orgaan van de islamitische eredienst ontbreekt dat representatief is tegenover de Belgische staat en bevoegd om de in België gevestigde islamitische gemeenschappen geldig te vertegenwoordigen’⁶.

Aanvankelijk droeg het KB-1978 het ICC op te zorgen voor het totstandkomen van de eerste verkozen organen van de door de overheid te erkennen lokale islamitische geloofsgemeenschappen. Uit de tekst van art. 2 van het KB blijkt dat deze verantwoordelijkheid slechts gold voor de allereerste verkiezing na de erkenning van een plaatselijke gemeenschap. Het ICC kreeg zo een tijdelijke sleutelrol. Die rol heeft het ICC nooit gespeeld, aangezien noch van de erkenning van lokale gemeenschappen, (en dus) noch van de daaropvolgen-

6 Vragen en Antwoorden Kamer, 1990-91, 16 oktober 1990, p. 10565 (Vr. nr. 531 bis Dewinter).

[p. 1008]

de verkiezingen iets terecht kwam. Dit leverde geen problemen op voor de bezoldiging van ‘bedienaren van de islamitische eredienst’; die konden eenvoudigweg niet worden aangesteld.

Een vervanger voor het ICC

Problemen ontstonden later wel bij de organisatie van het islamitisch godsdienstonderricht. Dit onderricht kan slechts functioneren als er een ‘bevoegde instantie van de godsdienst’ voorhanden is, die leerkrachten voor aanstelling kan voordragen⁷. Het ICC gold ook voor deze aangelegenheid van in den beginne als enig voorradige partner. Door toenemende kritiek op het aanstellingsbeleid inzake het godsdienstonderricht, nam de overheid geleidelijk meer en meer afstand van het ICC. Een alternatief was echter niet voorhanden. Daardoor won de opvatting veld dat een islam-gesprekspartner, wilde hij ‘representatiever’ zijn dan het ICC, de vorm moest aannemen van een gekozen raad van islamieten.

De opvatting dat een islam-gesprekspartner een democratische, door islamieten gekozen instantie zou kunnen zijn, is interessant. De gedachte dat er een democratisch verkozen orgaan móet komen is dat al veel minder, zeker als deze door de overheid gekoesterd wordt. Daarmee sluit de overheid immers interessante mogelijkheden uit. Als b.v. een grote groep moskeeën zich aaneensluit in een getrapt verkozen orgaan⁸, dat zich als representant van deze groep moskeeën aandient, is dat orgaan dan geen valabele gesprekspartner?

De zoektocht naar een ‘hoofd van de islamitische eredienst’ verschilt al naargelang de eigen aard van ieder beleidsterrein. Het terrein van het ‘tijdelijke’ der erediensten (erkenning van plaatselijke gemeenschappen / bezoldiging van de imams) verplicht de overheid ertoe een structuur te scheppen waarin de materiële kant van de eredienst geregeld wordt, zonder daarmee meteen aan de structuren ten behoeve van de ‘geestelijke’ kant te raken. Het terrein van het godsdienstonderricht verplicht de overheid er echter toe op zoek te gaan naar een representatieve instantie van de ‘geestelijke’ kant; een representant die - hoe ze ook wordt totstandgebracht - de gehele eredienst werkelijk representeert. De overheid kan immers zelf onmogelijk instaan voor het religieuze gehalte van het verstrekte godsdienstonderricht of voor de kwaliteit van de godsdienstleerkrachten.

7 Art. 9 van de Schoolpactwet van 29 mei 1959 stelt dat godsdienstleerkrachten in het openbaar onderwijs worden benoemd ‘op voordracht van de hoofden van de betrokken erediensten’. In het openbaar onderwijs van de Vlaamse Gemeenschap ligt die taak bij de ‘bevoegde instantie van de betrokken godsdienst’, een instantie die (anders dan in de Franse en Duitstalige Gemeenschap) zelfs bevoegd geacht wordt voor het vrij gesubsidieerd onderwijs.

8 Getrapt verkozen orgaan: een structuur, lijkend op die van veel protestantse kerken; recent poneerde Johan Leman de stelling dat de structuur van protestantse kerken wellicht model kan staan voor de organisatie van de islam. J. Leman, Ontmoeting op het terrein met moslims in België, in Onze Alma Mater, mei 1992, p. 131.

Democratische representativiteit: een nieuwe voorwaarde

Vanwaar deze aandacht voor de democratische representativiteit van een religieuze gesprekspartner? Dat een overheid behoefte heeft aan valabele gesprekspartners voor de religieuze gemeenschappen die een beroep doen op de o.m. door art. 117 GW voorziene overheidsfinanciering, spreekt voor zich.

[p. 1009]

Voor diverse erediensten kreeg de overheid die gesprekspartners ook, voor de rooms-katholieke kerk de hiërarchie; voor de reeds in het Nederlandse tijdvak (1814-1830) gefinancierde, maar niet (meer) in een kerkelijke structuur verbonden protestantse ‘gemeenten’ moest de overheid in 1838 korte tijd naar (een) gesprekspartner(s) zoeken; ze werd op haar wenken bediend; er doemde in 1839 één gesprekspartner op, die - ongetwijfeld tot genoegen van de overheid - álle betoelaagde protestantse kerkjes vertegenwoordigde.

De mate van representativiteit van de aangeboden gesprekspartners voor het geheel van het Belgische katholicisme of het gehele protestantisme werd indertijd niet getoetst. De aangeboden partner werd aanvaard. De overheid kon zelfs niet anders. Hóe moet de representativiteit van het ‘hoofd van de eredienst’ getoetst worden, zonder inmenging in de eredienst zelf? Van belang was alleen dat de aangeboden gesprekspartners de plaatselijke erkende gemeenschappen ook werkelijk vertegenwoordigden. De overheid zit pas met een probleem als er sprake is van onmiskenbare niet-representativiteit.

Dergelijk probleem zou zich kunnen voordoen als voor een eredienst plotseling meerdere representanten voorradig blijken te zijn of als een kerkgenootschap zich splitst. Dat een overheid dergelijke probleemsituaties wil vermijden is begrijpelijk. Daarbij kan zij een religieuze gemeenschap enkel vragen een valabele representant aan te duiden. Het eventueel enige drukkingsmiddel bestaat erin de materiële ondersteuning voorlopig te onthouden aan de lokale gemeenschappen waar zich problemen voordoen die de overheid aantoonbaar voor de onmogelijkheid plaatsen haar financiële verplichtingen na te komen.

Binnen een eredienst/kerkgenootschap zelf zal men moeten zoeken naar een structuur die kan instaan voor het gesprek met de overheid. Als binnen een eredienst geoordeeld wordt dat voortaan een andere structuur moet gelden - afwijkend van de voordien geldende, b.v. democratischer gestructureerd dan voorheen -, dan heeft de overheid dat slechts te accepteren. De overheid mag niet eisen dat de wijziging een beweging inhoudt naar grotere ‘representativiteit’. Ook een binnen een eredienst gezette stap naar een éénhoofdige leiding (b.v. het opdoeken van de protestantse synode en het overhevelen van álle synodale bevoegdheden naar één protestantse bisschop) kan ze slechts aanvaarden. De overheid waagt zich in het geval van de islam (in het licht van de grondwetsbepalingen) op verboden terrein, als ze op een gedetailleerde wijze de totstandkoming van een hoge raad voor de islamieten (bege)leidt.

In de mate dat het gaat om de toepassing van art. 117 van de grondwet (bezoldiging bedienaren van de eredienst) is het voor de overheid slechts van belang overleg te plegen met islamitische gemeenschappen (moskeeën) die wénsen te profiteren van deze regeling. Gemeenschappen die zelfstandig (al dan niet met buitenlandse steun) instaan voor de bezoldiging van een islamitische ‘bedienaar van de eredienst’ en dat willen blijven doen, komen hierbij zelfs niet in beeld. Slagen de diverse plaatselijke islamitische moskeegemeen-

[p. 1010]

schappen er niet in zich op een overtuigende manier te structureren, dan rest er de overheid slechts één ding: wachten.

Voorlopige raad en technisch comité als tussenpaus

Wachten kan problemen opleveren. In het geval van de islam op een terrein dat niet onmiddellijk te maken heeft met dat van de financiering van de lokale islamitische gemeenschappen, nl. het godsdienstonderricht. In het islamitisch godsdienstonderricht op de openbare scholen - formeel mogelijk gemaakt via aanpassing van de Schoolpactwet - zit men nl. met het fenomeen dat de voordrachtregeling, zoals voorzien in art. 9 van de schoolpactwet, niet meer kan functioneren. De rol van het ICC is op dat vlak immers sinds enige tijd uitgespeeld. Er moest daarom op zo kort mogelijke termijn naar een alternatief worden gezocht. De overheid drukte niet alleen de wens uit dat een alternatieve islamitische gesprekspartner de vorm van een democratisch samengesteld orgaan zou moeten aannemen, ze nam in deze kwestie op den duur ook het voortouw. Dat bleek in het voorjaar van 1990, bij gelegenheid van de door het ICC gestarte verkiezingsprocedure voor een democratisch samengestelde Hoge Raad voor Moslims van België. Justitie drong er sterk op aan dat deze verkiezingen zouden worden stilgelegd en liet later weten dat de uitslagen ervan nooit erkend zouden worden. Om op korte termijn een oplossing te vinden voor het dringende probleem van het islamitisch godsdienstonderricht op openbare scholen, meende de Belgische overheid zelf een stap te moeten zetten. In afwachting van de totstandkoming van een naar ‘haar beeld en gelijkenis’ geschapen definitief representatief orgaan van de islamitische eredienst, installeerde de Interministeriële Conferentie voor Migrantenbeleid op 2 juli 1990 een tijdelijk adviesorgaan - een Voorlopige Raad van Wijzen⁹ - dat in feite op het vlak van het godsdienstonderwijs de functie waarneemt van ‘hoofd van de islamitische eredienst’¹⁰. Al twee schooljaren lang verzorgt deze Voorlopige Raad, via een op 's Raads advies door de Interministeriële Conferentie in de schoot van de Raad opgericht ‘technisch comité’, het aanstellingsbeleid voor leerkrachten islamitische godsdienst. Dit technisch comité hanteert benoemingsvoorwaarden, die het zelf autonoom bepaalt¹¹. De activiteiten van het technisch comité zijn bijgevolg niet verschillend van die van een hoofd van de eredienst.

Onmiddellijk rijst dan de vraag of de door de overheid als middel in het leven geroepen organen, uiteindelijk niet erger zijn dan de te remediëren kwaal. De door de overheid tot voor kort volledig aanvaarde ‘volwaardige’ gesprekspartner, het ICC, bleek uiteindelijk slechts een ‘voorlopige’ partner te zijn, omdat het op een tweetal vlakken niet voldeed. Men verweet het ICC de vermenging van staat en eredienst (wegens de invloed van islamitische staten) en gebrek aan representativiteit. De ‘voorlopige’ regeringsoplossing uit 1990 (Voorlopige Raad, technisch comité) is al niet beter. Opnieuw is er een

9 K.B. 16 november 1990 betreffende de Voorlopige Raad van Wijzen voor de organisatie van de islamitische eredienst in België, Belgisch Staatsblad, 21 november 1990.

10 Minister van justitie M. Wathelet meldde echter dat het een hardnekkig misverstand is ‘te stellen dat deze Voorlopige Raad de islamitische gemeenschap zou vertegenwoordigen. Deze Voorlopige Raad heeft als uitsluitende opdracht adviezen te formuleren om tot oplossingen te kunnen komen’ (Vragen en Antwoorden Kamer, 1990-91, 4 december 1990, p. 11169 (Vr. nr. 540 Dewinter)).

11 Vragen en Antwoorden Vlaamse Raad, 1990-91, 29 oktober 1990, p. 19 (Vr. nr. 265 Annemans).

[p. 1011]

duidelijke vermenging van staat en eredienst (wegens de onmiddellijke invloed van de Belgische staat). De Voorlopige Raad, waarvan de 19 leden worden aangeduid door de minister van justitie, is daarenboven niet representatief voor de gehele islamitische gemeenschap.

Het middel lijkt zo ‘slechts’ even erg als de kwaal. Maar is dit wel zo? Mijns inziens is er een principieel verschil. Tijdens het ‘ICC-tijdvak’ was de Belgische overheid niet zelf verantwoordelijk voor de problemen die de islamitische gemeenschappen in België blijkbaar hebben met het op poten zetten van een (of meerdere) koepelorganisaties. Sinds 1990 ligt de overheid mee aan de bron van de problemen. De overheid zet zich nu in feite zelf op de stoel van ‘hoofd van de eredienst’. Dat het oprichtingsbesluit van 16 november 1990 de Voorlopige Raad van Wijzen formeel slechts een adviserende bevoegdheid toekent kan niet gelden als excuus, gezien de omstandigheid dat de Raad door de overheid - tegen het eigen KB in - op het terrein van het godsdienstonderricht in feite als hoofd van de eredienst gebruikt wordt.

Het verleden als voorbeeld

Het is niet de eerste maal dat de overheid niet goed weet wie namens religieuze gemeenschappen kan optreden. Dat probleem speelde al in 1838 op lokaal vlak, naar aanleiding van een salariskwestie in de anglicaanse kerk te Oostende. De Belgische overheid voorzag voor de Oostendse anglicaanse gemeenschap in de betaling van één predikantstractement. Naar aanleiding van interne problemen vroegen plots twéé predikanten het tractement. Wie van de twee was de ‘echte’ bedienaar van deze anglicaanse gemeente? Aan de overheid om uit te maken wie gerechtigd was zich bedienaar van deze kerk te noemen (en het daarbij passende salaris te ontvangen). Om het dringende lokale probleem van de Oostendse anglicanen op te lossen contacteerde minister van Binnenlandse Zaken de Theux indertijd de diplomatie (de ambassadeur van het Verenigd Koninkrijk) en een verondersteld gezaghebbende buitenlandse religieuze overheid (de anglicaanse bisschop van Londen). Moeilijke stappen voor een bewindsman die zich niet bemoeien wil met de interne structuur van de anglicaanse eredienst. De Theux wenste daarom voortaan soortgelijke conflicten te vermijden. Deze bewindsman had anno 1838 ook voor wat betreft de door de overheid gefinancierde protestantse gemeenschappen geen vertegenwoordigend orgaan ter beschikking. Hij wenste zich niet te bemoeien met het interne leven van protestantse gemeenten. Het opleggen van de vorming van een representatief orgaan was dus geen valabele beleidsoptie, laat staan dat de minister zich daarbij zou bemoeien met de (al dan niet democratische) wijze waarop de protestantse gemeenschappen zich een representant zouden bezorgen. De bewindsman speelde het voorzichtiger, zonder in een totale lijdelijkheid te vervallen.

[p. 1012]

Om iedere inmenging in het protestantse kerkelijke leven te vermijden en toch geïnformeerd te raken over het reilen en zeilen van deze minderheid, besloot hij een enquête door te voeren. De provinciegouverneurs kregen op 18 december 1838 opdracht de plaatselijke protestantse gemeenschappen waaraan een predikantstractement was verbonden, een vragenformulier te bezorgen. De beantwoording ervan zou hem moeten informeren over de wijze waarop de kerkeraden van de gemeenten functioneerden; over het eventuele bestaan van een hiërarchische structuur boven die kerkeraden; én tenslotte over de wijze waarop predikanten worden benoemd, geschorst of afgezet. In de bewuste brief wees de minister er op dat de beantwoording moest gebeuren op basis van godsdienstige principes en niet op basis van de onder het vorige regime geldende reglementen¹². Die reglementen hielden nl. een met de Belgische grondwet strijdige staatsinmenging in.

Naar aanleiding van de ministeriële enquête lanceerde een Luiks predikant het idee van een Union des églises. Eerder al - in 1832 - had dezelfde predikant tevergeefs het voorstel aan de andere kerkgemeenten voorgelegd om tot een soort protestantse kerkenbond te komen. Toen stootte hij nog op onwil, zeven jaar later bleek de tijd rijp. Doel was in 1832, net als in 1839, het oprichten van een centraal organisme voor de gemeenten die voorzien waren van een predikantstractement - de synode van de Union -, dat belast zou worden met het contact met de Belgische overheid. De Bond van Protestants-Evangelische Kerken werd op 23 april 1839 opgericht. De synode ervan zou zich slechts bezighouden met aangelegenheden die de bij de Unie aangesloten kerken aangingen. Aan de regering werd gevraagd de nieuwe synode te erkennen als representant van de aangesloten protestants-evangelische kerken. De Theux bezorgde de synode - met instemming van Leopold I - de gewenste erkenning op 18 mei 1839. Een beperkte erkenning: de overheid beoordeelde de interne structuur van de Bond niet¹³.

De Belgische overheid bleef hier zorgvuldig weg van het haar ontzegde terrein van de interne structurering van een kerkgenootschap. Door de voorzichtige enquête van minister de Theux verkreeg de overheid toch wat gewenst werd: informatie omtrent het functioneren van protestantse kerken én een valabele gesprekspartner. De Theux maakte gebruik van een in de migrantendiscussie niet onbekend procédé: dat van de zelforganisatie.

12 Hugh Boudin, Les relations entre les Eglises protestantes et l'Etat en Belgique (1814-1839), onuitg. doctoraatsthesis, ULB, Fac. de philosophie et de lettres, 1975-76, p. 648 e.v.

13 De Theux achtte een door de synode gevraagde ‘sanction royale’ van de statuten niet opportuun, omdat dergelijke overheidsinterventie in de interne organisatie van een eredienst niet in overeenstemming is met de grondwettelijke regels. De Theux adviseerde Leopold I echter toch in te gaan op het verzoek, maar dan beperkt tot hetgeen art. 40 van de statuten van de Bond voorzag: dat de synode door de regering officieel aanvaard zou worden als representant van de protestants-evangelische kerken en dat haar beslissingen beschouwd zouden worden als de wilsuitdrukking van deze kerken. (Recueil des circulaires, instructions et autres actes, émanant du Ministère de la Justice ou relatifs à ce département, 3^o série, t. 2, (Années 1836-1841), 1851, p. 250-252.

Gelijke monniken, gelijke kappen

Het lijdt geen twijfel dat indien men, in het licht van de gelijke behandeling van 's lands onderdanen, de huidige overheidsaanpak m.b.t. de islamitische eredienst, zou uitbreiden tot de andere erediensten, dit merkwaardige consequenties kan hebben. Wat te denken van - bijvoorbeeld - het vervangen van de rooms-katholieke hiërarchie door een door alle volwassen rooms-katholieken te verkiezen raad voor de rooms-katholieken¹⁴?

14 Dat dit voorbeeld niet door iedereen als hypothetisch zal worden afgedaan, kan worden afgelezen uit een onlangs in Socialistische Standpunten verschenen gepubliceerde bijdrage over het migrantenbeleid. De auteur ervan pleit voor de democratische representativiteit van het geestelijk woordvoerderschap van elke eredienst: ‘Het is (...) onjuist de vraag naar representativiteit als een ongeoorloofde vorm van “inmenging” af te wijzen, al moet erkend worden dat die vraag ook voor “Belgische” instellingen al eens te licht opzijgeschoven wordt. “Vertegenwoordigt” de Belgische kardinaal werkelijk alle Belgische katholieken? Op grond van welke democratische procedure werd hij aangeduid? Of: welke procedure legitimeert de aanspraak van de raad van bestuur van de Unie van Vrijzinnige Verenigingen om “in naam van alle vrijzinnigen te spreken?” Ook hier moeten radicaal democratische vragen gesteld worden...’, Koen Raes, Migranten, politieke integratie en verzuiling, in Socialistische Standpunten, 1992, nr. 1, p. 58.

[p. 1013]

Misschien verdient het aanbeveling het domein van de godsdienst in de mate van het mogelijke te onderscheiden van de andere domeinen van de integratiepolitiek. Op godsdienstig vlak zijn de handen van de overheid gebonden, maar deze beperking laat haar toch voldoende ruimte voor een volwaardig migrantenbeleid. Niets belet de overheid zelfstandig te werken aan de totstandkoming van een democratisch verkozen raad van de migranten. Daarbij kan eventueel zelfs de hulp worden ingeroepen van moskeeën e.d. De voorwaarden om kiezer te zijn, om verkozen te worden, de werkwijze, de inspraakmogelijkheden: daarover beschikt alleen de overheid. Geen moskee, geen imam, geen ambassade kan de overheid hier het heft uit handen nemen. Wat de overheid echter niet kan is een op die wijze tot stand gekomen orgaan aanstellen als ‘hoofd van de islamitische eredienst’ (o.i.d.).

In het kader van haar islambeleid zal de overheid iets minder veeleisend moeten zijn. Eén van de problemen i.v.m. het erkennen van de islam-alsgeheel is dat de overheid blijkbaar wil beschikken over een orgaan dat álle islamitische gemeenschappen vertegenwoordigt. Daarmee wordt onvoldoende recht gedaan aan de feiten. Binnen de islam bestaan onderscheiden stromingen. Die worden nu van overheidswege verplicht elkaar te vinden in één organisatie. Aan de verschillende christelijke gemeenschappen wordt die verplichting niet opgelegd. De overheid heeft geen moeite met katholieke, protestantse, anglicaanse en orthodoxe plaatselijke gemeenschappen, die ieder een eigen gesprekspartner hebben. Terecht. Dat de rooms-katholieke kerk, de verenigde protestantse, anglicaanse en orthodoxe kerk mekaar sinds 1989 - op uiterst vrijblijvende wijze - ontmoeten in een Overleg van Christelijke Kerken is een zaak van deze kerkgenootschappen zélf. De overheid kan daaruit niet afleiden dat er voortaan voldoende verwantschap bestaat om bij deze gemeenschappen aan te dringen op het creëren van één christelijke gesprekspartner.

De soepelheid i.v.m. het accepteren van gesprekspartners gaat verder: men vond het zelfs niet altijd nodig dat de overheid voor één zgn. ‘erkende eredienst’ slechts met één enkele kerkelijke woordvoerder te maken kreeg. Al bijna twee eeuwen geleden, tijdens de inlijving bij Frankrijk, leefde België in een regime waarin het mogelijk was dat het erkende protestantisme de overheid meerdere gesprekspartners bood¹⁵. De wet van 18 germinal van het jaar X (8 april 1802) op de organisatie van de erediensten voorzag voor zowel de calvinistische als de lutherse gemeenschappen een eigen reglementering.

Dient dergelijke soepelheid niet aan de dag gelegd te worden bij de zich nu zo opdringende structurering van de islam? Vermoedelijk kan de overheid weinig anders. Er dient natuurlijk voor gewaakt te worden dat een te verwachten versnippering niet leidt tot een onoverzichtelijk landschap van apart erkende, zeer kleine gemeenschapjes. Ofschoon de overheid er niet toe gedwongen kan worden met de allerkleinste clubjes rekening te houden, blijft ze toch gebonden aan (soms zeer recent gehanteerde) getalscriteria, die op andere erediensten van toepassing zijn. Van zodra een islamitische ‘kerkge-

15 Het Rapport Du citoyen Portalis sur les articles organiques des cultes protestans (Code religieux, Tome premier, Paris, Gamery libraire, 1802, p. 43) en het Discours Prononcé par Portalis, orateur du Gouvernement, relatif à la convention conclue entre le Gouvernement français et Sa Sainteté Pie VII (15 Germinal jaar 10) (ibid., p. 97 en 99) geven duidelijk blijk van de wens rekening te houden met de diversiteit van het Franse protestantisme.

[p. 1014]

nootschap’ één van de reeds erkende kerkgenootschappen van christelijke snit in grootte overtreft (neem b.v. de ook uit de migrantenpopulatie voortgekomen kleine, in 1985 erkende, orthodoxe eredienst), wordt het zonder meer afwijzen van een dergelijk genootschap problematisch.

De gesprekspartner van de overheid hoeft ook niet voor alle materies dezelfde te zijn: een ‘hoofd van de eredienst’ in het kader van art. 117 GW is niet noodzakelijk hetzelfde als een ‘hoofd van de eredienst’ in het kader van het godsdienstonderricht in de openbare scholen. Voor wat betreft de toepassing van art. 117 GW behoeft de overheid enkel een structuur uit te werken die het mogelijk maakt de materiële toestand van de gefinancierde moskeeën te regelen. De aandacht kan daarbij beperkt blijven tot de lokale islamitische gemeenschappen die beroep wensen te doen op overheidsfinanciering. Voor wat betreft het godsdienstonderricht liggen de zaken ingewikkelder: er is geen rechtstreeks verband tussen de wetgeving voor de ‘erkende’ erediensten en het verschaffen van de mogelijkheid godsdienstonderricht te volgen in het openbaar onderwijs. Dit betekent dat de overheid zich hier, voor wat betreft het vinden van een ‘bevoegde instantie van de islamitische godsdienst’, niet kan beperken tot de genootschappen die een beroep doen op haar materiële milddadigheid. Ook islamitische stromingen die (gewild of ongewild) uit de financieringsboot vallen komen hier in zicht. Dit is problematischer naarmate er grote delen van de islam ‘vrij’ wensen te blijven van overheidsfinanciering. Van de overheid kan niet verwacht worden dat ze met elk groepje - hoe klein ook - rekening houdt. Dit is geen probleem voor aanhangers van deze kleinste groepjes, voorzover de in het Vlaamse onderwijs ingevoerde vrijstellingsregeling (op dit ogenblik is de verplichting om in het openbaar onderwijs godsdienst of zedenleer te volgen in feite afgeschaft) uitgebreid wordt tot de Franse en Duitstalige gemeenschap. Dergelijke regeling laat toe dat ouders, die niet gediend zijn van het op een openbare school aangeboden islamitisch godsdienstonderwijs, hun kinderen daarvan zonder meer kunnen laten vrijstellen.

Een lang verhaal kort

Bovenstaande bedenkingen mag men best beschouwen als een pleidooi voor een 19e eeuwse, soepele aanpak van de islamproblematiek. De overheid beschikt daarbij echter over minder speelruimte dan de verklaringen van ministers, koninklijke commissarissen en burgemeesters doen vermoeden. Dat een ouderwetse aanpak spoort met de aandacht voor ‘zelforganisatie’ in de bredere migrantendiscussie, is een prettige bijkomstigheid.

Een soepeler overheidsbeleid m.b.t. de institutionalisering van de islam zou met de volgende punten rekening moeten houden:

(1) De islam kan een rol spelen in het integratieproces van islamitische migranten; de overheid kan van de inrichting van de islamitische eredienst in

[p. 1015]

het kader van haar integratiebeleid echter geen beleidsinstrument maken. De ‘inrichting van de islam’ behoort eigenlijk niet tot het takenpakket van een interministeriële conferentie voor migrantenbeleid. Het ministerie van justitie kan deze aangelegenheid zelf af.

(2) De voorlopige Raad van Wijzen en het ervan afhangende technisch comité behoren niet te functioneren als een ‘hoofd’ of ‘bevoegde instantie’ van de eredienst. De Voorlopige Raad kan zich concentreren op de onderzoeks- en adviestaak die het Koninklijk Besluit de Raad indertijd toedacht. De structuren van de diverse islamitische geloofsgemeenschappen moeten in kaart worden gebracht (naar analogie met de enquête onder de protestantse gemeenschappen in 1839).

(3) Op basis van een dergelijk onderzoek kan de overheid - die voor het islamitisch godsdienstonderwijs in het openbaar onderwijs behoefte heeft aan een zo breed mogelijke representatie van de islamitische geloofsgemeenschappen - de verschillende gemeenschappen suggereren samen te werken in een (b.v. federatief) orgaan dat zich kan bezighouden met vakinhoud en personeelsbeleid van het godsdienstonderricht.

(4) Moskeeverbanden die qua omvang voldoen aan door de overheid vast te stellen minimumnormen kunnen in aanmerking komen voor de toepassing van het financiële gunstregime. Daarvoor hoeft men niet eerst het ontstaan van één, geheel de islam overkoepelend, ‘kerkgenootschap’ af te wachten; dergelijke afwachtende houding miskent de diversiteit van de islam en impliceert een onrechtmatige ongelijke behandeling in vergelijking met de andere erediensten.