Streven. Vlaamse editie. Jaargang 57

[p. 1022]

Het land van de Sovjets: een federale, multinationale staat
Katlijn Malfliet

Het multinationaal karakter van de Sovjetstaat is steeds de trots geweest van de Sovjetoverheid: een honderddertigtal volkeren hebben immers de basis gevormd voor de administratief-territoriale indeling van de Sovjetstaat. Een aantal volkeren hebben het perestrojka-klimaat aangegrepen om - met uiteenlopende middelen - druk uit te oefenen op de centrale overheid. De ambiguïteit van de federale structuur kwam hierdoor, op een niet voorziene wijze, in de politieke actualiteit te staan.

Het begon in 1988 met de autonome provincie Nagorno-Karabakh. Deze relatief kleine administratieve regio in de Azerbaidzjaanse republiek, met voornamelijk Armeense bevolking, besliste autonoom tot afscheiding van de Azerbaidzjaanse republiek om zich opnieuw te verenigen met de Armeense republiek. Een dergelijke hertekening van de nationaal-administratieve grenzen kon de Sovjetoverheid, bij monde van het Presidium van de Opperste Sovjet van de Unie, alleen maar verwerpen als ‘onaanvaardbare druk op het centrum’.

De grondwettelijke autoriteit van Moskou werd echter vooral door de rustige, hardnekkig legalistische houding van de Baltische republieken in vraag gesteld¹. In november 1988 wijzigde het Estische parlement de eigen grondwet om aan de republiek een vetorecht te geven tegen de wetgeving van Moskou. Dit vetorecht was volgens Estland slechts een noodzakelijke gevolgtrekking uit de grondwettelijk erkende soevereiniteit van elk van de unierepublieken. Deze ‘Estische clausule’ was de aanzet voor een lange reeks legislatieve acties die tenslotte uitmondde in de onafhankelijkheidsverklaringen van de Baltische republieken.

Ondertussen bleven nationalistisch geïnspireerde betogen en protesten opflakkeren in de Centraal-Aziatische republieken, de Oekraïne, Georgië en

1 M. Bronshtein, Kak razviazat ‘Baltiiskii uzel’? (Hoe de ‘Baltische knoop’ ontwarren?), Literaturnaia Gazeta, 25 april 1990, 14.

[p. 1023]

Moldavië. Deze laatste unierepubliek was de vijfde (na Estland, Letland, Litouwen en Tadzjikistan) om de taal van de ‘titulaire’ nationale groep tot officiële taal van de unierepubliek uit te roepen.

De nationalistische onrusten leidden vaak tot geweld, dat in een aantal gevallen werd beantwoord door brutale maatregelen vanwege de militia en door het uitroepen van de noodtoestand. Toch hebben de talloze etnische onrusten sinds de aanvang van de perestrojka de Sovjetoverheid alleen maar gesterkt in de overtuiging dat het nationaliteitenprobleem zal worden opgelost door het organiseren van een doordachte staatsstructuur. Het komt er volgens de Sovjetoverheid vooral op aan de deformaties van het stalinisme weg te werken. De leninistische principes over de nationaliteitenkwestie moeten daarbij richtinggevend zijn².

Wat is er eigen aan het Sovjet socialistisch federalisme? Hoe ziet de multinationale Sovjet staatsstructuur eruit? Welke federale en (dus) nationaliteitenpolitiek heeft de Sovjetunie in het verleden gevoerd? Heeft de perestrojka geleid tot een nieuwe politiek inzake de verhouding centrum-deelgebieden? Op die vragen kan dit artikel alleen maar een aanzet tot antwoord bieden.

2 Demokratizatsiia sovetskogo obshchestva i gosudarstvenno-pravovye aspekty natsional 'nykh otnoshenii v SSSR (Democratisering van de Sovjetmaatschappij en juridisch-constitutionele aspecten van de nationale relaties in de USSR), ronde tafel, Sovetskoe Gosudarstvo i Pravo (Sovjetstaat en Recht), 1989, nr. 2, p. 18 e.v.

De multinationale Sovjetstaat

Reeds de vaders van het marxisme-leninisme namen een vrij dubbelzinnige houding aan t.a.v. het federalisme als oplossing voor de nationaliteitenproblematiek. Bij het zoeken naar een staatsconcept voor de proletarische staat gaven Marx, Engels en nadien ook Lenin duidelijk de voorkeur aan een unitaire staat³. Een federale structuur, die nationale groepen erkende, zou de nationale identificatie aanmoedigen en de groei van het internationaal proletarisch bewustzijn verhinderen. Toch kon het federalisme volgens Marx en Engels, vanuit pragmatische overwegingen, nuttig en zelfs noodzakelijk zijn, nl. wanneer het nationale vraagstuk in de multinationale staat nog niet was opgelost. Naties zouden alleen bestaan als manifestatie van een bepaald stadium van de economische ontwikkeling. Naargelang economische verschillen verdwijnen, zouden etnische collectiviteiten in grotere groepen worden opgenomen tot ze uiteindelijk één worden met het centrum. Lenin, geplaatst voor het probleem van de multinationale Russische staat, bepleitte aanvankelijk resoluut de eenheid van de staat, gebaseerd

3 V.I. Lenin, Ueber die nationale und koloniale Frage, Berlin, 1960, p. 166.

[p. 1024]

op de vrijwilligheid van de volkeren, die zelf beslisten of en hoelang ze in zo'n staat bleven. Voor dit nitaire concept koos inderdaad een bolsjevistische resolutie over de nationale kwestie op het Tweede Congres van de Russische Sociaal-Democratische Revolutionaire Partij in 1903.

Toen echter na de Eerste Wereldoorlog de centrifugale krachten bij de volkeren van Rusland sterk waren toegenomen, zag de pragmatische Lenin op het Al-Russisch Congres van de Sovjets in 1917 in het federalisme een mogelijkheid om een nieuwe eenheid te brengen onder de volkeren van de Russische staat. Het ‘tactische overgangsfederalisme’ van Lenin trachtte dus formele concessies te doen aan de vroegere tsaristische kolonies, terwijl tegelijkertijd de voorwaarden konden worden geschapen voor een sterk centralistisch staatsapparaat. Toch bleef Lenin ervan overtuigd dat ook op basis van het federalisme een gecentraliseerde staat kon worden gecreëerd, gefundeerd door de vrijwillige eenheid van de daarin opgenomen volkeren. Nationale autonomie diende volgens Lenin binnen de staat te worden gegarandeerd door het verlenen van bepaalde rechten aan nationale groepen. In de Declaratie van de Rechten van de Volkeren van Rusland van 15 november 1917 worden deze leninistische principes inzake de nationaliteitenkwestie voor het eerst duidelijk uitgedrukt: gelijkheid en soevereiniteit van de volkeren, recht van de volkeren op zelfbeschikking, dat zelfs kan leiden tot afscheiding en vorming van een zelfstandige staat, afschaffing van alle nationale en nationaal-religieuze voorrechten en beperkingen, gelijkheid van talen met inbegrip van de garantie tegen het gedwongen gebruik van een overheidstaal, vrije ontplooiing van nationale minderheden en etnische groepen, die zich bevinden op het territorium van een land. Dit waren vol-

[p. 1025]

gens Lenin de preliminaire voorwaarden, op basis waarvan andere beginselen voor het creëren van een federale staat mogelijk werden.

Natie, bevolkingsgroep, nationaliteit

Onder het begrip natie verstaat de marxistisch-leninistische ideologie ‘een historische mensengemeenschap, die in de loop van haar ontwikkeling is ontstaan op basis van een gemeenschappelijk territorium en onderlinge economische banden, zich onderscheidend door eigen taal en cultuur en andere haar kenmerkende bijzonderheden’. De zelfidentificatie van een etnische groep als natie is bijzonder sterk. Bij de oprichting van een nationalistische staat probeert die natie zichzelf als staatsorganisatie politiek tot uiting te brengen, aldus Lenin. De belangrijkste naties bezitten een eigen ‘staat’ in de Sovjet federale structuur in de vorm van een unierepubliek of een autonome republiek.

Volksgemeenschappen gaan historisch aan de natie vooraf. De gemeenschappelijkheid van taal, cultuur, economie en territorium wordt geacht hier minder sterk aanwezig te zijn. De bevolkingsgroep heeft nog geen natie-bewustzijn, men kan eerder spreken van een soort stamverwantschap. Het aantal leden van de volksgemeenschap speelt bij de indeling in naties en volksgemeenschappen geen doorslaggevende rol. De Avarsen, een volkerengemeenschap in Dagestan tellen 400.000 leden, beduidend meer dan de Abchazen (zowat 85.000), die een eigen autonome republiek hebben gekregen.

Van de begrippen natie en volkerengemeenschap is het begrip nationaliteit te onderscheiden. Nationaliteit wijst op het toebehoren aan een officieel erkende etnische groep. Het begrip nationaliteit is op zijn beurt sterk onderscheiden van het staatsburgerschap. Men kan een bepaalde nationaliteit bezitten, als lid van een natie, die in een unierepubliek, een autonome republiek of een autonoom gebied is gevestigd. Men kan de nationaliteit hebben van een volkerengemeenschap in de USSR, of men kan de nationaliteit hebben van een buiten de USSR wonende natie (b.v. Polen en Grieken). In een bijzondere situatie leven joden, zigeuners en Wolgaduitsers op Sovjet territorium. Joden en zigeuners leven verspreid op het territorium en hebben geen nationale woonplaats. De Wolgaduitsers nemen een tussenpositie in tussen de autochtone bevolking en de in de USSR levende groepen, die in het buitenland hun nationale heimat hebben.

Formeel heeft men de nationaliteit, die op het identiteitsbewijs is ingeschreven. Op 16 jaar krijgt de Sovjetburger een identiteitsbewijs, waarop de nationaliteit wordt vastgelegd. Nationaliteit verwerft men van de ouders.

[p. 1026]

Als de nationaliteit van beiden verschilt, kan de ontvanger van het identiteitsbewijs tussen de twee nationaliteiten kiezen.

Binnen de Sovjetunie geeft dus de erkenning van natie of volksgemeenschap aanleiding tot het verwerven van nationale identiteit. Hierbij heeft zich steeds de prangende vraag gesteld of op die manier alle Sovjetburgers in hun nationale identiteit worden beschermd. Hierop moet men antwoorden dat enkele etnische groepen (bijvoorbeeld uit het hoge noorden) geen enkele erkenning krijgen. Bepaalde etnische groepen worden kunstmatig in meerdere nationaliteiten opgedeeld. Anderen tenslotte worden wel als nationaliteit erkend, maar kregen daarvan geen staatkundige bekrachtiging, hoewel zij op basis van hun territoriale concentratie daarvoor in aanmerking kwamen.

De publiekrechtelijk aflijning als unierepubliek, autonome republiek, autonoom gebied en autonoom district, wordt in principe gedragen door een overheersende natie of volkerengemeenschap. Toch zijn er tal van uitzonderingen: in de Kazakhse unierepubliek maken de Turkse Kazakken slechts één derde van de bevolking uit. In de Mordovische autonome republiek leven slechts 28,4% leden van de Mordovische volksgemeenschap; 3/4 van de 7 miljoen Sovjet Tataren leven buiten de Tataarse autonome republiek. In het hele land leven 60 miljoen mensen buiten de grenzen van hun nationale republieken.

Ondanks de verscheidenheid van bevolkingen, die op hun territorium leven, worden bijna alle unierepublieken van de USSR, waarbinnen autonome indelingen zijn opgenomen, beschouwd als unitaire staten. Onlangs heeft de Opperste Sovjet van de Russische republiek echter beslist dat het parlement van de Russische republiek een tweekamerstelsel krijgt, een sovjet van de unie en een sovjet van de nationaliteiten. Hierdoor wordt het federaal en multinationaal karakter van de Russische unierepubliek tot uiting gebracht. In een aantal gevallen worden twee of meer naties of volkerengemeenschappen in een staatkundige eenheid gevat. Voorbeelden zijn de Kabardino-Balkarische autonome republiek (die trouwens een 90-tal nationaliteiten op haar territorium telt), de Checheno-Ingushische autonome republiek of het autonome district van de Komi-Permiakken. De Osseten daarentegen kregen een autonome republiek in de Russische unierepubliek (de Noord-Ossetische autonome republiek) en in de Georgische unierepubliek (het Zuid-Ossetische autonome gebied). Slechts enkele autonome republieken en autonome gebieden vormen niet de thuishaven van een specifieke nationaliteit: de autonome republieken Nachichevan (deel van de Azerbaidzjaanse unierepubliek, maar daarvan gescheiden door de Armeense unierepubliek) en de autonome provincie Nagorno-Karabakh (hoofdza-

[p. 1027]

kelijk - 75% - met Armeniërs bevolkt, maar deel van de unierepubliek Azerbaidzjan sinds 1923). Het in 1934 opgerichte autonome joodse gebied van Birobidzhan is steeds een kunstmatige schepping gebleven: de joden maakten er zelfs in de beste dagen slechts een kleine 10% van de plaatselijke bevolking uit, terwijl er zowat 2 miljoen joden op het hele Sovjet territorium leven.

Het gebruik van de taal kan moeilijk door het centrum al te zeer worden benadrukt als distinctief criterium voor nationale identiteit. De Moldaviërs zouden op basis van dit criterium eerder als Roemenen kunnen worden beschouwd. Men zou, met dit criterium voor ogen, de verscheidene Turkenvolkeren van Centraal-Azië onder een noemer moeten brengen, terwijl zij thans op vrij kunstmatige wijze zijn ondergebracht in vijf grotere nationaliteiten: de Oezbeken, de Kazachen, de Turkmenen, de Kirgizen en de Karakalpaken.

De Sovjetoverheid had er weinig moeite mee om in te gaan op de eisen van een aantal volkeren om de eigen taal als bestuurs- en ondernemingstaal te gebruiken, op voorwaarde dat het Russisch als ‘lingua franca’ de officiële communicatietaal zou blijven tussen de unierepublieken en met het centrum.

De nationaliteitenpolitiek in de loop van de Sovjetgeschiedenis

Het Russische rijk van voor de Revolutie dankte zijn multi-etnische samenstelling aan een lang proces van territoriale expansie en kolonisatie.

De Verklaring over de Rechten van de Volkeren van Rusland van 15 oktober 1917 eiste de afschaffing van alle discriminatie en privilegies op nationalistische gronden. De Sovjetoverheid diende immers af te rekenen met de sterk centrifugale kracht van de nationaliteiten, wat volgens hen alleen kon door een welgemeende radicale verwerkelijking van de gelijkberechtiging. Aldus wilde het nieuwe bewind een einde maken aan de tsaristische methode van divide et impera, waarbij verschillende bevolkingsdelen tegen elkaar werden opgehitst. Rusland moest ‘i.p.v. een volkerengevangenis een volkerenfamilie worden’. Bovendien bevatte de KP-leiding op dat ogenblik vrij veel Polen, Letten, joden en Kaukasiërs, die nog niet zo sterk geïnternationaliseerd waren dat zij de samenhang met hun volk reeds wilden opgeven.

Toen reeds, in deze prille periode, was duidelijk dat de nationaliteitenproblematiek eigenlijk op de tweede plaats kwam t.o.v. de sociale opgaven van het communisme. In geval van conflict tussen beiden dienden de nationa-

[p. 1028]

liteitenkwesties terug te treden. Geen natie van de USSR kon zich onttrekken aan de opbouw van het socialisme, zelfs als dat ten koste van de eigen nationale existentie ging. Industrialisering, planeconomie, collectivistisch systeem hebben in vele gevallen de nationale existentie gestoord. De door de staat georganiseerde, plangestuurde economische opbouw heeft aldus op zichzelf reeds volkerenvermengend en nivellerend gewerkt.

Anderzijds werden tijdens de stalinistische periode vanaf 1939 massale acties tegen afzonderlijke nationaliteiten opgezet. Als eersten werden de Wolgaduitsers getroffen, die sinds 1924 over een eigen autonome republiek aan de Midden-Wolgaloop beschikten. In 1941 werd deze autonome republiek ontbonden en de Wolgaduitsers werden getransporteerd. Ook de autonome republieken van de Kalmukken, de Krimtataren en de Checheno-Ingushen werden ontbonden. Deze ontbinding ging gepaard met deportaties en gedeeltelijke liquidatie van de plaatselijke bevolking.

Chroesjtsjov heeft de stalinistische nationaliteitenpolitiek in zijn geheime rede op het Twintigste Partijcongres in 1956 veroordeeld, maar tot een algemene rehabilitatie van de getroffen volkeren kwam het niet. Alleen de Kalmukken, de Kabardinen, de Karachaen en de Checheno-Ingushen werden gerehabiliteerd en hun nationale autonomie werd hersteld. Bij de Krimtataren vond alleen een rehabilitatie plaats, terwijl voor de Wolgaduitsers slechts enkele vestigingsbeperkingen werden opgeheven.

In het kader van de perestrojka kwam een nieuwe rehabilitatiebeweging op gang vnl. ten voordele van de Krimtataren en de Wolgaduitsers. De zaak werd toegewezen aan een speciale commissie van de Opperste Sovjet, waarvan de werkzaamheden echter traag vorderen. Men blijft twijfelen over de vorm die de autonomie van deze volkeren moet aannemen (voor de Wolgaduitsers bijvoorbeeld: autonome republiek aan de Wolga? in Kazakhstan? in de Oeral?). Aldus laat de stalinistische erfenis tot op dit ogenblik haar sporen na in de nationaliteitenproblematiek. De deportaties en het uiteenslaan van ganse volkeren kunnen voor een groot deel worden toegeschreven aan de excessen van het stalinistische terreursysteem. Toch hebben zij ook hun wortels in het Sovjetsysteem: de belangen van de Sovjet-staat hebben immers onvoorwaardelijke voorrang. Etnische overwegingen worden soms gebruikt als legitimatie voor politiek handelen. Als politieke belangen het noodzakelijk maken, moeten de belangen en zelfs het bestaan van een nationale groep hieraan opgeofferd worden.

Naast dit primaat van het politieke tegenover het nationale is er een tweede factor, die haar stempel drukt op de Sovjetnationaliteitenpolitiek, nl. de rol van Rusland en het Russische volk. De dominerende rol van Rusland wordt beschreven als ‘de oudere broer, de opvolger van het Russische tsarenrijk’.

[p. 1029]

Als enige van de 15 unierepublieken heeft de Russische republiek geen eigen partijorganen. Daaraan heeft de Partij weliswaar onlangs een correctie aangebracht door te beslissen dat bij het Centraal Comité van de KP een Bureau voor Russische aangelegenheden komt, zoals dat ook tijdens de Chroesjtsjov-periode het geval was. Voor het Congres van de Russische republiek vroeg Boris Yeltsin in mei 1990 de onafhankelijkheid van de Russische republiek. Gorbatsjov reageerde hierop door meer autonomie voor de deelrepublieken te beloven. Alle elementen wijzen erop dat de federale status van de Russische republiek in de toekomst meer symmetrisch zal worden gemaakt met de andere unierepublieken. De Russische republiek heeft ook geen territoriale afdeling van het MVD (Ministerie van Binnenlandse Zaken) of van de KGB (Staatsveiligheid): in al deze vitale politieke gebieden is de Russische republiek met de unie versmolten. De Russische taal, zoals reeds vermeld, is ook de taal van het tussennationale verkeer. Feitelijk, niet juridisch, is de politiek van de USSR tegenover de niet-Russische volkeren steeds een minderhedenpolitiek geweest.

Eenheid haalt het op verscheidenheid

De Sovjetunie noemt zichzelf een federale, multinationale eenheidsstaat, ontstaan op grond van het vrije zelfbeschikkingsrecht van naties en door vrijwillige vereniging van volkeren (GW 1977, art. 70). De Unie der Socialistische Sovjetrepublieken bestaat uit 15 soevereine en gelijkgerechtigde unierepublieken. De meest uitgestrekte, meest bevolkte en politiek overheersende unierepubliek is de Russische (RSFSR). Zij beslaat 76% van het territorium van de USSR en herbergt 51% van de bevolking. De veertien andere unierepublieken liggen rond de Russische republiek. Deze omliggende unierepublieken zijn de enige die als nationaal-territoriale indeling volgens de grondwet van de unie kunnen genieten van een secessierecht. Dit recht wordt niet toegekend aan de lagere administratief-nationale indelingen, die zich binnen de unierepublieken situeren: de autonome republieken, autonome provincies, autonome gewesten.

Elke unierepubliek heeft een eigen partij-apparaat, een Opperste Sovjet als wetgever, eigen ministeries die verantwoordelijk zijn voor de produktie en de verdeling van goederen en diensten binnen de unierepubliek. Een aantal unierepublieken werden verder opgedeeld in territoriale politiek-administratieve eenheden: autonome republieken (20), autonome provincies (8), autonome districten (20). De deelgebieden kennen, zoals ze hier zijn opgesomd, een dalende graad van politieke en economische zelfstandigheid. In principe moeten deze nationaal-territoriale opdelingen zorgen

[p. 1030]

voor het behoud van de eigenheid van de op het grondgebied van deze indelingen wonende bevolkingen. Naar het centrum toe hebben zij vooral een vertegenwoordigingsbevoegdheid in de centrale organen (Sovjet van de Nationaliteiten, Presidium van de Opperste Sovjet, Federale raad van de President). Deze vertegenwoordigingsbevoegdheid vertaalde zich echter niet in echte deelname aan de politieke beslissingsmacht. In de praktijk waren de unierepublieken tot voor enkele jaren trouwe handlangers van het centrum. Zij volgden, hoogstens met enig gemor, op slaafse wijze de dictaten van het centrum.

De eenheid van deze multinationale staatsstructuur werd in de eerste plaats in de hand gewerkt door een toepassing van het democratisch centralisme. Dit principe houdt in dat belangen en bevoegdheden van de unie en van de onderscheiden nationaal-territoriale eenheden duidelijk onderscheiden moeten zijn. In geval van conflict echter kan de unie haar prioriteiten aan de lagere staatsindelingen opleggen.

Precies op dit punt ontstond een aanzienlijke deformatie onder het stalinisme, waar een hypertrofie van het centralisme ontstond. Maar ook later op basis van de Brezjnev-grondwet van 1977 werd de macht van de unie ten zeerste versterkt. De Brezjnev-theorie luidde dat precies op basis van de eenheid van de staats- en maatschappelijke opbouw de toenadering van naties en volkeren in een ontwikkeld socialisme in de hand wordt gewerkt. Vandaar het grondwettelijk begrip: ‘eengemaakte Sovjetstaat’, een contradictio in terminis. Vooral de ideologische eenheid, bewaakt door de Partij en de eenvormigheid in de wetgeving zorgden voor een verdere uitbouw van de centripetale krachten. Voor verscheidenheid bleef er binnen het kader van deze centralistische politiek weinig ruimte.

Perestrojka en nationaliteitenpolitiek

Bij het uitdenken van de perestrojka-strategie hebben Gorbatsjov en de zijnen het nationaliteitenprobleem op weinig diepgaande wijze benaderd. In zijn boek Perestrojka. Een nieuwe visie op de mens en de wereld, besteedt Gorbatsjov slechts enkele bladzijden aan de federale- en nationaliteiten-problematiek⁴. Sommigen wijten dit aan het feit dat Gorbatsjov een Rus is. Russen hebben zich lange tijd zeer goed thuis gevoeld in deze multinationale staat. Zij hebben overal in de Sovjetunie bijgedragen tot de modernisering en de politieke indoctrinatie. De Russen maken op dit ogenblik nog 51% van de bevolking uit, maar in 2050 zou dat slechts 40% meer zijn,

4 M.S. Gorbatsjov, Perestrojka. Een nieuwe visie over mijn land en de wereld, Spectrum, 1987, pp. 137-141.

[p. 1031]

terwijl de Muzulmaanse bevolking in de zuiderse republieken (thans 45 miljoen, 16% van de bevolking) sterk komt opzetten. Het mooiste bewijs daarvan is dat de decoraties voor kroostrijke moeders bijna steeds voor niet-Russinnen zijn. Deze problematiek was reeds geruime tijd aan de orde. De ‘nationalistische neveneffecten’ van de perestrojka hebben de Sovjetoverheid er echter toe gedwongen om sneller dan gepland een nieuwe federale politiek uit te werken. De hoofdlijnen daarvan zijn reeds bekend⁵.

Het federaal verdrag van 1922 wordt door Moskou niet meer als een voldoende juridische basis beschouwd voor de huidige Sovjetfederatie. Dit verdrag bevat nog steeds de klassebenadering van het staatsconcept, die nu formeel wordt afgezworen. Bovendien zijn de later aangesloten unierepublieken niet formeel tot dit verdrag toegetreden. De Stalin- en de Brezjnevgrondwet werden jarenlang naar voren geschoven als de juridische legitimatie van het Sovjet federaal concept.

Gorbatsjov wil opnieuw een verdragrechtelijke verhouding met de unierepublieken i.p.v. de tot voor kort onaangevochten grondwettelijke basis. Die nood aan een nieuwe formulering van de verhouding tot de unierepublieken bestaat vooral sinds de erkenning, ook van Sovjetzijde, van het geheim protocol bij het Hitler-Stalinpakt. Dit protocol brengt de legitimiteit van de aansluiting van de Baltische republieken immers in het gedrang. Het nieuwe verdrag zou een definitieve breuk moeten inleiden met het centralistisch concept, dat door Stalin werd ingevoerd, maar door Brezjnev werd bekrachtigd.

De nieuwe verdragsrelatie mag geen eenrichtingsverkeer meer inhouden: wederzijdse belangen moeten de basis vormen. In de uniewet van 26 april 1990 over de afbakening van de bevoegdheden van de unie, resp. de unierepublieken, worden de unierepublieken ‘subjecten’ van het federalisme genoemd. Deze wet moet de basis vormen voor de vernieuwing van de verdragsverhoudingen tussen de unie en de subjecten van de federatie. Het hele steekspel met de Litouwse afscheidingsbeweging kan in dit kader worden gesitueerd. Litouwen, en meteen de andere republieken moeten worden overtuigd van hun economisch belang om bij de unie te blijven, of althans niet op radicale wijze te breken met het centrum. Anderzijds wordt in diezelfde wet het secessierecht van de unierepublieken opnieuw erkend.

5 De nieuwe beleidslijn werd o.m. aangekondigd op het Negentiende Al-Unie-Partijcongres van de KPSU 28 juni - 1 juli 1988 en kreeg gestalte in het partijplatform van de KPSU over de nationaliteitenkwestie, Pravda, 17 augustus 1989. Ook de Procuratura blijkt achter dit concept te staan: G.N. Khachatrian (procureur van Erevan), Sotsialisticheskii federalizm kak forma i printsip gosudatstvennogo edinstva narodov (Socialistisch federalisme als vorm en principe van de staatkundige eenheid van de volkeren), Sovetskoe Gosudarstvo i Pravo, 1990, nr. 2, p. 13.

[p. 1032]

De uitoefening van dit secessierecht, dat de soevereiniteit van de unierepublieken moet onderstrepen, is echter slechts mogelijk wanneer de bevolking zich daarover bij referendum heeft uitgesproken en wanneer is voldaan aan de voorwaarden, die door een unie-wet worden vastgelegd.

Met het introduceren van een nieuwe omschrijving van de verhouding centrum-deelgebieden heeft de Sovjetoverheid een dubbel doel: territoriale decentralisatie en differentiëring van de banden met de verschillende economische regio's.

Territoriale decentralisatie

Door territoriale decentralisatie wil de Sovjetoverheid vooral de al te groot geworden macht van de centrale ministeries en departementen breken. Na het afschaffen van de zgn. sovnarkhozen (regionale economische raden), die in de jaren vijftig voor territoriale decentralisatie diende te zorgen, hadden ministeries en departementen, vooral na 1965, een storende machtsconcentratie opgebouwd. Deze machtsconcentratie breken door territoriale decentralisatie is de (achterliggende) doelstelling van het hele debat rond het federaal concept.

Met het oog op de territoriale decentralisatie worden de unierepublieken meer economische, sociaal-culturele en administratief-politieke rechten toegekend. Het verlenen van economische zelfstandigheid aan de Baltische republieken vanaf januari 1990, moet eveneens in het kader van deze decentralisatiepolitiek worden gezien. De grotere bevoegdheden van de unierepublieken wordt geformuleerd als een overgang tot economische zelfstandigheid en verantwoordelijkheid, nl. khozrashchet (bedrijfscalculatie) en zelffinanciering. De wetgevende bevoegdheid van de unierepublieken wordt opgewaardeerd alsook de bevoegdheid om een eigen staatsburgerschap van de unierepublieken toe te kennen, om met buitenlandse staten verdragen te sluiten, consulaire en diplomatieke vertegenwoordigers uit te wisselen, deel te nemen aan internationale organisaties. De ‘Estland-clausule’ krijgt vanuit het centrum een genuanceerde interpretatie. In de wet van 26 april 1990 over de bevoegdheden van unie en unierepublieken krijgen de grondwet en de wetten van de unie, indien ze zijn uitgevaardigd binnen de bevoegdheden van de unie, onvoorwaardelijk voorrang op de wetten en de grondwet van de unie- en autonome republieken. De hoogste organen van de staatsmacht van de unierepublieken (d.w.z. de wetgevende organen) krijgen in het nieuwe federaal concept de voorkeur op de centrale bestuursorganen (raad van ministers) van de unie. Dit wijst er eveneens op dat de territoriale decentralisatie de te sterk geworden macht van de centrale

[p. 1033]

ministeries moet breken. Het door Gorbatsjov opgerichte en samengestelde Comité voor de Grondwettelijke Controle kan in deze problematiek een belangrijke rol spelen.

Differentiëring van de banden tussen unie en unierepublieken

De nieuwe slogan wordt: een sterk centrum met sterke unierepublieken. In dat kader worden de wederzijdse rechten en plichten duidelijker afgebakend. Centraal blijven bijvoorbeeld monetair en fiscaal beleid, landsverdediging, het nationale transportnetwerk, de energiesector, het beheer van objecten die zich in staatseigendom van de unie bevinden. Daarnaast bevinden een aantal domeinen zich volgens de wet in gezamenlijk beheer van de unie en van de unierepubliek: bescherming van rechten en vrijheden van de burgers, het vastleggen van beginselen van wetgeving, cultuur, onderwijs en wetenschappelijk beleid, gebruik van arbeidskrachten, betaling van arbeid en arbeidsbescherming. Het staat de unie en de unierepublieken echter vrij om elkaar bij overeenkomst(verdrag) afzonderlijke bevoegdheden over te dragen.

Op die wijze kan worden gestreefd naar een differentiëring van de verhouding tussen de unie en de afzonderlijke unierepublieken. Zo kan de economische onafhankelijkheid, de bevoegdheid inzake buitenlands beleid, inzake arbeidsbeleid enz. verschillen van unierrepubliek tot unierrepubliek. Hierbij mag men niet vergeten dat de unierepublieken, als soevereine staten, het recht verkrijgen om verhoudingen aan te gaan met buitenlandse staten, diplomatieke en consulaire vertegenwoordigers uit te wisselen en deel te nemen aan de activiteit van internationale organisaties. Destijds heeft de Sovjetunie getracht om haar toenmalige 16 unierepublieken als soevereine staten een lidmaatschap in de Verenigde Naties te verlenen (het is haar toen gelukt voor de Oekraïne en Witrusland). Thans wordt het federaal concept afgestemd op nieuwe politieke doelstellingen. Of het eindresultaat een federatie, een confederatie of een soort commonwealth wordt, laat Moskou op dit ogenblik in het midden. Dat de Baltische republieken daarin een heel andere rol gaan spelen dan het muzulmaanse Centraal-Azië is duidelijk. Of het scenario door Gorbatsjov zelf reeds is uitgetekend, is ten zeerste de vraag. Zo blijft het op dit ogenblik een vraagteken hoe ver de onafhankelijkheid van Litouwen t.o.v. de unie zal gaan en hoe de verhouding met de Centraalaziatische republieken zal evolueren in het licht van het intreden in het gemeenschappelijk Europees huis.

[p. 1034]

Aan de unierepublieken zal ook worden toegestaan hun krachten te bundelen, gemeenschappelijke programma's op touw te zetten, gemeenschappelijke ondernemingen op te zetten, culturele manifestaties te organiseren. Aldus zouden volkeren van verschillende unierepublieken elkaar kunnen vinden voor een efficiëntere aanpak van regionale problemen. De Baltische republieken zouden aldus een soort Benelux kunnen opzetten, die als dusdanig relaties onderhoudt met de unie. Deze nieuwe economische bestuursvorm heeft zelfs reeds een naam gekregen: nl. de KER: Krupnyi Ekonomicheskii Raion (het Grote Economische Gewest). De Baltische staten (met inbegrip van de provincie Kaliningrad, die behoort tot de Russische republiek), de Caucasus en Centraal-Azië, Witrusland en Kazakhstan zouden bijvoorbeeld elk één Groot Economisch Gewest vormen. De RSFSR zou worden opgedeeld in zowat 11 Grote Economische Gewesten en de Oekraïense republiek zou, aldus het project, 3 dergelijke gewesten tellen. Ook de lagere territoriaal-administratieve instellingen (autonome republieken, autonome provincies en districten) zullen meer rechten krijgen. In het kader van de territoriale decentralisatie zullen de autonome republieken ruimere bevoegdheden krijgen om over zaken die uitsluitend hun grondgebied of inwoners betreffen, zelfstandig te beslissen. De verhoudingen tussen unierepubliek en autonome republiek (die steeds binnen een unierepubliek ligt) wordt contractueel vastgelegd tussen beide. Bij wijze van experiment is de Tataarse unierepubliek vanaf januari 1990 overgeschakeld op khozrashchet (economische zelfstandigheid) en zelffinanciering. Gronden, natuurlijke rijkdommen en ondernemingen van lokaal belang kunnen in dit geval door de autonome republieken zelfstandig worden beheerd. Ook hun politieke rechten worden enigszins uitgebreid. Zij zouden bijvoorbeeld initiatiefrecht krijgen in de hoogste organen van de unie en unierepublieken, alsook de mogelijkheid om ministeries en departementen rechtstreeks aan te spreken. De grenzen van deze nationaal-territoriale indelingen zouden niet mogen worden gewijzigd zonder toestemming van de entiteit zelf. De taal van de autonome republiek mag als officiële taal worden gebruikt, op voorwaarde dat het Russisch wordt aanvaard als gemeenschappelijke taal van de USSR.

Een wet van 26 april 1990 bepaalt hoe culturele, geestelijke en taaleigenheid voor alle nationaliteiten kan worden gegarandeerd, ook wanneer zij buiten hun territoriaal-administratieve indeling leven of wanneer hun geen territorium is toegewezen. Schendingen van iemands recht op ‘vrije nationale ontwikkeling’ kunnen voor de rechtbank worden aangevochten. Toch verwacht Gorbatsjov moeilijkheden. De presidentiële bevoegdheden inzake het onderdrukken van nationalistische opstanden en het verklaren van de

[p. 1035]

noodtoestand zijn bijzonder uitgebreid. In het kader van een dergelijke noodtoestand kunnen politieke partijen worden verboden, bedrijven worden opgevorderd, leidende figuren worden opgesloten. Het is duidelijk dat Gorbatsjov vreest dat etnische conflicten door de drastische prijshervorming en de de-etatisering zullen worden aangewakkerd.

Besluit

Het herdenken van het federalisme in het kader van de perestrojka kan worden beschouwd als een breuk met het stalinisme en het opnieuw aanknopen bij de leninistische interpretatie van het socialistisch federalisme. De grondwetten van 1936 en 1977 die het federaal systeem bekrachtigden kunnen moeilijk een basis worden genoemd voor de vrijwillige aaneensluiting van de unierepublieken. Er moet dus een nieuw verdrag worden gesloten, waarbij de bevoegdheden van unie en unierepublieken opnieuw, en eventueel op een andere wijze, worden vastgelegd.

Dit nieuwe denken over Sovjetfederalisme kan eveneens worden gesitueerd in het kader van een geplande territoriale decentralisatie, die een poging is om de macht van de ministeries en departementen te breken. Ministeries en departementen hadden na de afschaffing van de sovnarkhozen (regionale economische raden) teveel macht gekregen. Na sectoriële decentralisatie komt opnieuw territoriale decentralisatie. Bovendien wil de Sovjetoverheid haar verhoudingen met de unierepublieken differentiëren op contractuele basis.

De vraag is of het centrum over voldoende macht en overredingskracht beschikt om volkeren, die zich vaak meer verwant voelen met bevolkingsgroepen buiten de Sovjetgrens, toch tot samenwerking met de unie te bewegen. De invoering van het presidentieel regime heeft een autoritaire bestuursvorm mogelijk gemaakt, die desnoods met dwang gedragingen kan opleggen. Toch blijft het een open vraag, of de volkeren van de Sovjetunie bereid zullen zijn om in het hier voorgestelde scenario mee te spelen.