Streven. Vlaamse editie. Jaargang 54

[p. 166]

Mexico:
het falen van de schuldenstrategie
Luk Corluy

In 1984 werd Mexico nog door de hele financiële wereld geprezen om zijn voorbeeldige aanpak van de schuldencrisis en de correcte uitvoering van de strakke financieel-economische maatregelen opgelegd door het Internationaal Monetair Fonds (IMF). Het land leek zich stilaan van zijn financiële crisis te herstellen door een consequent soberheidsbeleid dat hoofdzakelijk geënt was op vermindering van de openbare uitgaven, bevriezing van de lonen, daling van de import en groei van de nationale produktie. De handelsbalans verbeterde spectaculair, de inflatie werd geleidelijk teruggedrongen en de economie begon - zij het aarzelend - opnieuw te groeien. Vanaf midden 1984 gingen in financiële kringen stemmen op om een herschikking van de Mexicaanse schulden op langere termijn te overwegen. Dit resulteerde begin september 1984 in een princiepsakkoord met de internationale privé-bankiers¹ betreffende de herschikking van 48,6 miljard $ over een periode van 14 jaar (1985-1998). Sluitstuk van dit akkoord was de onmiddellijke aflossing van 1 miljard $ bij de definitieve ondertekening van de overeenkomst. Pas einde maart 1985² werd met de 550 commerciële banken een akkoord ondertekend voor de grootste schuldherschikking aller tijden. Nadat Mexico bij monde van minister van financiën Silva Herzog bekendgemaakt had de beloofde 1 miljard $ niet te kunnen voldoen, werd als blijk van ‘goodwill’ een eerste aflossing van 250

1 Zie ons artikel Latijnsamerikaanse schuldenlast, in Streven, mei 1985, pp. 600-601.

2 Mexico diende zware onderhandelingen aan te knopen met de particuliere bankiers. Deze gespreksronden zijn vrij tijdrovend, vooral door de vele soorten vorderingen en de belangentegenstellingen tussen de verschillende groepen banken alsmede het grote aantal banken betrokken bij de herstructurering. Door het vormen van een zgn. ‘steering-committee’, een comité van een twaalftal banken die elk een deel der honderden banken vertegenwoordigen, wordt dit enigszins verholpen. Dat die onderhandelingen toch nog maanden aanslepen, volgt uit het feit dat elk der ‘steering-members’ de goedkeuring van de overeenkomst van zijn bankiers moet hebben.

[p. 167]

miljoen $ afbetaald op de hoofdsom van de totale buitenlandse schuld (ong. 95 miljard $).

Medio 1985 dreigde Mexico opnieuw in een uitzichtloze crisis te vervallen. De saneringsvoorwaarden van het IMF wogen loodzwaar op Mexico's betalingsbalans. Zijn verbintenissen, voornamelijk met betrekking tot de beteugeling van de inflatie en het terugdringen van het budgettaire deficit, kon het nauwelijks nakomen. Kwam daarbij dat de export naar de Verenigde Staten, de belangrijkste handelspartner, ten gevolge van protectionistische maatregelen stagneerde en dat de olieprijzen op de internationale markt pijlsnel begonnen te dalen. Ondertussen had Mexico, ondanks geregeld aandringen van buitenuit, nog steeds geen aanstalten gemaakt om de zo noodzakelijk geachte structurele wijzigingen door te voeren op intern economisch vlak. Mexico bleef een hoofdzakelijk één-produkt producerend en exporterend land³.

3 De olie-export zorgt voor zowat 70% van de totale Mexicaanse inkomsten.

Het onvermogen van Mexico

De dramatische daling van de olieprijzen in 1985 en de stagnatie van de export maakte definitief een eind aan het veelgeroemde economisch herstel van Mexico. De overheid had weliswaar enorme inspanningen gedaan om het land door een herstelprogramma er weer bovenop te krijgen, op termijn had het evenwel gefaald. Werd het economisch herstel in de beginperiode mede geschraagd door een economische groei van de VS, dan was de economische recessie in dat land in 1985 wel het ergste wat Mexico overkomen kon. Niet alleen daalde de olie-uitvoer, het Mexicaanse paradepaardje, met maar liefst 36% van 1,5 miljoen vaten per dag einde 1984 tot 950.000 vaten in juli 1985, ook de prijzen daalden geregeld. Volgens de Mexicaanse Centrale Bank kostte dit de schatkist 1 miljard $. Tegelijkertijd waren tijdens het tweede semester de inkomsten uit de export van de andere produkten (textiel, staal, kolen...) met 16% gedaald. De import daarentegen steeg lichtjes, hetgeen op een, zij het schuchtere, binnenlandse herleving scheen te wijzen. De inkomsten uit het toerisme zakten dan weer behoorlijk doordat, na geruchten over een gebrek aan veiligheid, minder Amerikanen hun vakantie in het land doorbrachten. Met dalende exportinkomsten en stijgende importkosten dreigde Mexico onherroepelijk af te stevenen op een stopzetting van de rentebetalingen tegen het einde

[p. 168]

van het jaar. Volgens Jorge Castaneda, econoom aan de Universiteit in Mexico City, zouden verdere bezuinigingen niets oplossen omdat sociale en politieke gevolgen niet zouden uitblijven. Het werd steeds duidelijker dat de invoering van het door het IMF sinds 1982 geëiste economisch saneringsprogramma Mexico in een uitzichtloze recessie dompelde. Veel fabrieken zagen hun produktiecapaciteit tot 40% slinken, terwijl de koopkracht van de bevolking met 40% daalde. De gewone man was hiervan het eerste slachtoffer, terwijl de rijken hieraan ontsnapten. Kapitaalvlucht, in de hand gewerkt door een steeds zwakker wordende peso, droeg bij tot verzwaring van de crisis. Tot hoever kon men van de Mexicanen offers blijven vragen voor verdere besparingsplannen die werden opgesteld onder de druk van buitenlandse geldschieters en die, o.m. door de daling van de koopkracht, de afslanking van de overheidssector (18% van de totale actieve bevolking) en aldus grotere werkloosheid met zich brachten?

Eind augustus 1985 ondertekende Mexico met zijn 550 Westerse schuldeisers een nieuwe overeenkomst: de betaling van de 48,7 miljard $ uitstaande schuld zou worden uitgesteld. Bij die gelegenheid zei de Mexicaanse president de la Madrid dat ‘hij zou blijven vasthouden aan het strenge bezuinigingsbeleid en niet geloofde dat het probleem zou worden opgelost door het niet nakomen van contractuele verplichtingen’⁴. De snel verslechterende situatie verontrustte evenwel danig de internationale bankiers.

Enkele weken later schortte het IMF een cruciale lening op van 450 miljoen $, omdat het land de zware economische hervormingen opgelegd door het Fonds niet kon nakomen. Mexico werd geteisterd door een inflatie van 56% en de beloofde bezuinigingen op de overheidsuitgaven bleven uit. De opschorting van deze lening zou ook wel eens het einde kunnen betekenen van het zopas ondertekende akkoord met de Westerse privébankiers. Al met al bracht het onvermogen van Mexico om tegemoet te komen aan de eisen van het IMF-herstelplan een zware klap toe aan de hoop opnieuw normale toegang te krijgen tot de internationale kapitaalmarkt.

De catastrofale aardbeving in Mexico City op 19-20 september 1985 verplichtte Mexico ertoe nieuwe leningen aan te vragen bij de banken. Gezien de omstandigheden mocht men geredelijk aannemen dat de financiële instellingen gemakkelijker bereid zouden zijn hierop in te gaan. Ook het

4 De la Madrid nam hierbij duidelijk afstand van Cuba, dat zich had uitgesproken voor een schuldenmoratorium vanaf 5 mei 1985. In het najaar zou Peru overgaan tot eenzelfde maatregel, zij het meer gematigd: het zou de afbetaling van zijn schulden beperken tot maximum 10% van zijn exportinkomsten.

[p. 169]

IMF zou moeilijk de onvermijdelijke vraag naar bijkomende financiële hulp naast zich neer kunnen leggen. Algemeen werd verwacht dat het IMF het verloop van de gezamenlijke vergadering van het IMF en de Wereldbank later in het jaar zou afwachten om te reageren. Indien het IMF daar de nodige soepelheid aan de dag legde, mocht men verwachten dat de commerciële banken zouden volgen om over een verdere herschikking en/of bijkomende kredieten aan Mexico te onderhandelen. Op die internationale vergadering kreeg Mexico van het consortium van banken betalingsuitstel van een schuld van 950 miljoen $, zijnde de aflossingen die op 1 oktober en 4 november hadden moeten gebeuren in het kader van de recente schuldovereenkomst van 48,7 miljard $.

Volgens W. Rhodes, voorzitter van de stuurgroep van het consortium, stemden de bankiers in nadat duidelijk werd dat Mexico het schuldenprobleem anders zou aanpakken en zich bereid had verklaard nieuwe onderhandelingen met het IMF aan te vatten. De nieuwe door Mexico voorgestelde strategie, waarbij de kleinere banken niet langer zouden gedwongen worden nieuwe leningen te verstrekken⁵, maakte een nauwe samenwerking met de Wereldbank, de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank en het IMF noodzakelijk.

5 De kleinere banken hebben zich bij de onderhandelingen tot schuldherziening steeds het hardst opgesteld. Hun financieel risico woog bij een mogelijk Mexicaans débâcle immers het zwaarste door. In verhouding tot hun eigen vermogen hadden zij het hoogste bedrag aan leningen aan Mexico uitstaan.

Het Baker-plan: naar een nauwere samenwerking met de Wereldbank

Op de IMF-Wereldbankvergadering van begin oktober 1985 in Seoul (Zuid-Korea) ging de aandacht vooral uit naar het Amerikaanse plan om de schuldenproblemen aan te pakken door het stimuleren van de economische groei, het beteugelen van de inflatie, het in evenwicht brengen van de betalingsbalans, ondersteund door extra financiële middelen van de Wereldbank, de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank en de commerciële banken. Volgens toponderhandelaar Angel Gurria, directeur van de Mexicaanse dienst voor openbare kredieten, zou Mexico het ‘proefkonijn’ voor deze nieuwe strategie van de Amerikaanse minister van financiën James Baker zijn, omdat het juist dringend onderhandelingen moest beginnen over zijn kredietprogramma van 1986. Volgens Gurria bestond de uitda-

[p. 170]

ging van de komende onderhandelingen erin een evenwicht te vinden tussen de binnenlandse groeivereisten en de externe financiële hulp. ‘De kwestie is of we, na 10 miljard $ per jaar aan rentelasten te betalen, nog kunnen groeien volgens het vereiste ritme’, zo zei hij.

Het belang dat de internationale bankierskringen hechtten aan de opkomende rol van de Wereldbank, illustreerde hun groeiend scepticisme tegenover het Internationaal Monetair Fonds. De bankiers waren er zich van bewust geworden dat het Fonds niet de ideale instelling was om de lange termijn-problemen van de schuldencrisis effectief aan te pakken, laat staan op te lossen. Vooral zijn besluit om Mexico als overtreder van het afgesloten economisch aanpassingsprogramma te brandmerken, was erg slecht ontvangen. Dat besluit betekende immers dat Mexico het moeilijker zou hebben om de nodige gelden op de internationale kapitaalmarkt bijeen te krijgen.

Reeds op de vergadering in Seoul was de Wereldbank, zich bewust van de precaire Mexicaanse situatie, onmiddellijk bereid de economische groei te ondersteunen door twee leningsovereenkomsten te ondertekenen voor een totaal bedrag van 225 miljoen $, dat prioritair zou worden aangewend in industriële (mijnontwikkeling) en urbanisatieprojecten (sociale woningen). Verder onderzocht de Wereldbank een project dat betrekking zou hebben op het spoorwegnet.

Ondertussen liet de Mexicaanse minister van financiën Silva Herzog, in een toelichting op de financiële situatie na de aardbeving, de internationale bankiers weten dat zijn land met de Wereldbank en de overige financiële (privé en openbare) instellingen onderhandelde om het grootste deel van zijn financieringsbehoeften voor 1986 te dekken. Tevens verkreeg het van de bankiers dat de betaling van 950 miljoen $, waarvoor het zes maanden uitstel had gevraagd, nog langer werd uitgesteld. Deze onderhandelingen zouden Mexico over de eerste valuta-behoeften na de aardbeving moeten helpen. Die werden geschat op 1 miljard $ (noodimport en verloren toeristische inkomsten)⁶. Daarnaast schatte Herzog de kosten van de wederopbouw op 5,3 miljard $.

Op hetzelfde ogenblik dat het IMF en de Wereldbank in Seoul bijeenkwamen, vergaderden Mexicaanse onderhandelaars in New York met de belangrijkste Amerikaanse bankiers i.v.m. de herschikking van het eerste

6 De ramp, die duizenden slachtoffers eiste, gebeurde bij het begin van het toeristisch seizoen '85-'86. De toeristische sector is na de oliewinning de belangrijkste inkomstenbron van het land. Niet alleen werd de infrastructuur getroffen, maar talloze reizigers zegden boekingen af uit vrees voor - overigens niet zo denkbeeldige - nieuwe aardbevingen.

[p. 171]

deel (28,6 miljard $) van de veeljarenherschikking van 48,7 miljard $. Mexico had zich tevoren bereid verklaard een bedrag van 1,2 miljard $ daarvan vooraf te betalen. Normaal was voor de goedkeuring van deze herschikking het akkoord van alle betrokken banken vereist. Mexico wilde nu dat alleen de ongeveer 100 grootste banken die Mexico kredieten hadden toegestaan hun goedkeuring zouden geven, anders zou het proces nog maanden kunnen aanslepen. Het was echter wel de vraag of men daaraan zou kunnen ontsnappen: vooral de kleinere banken werden steeds weigerachtiger om aan dergelijke herschikkingen te blijven deelnemen.

Tegen deze achtergrond moet eveneens gewezen worden op de opkomende protectionistische maatregelen die een aantal landen, waaronder Mexico's belangrijkste afnemer, de VS, overwogen, waardoor de economische groei van Mexico in 1986 zijn doelstelling zeker niet zou bereiken. Zelfs voor 1985 zou Mexico geen enkele van zijn belangrijkste doelstellingen bereiken. Vóór de aardbeving was de toestand al catastrofaal, nu was hij bijna uitzichtloos. Het begrotingstekort dat met 5,5% moest dalen, nam in de eerste 10 maanden met ongeveer 8% toe. De betalingsbalans bleef 3 miljard $ in het rood.

De inflatie moest tot 40% zijn teruggebracht, maar overschreed de 50%. Daarbij kwam de bezwarende factor dat de export ongeveer 3 miljard $ minder opbracht dan de 17 miljard in 1984. In dit licht en met een bezoek van een IMF-delegatie in het vooruitzicht die zou komen om te praten over een noodlening van 900 miljard $, werd de roep om een moratorium op de buitenlandse schuld steeds luider. De internationale financiële gemeenschap maakte zich ernstig zorgen over de mogelijkheden van de Mexicaanse economie om in het reine te komen met zijn schuldprobleem. Vooral de voortdurende koersdaling van de nationale munt, de peso, zorgde voor heel wat onrust. Sinds de devaluatie met 35% in juli '85 zakte de nationale munt verder tot 370 voor 1 VS-$ in september en 473 in oktober '85. Bankiers zagen in deze doorgedreyen koersdaling een teken dat Mexico geplaagd zat met een kapitaalvlucht, waardoor de zo nodige deviezenreserves nog schaarser werden. Op de vrije markt zakte de munt verder tot 500 peso per $ ten gevolge van de aanhoudende olieprijsdalingen en vooral de beginnende onderhandelingen met de Westerse bankiers die de aandacht op de slechte situatie van de Mexicaanse economie bleven richten.

[p. 172]

Mexico in een kritieke fase

Eind '85 maakte de Mexicaanse regering bekend dat zij zou proberen het begrotingstekort in 1986 in te krimpen tot 8% van het bruto binnenlands produkt (in plaats van 9,6% op dat ogenblik), ook al nam de interne druk sterk toe om de soberheidsmaatregelen, die nu reeds drie jaar van kracht waren, te versoepelen. Hiermee zwichtte zij voor de eisen van de buitenlandse bankiers, die slechts vers geld wilden geven als strak aan het soberheidsbeleid werd vastgehouden. Of dat voornemen van de Mexicaanse regering ook gerealiseerd zou worden, werd in ruime financiële kringen sterk betwijfeld.

Toen begin 1986 de olieprijzen plotseling opnieuw sterk begonnen te dalen (begin 1986) werd Mexico's financiële situatie kritiek. Naar het oordeel van José Angel Gurria werd een gezamenlijke reddingsoperatie van het IMF, de Wereldbank, de IAOB (de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank) en de regeringen van de belangrijkste Westerse industrielanden dringend noodzakelijk. Alleen al voor 1986 had Mexico 8,7 miljard $ extra kredieten nodig om zijn economisch herstelbeleid te kunnen voortzetten⁷. En zeggen dat Mexico er begin 1985 nog van overtuigd was geen bijkomende kredieten nodig te hebben! De commerciële banken beweerden dat zij zo'n astronomisch bedrag onmogelijk alleen konden bijeenkrijgen. Waarnemers meenden evenwel dat verscheidene VS-banken geen keuze hadden. Als zij niet de nodige extra gelden ter beschikking stelden, dreigden hun reeds uitstaande kredieten verloren te gaan. Zij hadden zoveel geld geleend aan Mexico dat een eventueel niet-tijdig terugbetalen van die kredieten het voortbestaan van die banken in gevaar kon brengen.

Steeds nadrukkelijker suggereerden de buitenlandse bankiers dat Mexico een nieuw bijkomend pakket soberheidsmaatregelen zou doorvoeren. Volgens president de la Madrid kon daar na vier jaar inleveren geen sprake van zijn. Tevens beschuldigde hij de 550 Westerse bankiers ervan dat zij mede verantwoordelijk waren voor de huidige moeilijkheden. ‘Zij hebben ons ertoe aangezet op het einde van de jaren zeventig massaal OPEC-dollars te lenen waarvoor zij geen alternatieve beleggingsmogelijkneden vonden.’

7 Het bedrag van 8,7 miljard $ is gebaseerd op een gemiddelde verkoop van 1,3 miljoen vaten per dag in 1986, waar men eind '85 nog een produktie van 1,5 miljoen vaten voorzag. Bovendien werd in de prognose met een prijs van 16 $ per vat gerekend tegen 22 $ eind '85. De catastrofale ineenstorting van de oliemarkt kegelde deze vrij realistische prijsprognose zo van de baan. In maart '86 zou een vat nog slechts 14 tot 15 $ kosten om vanaf juli zelfs onder de 10 $ te duiken.

[p. 173]

De Mexicaanse economie stond op het punt in elkaar te storten. De peso devalueerde dagelijks en de rente op de buitenlandse schuld was onbetaalbaar geworden. Voor de gewone Mexicaan werd het leven ondraaglijk. Begin juni 1986 devalueerde de peso trapsgewijze van 520 peso naar 730 peso per dollar. De interest werd opgetrokken van 55% naar 80%. Deze Lombardische interestvoet kon echter niet beletten dat de (rijke) Mexicanen verder massaal in de dollar bleven vluchten en aldus Mexico's hoofdprobleem op korte termijn schiepen. Op middellange termijn evenwel bleef het land kampen met de gevolgen van een totale misallocatie van de olie-inkomsten. Deze werden vooral besteed aan de bouw van indrukwekkende infrastructuurwerken (o.a. de voetbalstadia voor de Mundial), ten koste van de landbouw en de verwerkende nijverheid. De centrale bankiers waren zeer bezorgd over deze evolutie en spraken ronduit van het failliet van de Mexicaanse politiek. Velen benadrukten de ernstige gevolgen van de onvoorziene ineenstorting van de olieprijzen, maar vergaten eraan toe te voegen dat Mexico er niet in geslaagd was de olie-onafhankelijkheid van het land te verminderen. Tegen begin juli moest Mexico 1,8 miljard $ interestlasten aflossen. Slechts door zijn laatste deviezenreserves (geschat op 2 miljard $) aan te spreken zou het eraan kunnen voldoen. Openlijk verklaarde het zijn verbintenissen niet langer te kunnen nakomen. De financiële wereld was geschokt.

Nieuwe besprekingen met de hele financiële wereldtop, met name de Amerikaanse minister van financiën J. Baker, FED-voorzitter P. Volcker en topverantwoordelijken van de Wereldbank en het IMF, werden nog maar eens aangevat. De Amerikaanse overheid, onder de druk van de kleinere Amerikaanse bankiers, nam een vrij strakke houding aan. Zij stuurde aan op een verdere beperking van de overheidsuitgaven. De inflatie benaderde de 100%. De Wereldbank was bereid Mexico onmiddellijk een krediet van 500 miljoen $ toe te staan voor de import van noodzakelijke uitrustingsgoederen. Ook het IMF hield een krediet van 1,2 miljard $ klaar. De toekenning van deze kredieten hing echter af van interne politieke veranderingen. Tegen zijn gewoonte in leek het IMF voor de eerste maal het zwaartepunt van zijn economisch programma op te willen schuiven in de tijd. Aldus bekende het fonds impliciet dat zijn schuldenstrategie had gefaald. Het was een typische ‘strategie van korte maar harde pijn’. Op de jongste Algemene Vergadering van de Bank van Internationale Betalingen te Basel in juni 1986 bleek reeds dat meerdere centrale bankiers moeite hadden met zijn politiek. Het IMF redeneert te sterk op korte termijn en kijkt niet of nauwelijks naar structurele problemen waarmee een economie te kampen heeft, zo luidde het.

[p. 174]

Toch uit de impasse?

De Mexicaanse minister van financiën, Silva Herzog, die vier jaar lang de ondankbare onderhandelingen met de Westerse crediteurlanden leidde, nam in juli ‘om persoonlijke redenen’ ontslag en werd vervangen door G. Petriccioli, hoofd van de nationale Ontwikkelingsbank en persoonlijke vriend van president Miguel de la Madrid. In bankierskringen verwachtte men dat de nieuwe minister een hardere houding zou aannemen, doch zich zou hoeden voor radicale maatregelen⁸. Herzogs ontslag viel op een ogenblik dat Mexico en het IMF een cruciale fase bereikten in de onderhandelingen over een nieuwe schuldenovereenkomst, waarin o.m. nieuwe herstructureringsdoelstellingen werden vastgelegd en de weg zou worden vrijgemaakt voor 7 miljard $ nieuwe kredieten van de commerciële banken en internationale instellingen.

Midden juli bereikte Mexico zijn akkoord met het IMF. Het meest opvallende onderdeel daarvan was de koppeling van de kredietverlening aan het niveau van de internationale olieprijzen. Daarnaast voorzag het akkoord ook een soort waarborg voor het economisch herstel van Mexico. Indien de economie tegen eind maart 1987 onvoldoende groei te zien zou geven, zouden de internationale instellingen bijkomende kredieten ter beschikking stellen voor specifieke investeringen. Eveneens voor het eerst aanvaardde het IMF een ‘operationeel’ tekort, m.a.w. het feit dat Mexico het tekort op zijn betalingsbalans op korte termijn niet drastisch kon verminderen.

Deze overeenkomst wordt in bankkringen algemeen beschouwd als een eerste toepassing van het Plan-Baker. Mexico moet niet alleen de vraagkant van zijn economie stimuleren, maar zal tevens maatregelen treffen om de eigen produktie en produktiviteit te bevorderen. De idee achter het Plan-Baker is dat Mexico zijn eigen groei zou ondersteunen en zijn problemen overstijgen met behulp van de Wereldbank en het IMF, de internationale commerciële bankiers en de regeringen. De toekomst zal uitwijzen of Mexico deze uitdaging zal aankunnen.

8 De zachte aanpak van Herzog stootte op steeds meer tegenstand bij collegaministers die gefrustreerd raakten door een manifest gebrek aan belangstelling bij de Westerse bankiers en het IMF voor de Mexicaanse problemen.