Streven. Vlaamse editie. Jaargang 57

[p. 597]

De schuldenlast van Latijns-Amerika
Is er nog hoop?
Luk Corluy

Op de conferentie van Punta del Este (september 1986) verklaarde de voorzitter van de Wereldbank, Barber Conable, dat leningen aan de ontwikkelingslanden alleen maar resultaat opleverden indien hen daarmee de kans werd geboden hun export substantieel op te drijven. De schuldenlanden stelden daarom voor de terugbetalingen te binden aan de prestaties van hun economieën en ze niet langer te laten afhangen van criteria opgelegd door de schuldeisende landen. Men moest prioriteit verlenen aan groei-georiënteerde ondernemingen en financiële overeenkomsten die de ontwikkeling stimuleren. Om een stabiele en langdurige economische groei te bereiken dienden de investeringen en de import van kapitaalgoederen fors te stijgen en tegen de kapitaalvlucht moest men definitief een dam opwerpen.

De laatste jaren heeft de economische recessie ertoe geleid dat Latijns-Amerika een groot kruitvat is geworden, met immense sociale repercussies. Overal nam de sociale onrust toe. De laatste maanden alleen reeds deden zich zware rellen met dodelijke afloop voor in Argentinië, Brazilië en Venezuela. Omdat de bevolking sneller bleef groeien dan de economie was in 1987 het gemiddeld inkomen per hoofd van de bevolking voor het vijfde opeenvolgende jaar gedaald. Toch waren het voornamelijk de harde besparingsplannen, door het IMF opgelegd met betrekking tot de buitenlandse schuld, die er toe leidden dat die levensstandaard in 1988 6% lager lag dan in 1981. Ook het investeringsniveau was over diezelfde periode met 4% gedaald. De Latijnsamerikaanse groei tenslotte vertraagde in 1987 met 2%, na tussen 1984 en 1986 nog een gemiddelde groei van ±3% te hebben gehaald. In 1988 werd zelfs een negatieve economische groei genoteerd.

Geleidelijk aan was de schuldencrisis geëvolueerd van een liquiditeits- naar een solvabiliteitsprobleem. Het solvabiliteitsprobleem vereist veel sterkere herstelmaatregelen. De laatste tijd werden hierbij geregeld ernstige beschuldigingen geuit aan het adres van het IMF. Zijn strenge kredietvoorwaarden zouden immers mede hebben geleid tot een drastisch terugschroeven van

[p. 598]

investeringen, tot economische recessie en uiteindelijk tot sociale onrust. In verschillende landen bleken de besluiten van het IMF op een té autoritaire en technocratische manier te zijn opgelegd, zonder dat het voldoende rekening had gehouden met de speciale noden en de specifieke problemen van elk land.

De IADB (Inter American Development Bank)

Volgens het jongste verslag van de IADB (1988) zullen de socio-economische en financiële problemen van het Latijnsamerikaans subcontinent er voorlopig niet kleiner op worden. Het document beklemtoonde dat de buitenlandse schuld van 420 miljard $ (= 16.800 miljard BF.) de economische draagkracht van de regio blijft ondermijnen. De schuld is onbetaalbaar geworden¹. ‘We hebben geenszins het gestelde doel van behoorlijke groei en vermindering van buitensporige schulden bereikt’, zei Iglesias, voorzitter van de IADB. Het tekort aan mogelijkheden leidde volgens hem tot een vicieuze cirkel van economische stagnatie en verslechterende sociale omstandigheden. Vooral het arme deel van de bevolking was door de economische teruggang getroffen, omdat men bezuinigd had op overheidsuitgaven, terwijl werkgelegenheids- en allerlei sociale projecten ontoereikend bleken. De netto-kapitaalsoverdracht uit Latijns-Amerika naar het buitenland bedroeg in '88 29 miljard $ tegen 17 miljard $ het jaar voordien. In de zeven jaar tot en met 1988 was er steeds meer geld uit de regio weggevloeid dan dat er binnenkwam. In totaal beliep de totale uitgaande kapitaalstroom over die periode 180 miljard $!

De vijf belangrijkste aandeelhouders van het IADB - de Verenigde Staten, Argentinië, Brazilië, Mexico en Venezuela met 80% van de stemgerechtigde aandelen - bereikten onlangs een akkoord om het kapitaal met 26,4 miljard $ (= 1.032 miljard BF.) te verhogen. Lange tijd waren de VS hiertegen dwars gaan liggen. Heel die tijd bleef een actieve rol van de bank in de ontwikkeling van het Latijnsamerikaans continent uit². De IADB had zich bij haar oprichting tot doel gesteld de economische ontwikkeling van het Spaans-Portugeessprekend subcontinent te bevorderen. Sedert haar oprich-

1 Latijns-Amerika betaalde al meer dan 200 miljard 43 aan interesten sinds het uitbreken van de schuldenkrisis (1982). In diezelfde periode groeide de buitenlandse schuld verder aan met 100 miljard 43, ondanks alle besparingen en terugbetalingen.

2 Washington vroeg striktere controle op de toezegging van leningen, waarbij het argumenteerde dat sommige leningen slecht bestudeerd waren geweest. De Verenigde Staten wilden bovendien minder Latijnsamerikaanse ambtenaren op topfuncties bij de bank.

[p. 599]

ting leende zij daartoe 39,7 miljard $ uit voor projecten en programma's die een totale investering van 115 miljard $ vertegenwoordigden.

In samenwerking met het IMF en de Wereldbank en op aandringen van de VS - met 70% van het kapitaal de voornaamste aandeelhouder - waren tot nu toe bijna alle leningen van de IADB gekoppeld aan specifieke projecten. Er werd overeengekomen dat vanaf 1989 het IADB ook sectorleningen zou toestaan. Voor sectorleningen is een zekere deskundigheid vereist die de bank niet bezat. Maar de Latijnsamerikaanse landen hadden duidelijk het gevoel gekregen onder curatele van de twee grote internationale financiële instellingen te zijn gekomen. Een compromis werd uitgedokterd. Gedurende een overgangsperiode van twee jaar zou de IADB nauw samenwerken met de Wereldbank. Alleen landen die een door de Wereldbank goedgekeurd economisch beleid zouden voeren, zouden voor zo'n lening in aanmerking komen.

Het Brady-plan

In 1985 stelde de toenmalige VS-minister van financiën Baker een plan voor dat gebaseerd was op economische groei en nieuwe bankleningen aan de ontwikkelingslanden. In de praktijk werd dit plan een flop. In '86 sprak Baker zich uit tegen voorstellen voor financiële tegemoetkomingen aan de schuldenlanden. Afschrijving van schulden (kapitaal en/of renten) zou ertoe leiden dat die landen geen toegang meer zouden hebben tot de internationale kredietmarkten. De beslissing in 1987 van de Amerikaanse banken om de reserves op leningen aan schuldenlanden te verhogen ondermijnde verder het plan.

De nieuwe minister van financiën, Nicolas Brady, bouwde voort op Bakers ideeën. In tegenstelling tot zijn voorganger, die het idee van schuldkwijtschelding had verworpen, gaf Brady daaraan zijn goedkeuring. Brady maakte zijn plan bekend op 10 maart 1989. Verschillende Latijnsamerikaanse landen reageerden onmiddellijk gunstig. Zo noemde de Braziliaanse minister van financiën Nobrega het plan een grote stap voorwaarts. Volgens het Mexicaans ministerie van financiën onderschreef het plan het belang van gezamenlijke aktie om het schuldenprobleem op te lossen. Ook in Columbië kreeg het plan een gunstig onthaal. In Argentinië daarentegen werd vrij behoedzaam gereageerd en Venezuela leverde zelfs felle kritiek. Na een eerste uitbarsting van enthousiasme lieten Europese financiële bewindvoerders weten dat het plan ‘valse’ verwachtingen had ontlokt. Hoewel een vertrouwelijk rapport van de Wereldbank twijfel deed rijzen aan de haalbaarheid van het plan toonde Japan zich als eerste land bereid het initiatief niet

[p. 600]

enkel verbaal, maar ook met harde munt te steunen (4,5 miljard $). Begin april werd het plan in grote lijnen goedgekeurd door het Interimcomité van het IMF. Aan de banken werd gevraagd om via onderhandelingen vrijwillige schuldvermindering, geïnspireerd op een techniek die reeds jaren wordt toegepast op de secundaire markt van de schuldvorderingen, toe te staan. Het plan wil in feite de vorderingen op de Derde Wereld - en dus op Latijns-Amerika - tot hun echte marktwaarde herleiden³.

In ruil zouden de banken meer zekerheid krijgen dat de schuldverplichtingen op de rest van de schuld strikt zouden worden nageleefd. Dit zou moeten gebeuren met de actieve steun van het IMF en de Wereldbank.

De banken zouden niet erg enthousiast zijn om zomaar schuldvermindering toe te staan. Europese bankiers hadden reeds laten doorschemeren dat de Brady-voorstellen hun houding - voorlopig - niet zou doen veranderen. Zij merkten op dat de slechte betalers bevoordeeld werden. Zij zouden niet geneigd zijn nieuwe kredietlijnen te openen⁴, juist omdat zij een deel van hun vorderingen zouden moeten kwijtschelden.

Brady's schuldeninitiatief verdient nauwelijks de naam ‘plan’. Het zijn ideeën, die nog nader uitgewerkt dienden te worden. Te veel essentiële vragen bleven onbeantwoord. De voorstellen waren relatief vaag en bankiers merkten op dat het succes van het plan afhankelijk zou zijn van nog onbekende maar cruciale details. De belangrijkste onbeantwoorde vraag was hoe de internationale commerciële banken bewogen konden worden deel te nemen aan de schuldvermindering. Bijzonder voor Noordamerikaanse banken leverde deelname aan schuldenvermindering de nodige problemen op. In de allereerste plaats ontstond er een balansprobleem. Een ander onduidelijk punt was de fiscale aftrekbaarheid die ontstaat uit afschrijvingen. Twijfels en onzekerheid waren er ook over de cruciale rol van het IMF en de Wereldbank. De VS begaven zich duidelijk op ongekend terrein met het Brady-plan. Minister Brady wilde de schuldenlast verlichten met de hulp van de We-

3 De reële marktwaarde van de internationale schulden van het land was in

	februari 1989	april 1989
Brazilië	28%	40%
Mexico	36%	43%
Venezuela		27%

4 In een recente speech drukte Barber Conable, voorzitter van de Wereldbank, zijn vrees uit dat de grootbanken niet erg geneigd zouden zijn om met vers geld over de brug te komen. Tevens verweet hij de bankiers dat ze van 1983 tot 1988 van de belangrijkste schuldenlanden meer dan 160 miljard $ (= 6.400 miljard BF.) ontvangen hadden, terwijl zijzelf voor een negatieve netto-inbreng van 5 miljard $ zorgden.

[p. 601]

reldbank en het IMF. Beide instellingen zouden landen financieel helpen zo deze hun schuldvermindering gepaard lieten gaan met economisch-structurele hervormingen door het IMF goedgekeurd. De financiële middelen van het IMF en de Wereldbank zouden voornamelijk gebruikt worden om de schuldvermindering aan te moedigen en om rentebetalingen op de rest van die schuld te garanderen. De Wereldbank zou garanties moeten verschaffen voor rente-aflossing op de obligaties die de bankiers zouden terugkrijgen voor hun oude vorderingen.

Binnen de Wereldbank bestond echter veel weerstand tegen het verschaffen van garanties, tenzij er sprake was van ‘uitzonderlijke omstandigheden’. Ten eerste omdat het garanderen van een lening evenveel kapitaal vereiste als het verstrekken van een lening. Bovendien ontstond het gevaar dat de Wereldbank sterk afhankelijk werd van de economische prestaties van de grote Latijnsamerikaanse landen. Ook de groep van 7 rijkste geïndustrialiseerde westerse landen (VS, Groot-Brittannië, Canada, Duitsland, Frankrijk, Italië en Japan) vond dat van garanties geen sprake kon zijn. Aldus kwam men niet tot een akkoord over het gebruik van hun fondsen als waarborg bij schuldverminderingstransacties. Alleen landen met een door de Wereldbank goedgekeurd hervormingsprogramma zouden een beroep kunnen doen op de financiële middelen van de Wereldbank.

Het IMF en de Wereldbank

Op de jaarlijkse vergadering van het IMF en de Wereldbank⁵ te Berlijn (september '88) onderscheidde de voorzitter van het IMF, Camdessus, in zijn toespraak twee met elkaar verbonden kringlopen waarin de schuldenlanden gevangen zitten. Binnen de ene kringloop houdt het lage niveau van de investeringen de groei tegen waardoor de export zwak presteert. Aldus moet een te groot deel van de beschikbare deviezen besteed worden aan schuldaflossingen (rente en kapitaal). Parallel daarmee vermindert de bereidheid van de schuldeisende landen om de ene schuld op de andere te stapelen. Er ontstaan achterstallen bij betalingen, waardoor het moeilijker

5 De Wereldbank houdt zich vooral bezig met de financiering van bepaalde projecten en niet zozeer met het goede functioneren van de economie als zodanig. Het IMF werd opgericht om kortlopende kredieten te verstrekken en om hulp te bieden bij tijdelijke problemen die verband houden met de betalingsbalans of met het kapitaalverkeer; maar in de huidige omstandigheden treedt het IMF vooral op als instantie die zich bezighoudt met het toezicht houden op commerciële-financiële transacties en met de kredietwaardigheid vast te stellen van de debiteurlanden. Hierdoor functioneert het Internationaal Monetair Fonds thans als de centrale instantie voor het oplossen van bovengenoemde problemen.

[p. 602]

wordt om nieuwe kredieten los te krijgen, de kapitaalvlucht neemt toe, het duurt steeds langer om herschikkingen van bestaande schulden te verkrijgen, het opgelegde soberheidsbeleid botst op steeds meer weerstand van de bevolking; het wordt zelfs stopgezet, en uiteindelijk vertraagt de groei. Daardoor neemt de bereidheid om schuldverplichtingen na te komen nog af en verminderen de investeringen, zodat beide kringlopen rond zijn en met elkaar verweven. Hoe kunnen zij worden doorbroken? Zijn de bankiers zich voldoende bewust van de omvang en de ingewikkeldheid van dit probleem? (Prof. Van de Putte).

Camdessus liet verstaan dat de commerciële grootbanken de kwijtschelding van schulden als één van de aflossingen van het schuldenprobleem moesten in overweging nemen. Terzelfdertijd deed hij een warme oproep tot verhoging van de financiële middelen van het IMF. Enkel het aantrekken van echt ‘vers’ geld kon de problemen oplossen. Daartoe moest de economie voldoende presteren en dat vereiste structurele aanpassingen. Camdessus vroeg daarom voor mei 1989 een substantiële verhoging van de quota die de lidstaten het IMF toekennen⁶. Enkel op die manier konden de activiteiten van het IMF gelijke tred houden met de evolutie van de wereldeconomie.

6 De vorig jaar in september afgesproken kapitaalsverhoging van de Wereldbank is nog steeds niet goedgekeurd door het Amerikaanse congres. De Wereldbank verhoogde haar reserves voor mogelijke verliezen van 100 naar 500 miljard $ (juli '88). Tot 4 jaar geleden had noch de Bank, noch het IMF ooit te maken gehad met achterstallige betalingen. Bij het IMF bedroeg de achterstand 3,1 miljard $. Ondanks het aanleggen van een reserve van een half miljard $ voor dubieuze debiteuren, was de winst van de Wereldbank tijdens het voorbije boekjaar met 11% gedaald tot 1 miljard $. Ongeveer 3,6% van de leningen die de Wereldbank had uitstaan rendeerde niet.

De kwijtschelding van de schulden

De internationale bankgemeenschap bleef zich verzetten tegen de schrapping van een belangrijk deel van de commerciële schuld. Aldus reageerde zij op het jongste UNCTAD-jaarverslag waarin geschreven stond dat de financiële markten niet meer geloofden in de totale terugbetaling van alle schulden door Latijns-Amerika, vermits op de secundaire markt schuldpapier verhandeld werd tegen een behoorlijke discount. De banken moesten tenminste 30% van de commerciële schuld van de grootste schuldenlanden kwijtschelden. Dit zou de enige realistische manier zijn om via economische groei het schuldprobleem op te lossen. Het was de eerste maal dat een internationale organisatie (UNCTAD) iets dergelijks voorstelde. In hun halssta-

[p. 603]

rige weerstand verwezen de bankiers uit de Groep van 7 naar de financiële kosten, de moeilijkheden met hun aandeelhouders, het overhevelen van de risico's van de privé-banken naar de overheden... en dan naar de belastingbetalers van de geïndustrialiseerde landen. Sommige Noordamerikaanse bankiers lieten echter doorschemeren dat schuldverlichting kon overwogen worden in uitzonderlijke gevallen. Voor Argentinië b.v. zou één of andere vorm van schuldverlichting noodzakelijk zijn. De 30% schuldschrapping zou het internationaal financieel systeem niet ondermijnen vermits de grootbanken reeds in '87 hun provisie voor dubieuze leningen fors hadden opgetrokken.

In augustus '88 erkenden - zij het impliciet - de Verenigde Staten, via het Mexicaanse schuldenplan dat de Latino's hun schulden niet volledig meer zouden kunnen terugbetalen. Tevoren (maart '88) had Bonn 2,5 miljard DM. van de totale schuld van de debiteurlanden kwijtgescholden. In de toekomst zou de Bondsrepubliek van plan zijn het grootste deel van haar ontwikkelingshulp te verstrekken onder vorm van giften. Onlangs volgden Frankrijk en Japan. Wat met de overige geïndustrialiseerde landen?

Besluit: dwingende noodzaak tot alomvattende strategie

In de behandeling van het Latijnsamerikaans schuldenprobleem is tot op heden een definitieve oplossing uitgebleven. De afwezigheid van de wil bij de antagonisten tot sanering van deze financiële ‘tijdbom’ staat hierbij centraal. Ook een gebrek aan visie heeft fataal gewerkt omdat het beleid zich beperkte tot voor de hand liggende deelbelangen. Zowel het rijke Noorden - de commerciële grootbanken, de internationale financiële instellingen, de overheden - als de politieke elite van Latijns-Amerika hebben zich niet steeds van hun verantwoordelijkheid gekweten. Niet te verwonderen dat de politico-financiële en socio-enonomische situatie van het subcontinent bleef verslechteren! Het financieel rijke Noorden weigerde substantiële tegemoetkomingen aan de Latijnsamerikaanse landen te doen. Zelfs toen bepaalde debiteurlanden hun interesten niet meer op tijd konden (of wensten te) betalen uit financiële onmacht, werden provisies aangelegd waardoor de eis tot betaling bleef behouden. Geregeld moesten aldus nieuwe en langdurige onderhandelingen worden aangegaan welke steeds uitdraaiden op één of andere vorm van schuldherschikking. Het scenario bleef altijd hetzelfde: door het toekennen van steeds maar nieuwe kredietlijnen werd het debiteurland een tijdelijke adempauze gegund, tot zolang het terug in financiële ademnood geraakte en zich gedwongen zag nieuwe onderhandelingen aan te vatten. Dan was de cirkel weer rond. Stilaan groeide bij de

[p. 604]

westerse overheden de overtuiging dat de debiteurlanden er nooit toe zouden komen hun schulden af te lossen. Een gedeeltelijke kwijtschelding leek hen daarom realistisch. Maar de commerciële grootbanken, voornamelijk de Noordamerikaanse, hebben zich steeds daartegen blijven verzetten omdat uiteindelijk de gewone belastingbetaler het gelag zou moeten betalen. Hopelijk versoepelen zij hun positie als er eens voldoende provisies zijn aangelegd. Dit gemis aan politieke eenduidigheid wijst m.i. op de dringende noodzaak van een alomvattende strategie.

Deze strategie moet een grotere actieve rol toebedelen aan de internationale financiële instellingen (IMF, Wereldbank, IADB,...) en belangrijke fiscale en regulerende wijzigingen in de geïndustrialiseerde landen omvatten. Van Latijns-Amerika wordt verwacht dat het een geloofwaardig herstelbeleid voert en vooral een halte toeroept aan de massale kapitaalvlucht. Hoofdpijler van deze strategie moet evenwel de vrijwillige schuldvermindering of liefst zelfs de totale schuldkwijtschelding zijn. Mocht deze strategie niet worden gevolgd, dan zal de economische groei in Latijns-Amerika moeilijk uit haar startblokken geraken en wordt het zeer twijfelachtig of de schuldverplichtingen ooit zullen worden nagekomen.