Streven. Vlaamse editie. Jaargang 54

[p. 558]

Forum

Buchanan en Stockman De ontluistering van de politiek

Het economenvolk keek toch wel verrast op, die donderdag 17 oktober 1986, toen het bericht van de telexen rolde dat de nieuwe Nobelprijs economie toegekend was aan de Amerikaan James Buchanan. Deze controversiële hoogleraar uit Virginia, met zijn aristocratisch uiterlijk en zijn zuiders accent, is duidelijk minder bekend dan vorige laureaten met ronkende namen als Tinbergen, Samuelson, Tobin, Friedman... Zijn ideeën zelf zijn wel beter bekend: politici bedrijven politiek niet vanuit het verheven richtsnoer van het algemeen belang, maar in functie van hun eigenbelang. De term ‘bedrijven’ wordt hier niet willekeurig gebruikt. Buchanan ziet politici inderdaad als ondernemers of bedrijfsleiders, maar die toevallig werken op een politieke markt.

Ook in de loop van 1986 verscheen een opmerkelijk boek over de praktijk van de politiek in de Verenigde Staten (De prijs van de politiek, Het Spectrum, 1986). De auteur daarvan was David Stockman. Dit jonge congreslid werd in 1980 ‘budgetmeester’ (Chief of the Office of Management and Budget) in de eerste Reagan-administratie. In die functie was hij de architect van de Reagan-begrotingen en een overtuigd aanhanger van de Reaganomics. In 1985 nam hij ontslag, ontgoocheld en verbitterd: ‘Feit is dat politici een bedreiging kunnen zijn. Zij zullen nooit ophouden met het uitvinden van onverantwoorde beleidsdaden, waarvoor de nationale economie moet bloeden. Hun sociale verheffing en hun vleespotten zijn verspillend; ze verminderen onze collectieve welvaart en welzijn. Politici kijken zelden om zich heen. Twee jaar en één kiesdistrict voor een congreszetel is hun horizon’ (p. 22).

Een mooie aanleiding om de theorie en de praktijk van de politiek met elkaar te confronteren, zij het dan op basis van Amerikaanse toestanden.

Wie is de Nobelprijs economie?

Karakteristiek voor Buchanan is dat hij het neo-klassieke analyse-apparaat van de economische wetenschap lineair toepast op de politiek. Deze werkwijze wordt thans aangeduid als de ‘public choice’-benadering, of de economische theorie van de politiek. Daarbij werkt de politieke wereld als een markt zoals alle andere markten, waar de wetten van vraag en aanbod van toepassing zijn. Typisch voor de politieke markt is dat er collectieve voorzieningen verhandeld worden zoals openbare orde, landsverdediging, veiligheid, openbare infrastructuurwerken... Andere ‘produkten’ op deze markt zijn ook de zgn. quasi-collectieve goederen zoals onderwijs, gezondheidszorg, cultuur... alsmede transfers (studiebeurzen, kinderbijslagen, pensioenen, werkloosheidsvergoedingen). En niet te vergeten: allerhande subsidies, aftrekposten en fiscale vrijstellingen, die een of andere belangengroep een apart voordeel opleveren.

Wie zijn nu de vragers naar die publieke voorzieningen (om de koepelterm te gebruiken)? Dat zijn de burgers. Het

[p. 559]

zijn immers de burgers die al deze voorzieningen en overheidsinterventies uiteindelijk wensen. De aanbodzijde wordt gevormd door de ambtenaren (weer eens in brede zin). Zij verzorgen het aanbod van de publieke diensten en overheidsbemoeienissen. Daartussen fungeren dan de politici als ‘voorkeursmakelaars’. Zij vertalen de wensen van het brede publiek in budgettaire beslissingen, wetten en besluiten; waarop dan de ambtenaren weer met de uitvoering ervan beginnen. Een politicus is dan een makelaar, handelaar of ondernemer, die zo handelt dat zijn politieke winst wordt vergroot. Hij zal die politieke programmapunten in zijn vaandel schrijven waarvan hij vermoedt dat ze de kiezer zullen aanspreken. En zoals een bedrijfsleider zijn marktaandeel wil uitbreiden, zal een politicus ernaar streven zoveel mogelijk stemmen op zijn naam te vergaren. Maar er zijn ook nog andere ingrediënten van politieke winst zoals macht, prestige, inkomsten en emolumenten die verbonden zijn aan de diverse politieke functies.

Cruciaal in de gedachtengang is dat in een representatieve democratie de transmissie vanuit de kiezersbasis naar de politieke top niet feilloos verloopt. Er zit ‘ruis’ in het systeem en onderweg opereren er stoorzenders. In eerste instantie door het optreden van de politici zelf. Immers hun eigenbelang zal het halen op de wensen van de achterban die zij vertegenwoordigen. Politici zullen de beleidsbeslissingen in zulke bochten wringen dat zijzelf er goed uitkomen. Maar ook de ambtenaren leiden een eigen leven van vlees en bloed, dat sterk afwijkt van de ideaal-typische Weberiaanse ‘civil servant’. Aan de aanbodzijde bekleden zij in feite een monopoliepositie. Hun ministerie of dienst is veelal het enige agentschap dat deze of gene publieke voorziening waarneemt. En zoals de andere agenten in het economisch leven (producenten, consumenten...) een of andere doelstelling maximeren, hebben ook de ambtenaren een herkenbare betrachting, zij willen namelijk het budget zo groot mogelijk maken. Aan de omvang van het budget is immers hun eigenbelang gebonden: meer werkingsmiddelen, meer emolumenten, meer ondergeschikt personeel, meer prestige en macht...

En de burgers zelf, hoe kijken die tegen dergelijke manipulaties aan? Volgens de ‘public choice’-visie zullen zij zelf als stoorzenders opereren. Als consumenten van de publieke voorzieningen gaan zij zich verenigen in belangengroepen. De meest markante voorbeelden daarvan zijn de patroonsverenigingen, vakbonden, landbouwersorganisaties, sectoriële pressiegroepen... Het is vrij gemakkelijk de baten of het nut van elke publieke voorziening duidelijk te profileren. De kosten ervan zijn nauwelijks zichtbaar. De financiering gebeurt ten dele door leningen en voor het gedeelte dat uit belastingen komt is er een ontzaglijke verdunning over veelvuldige belastingsoorten en vele contribuanten. De afweging van lusten en lasten is dan ook vlug gemaakt en de publieke voorziening komt er hoe dan ook.

Chivirla... the age of chivalry has gone

Dit soort werking van de publieke markten heeft volgens Buchanan voorspelbare gevolgen. In de eerste plaats een overexpansie van de publieke sector. Eens dat een publieke voorziening in het budget is ingeschreven, kan geen macht ter wereld die er nog uit krijgen tegen de belangen van de politici, de ambtenaren en de pressiegroepen in. En voortdurend komen er nieuwe overheidsactiviteiten bij. Altijd weer zijn er wel maatschappelijke problemen die overheidscorrecties eisen. En die overheidsinterventie kan gemakkelijk ‘verkocht’ worden: het belang wordt duidelijk onderkend en de kosten worden toch versluierd.

Vandaar de normatieve stelling van Buchanan, dat de omvang van de pu-

[p. 560]

blieke sector wettelijk aan banden moet worden gelegd, in de grondwet zelf moet worden ingeschreven. Samen met zijn leerling R. Wagner heeft hij dit standpunt rigoureus verdedigd in het boek Democracy in deficit, the political legacy of Lord Keynes (1977). Daarin pleit hij voor een grondwetswijziging die oplegt dat de overheidsbegroting steeds in evenwicht moet worden ingediend en uitgevoerd. Dus geen leningfinanciering meer zoals de Keynesiaanse theorie dat aanbeveelt bij laagconjunctuur om de economische activiteit te stimuleren.

De politieke economie van Buchanan staat inderdaad haaks op de Keynesiaanse visie. In de Keynesiaanse gedachtengang wordt de praktijk van de politiek impliciet uitgeoefend door ‘Harvey Road’, de toenmalige Londense wijk van welstellende intellectuelen, die zich ‘belangeloos’ met staatszaken konden inlaten. De politicus à la Buchanan is daarentegen een ambitieuze Amerikaan die in de politiek stapt met dezelfde overwegingen alsof hij een eigen zaak zou beginnen.

Reeds in 1958 publiceerde Buchanan zijn Public principles of public debt, waarin hij zich diametraal tegen de heersende Keynesiaanse stroming opstelde. Aan de Universiteit van Virginia toetste hij zijn ideeën bij de studenten van zijn ‘graduate seminars’. Er ontstond een stimulerende samenwerking met Gordon Tullock. In 1962 verscheen onder hun beider naam het eerste meer analytisch werk, The calculus of consent. Buchanan wroette verder en in 1968 kwam zijn basiswerk van de pers, The demand and supply of public goods.

De opheffing van de dichotomie tussen de privé en de publieke sector, door toepassing van hetzelfde analyse-apparaat, heeft nochtans een lange voorgeschiedenis. Vooral continentale schrijvers hebben op het domein gewerkt: Pantaleoni, De Viti de Marco, Einaudi, Barone in Italië; Sax in Duitsland en vooral de Zweden Lindahl en Wichsell. De Anglo-Amerikaanse literatuur stond daar volledig buiten. Op één dominerende uitzondering na, nl. Richard Musgrave. Deze Harvard-hoogleraar (afkomstig uit Duitsland) kende deze Europese grondleggers heel goed en werd de geestelijke vader van de actuele gangbare opvatting over de openbare financiën. Deze minzame studax werd dan ook door de vakeconomen als een potentiële Nobelprijs beschouwd, mocht die ooit toegekend worden in het domein van de openbare financiën. Vandaar bij velen de verwondering, en bij wijlen verontwaardiging, dat Buchanan werd verkozen.

Buchanan, in tegenstelling tot Musgrave, heeft zich altijd heel militant opgesteld in woord en schrift. Hij was medestichter van het tijdschrift Public choice en mentor van de Public Choice Society, die ook een afdeling in Europa heeft. Er kan niet ontkend worden dat er doelbewust en efficiënt aan schoolvorming werd gewerkt. Met als bijzonderste vestigingen, naast Virginia, de universiteit van Los Angeles en uiteraard het Chicago van Milton Friedman. Vandaar het acronym Chivirla als afkorting van deze drie ideologische bastions.

De budgetmeester in de snijkamer

David Stockman studeert niet aan Chivirla, maar aan de meer bescheiden Michigan State University. In de jaren zestig flirt hij even met het Neo-Marxisme in de schaduw van de Vietnamtragedie. Hij keert terug naar zijn Duits-protestantse wortels en schrijft zich in aan de Harvard Divinity School. ‘Ik nam Harvard om geen andere reden dan dat het Harvard was. Niemand in mijn familie had ooit College afgemaakt, laat staan een universiteit, en dus dacht ik dat ik maar beter de beste kon nemen’ (p.33).

Hij is een briljant student met belangstelling voor politiek. Hij slaagt erin babysit te worden bij Patrick Daniel Moynihan en geniet met volle teugen

[p. 561]

van diens week-end verhalen over de ‘inner circle’ van Washington. Onmiddellijk daarna wordt hij staflid van congreslid John Anderson en op 28-jarige leeftijd wordt hij als Republikein in het Congres verkozen.

Stockman ontpopt zich als een fervent aanhanger van de aanbodeconomie en komt in het vaarwater van Reagan. Bijzonder ontluisterend is het verslag van zijn eerste kennismaking met Reagan. Om een TV-optreden voor te bereiden wordt een forumgesprek geënsceneerd tussen Reagan en zijn medewerkers. Ook Stockman zit in dat panel. ‘Reagans presentatie was wat je noemt miserabel. Ik schrok me dood. Hij was niet in staat zijn tijd vol te praten. Zijn antwoorden waren gewoon niet lang genoeg. En de tijd die hij in staat was vol te praten, vulde hij op met vage gemeenplaatsen’ (p. 54).

Ook Reagans kennis in de economie moest op schoolse wijze bijgebracht worden. Jack Kemp, Art Laffer en Jude Wanniski doordrenkten hem met de leer van de aanbodeconomie. ‘Ze lieten hem kennis maken met de Laffer-curve¹. Het klonk als muziek in zijn oren. Hij wist direct dat dát waar was en zou er daarna nooit meer aan twijfelen. Eens had hij met de Laffer-curve te maken gehad. “Ik begon goed te verdienen met films te maken in de Tweede Wereldoorlog”, placht hij te vertellen. Op dat moment was de belasting over de top van de hoogste inkomens bijna 90%. “Je kon maar vier films maken, tot je zo'n topinkomen had verdiend”, ging hij verder. “Dus hield je er na vier films mee op en ging naar je buitenhuis”. Hoge belastingtarieven veroorzaakten minder werk, lage daarentegen meer. Zijn eigen ervaring was het bewijs ervoor’ (p. 18).

De ontnuchtering komt al vlug. In de eerste Reagan-administratie (1980-1984) wordt Stockman Chief of the Office of Management and Budget. De budgettaire blauwdruk is simpel: verhoging van de defensie-uitgaven, ontmanteling van de sociale voorzieningen en een gigantische belastingverlaging, die voldoende terugverdieneffecten moet opleveren om de begroting in evenwicht te houden. Met deze laatste schakel wil het niet vlotten. De verwachte meeropbrengsten van de belastingen blijven ondermaats en het tekort gaat dramatisch de hoogte in. Stockman wil dan harder snoeien en rooien in de overige uitgaven maar stuit op, in zijn ogen, de meest ongelooflijke combinaties van weerstanden van Republikeinen, Democraten en particuliere belangengroepen allerhande. Elk begrotingsjaar ziet hij het tekort verder oplopen. Politici verkopen veel heisa op de politieke tribune maar kelderen in de wandelgangen elk besparingsvoorstel. Totaal uitgeblust en ontmoedigd neemt hij in 1985 ontslag en begint onmiddellijk aan het schrijven van zijn memoires, zoals dat in de Verenigde Staten wel meer gebruikelijk is.

Het boek levert een feitenrelaas, met appreciaties en impressies, zonder veel analyse. Eén enkele keer mijmert Stockman over de meer fundamentele vraag waarom er zo'n afgrond gaapt tussen enerzijds de waarden en programma's die de politici met de lippen belijden buiten de lijnen en anderzijds de praktische beleidsdaden die ze stellen op het terrein. Als verklaring wijst hij in de richting van de institutionele zwakte van de politieke partijen in de Verenigde Staten, waardoor elke politicus de neiging heeft zich als een zelfstandige ‘kleinhandelaar’ te gedragen. Dus toch terug naar af, terug naar Buchanan?

Wim Moesen

1 De Laffer-curve stelt dat bij hoge belastingtarieven de motivering vermindert en dus de produktie daalt en dus het inkomen afneemt.