Streven. Vlaamse editie. Jaargang 54

[p. 924]

Machtsevenwicht in de internationale betrekkingen
Erik Faucompret

Van James Madison stamt het idee dat niet alleen de handelingen van de burger maar ook die van de politicus moeten worden gecontroleerd: als bepaalde individuen of groepen te veel macht verwerven, moeten alle anderen zich daartegen verzetten zodat het interne machtsevenwicht wordt hersteld. Dit ‘balance of power’-concept wordt thans algemeen aanvaard in de binnenlandse politiek, maar in de internationale betrekkingen is dat nog helemaal niet het geval. Vele, vooral Amerikaanse, auteurs huldigen in dit verband idealistische opvattingen: ze gaan ervan uit dat het buitenlands beleid van een land in de eerste plaats geïnspireerd wordt door ‘universele’, dus niet ‘real’-politieke beweegredenen. Op basis van een literatuurstudie wil ik in deze bijdrage de tegengestelde opvatting verdedigen¹. Na een beknopte theoretische uiteenzetting over het concept ‘machtsevenwicht’ als zodanig, ga ik na op welke wijze het machtsevenwicht werd gerealiseerd in de 19e en 20e eeuw, een tijdperk waarin de internationale betrekkingen een heel nieuw aanschijn kregen.

1 Cfr. R. Aron, Paix et Guerre entre les Nations, Calmann-Lévy, Paris, 1984; J. Frankel, International Relations in a Changing World, Oxford University Press, 1979; M. Merle, Sociologie des Relations Internationales, Dalloz, Paris, 1974; H.J. Morgenthau, Politics among Nations. The Struggle for Power and Peace, A.A. Knopf, New York, 1973; P.A. Reynolds, An Introduction to International Relations, Longman, London, 1971; R.L. Wendzel, International Relations. A Policymaker Focus, J. Wiley, New York, 1980.

‘Balance of Power’ als theoretisch concept

De meeste auteurs zijn het erover eens dat een machtsevenwicht slechts in stand kan worden gehouden wanneer minimum vijf ‘acteurs’ aan het internationaal systeem deelnemen. Dat leert niet alleen een empirische studie van de internationale betrekkingen, het wordt ook duidelijk wanneer men even nader ingaat op de eigenlijke betekenis van het concept

[p. 925]

‘balance of power’. In zo'n systeem wenst namelijk elk van de staten zijn macht uit te breiden, maar geen een is bereid daarvoor oorlog te voeren. Dit laatste gebeurt alleen wanneer de machtspositie van een van de acteurs duidelijk wordt ondergraven. Verder hechten alle acteurs groot belang aan de overleving van het systeem als zodanig, op voorwaarde nochtans dat geen coalitie van staten meer macht verwerft dan de overblijvende acteurs. Met deze basishypothesen voor ogen kunnen we de voorwaarden bepalen voor de handhaving van een stabiel machtsevenwicht in de internationale betrekkingen:

1.	Tussen de acteurs moeten genoeg informatiekanalen bestaan, zodat ieder op de hoogte blijft van de activiteiten van zijn tegenspelers. In de 19e eeuw werd die rol vervuld door diplomaten, nu zijn er tal van andere communicatiemedia.
2.	De acteurs horen zoveel mogelijk identieke opvattingen te huldigen m.b.t. de organisatie van het maatschappelijk leven: hun ideologie moet op dezelfde grondbeginselen berusten. Anders worden verbonden moeilijker en wordt het systeem gekenmerkt door een gebrek aan flexibiliteit.
3.	De acteurs moeten militair, economisch en cultureel ongeveer even sterk zijn. Een te machtige staat heeft het systeem niet langer nodig om te kunnen overleven of om zijn belangen te verdedigen.
4.	Anderzijds mag ook geen enkele acteur te sterk van een andere afhankelijk worden. Anders zijn er geen vijf onafhankelijke staten meer en wordt het systeem labiel.
5.	Elke acteur moet snel kunnen reageren op onvoorziene gebeurtenissen. Dit houdt in dat hij zich niet teveel mag bekommeren om wat binnenlandse machtscentra over zijn beleid denken. Paradoxalerwijze kan immers handhaving van het internationaal machtsevenwicht in conflict komen met de zorg voor het behoud van de binnenlandse ‘balance of power’, b.v. in een staat met een democratische bestuursvorm.

In wat volgt zal ik allereerst proberen deze hypothesen te toetsen aan de 19e eeuwse diplomatieke realiteit.

Het internationaal machtsevenwicht in de 19e eeuw

Het inter-Europese machtsevenwicht van de 19e eeuw heeft de revolutiegolven van 1830 en 1848 vrij goed weten te doorstaan. Tot het midden van de 19e eeuw slagen de vijf grote naties (Pruisen, Oostenrijk-Hongarije, Rusland, Groot-Brittannië en Frankrijk) erin hun voornaamste doel te realiseren: het bedwingen van nationalistische bewegingen binnen de eigen

[p. 926]

grenzen en in kleine landen. Na 1850 wordt dat moeilijker. De Franse en Britse diplomatie worden in toenemende mate geïnspireerd door meer democratische denkbeelden, vooral onder invloed van een zich ontwikkelende binnenlandse politieke opinie. Ook aan de overige van de genoemde grondhypothesen werd min of meer voldaan: vier van de vijf acteurs waren militair ongeveer even sterk, tewijl vooral het Verenigd Koninkrijk de rol van ‘balancer’ op zich nam: aangezien de houding van Albion moeilijk te voorspellen was, durfden de overige acteurs geen verbond sluiten dat tegen háár belangen zou kunnen indruisen.

Om dat machtsevenwicht in stand te houden beschikten de vijf grootmachten over verschillende instrumenten. Nu eens voerden ze een ‘verdeel en heers’-politiek, zodat geen van de acteurs territoriaal te machtig kon worden (cfr. de oprichting van de Duitse Bond, de heroprichting van Polen, de oplegging van een neutraliteitsstatuut aan kleine landen). Op andere tijdstippen vond hun machtsdrift een uitweg in territoriale expansie die door de regels van het volkenrecht in min of meer legale banen werd geleid (cfr. de opdeling van Afrika en China). Tenslotte kon het bedreigde internationale evenwicht hersteld worden hetzij door een intensievere bewapeningswedloop, hetzij door de vorming van telkens wisselende allianties. Tijdens de 19e eeuw ziet men dan ook grote legers ontstaan, wordt aan de bevolking algemene dienstplicht opgelegd en krijgt de oorlogvoering een bijna mechanisch karakter². Ondanks dit gevarieerde arsenaal van diplomatieke en andere instrumenten stortte het internationaal systeem in het begin van de 20e eeuw toch in elkaar. Wat was daarvan de oorzaak?

2 In de 19e eeuw wordt ‘oorlog’ ook voor het eerst op een quasi-wetenschappelijke wijze bestudeerd. Cfr. b.v. Carl Von Clausewitz: oorlog is diplomatie voortgezet met andere middelen.

Het einde van het 19e eeuwse machtsevenwicht

Onder Bismarck beleefde het ‘balance of power’-systeem een van zijn hoogtepunten. Met de allianties die de Duitse kanselier smeedde tussen Duitsland, Rusland en Oostenrijk-Hongarije beoogde hij uiteindelijk slechts één doel: Frankrijk isoleren (‘le cauchemar des coalitions’). Met het verdwijnen van Bismarck (1890) kwam niet alleen een einde aan een kwarteeuw van briljante diplomatie maar meteen ook aan het 19e eeuwse machtsevenwicht. In de plaats daarvan ontstond in nog geen tien jaar tijd

[p. 927]

een labiel bipolair systeem tussen de Triple Alliantie (Duitsland, Oostenrijk-Hongarije, Italië) en de Triple Entente (Groot-Brittannië, Frankrijk, Rusland) die elkaar op een aantal vlakken bestreden. Zowel in de overzeese gebieden als op de hoge zee werden Duitsland en het Verenigd Koninkrijk elkaars aartsrivalen; in de Balkan zochten Rusland en de Dubbelmonarchie uitbreiding van hun respectieve invloedssferen; in Afrika stonden Frankrijk en Duitsland elkaars territoriale ambities in de weg. Drie van de vier grootmachten kenden bovendien zware binnenlandse moeilijkheden; kleine bondgenoten (b.v. Servië) was er alles aan gelegen het bestaande machtssysteem te ontwrichten; de nationalistisch geworden publieke opinie begon een onvoorwaardelijk geloof te hechten aan de wonderen van de moderne oorlogstechnieken, terwijl het door de staat gedirigeerde terrorisme zijn intrede deed als nieuw fenomeen in de internationale betrekkingen. Alleen op een onmiddellijke aanleiding voor de Eerste Wereldoorlog moest nog worden gewacht...

Interbellum: geen herstel van het inter-Europees machtsevenwicht

Al kon de Eerste Wereldoorlog met recht een totale oorlog worden genoemd, toch werd op de vredesbesprekingen het hoge woord slechts door drie naties gevoerd. Van een herstel van het inter-Europese machtsevenwicht zou dus geen sprake zijn; veeleer weerspiegelden de vredesregelingen het ongelukkige compromis tussen het idealisme van de Amerikaanse president en de ‘real’-politieke doelstellingen van de Franse en Britse regeringsleiders³. Erger nog: na de vredesconferentie trokken twee van de drie overwinnaars zich uit het machtsspel van de inter-Europese politiek terug. Aangezien de vredesregelingen ook de Dubbelmonarchie hadden uitgeschakeld, zag spoedig een labiel bipolair systeem het daglicht, bestaande uit één militair sterk land, Frankrijk, diplomatiek verbonden met naties van tweede rang, en één militair verslagen land, Duitsland, gefrustreerd in zijn territoriale ambities maar vastbesloten het ‘Diktat’ van Versailles te annuleren. Terwijl Groot-Brittannië gedurende de hele tussenoorlogse periode het machtsevenwicht tussen Duitsland en Frankrijk zal pogen te herstellen (o.a. door het verlenen van diplomatieke steun aan het zelfbe-

3 Een goede samenvatting van de vredesverdragen in T. Luykx, Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen sedert het congres van Wenen, Elsevier Sequoia, Brussel, 1971, pp. 205-219.

[p. 928]

schikkingsrecht van de Middeneuropese volkeren), streeft Frankrijk evident het omgekeerde na. Bovendien gaat geen van beide grootmachten in op de toenaderingspogingen van de Sovjetunie; integendeel, de vrees voor het binnenlands communistisch gevaar wordt door elke staat uitgespeeld tegen de andere. De internationale organisatie die door de grootmachten werd opgericht om dit diplomatieke immobilisme te compenseren, werd met geen enkel reëel gezag bekleed en was van bij de start gehandicapt. In die omstandigheden kreeg de Duitse diplomatie vrij spel om het Europese status-quo te vernietigen. Dat gebeurt eerst, nog vrij bescheiden, door de politici van de Weimarrepubliek (ondertekening van het Locarno- en het Briand-Kellogpact, toetreding tot de Volkenbond), nadien maakt het Naziregime op een agressieve wijze komaf met het onrechtvaardige ‘Diktat’. Zowel de herbewapening van Duitsland, de bezetting van de gedemilitariseerde Rijnzone als de annexatie van Oostenrijk en Tsjechoslovakije werden door Hitler afgeschilderd als een bijdrage aan het herstel en de versteviging van het inter-Europese machtsevenwicht, en als zodanig ook door de andere grootmachten aanvaard⁴. Vooral het idee dat veel van Hitlers revendicaties op zichzelf gerechtvaardigd waren, was er de oorzaak van dat de overige - militair onvoorbereide - Europese mogendheden té laat reageerden en een nieuw wereldconflict niet meer uit de weg kon worden gegaan.

4 Voor een onorthodoxe visie op het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog: A.J.P. Taylor, The Origins of the Second World War, Atheneum, New York, 1983.

Het machtsevenwicht in de na-oorlogse periode

De Tweede Wereldoorlog liquideerde wat nog van het Europese machtsevenwicht was overgebleven, en de twee nieuwe supermachten die Nazi-Duitsland hadden verslagen waren hoegenaamd niet van plan opnieuw de creatie van autonome Europese mogendheden toe te laten. De instrumenten die tijdens de 19e eeuw hadden volstaan om het Europese machtsevenwicht te handhaven bestonden trouwens niet meer: de koloniën eisten weldra hun onafhankelijkheid op, er was geen staat meer die zoals het Verenigd Koninkrijk in de 19e eeuw als ‘balancer’ een bedreigd evenwicht kon herstellen, en omzeggens alle Europese landen waren te zwak én onderling te verdeeld om met elkaar een alliantie te kunnen vormen. Het Europese ‘balance of power’-systeem werd definitief vervangen door een

[p. 929]

mundiaal bipolair systeem, dat de Europese staten transformeerde in militaire en economische satellieten van de grootmachten die zichzelf aan het hoofd plaatsten van Europese organisaties als NAVO, OESO, Warschaupact en Comecon. In de 19e eeuw lag Polen op de kruising van de respectieve invloedssferen van de drie toenmalige grootmachten en werd daarom telkens weer verdeeld; nu werd Duitsland dit onfortuinlijk lot toebedeeld. Neutrale landen, ook buiten Europa, moesten diplomatiek kleur bekennen, want de nieuwe supermachten duldden niet dat een derde weg werd gevolgd. Net als de ‘acteurs’ van het ‘balance of power’-systeem wilden ook zij immers hun macht systematisch uitbreiden en aanvaardden zij niet dat hun invloedssfeer werd aangetast. Net als de 19e eeuwse grootmachten bestreden ook zij elkaar met culturele, economische en militaire wapens. Zowel de VS als de SU probeerden derde landen ervan te overtuigen dat hun ideologie het beste tegemoetkwam aan de morele behoeften van die volkeren (‘mission civilisatrice’). En die ideologische of culturele verbondenheid werd nadien meestal bezegeld door samenwerking op het gebied van handel en investeringen. Pas in laatste instantie zocht een supermacht haar toevlucht tot geweld. Die interventies werden gerechtvaardigd door te verwijzen naar de wensen van het regime of van het ‘volk’ van de bevriende staat. Moskou en Washington gaven meestal de opdracht aan het ‘legaal’ gezag om de orde te herstellen (cfr. Griekenland 1967, Chili 1973, Turkije 1980, Polen 1981), of huurden daarvoor een derde macht in, b.v. Cuba (cfr. Angola 1975 en Ethiopië 1977), India (cfr. Oost-Pakistan 1971), Viëtnam (cfr. Cambodja 1978), ‘contra’-rebellen (cfr. Nicaragua 1987). Alleen als het niet anders kon ging een supermacht uiteindelijk zelf over tot rechtstreekse militaire interventie (cfr. Hongarije 1956, Tsjechoslovakije 1968, Afghanistan 1979, Guatemala 1954, Dominicaanse Republiek 1965, Viëtnam 1964-1973, Grenada 1983).

Noch in Europa, noch in Latijns-Amerika bestaat op het ogenblik een autonoom machtsevenwicht. Maar vanaf de jaren zestig heeft het bipolaire systeem, met name in Europa, een meer flexibel karakter gekregen. De onafhankelijke koers die landen als Frankrijk en Roemenië varen bewijst dat zowel de VS als de SU niet langer onvoorwaardelijk op de trouw van al hun bondgenoten kunnen rekenen. Een echt ‘balance of power’-systeem bestaat hier echter nog niet, misschien wenden we daarvoor onze blik beter naar een ander continent.

Aziatisch machtsevenwicht

Niet in Europa maar in het Verre Oosten tekenen zich hedentendage de

[p. 930]

vage omtrekken af van een nieuw, zij het onvolmaakt, ‘balance of power’-systeem, dat bestaat uit vier acteurs: Japan, China, de VS en de SU, en dat aan een aantal van bovenvermelde hypothesen min of meer voldoet:

1.	Tussen de vier landen bestaan voldoende communicatiekanalen zodat een gebeurlijke crisis alleen met medeweten van alle vier kan uitbreken.
2.	De vier machten huldigen beslist niet dezelfde ideologie, maar de jongste jaren is een toenadering waar te nemen tussen de Amerikaans-Japanse liberaal-kapitalistische ideologie enerzijds en de dogmatisch-communistische en revisionistisch-communistische ideologieën van resp. China en de SU. Ideologische of (én) territoriale meningsverschillen bemoeilijken echter nog steeds een fundamentele verbetering van betrekkingen tussen de SU en elk van de drie overige acteurs.
3.	Niet alle acteurs nemen een even sterke machtspositie in. Met name Japan mag krachtens zijn grondwet geen kernwapens bezitten, zodat het vanwege zijn zowel strategisch als economisch kwetsbare geografische ligging volledig is aangewezen op de supermacht die zijn belangen in het gebied het best kan waarborgen.
4.	Juist omwille van deze laatste factor en ook omwille van het democratisch karakter van het regime van twee van deze vier staten is de manoeuvreerruimte waarover de acteurs beschikken beperkter dan het geval was voor de 19e eeuwe Europese grootmachten. Anderzijds dienen zich in dat deel van de wereld ook nieuwe grootmachten aan (India, Viëtnam), een fenomeen dat op lange termijn een stabiliserende werking op het Aziatisch machtsevenwicht kan uitoefenen.

Besluit

1. Ongetwijfeld heeft het concept ‘machtsevenwicht’ de internationale betrekkingen van de voorbije tweehonderd jaar mee bepaald. Toch moet, geloof ik, de betekenis ervan gerelativeerd worden. Een ‘balance of power’ roept het beeld op van een mechanisch-stabiele wereldordening, die quasi positief-wetenschappelijk te bestuderen zou zijn. Maar daarmee miskennen we het dynamisch karakter van de internationale politiek. Hoe b.v. meet je de ‘macht’ van een staat? Hoe voorspel je het gedrag van de acteurs? Elke acteur weet weliswaar dat het internationaal machtsevenwicht de grens van zijn politieke beweegruimte bepaalt, maar wanneer hij moet oordelen over de evolutie van de machtsverhoudingen, is het vooral de perceptie die telt en dat blijft een subjectieve aangelegenheid. Of de ‘balance of power’ een ontbrekend evenwicht alleen maar verdoezelt, of

[p. 931]

een staat van teveel machtsdrift blijk geeft in relatie tot de andere, het zijn vragen waarop bewindslieden alleen een zeer persoonlijk antwoord kunnen geven.

Verder houdt de evenwichtstheorie weinig rekening met het feit dat in iedere staat afzonderlijk autonome beslissingscentra of pressiegroepen kunnen bestaan, die b.v. in tegenstelling tot de regering geen concessies willen doen aan een eventuele tegenstander. Zelfs in een totalitaire staat als de SU wordt het buitenlands beleid niet alleen door de voorzitter van het Politburo bepaald, zeker niet in een periode van binnenlandse politieke onrust. Een laatste correctie: aan het internationaal diplomatiek gebeuren nemen in de 20e eeuw naast staten ook andere acteurs deel: b.v. internationale organisaties en multinationale ondernemingen, die het beleid van hun regeringen kunnen beïnvloeden of zelfs doorkruisen.

2. Anno 1987 vertoont het internationaal politiek systeem een zekere gelijkenis met dat van het begin van deze eeuw⁵. De rivaliteit tussen de SU en de VS kan in zekere zin worden vergeleken met die tussen Duitsland, de opkomende continentale macht, en het Verenigd Koninkrijk, de gevestigde zeemacht. Verder springen in het oog: de als dreigend ervaren allianties tussen de supermachten onderling (cfr. de wijze waarop Moskou de Amerikaans-Chinese toenadering of ‘omsingeling’ ervaart), de strijd om invloedssferen tussen de supermachten (b.v. in het Midden-Oosten), de binnenlandse politieke problemen waarmee de grootmachten worden geconfronteerd (vooral China en de SU), het nationalisme en het geloof van de publieke opinie in de techniek, het bestaan van kleine onwillige bondgenoten (cfr. Israël en de Arabische landen), het staatsgedirigeerd terrorisme... De geschiedenis leert dat een inflexibel bipolair systeem stabiliteit mist. Beroemde voorbeelden uit de oudheid zijn de rivaliteit tussen Sparta en Athene die resulteerde in de Peloponnesische oorlog (431-404 v. Chr.) en die tussen Rome en Carthago uitmondden in de Punische oorlogen (264-149 v. Chr.). Die rivaliteit leidde telkens tot de uitschakeling van een van de supermachten. Men kan zich derhalve afvragen waarom de Amerikaans-Sovjetrussische confrontatie nog niet dergelijk apocalyptisch resultaat te zien heeft gegeven. Ik geloof dat daarvoor minstens twee redenen kunnen worden ingeroepen. Ten eerste hebben we in wat voorafging geconstateerd dat noch in Europa, noch in Azië een inflexibel bipolair sys-

5 Interessante artikelen in dit verband: J. Joll, The Ideal and the Real: changing concepts of the international system, 1815-1912, in International Affairs, 1982, pp. 215-224; M. Kahler, Rumors of War. The 1914 Analogy, in Foreign Affairs, 1980, pp. 374-396.

[p. 932]

teem bestaat en dat met name een land als China als een volwaardige supermacht kan worden beschouwd. De tweede reden: sedert 1945 is de wereld het tijdperk van de nucleaire bewapeningswedloop binnengetreden, en of men dat nu goed vindt of niet, het is dank zij deze thermo-nucleaire capaciteit waarover beide supermachten beschikken, deze ‘balance of terror’ (of ‘capacity to overkill’), dat het machtsevenwicht tot op heden bewaard is gebleven. Alleen wanneer steeds meer kleine naties op hun beurt kernwapens gaan vervaardigen of wanneer een supermacht begint te geloven dat een nucleair conflict kan worden gewonnen (b.v. door afscherming van het eigen territorium via bewapening van de ruimte), belandt de wereld opnieuw in een situatie van labiel evenwicht. Men mag daarenboven niet vergeten dat noch in Oost-Europa, noch in omzeggens alle ontwikkelingslanden het aan de macht zijnde regime een consensus weerspiegelt die onder de meerderheid van de bevolking bestaat, wat meteen een invitatie inhoudt voor inmenging van buitenaf. Zoveel is alleszins zeker: niet de ideologieën, wel het spel van de (nu ook nucleaire) machtsverhoudingen zal gedurende het komende decennium het lot van onze planeet bepalen.