|
| |
| |
| |
In de schaduw van de grote dooi
Van Europese veiligheid gesproken
Mark Heirman
Zelden werden de Europese veiligheidskaarten in zo korte tijd zo grondig door elkaar geschud. Het voormalige Oost-Europa is van communistische regimes bevrijd. Estland, Letland en Litouwen zijn (weer) onafhankelijke staten geworden. De Sovjetunie is als militaire grootmacht verdwenen en heeft nu zoveel interne problemen dat geen mens er nog een bedreiging in ziet. Het Warschaupact werd op 1 juli 1991 formeel ontbonden. Oost- en West-Duitsland werden bijna geruisloos herenigd. Het door Russen en Amerikanen, na twintig jaar onderhandelen, op 30 juli jl. ondertekende START-verdrag over de beperking van hun strategische kernwapens (waarbij voor de eerste keer reducties voorzien worden van 20 tot 30%) is alweer door de feiten achterhaald: zowel Russen als Amerikanen blijken bereid veel verder te gaan. De Amerikaanse president Bush besloot op 27 september eenzijdig tot het liquideren van zo goed als alle Amerikaanse nucleaire korte afstandswapens. Een analoog besluit van Sovjet-president Gorbatsjov volgde al op 5 oktober. Op Sicilië gingen de NAVO-ministers van defensie op 17 en 18 oktober alweer een stap verder, door ook de resterende kernkoppen aan boord van vliegtuigen (die door president Bush nog werden gespaard) te halveren. Eerlang zullen er in Europa nauwelijks nog kernwapens overblijven. Een en ander maakt dat we het oude veiligheidsdenken, ook in Europa, compleet moeten herzien.
Een dergelijke herziening is geen sinecure. Al wat het Europese veiligheidsdenken bijna vijftig jaar beheerst heeft - de Tweede Wereldoorlog, het verzwakte en door twee wereldoorlogen verslagen Europa, de Koude Oorlog, het verdeelde Duitsland, de bewapeningswedloop in kernwapens, het Sovjet-communisme, de Oosteuropese satellietstaten en de Pax Americana - het lijkt allemaal verdwenen. De bakens zelf die een hele generatie van veiligheidsdenkers als quasi onveranderlijk uitgezet heeft, zijn van de kaart geveegd. Ook de defensiespecialisten weten niet meer waar ze het hebben. Alleen de NAVO is er nog. Maar zonder duidelijk te lokaliseren vijand is ook de NAVO het noorden kwijt. De Golfoorlog en de crisis in Joegoslavië
| |
| |
voorkomen dat we al te vlug zouden denken in een vredige wereld te leven. Maar ook daar stond de NAVO maar op toe te kijken: een oorlog en een crisis die niet in de klassieke NAVO-schema's passen. De Westeuropese Unie (WEU) en de Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE) blijken terzake al even machteloos. Moeten we dan helemaal opnieuw beginnen?
Zo'n vaart zal het niet lopen. Veiligheid en defensie worden niet op los zand gebouwd. Temidden van alle veranderingen zijn de NAVO, de WEU en de CVSE overeind gebleven. Ze zullen ook in de onmiddellijke toekomst belangrijk blijven. Alleen op basis van de bestaande instellingen kunnen nieuwe initiatieven een kans krijgen. Anderzijds is de veiligheidscorctext voor Europa zo grondig gewijzigd, dat het behoud van het bestaande niet langer voldoet. Er moet dringend een nieuwe of vernieuwde Europese en Noordatlantische veiligheidsstructuur komen, die in deze razendsnel veranderende context behoorlijk kan functioneren.
| |
De NAVO
Het belangrijkste Europese en Noordatlantische veiligheidsorgaan sinds de Tweede Wereldoorlog is ongetwijfeld de NAVO. Opgericht op basis van het Noordatlantisch Verdrag van 4 april 1949, telt de NAVO momenteel zestien lidstaten: de twaalf lidstaten van de Europese Gemeenschap (met uitzondering van Ierland), Canada, de Verenigde Staten, IJsland, Noorwegen en Turkije. Ofschoon de NAVO geen supranationale instelling is, maar steunt op de vrijwillige samenwerking van zestien soevereine staten, die ook inzake veiligheid hun soevereiniteit behouden, is het op dit ogenblik de enige Europese en Noordatlantische veiligheidsstructuur die over de geschikte burgerlijke en militaire organen beschikt, inclusief de bevelsorganen, om bij internationaal akkoord te kunnen optreden.
Dat blijft ook op wereldschaal een uitzondering. Pogingen, vooral van de VS, om elders in de wereld soortgelijke verdragsorganisaties op te richten - zoals de Centrale Verdragsorganisatie CTO in het Midden-Oosten of de Zuidoostaziatische Verdragsorganisatie SEATO in het Verre Oosten - zijn allemaal mislukt. Regionale organisaties als de Organisatie van Amerikaanse Staten, de Organisatie van Afrikaanse Eenheid of de Arabische Liga hebben de militaire samenwerking onder hun lidstaten nooit op een met de NAVO vergelijkbare manier kunnen opkrikken. Zelfs het Warschaupact, de historische tegenhanger van de NAVO, kon in zijn beste dagen niet met de NAVO vergeleken worden. Alleen al omdat de rol van de VS in de NAVO, zelfs in de jaren vijftig, nooit het gewicht van de SU in het Warschaupact heeft kunnen evenaren.
De beperkingen van de NAVO zijn bekend. Als internationaal en niet supranationaal orgaan, steunt de NAVO voortdurend op de instemming, zeg
| |
| |
maar de soevereiniteit, van de zestien lidstaten. Het bondgenootschap kan alleen optreden als de zestien het daarmee eens zijn. Belangrijker nog is het defensief karakter van de alliantie: de NAVO kan alleen militair optreden als een of meer van de zestien lidstaten wordt aangevallen. En op de derde plaats stelt het Noordatlantisch Verdrag dat alleen van een gewapende aanval sprake is als het grondgebied of de strijdkrachten, schepen of vliegtuigen van een van de lidstaten in het geding zijn. Deze beperkingen houden in dat het optreden van de NAVO zich, in vredestijd, noodzakelijkerwijze beperkt tot het grondgebied van de lidstaten.
Deze beperkingen zijn zo reëel, dat de NAVO al die jaren nooit effectief heeft moeten ingrijpen, en nooit als zodanig, áls NAVO, bij een conflict betrokken werd. Het grootste succes van de alliantie is dus, dat ze tot nu toe niet heeft moeten functioneren. Wel werden er in de context van de Koude Oorlog immense arsenalen opgebouwd en waren er quasi permanente maneuvers. Elders in de wereld werd er wel degelijk gevochten. Maar tot het inzetten van de NAVO is het, gelukkig, nooit gekomen. Zodat het Noordatlantisch Verdrag nooit in reële oorlogstijden op de proef moest worden gesteld.
In het Noordatlantisch Verdrag is geen sprake van de Sovjetunie en zelfs niet van het communisme. Natuurlijk is het Verdrag niet los te maken van de internationale context anno 1949. Maar het Verdrag zelf, en dat verklaart misschien de (over)leefbaarheid ervan, is niet zozeer tegen een gemeenschappelijke vijand gericht, als wel op het voornemen van de bij het verdrag betrokken partijen om alle internationale geschillen waarin zij verwikkeld mochten raken, op een vreedzame weg en op die wijze te beslechten dat internationale vrede en veiligheid en gerechtigheid niet in gevaar gebracht worden (overeenkomstig het Handvest en de doeleinden van de Verenigde Naties, waarnaar het Noordatlantisch Verdrag ook steeds verwijst).
In die zin is het grootste succes van de NAVO niet zozeer dat ze het oprukken van een gemeenschappelijke vijand, in casu de Sovjetunie, zou hebben voorkomen (hoe reëel was trouwens die dreiging?) als wel dat ze voorkomen heeft dat de Zestien elkáár nog zouden bestrijden. En dat is in historisch perspectief, na eeuwen van inter-Europese oorlogen, al veel reëler. En reëel blijft het voor lidstaten als Griekenland en Turkije die nog altijd onderlinge geschillen genoeg hebben (Cyprus bijvoorbeeld) om voor een zoveelste Grieks-Turkse oorlog te vrezen.
| |
De Westeuropese Unie
Minder bekend, en ook minder belangrijk, is de Westeuropese Unie. In de schaduw van de NAVO heeft die WEU, momenteel met negen lidstaten (de Twaalf min Ierland, Denemarken en Griekenland), tot voor kort een sluimerend bestaan geleid. Een en ander gaat terug op het Verdrag van Duin- | |
| |
kerken van 1947 (Frankrijk, Groot-Brittannië) en het Verdrag van Brussel van 1948 (Frankrijk, Groot-Brittannië, plus de drie Beneluxlanden), op basis waarvan, in april 1948, zelfs een verdragsorganisatie werd opgericht: de Organisatie van het Verdrag van Brussel of Westerse Defensie Unie. Die verdween echter door de oprichting van de NAVO in 1949, toen resoluut gekozen werd voor een Noordatlantisch in plaats van een Europees verband, weer in de schaduw. Toch is het dat Verdrag van Brussel dat zes jaar later, in 1954, zou leiden tot de oprichting van de Westeuropese Unie (met de vijf van het Verdrag van Brussel, later aangevuld door de Bondsrepubliek en Italië, en veel later door Spanje en Portugal).
De contouren van die Westeuropese Unie bleven dubbelzinnig en vaag. Enerzijds wilden de oorspronkelijke vijf immers verder gaan dan de NAVO: ze wilden niet alleen voorzien in vrijwillige militaire bijstand in geval van oorlog (overeenkomstig het NAVO-handvest) maar ook in automatische bijstand als een van hen zou worden aangevallen. Anderzijds wilde vooral Frankrijk in 1954 niet weten van een echte defensiegemeenschap en van een geïntegreerd Europees leger. Reden waarom het ontwerp tot oprichting van een Europese Defensiegemeenschap, het EDG-Verdrag van 27 mei 1952, in 1954 door de Franse Assemblée werd gekelderd. Wat er dan wel kwam, was dus mossel noch vis. Een Westeuropese Unie, zoals het kind toen genoemd werd, die voor de betrokken staten iets verder ging dan de NAVO, maar niet ver genoeg om naast de NAVO ook iets te kunnen betekenen. En dat was nog minder het geval omdat de WEU, in tegenstelling tot de NAVO, nooit de geschikte organen heeft gekregen om echt zijn vleugels uit te slaan: ze beschikt alleen over een onderbemand secretariaat en een aantal permanente comités.
Het aantrekkelijke aan de Westeuropese Unie, al zou dat pas dertig jaar later blijken, bleef natuurlijk dat het een zuiver Europees gegeven was. Al zitten de lidstaten van de Westeuropese Unie ook allemaal in de NAVO. Zodat de WEU als uitlaatklep kon dienen voor de spanningen binnen de NAVO tussen ‘Europeanen’ en ‘Atlantici’, en later als ‘de Europese pijler’ binnen de NAVO, al werden Denemarken, Griekenland, Noorwegen en Turkije dan wel even over het hoofd gezien.
Een belangrijk detail in 1954 was ook dat het Verdrag van Brussel in die zin gewijzigd werd, dat binnen de WEU ook de mogelijkheid geschapen werd om overleg te plegen over situaties buíten Europa (en dus ook buíten het NA VO-territorium) die de vrede of de economische stabiliteit van de lidstaten in gevaar zouden brengen. In 1954 had deze toevoeging misschien weinig belang, of werd het belang ervan onderschat. Maar ruim 30 jaar later zal juist dat detail maken dat een aantal Westeuropese staten zich ineens weer op de WEU gaan beroepen om als gespreksforum te dienen voor die staten in West-Europa die vlooteenheden naar de Perzische Golf willen sturen (het eerst in 1987). Formeel in het kader van de WEU. Al doet de WEU hier alleen dienst
| |
| |
als overleg-orgaan, en is er bijvoorbeeld geen sprake van een gemeenschappelijke commando-structuur.
| |
De Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa
Op de derde plaats is er de Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa, de CVSE: eerder een kader, of beter nog een proces, dan een (reeks) ‘conferentie’(s). De CVSE dateert pas van 1975, en ontleent zijn legitimiteit aan de Slotakte van Helsinki, die op 31 juli 1975 plechtig werd ondertekend door de 35 staatshoofden, premiers of ministers van buitenlandse zaken van 32 Europese staten, plus de SU, de VS en Canada. Nadien volgde een hele reeks ‘toetsingsconferenties’, achtereenvolgens in Belgrado (1977-78), Madrid (1980-83) en Wenen (1986-89), en ad hoc conferenties over vertrouwenwekkende en veiligheidsbevorderende maatregelen, over ontwapening en wapenbeheersing, over de vreedzame regeling van geschillen, over de economische, wetenschappelijke en culturele samenwerking, over de mensenrechten, over de bevordering van menselijke contacten tussen de CVSE-staten, over milieubescherming en veel andere onderwerpen.
Die ontwikkeling werd voorlopig bekroond op een tweede CVSE-topconferentie. op 21 november 1990 in Parijs, waar de 34 (de DDR werd ondertussen met de Bondsrepubliek herenigd) het Handvest voor een democratisch Europa ondertekend hebben. En waar voor het eerst ook sprake was van een minimale institutionalisering van het CVSE-kader, zo b.v. met een vast secretariaat in Praag (februari 91), een Centrum ter Voorkoming van Conflicten in Wenen (maart 91) en een CVSE-ministerraad (het eerst bijeengekomen in juni 91 in Berlijn). Het CVSE-kader telt momenteel 38 leden. Het werd de jongste maanden verruimd met Albanië en de drie Baltische staten (Estland, Letland en Litouwen).
Positief aan het CVSE-kader is dat het alle Europese staten omvat, inclusief de ministaatjes Liechtenstein, Malta, Monaco, San Marino en de Heilige Stoel (en de Noordatlantische ‘vrienden’ Canada en de VS). Opvallend is ook dat de veiligheidsproblematiek, maar dat geldt eigenlijk ook voor de NAVO, er wordt opengetrokken naar het geheel van de internationale betrekkingen (met een uitgesproken aandacht voor de economische en sociale betrekkingen, mensenrechten en milieu). Het is dus ook het enige forum, buiten het nog ruimere UNO-verband, dat de Europese en de Noordatlantische wereld verenigt, en dat in 1975 al betrekking had op Oost en West, NAVO en Warschaupact, en op alle neutrale of niet-gebonden staten in Europa.
Maar de zwakheid van het CVSE-kader is dat de institutionalisering ervan pas in 1991 begonnen is, en dat de CVSE-structuren dus nog bijzonder zwak en vrijblijvend zijn. Dat blijkt nog het best uit het pas in juni 1991, op de
| |
| |
eerste CVSE-ministerraad in Berlijn, goedgekeurde crisismechanisme, dat de lidstaten in staat moet stellen om conflicten in Europa te beheersen en op te lossen. Dat dit crisismechanisme niet meteen was opgewassen om iets te doen aan de precies in juni 1991 uitgebroken crisis in Joegoslavië, wil nog niet zeggen dat het niet kán werken. Maar het blijft de vraag of de CVSE in zijn huidige vorm, en alleen maar op basis van het Handvest voor een democratisch Europa (Parijs, 1990) wel voor die taak berekend is. En of het al te vrijblijvend karakter van de CVSE wel een effectief veiligheidsbeleid voor de 38 kan voortbrengen.
| |
Europa's veiligheidsdriehoek
Ook in de onmiddellijke toekomst vormen NAVO, WEU en CVSE wellicht de centrale driehoek om een nieuw Europees en Noordatlantisch veiligheidsbeleid te ontwerpen. Aan de Europese en Noordatlantische tafels is er momenteel geen andere instantie die voor vredes- en veiligheidsvraagstukken bevoegd is. Alleen de Europese Gemeenschap zou zich die bevoegdheid op termijn kunnen toeëigenen. Maar dat is alleen mogelijk in het kader van een volwaardige Europese Unie, ook bevoegd in politieke en militaire materies, die er nog lang niet is. In dat geval zou de EG uiteraard ook de WEU overbodig maken (die nu al bestaat uit die lidstaten van de EG die in veiligheidskwesties tot Europese samenwerking bereid zijn, dus zonder Ierland, Denemarken en Griekenland) en blijft het een driehoeksverhaal tussen Europa (EG/WEU), de Noordatlantische band (NAVO) en de Europese én Noordatlantische wereld samen (CVSE).
Gelet op het veiligheidsvacuüm in de SU en het voormalige Oost-Europa en de waarschijnlijk nog geruime tijd aanslepende instabiliteit van het postcommunistische tijdperk (het duidelijkst in de SU en Joegoslavië) is het weinig waarschijnlijk dat de 38 op relatief korte termijn bereid zijn om het CVSE-kader te versterken. Daarvoor is het CVSE-forum wellicht te breed, de besluitvorming (op basis van eensgezindheid) te traag en de verscheidenheid van thema's (veiligheid, mensenrechten, economische samenwerking) te groot. De CVSE is een handig werkinstrument in rustige tijden. Maar in crisistijd, en daar dient een veiligheidsbeleid toch voor, is het (nog) niet opgewassen om middelpuntvliedende krachten te binden en om het hele konvooi bij elkaar te houden.
| |
Wat blijft er over?
De WEU deelt in de zwakheid van de CVSE, maar is tevens in een ander bedje ziek. Hier is het de (gewilde?) onduidelijkheid van de doelstellingen die de negen lidstaten zwaar op de maag ligt. Wil de WEU een defensiegemeenschap of wil ze dat juist niet? Situeert de WEU zich vooral binnen
| |
| |
de EG, en dus binnen het Europese perspectief, of binnen de NAVO, als de Europese pijler van het Noordatlantisch verbond? Is het een tegenhanger van de NAVO, of juist het verlengde ervan (om ook datgene te kunnen doen wat de NAVO niet kan)? En is het alleen een kwestie van overleg, of ook van een verdergaande militaire integratie, zoals het Verdrag van Brussel dat in 1948 bedoelde? Vragen waarmee de WEU al 36 jaar worstelt. En die ook de voorbije jaren, ondanks de hernieuwde belangstelling voor de WEU, geen duidelijk antwoord gekregen hebben.
Ook het Frans-Duitse initiatief tot oprichting van een Europees legercorps, dat op 11 oktober werd aangekondigd, geeft niet meteen het antwoord op die vragen. Commentatoren die er al te vlug de kern van een onafhankelijke Europese defensiemacht in zien en zelfs de militaire arm van de Europese Gemeenschap, zijn alleszins voorbarig. Het valt nog af te wachten hoe de andere Europese staten op dat Frans-Duitse initiatief reageren en vooral de lidstaten van de Gemeenschap (Denemarken, Griekenland en Ierland) die zelfs van de huidige WEU niet willen weten. Hoe interpreteren de twee koplopers van de Noordatlantische samenwerking - Groot-Brittannië en de Verenigde Staten - dit initiatief. En, bedoelen Duitsland en Frankrijk met dat Europees legercorps wel hetzelfde? Een eerste indruk is dat Frankrijk een en ander situeert in het kader van de WEU, en de Frans-Duitse samenwerking misschien wil gebruiken als breekijzer om de WEU inderdaad om te vormen tot een onafhankelijke Europese defensiemacht. Maar het is weinig waarschijnlijk dat Duitsland op dit punt de Noordatlantische samenwerking zou verbreken. In vele opzichten verscherpt het Frans-Duitse initiatief de problemen, zonder ze evenwel op te lossen.
In de gegeven omstandigheden is de NAVO dus de enige veiligheidsstructuur die behoorlijk functioneert, die vrij duidelijk is in haar doelstellingen en die over de geschikte organen en middelen beschikt om die doelstellingen te realiseren. Maar de NAVO heeft uiteraard alleen betrekking op het grondgebied van de Zestien, en is dus volkomen ontoereikend om ook te voorzien in de veiligheidsbehoeften van de 22 leden van de CVSE die niet tot de NAVO behoren. Zodat er in Europa een groot veiligheidsvacuüm overblijft, vooral in het voormalige Oost-Europa, dat voorlopig geen boodschap heeft aan de WEU of aan de CVSE, althans wat de harde veiligheidsvragen betreft, en in de gegeven omstandigheden ook niet aan de NAVO. De crisis in Joegoslavië illustreert dat ten overvloede. Wie er wat wil aan doen, de EG, de WEU of de CVSE, die kan het niet. En die het zou kunnen, de NAVO, die mag het niet.
Een institutionele uitweg voor dit dilemma op relatief korte termijn is alleen te zoeken in het kader van de CVSE óf in (een verruiming van) de NAVO. Tenzij de EG de eerstvolgende jaren wonderen zou doen. Omdat het weinig waarschijnlijk is dat de CVSE op relatief korte termijn in die mate versterkt kan worden dat het een heuse verdragsorganisatie wordt, ligt de
| |
| |
bal nog altijd in het kamp van de NAVO.
De NAVO kan daarmee twee richtingen uit. Ofwel wordt de NAVO verruimd en stelt zij zich, op grond van artikel 10 van het Handvest, open voor nieuwe lidstaten. Als Turkije lid kan zijn van de ‘Noordatlantische’ Verdragsorganisatie, dan kunnen staten in het voormalige Oost-Europa, en waarom ook de SU niet, dat ook (Polen, Hongarije, Tsjechoslovakije hebben er nu al officieel om gevraagd). Ofwel wordt door de NAVO vervangen door een soortgelijke Europees-Noordatlantische Verdragsorganisatie die uitdrukkelijk openstaat voor de 38 (of meer) leden van de CVSE (die bereid zijn tot die nieuwe Verdragsorganisatie toe te treden), bijvoorbeeld op basis van het Handvest van Parijs. Uitzonderlijke tijden vragen een uitzonderlijke creativiteit om nieuwe wijn in nieuwe zakken te doen. Waarom zou dat in 1991 moeilijker zijn dan in 1949?
|
|
Auteursrechtelijk beschermd