Streven. Vlaamse editie. Jaargang 53

[p. 805]

Ongelijke verdeling van de sociale overheidsuitgaven en nieuwe armoede
Herman Deleeck

Onder invloed van sociaal-culturele en sociaal-politieke factoren gaan veel voordelen van het sociaal beleid verhoudingsgewijze meer naar hogere dan naar lagere bevolkingscategorieën. Dit verschijnsel hebben wij vroeger reeds het Matteüs-effect genoemd: ‘Aan wie heeft zal gegeven worden, en hij zal overvloed hebben; maar aan wie niets heeft zal ook het weinige afgenomen worden van wat hij bezit’ (Mt. 13:12)¹.

De Europese landen besteden ongeveer 40% van hun Bruto Binnenlands Produkt (BBP) aan sociale uitgaven: 30% aan sociale zekerheid en gezondheidszorgen, 10% aan onderwijs en cultuur. Desondanks blijft een aantal ongelijkheden voortbestaan. Deze paradox is te verklaren door het feit dat dit enorme volume sociale uitgaven eigenlijk niet zozeer gericht is op herverdeling (in de zin van het afnemen van de rijkeren om te geven aan de armeren) dan wel op een anders gestructureerde welvaartsverdeling. Deze is het gevolg van de diepgaande veranderingen die zich sedert het begin van de eeuw, samen met de economische groei, voorgedaan hebben op sociaal, demografisch en technologisch gebied: salariëring van de beroepsbevolking, veroudering, verintellectualisering en planmatige organisatie. In het raam van de welvaartsstaat moest de overheid in toenemende mate een aantal taken van verzorging op zich nemen. Of anders gezegd, met de voortschrijdende industrialisering moest een aantal elementen van welvaartsverschaffing en - waarborging gesocialiseerd, d.w.z. collectief georganiseerd worden.

1 Dit is de licht bewerkte tekst van de inaugurale rede die de auteur uitsprak bij de aanvaarding van de Cleveringa-leerstoel (1985-1986) aan de Rijksuniversiteit te Leiden, 26 november 1985. De term ‘Matteüs-effect’ gebruikte hij voor het eerst in H. Deleeck, Het Matteüseffect: over scheeftrekkingen in de verdeling van de collectieve goederen, in De Gids op Maatschappelijk Gebied, 11, 1970, pp. 711-741. Op het verschijnsel werd destijds reeds gewezen door G. Stigler, Directors' Law of Public Income Distribution, in Journal of Law and Economics, 13, 1970, en door J. Tudor Hart, The Inverse Care Law, in The Lancet, 27 februari 1971, pp. 405-412. Het werd o.i. voor het eerst omstandig empirisch geïllustreerd door K. Boulding, M. Pfaff, Redistribution to the Rich and to the Poor, California, 1972.

[p. 806]

Wezenlijk zijn de sociale uitgaven er dus op gericht, enerzijds, een hoger peil van onderwijs, gezondheid, verzorging en inkomenswaarborging te verschaffen aan de hele gemeenschap als zodanig, zowel aan de rijkeren als aan de armeren; anderzijds, een deel van de opbrengst van de produktie over te dragen aan de steeds groter wordende categorie van de nietmeer-actieven, ook weer zowel de rijkeren als de armeren onder hen. Dat leidt in wezen tot een horizontale verdeling van de welvaart, een verdeling tussen sociale categorieën die in ongelijke sociale levensomstandigheden verkeren, en slechts in bijkomende mate tot een verticale inkomensherverdeling, een herverdeling tussen ongelijke inkomenscategorieën. Een verticale herverdeling zal zich pas voordoen wanneer de overheid bovendien specifiek daarop gerichte maatregelen neemt, en dit zowel aan de zijde van de kostenverdeling, b.v. door progressieve inkomstenbelastingen, als aan de zijde van de batenverdeling, b.v. door inkomensgrenzen. De voortschrijdende socialisatie van het nationaal inkomen schept dus niet per se een grotere inkomens- of kansengelijkheid, tast niet per se de bestaande sociale stratificatie aan in de zin van grotere gelijkheid.

Of deze stelling juist is en hoeverre ze juist is, kan alleen maar uitgemaakt worden als we kijken naar de empirie, als we nagaan hoe de sociale overheidsuitgaven in feite verdeeld liggen over de onderscheiden sociale categorieën (inkomensdecielen en socio-professionele categorieën), respectievelijk in welke verschillende mate deze de sociale uitkeringen opnemen en van sociale goederen en diensten gebruik maken. Daarover is de laatste jaren heel wat, zij het meestal partieel, empirisch onderzoek verricht, waarvan de resultaten in dezelfde richting wijzen. Het gaat hier om pionierswerk op een terrein (inzonderheid de tertiaire inkomensverdeling) dat pas recent in d? belangstelling is gekomen. In ons eigen taalgebied moge ik verwijzen naar het baanbrekend werk van het Nederlandse Sociaal en Cultureel Planbureau, Het profijt van de overheid in 1977, 1981, alsmede naar mijn eigen werk, Het Matteüseffect; de ongelijke verdeling van de sociale overheidsuitgaven in België, 1983². De resultaten van beide onder-

2 H. Deleeck, J. Huybrechs, B. Cantillon, Het Matteüseffect. De ongelijke verdeling van de sociale overheidsuitgaven in België, Kluwer, 1983. Resultaten van het repetitie-onderzoek voor 1982 in J. Berghman e.a., Sociale indicatoren van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, CBGS-monografieën, 1985. Verder zij verwezen naar A.P.N. Nauta, Who Profits from Social Policy? in Planning and Development in the Netherlands, XIV (1982) 2, pp. 115-139; H. Deleeck, J. Berghman, Prestations sociales et redistribution des revenus en Belgique, Centre Européen Travail et Société, Maastricht, 1986; H. Deleeck, La distribution inégale des dépenses sociales en Belgique, in Revue Politique et Management Public, 1985, 3, pp. 97-130; H. Deleeck, Social Expenditure and the Efficiency of Social Policies in Europe, in J. Vandamme (ed.), New Dimensions in European Social Policy, Croom-Helm, London, 1985.

[p. 807]

zoeken, los van elkaar geconcipieerd en uitgevoerd, vertonen een voor wetenschapsmensen verblijdende overeenkomst. Dit soort onderzoekingen wordt vaak verweten dat ze wel de verdeling van de baten analyseren, maar niet de verdeling van de lasten. Hierbij wordt dan stilzwijgend verondersteld dat, zeker voor de hogere inkomenscategorieën, de bijdragen en belastingen die zij betalen het profijt dat zij uit de overheidsuitgaven halen overtreffen. Het is natuurlijk juist dat een globale beoordeling van de herverdeling een balans van de baten- en lastenverdeling veronderstelt. Zulk een balans voor België hebben we om technische redenen nog niet kunnen verwezenlijken. Maar dat belet niet dat de batenverdeling op zichzelf al een geldig onderzoeksobject is: ze maakt een integrerend deel uit van de totale herverdeling en is in het verleden vaak uit het oog verloren.

Voorbeelden van scheve verdelingen

De onderwijsuitgaven zijn heel ongelijk verdeeld. Zowel gemeten aan de hand van inkomens- als van socio-professionele categorieën neemt het toegerekend voordeel stelselmatig toe van de laagste naar de hoogste categorieën. Zo neemt in België de tiende deciel (de 10% huishoudens met de hoogste inkomens) vier maal het gemiddelde bedrag van de uitgaven voor universitaire studies op. De verklaring ligt voor de hand: de hogere categorieën hebben meer kinderen die langer onderwijs volgen; die kiezen langer durende en meer kostende studierichtingen; ze herkansen vaker in geval van mislukking (terloops zij opgemerkt dat in het hoger onderwijs juist kinderen uit de hogere categorieën meer herkansen). Deze scheve verdeling van de onderwijsuitgaven is een spiegelbeeld van de nog altijd in heel West-Europa zowel kwantitatieve als kwalitatieve onvolkomen democratisering van het onderwijs, waaruit een kansen-ongelijkheid ontstaat die een heel leven lang doorwerkt.

Op deze scheve verdeling van de onderwijsuitgaven ent zich de scheve verdeling van de kinderbijslagen. Het stelsel van de kinderbijslagen is een typisch voorbeeld van wat je een ‘pervers effect’ kunt noemen: het door de wetgever bedoelde effect wordt door de sociale werkelijkheid tot juist het tegenovergestelde omgebogen. De kinderbijslagen zijn bedoeld om de lasten van de huishoudens met veel kinderen te compenseren tegenover de lichtere lasten van de huishoudens met weinig of geen kinderen, maar door de koppeling van de kinderbijslagen aan de ongelijke onderwijsdeelname

[p. 808]

leidt het stelsel tot overdrachten van lagere inkomens naar hogere inkomens, hetgeen nooit de bedoeling is geweest. Hetzelfde ‘perverse effect’ treedt op in het stelsel van de studiebeurzen. Dat is in feite geëvolueerd tot een stelsel van algemene financiële tegemoetkoming aan langer studerenden, maar die langer studerenden komen juist overwegend uit de hogere categorieën.

Dit is slechts een momentopname van de ongelijke deelname aan het onderwijssysteem. De diepere structurele betekenis ervan blijkt als men de gevolgen ervan over een hele levensloop onderzoekt. Volgens een recente Duitse studie leidt langer schoolbezoek tot een dienovereenkomstig hoger netto-levensloopinkomen. En de totale balans - netto-levensloopinkomen min onderwijskosten van het gezin en van de overheid - vertoont een batiger saldo naargelang men langer gestudeerd heeft: ‘Das Bildungssystem (führt) per Saldo zu einer Umverteilung nach oben’³. Ondanks alle inspanningen die ervoor gedaan worden, schijnt het onderwijssysteem de Achillespees te zijn van de ongelijkheid in de verzorgingsstaat. Dit werd destijds al impliciet onderkent door Tinbergen, toen hij vanuit de human capital-theorie zocht naar een verklaring voor de inkomensongelijkheid en een weg naar grotere gelijkheid (Income Distribution, 1975). Als door een democratisering van het onderwijs de inkomensverwervende eigenschappen (human capital) verbeterd zouden worden, zou de primaire inkomensverdeling gelijker worden; de steeds hogere vormingseisen die gesteld worden door de technologische ontwikkeling bevorderen echter weer de ongelijkheid. Deze laatste tendens weegt blijkbaar zwaarder door dan de eerste; Tinbergen bracht overigens niet ter sprake in welke mate de democratisering van het onderwijs door specifiek sociale factoren gehinderd werd.

Een tweede voorbeeld kunnen we ontlenen aan de sector van de gezondheidszorgen. Ondanks het feit dat deze in de verzorgingsstaat gratis of quasi-gratis ter beschikking staan van heel de bevolking, blijven sociale ongelijkheden in gezondheid en in gebruik van gezondheidszorgen taai voortbestaan⁴. In verscheidene Westerse landen wordt een afgetekende

3 Christof Helberger, Auswirkungen öffentlicher Bildungsausgaben in der Bundesrepublik Deutschland auf die Einkommensverteilung der Ausbildungsgeneration, Schriften zum Bericht der Transfer-Enquête- Kommission ‘Das Transfersystem in der Bundesrepublik Deutschland’, 1982, 4, Verlag Kohlhammer.

4 In Nederland werd hieraan aandacht besteed o.a. door de Algemene Nederlandse Vereniging voor Sociale Geneeskunde. Zie Tijdschrift voor sociale geneeskunde, Supplement, 28 oktober 1980: Ongelijkheid in gezondheid en gezondheidszorg. Verder P. Townsend, N. Davidson, Inequalities in Health, Penguin, 1982; J. Vuylsteek, Sociale ongelijkheid tegenover ziekte en dood, in Belgisch Archief Sociale Geneeskunde en Hygiëne, 1984, 42, pp. 400-417; R. Schepers, M. Smet, C. Vanwanseele, Inequality in Mortality, Morbidity and Medical Consumption in Belgium. Review of the Literature, World Health Organisation, Meeting on the Health Burden of Social Inequalities, Kopenhagen, 5-7 december 1984, als artikel verschenen in de Welzijnsgids, mei 1985.

[p. 809]

sociaal verschillende mortaliteit vastgesteld. Zo was in Frankrijk (1975-1980) de gemiddelde levensduur, voor de twee uitersten van de sociale beroepsladder, 77 jaar voor hogere kaderleden en vrije beroepen tegenover 69 jaar voor ongeschoolde arbeiders; de gemiddelde levensduur van hun echtgenoten verschilde in dezelfde zin. Over een periode van twintig jaar zijn de verschillen veeleer toegenomen, door een grotere verlenging van de levensduur in de hoogste categorieën⁵. Niet iedereen is helemaal gelijk voor de dood.

In de pensioensector, gefinancierd op grond van het omslag- of repartitiestelsel, leiden de verschillen in gemiddelde levensduur tussen onderscheiden sociale groepen systematisch tot grotere overdrachten ten voordele van sociaal hogere bevolkingscategoriën. Daardoor is het rendement van de sociale bijdragen betaald voor pensioenen groter voor de hogere sociale lagen dan voor de lagere, juist vanwege de langere levensduur van de pensioentrekkers van de hogere lagen⁶.

Deze twee voorbeelden zijn helemaal niet buitensporig, ze zijn illustratief voor een verschijnsel dat in mindere of meerdere mate in alle sectoren van het sociaal beleid terug te vinden is. Scheve verdelingen van de voordelen tref je aan in de volkshuisvesting (vooral bij eigendomsverwerving), in het theater, de sport, de recreatie, ook in de milieubescherming en -verbetering. Zoals W. Drees destijds schreef: ‘Sint Niklaas, nochtans een rechtvaardig man, brengt meer bij de rijke kindjes dan bij de arme’ Voorlopig samenvattend kunnen we zeggen: in de historische groei van de verzorgingsstaat naar een groter volume sociale uitgaven werd het toepassingsgebied geleidelijk meer uitgebreid tot de gehele bevolking, waardoor de welgestelden steeds meer werden opgenomen in deze nieuwe verdelingskring-

5 G. Desplanques, L'inégalité sociale devant la mort, in Economie et Statistique, 1984, 162, pp. 29-50; P. Surault, L'inégalité devant la mort, Economica, Paris, 1979. Dezelfde tendensen werden ook in andere Westeuropese landen vastgesteld.

6 J.H.M. Nelisssen, The Redistribution of Life-Time Income by the General Old Age Pension Act in The Netherlands, Katholieke Hogeschool Tilburg, 1985; D. Kessler & A. Masson, Effets redistributifs du système de retraite et vieillissement individuel et collectif International Union for the Scientific Study of Population, International Population Conference, Florence, 5-12 June 1985, pp. 461-484; H.J. Aaron, Demographic Effect on the Equity of Social Security Benefits, in M. Feldstein et R. Inman (eds), The Economics of Public Services, MacMillan, 1977.

[p. 810]

loop. De sociale politiek werd een alien- en allesomvattende Gesellschaftspolitik. De oorspronkelijke opzet in de richting van een verticale herverdeling ten gunste van lagere inkomenscategorieën werd in feite verdrongen door een meer horizontaal gerichte herverdeling ten gunste van alien die bepaalde sociaal erkende lasten te dragen hebben. De universaliteit overschaduwde de selectiviteit. De breder wordende stroom werd meer verdeling dan herverdeling, en deze stroom vloeide terug naar de oude bedding. De secundaire en tertiaire verdeling sluit opnieuw dichter aan bij de primaire. De bestaande sociale stratificatie speelt door in het sociaal beleid. Grotere socialisatie is niet per se een waarborg voor grotere gelijkheid van welvaart en kansen. Het grote volume sociale uitgaven vertaalt zich in een groot aantal kleine voordelen waarvan de omvangrijke middengroep van de maatschappij meer profiteert dan de armengroep. Townsend formuleerde dit als volgt: ‘Ik meen dat een kritische historische studie van de Britse welvaartsstaat zou kunnen aantonen: 1) pogingen om zowel de doelstellingen als de vorm van de progressieve belastingen te veranderen; 2) maatregelen om de voordelen van de welvaartsstaat tot de welstellende klassen uit te breiden; en 3) maatregelen om in het algemeen de verticale inkomensverdelingswerking van het oorspronkelijk systeem af te zwakken. In elke maatschappij waar conflicterende belangen bestaan zullen instituties die in het leven werden geroepen b.v. ter verbetering van de levensomstandigheden van arme gezinnen en individuen, onderhevig zijn aan verval en verminderen in kwantiteit en kwaliteit, tenzij ze door een actief beleid aangevuld, geherstructureerd en dagelijks ondersteund worden. Hiermee wordt een belangrijk voorbehoud gemaakt op de stelling van de herverdelende strategie en het herverdelend karakter van de na-oorlogse welvaartsstaat’⁷.

Dit alles leren we uit de wetenschappelijke empirische analyse. Het zou verkeerd zijn op grond hiervan al te gemakkelijk een oordeel - laat staan een veroordeling - over de welvaartsstaat uit te spreken, gelet op het zeer hoge peil van de verwezenlijkte sociale bescherming voor iedereen. Wel reikt deze analyse elementen aan om de werking van de welvaartsstaat in zijn wezenlijke kern te begrijpen, en hieraan zijn inderdaad ook politieke besluiten te verbinden, zij het dat deze merkwaardigerwijze in twee verschillende richtingen kunnen gaan. Meer doelgerichtheid kan zowel een

7 P. Townsend, From Welfare State to Social Development. Current Conflicts over the Future of the Welfare State, in Thought and Action in Social Policy, Eurosocial, Occasional Papers no. 12, European Centre, Oesterreichische Akademie der Wissenschaften, Vienna, 1984.

[p. 811]

solidaristisch als een liberaal motief zijn. De kritiek op het verdelingsmechanisme hoort thuis in de roemrijke Angelsaksische traditie van Titmuss, Townsend en Abel-Smith, maar in een gewijzigde vorm is ze eveneens te vinden in de radicale liberale traditie en in de school van de Public Choice, met Buchanan en Tullock (cfr. H. Lepage, Demain le libéralisms, 1980). Het zou mij niet verwonderen als de toekomst tot meer eenduidige inzichten zou leiden.

Hoe is deze scheve verdeling te verklaren?

Vanuit het beleid worden sociale uitkeringen (behalve de individuele bijstandsregelingen) en goederen en diensten principieel universeel of quasiuniverseel aangeboden: dezelfde regels gelden voor heel de bevolking, ongeacht de sociale posities. Het gebruik dat ervan gemaakt wordt gaat evenwel uit van verschillende sociaal-culturele posities: de enen maken er gemakkelijker gebruik van, de anderen worden erin gehinderd.

Ons sociaal beleid is opgezet en uitgebouwd in functie van het opleidingsniveau, de kennis, de aspiraties, het cultuurpatroon en het waardensysteem van de dominante middengroepen van de samenleving. De hogere lagen hechten b.v. meer belang aan onderwijs en gezondheidszorgen of, een ander voorbeeld, om te profiteren van de regelingen voor volkshuisvesting moet men al een zeker inkomen hebben: de te hoge kwaliteitsnormen voor de bouw van sociale woningen maken deze voor velen te duur, zelfs met overheidssteun⁸. Bovendien drukt het sociaal beleid zich vaak uit in een taal en een juridische en administratieve vorm waarin de hogere sociale lagen hun weg nog wel vinden, maar waarin de lagere lagen verloren lopen. Het gaat dus vaak om een communicatieprobleem (vorm én inhoud) dat aan de basis ligt van de non take-up, het verschijnsel dat een aantal rechthebbenden er in feite niet toe komen hun rechten te effectueren.

Het universele karakter van de sociale voorzieningen maakt de scheve verdeling mogelijk, ja, onvermijdelijk. Daartegenover heeft de selectiviteit van sommige regelingen (b.v. sociale huisvesting, studiebeurzen) slechts een beperkt resultaat, niet alleen omdat het aantal selectieve regelingen in het geheel van het sociaal beleid heel gering is, maar ook omdat die selectiviteit in feite niet behoorlijk werkt. Het hoge peil van de inkomensgrenzen

8 Over de te hoge huurprijzen van de sociale woningen in België, zie A. Catteeuw, J. Van Den Broeck, Aspecten van kwalitatieve behoeften inzake volkshuisvesting, Koning Boudewijnstichting, Brussel, 1985.

[p. 812]

maakt dat een zeer ruim deel van de bevolking toegang krijgt tot de overheidsvoorzieningen, maar daarnaast blijven de zelf nog te dragen kosten hoog. Ook de lagere lagen genieten ervan, maar de hogere participeren méér en nemen meer profijt op; alleen de hoogste lagen worden geweerd. De selectiviteit werkt derhalve vooral als begeleiding van het individuele initiatief van de reeds (relatief) welgestelden.

Zo belanden we bij een kernvraagstuk van het sociaal beleid: de spanning tussen selectiviteit en universaliteit. De universaliteit beoogt de niet-discriminatie tussen individuen, of nog, het wegnemen van het stigmatiserend karakter van een voorziening, door deze toe te kennen op grond van het objectieve feit van een sociale behoefte of risico, en niet op grond van de subjectieve situatie van inkomensontoereikendheid of sociale onbekwaamheid. De universaliteit behoort tot het wezen van de verzorgingsstaat, maar ze heeft blijkbaar tot averechtse resultaten geleid, omdat men oorspronkelijk meer oog had voor ongelijke financiële situaties dan voor ongelijke sociaal-culturele situaties. Dertig jaar later is het belang van deze laatste duidelijker geworden. Als we door middel van de sociale overheidsuitgaven een grotere gelijkheid willen bereiken, dan zal binnen het universeel systeem een veel grotere selectiviteit ingebouwd moeten worden. Maar die operatie stuit op de sociale en politieke weerstand van de middelste en hogere lagen.

Daarstraks hebben we inderdaad op nog een ander verklaringselement gewezen. De besluitvorming over de schepping en verdeling van welvaart is in de verzorgingsstaat van die aard, dat over een toenemend aandeel van de nationale rijkdom niet door de markteconomie, maar door de politieke economie beslist wordt. In de meeste Westeuropese landen bestaat een overleg- en consensusdemocratie (of een democratisch corporatisme), een regime waarin de overheid het beleid bepaalt op grond van een akkoord met de sociale partners, de vertegenwoordigers van de officieel erkende organisanities van werkgevers en werknemers. Dit maakte (samen met de sociale vrede) een vaak onbeheerste groei van de sociale overheidsuitgaven mogelijk, waarbij de vraag naar de doelmatigheid daarvan weinig ter sprake kwam (noch politiek noch in onderzoek). Er ontwikkelde zich een sociale marktconcurrentie: de sociale organisaties leverden onder elkaar strijd om overheidsbeslissingen af te dwingen in functie van de belangen van hun leden. Uit tal van studies blijkt dat het kwantitatieve belang van de middle class voter een van de verklarende factoren is voor de toewijzing van lasten en voordelen van het overheidsbeleid. Op de determinanten van de public choice kunnen we hier niet verder ingaan.

[p. 813]

De moderne armoede

Wie de geschiedenis van vóór de industrialisatie kent, weet dat armoede, ziekte, honger, gebrekkelijkheid, werkloosheid en vagebondage toen deel uitmaakten van het dagelijks leven van een heel groot deel van de bevolking. Je kunt moeilijk de armoede van het Ancien régime vergelijken met die van de welvaartsstaat. Wat betekent deze nieuwe armoede dan wel? Not pauperism but inequality is the main issue within high-income industrial societies (Townsend). Armoede is de term die wij gebruiken om de problematische kant van onze welvaartsverdeling aan te wijzen.

Armoede heeft in de eerste plaats natuurlijk te maken met inkomen: een inkomen dat onaanvaardbaar laag ligt in vergelijking met het gemiddelde inkomen in een bepaald land. Het bepalen van die poverty line of armoedegrens, en dienovereenkomstig het tellen van het aantal armen is een lastige zaak; verschillende methodes en technieken leiden vaak tot sterk uiteenlopende resultaten⁹. Bovendien blijft er steeds een spanning bestaan tussen de wetenschappelijke meting van een uiteraard gradueel verschijnsel en de politieke keuze omtrent wat operationeel als armoedegrens kan worden gehanteerd. Maar armoede is méér dan inkomenstekort; het is total social deprivation (Townsend). De armen nemen niet of slechts in geringe mate deel aan de toonaangevende levenswijze, of aan de in het raam van de verzorgingsstaat door de overheid collectief beschikbaar gestelde welvaartselementen op gebied van onderwijs, geneeskundige verzorging, huisvesting, cultuur, recreatie. De armoede is aldus de veruitwendiging van de scherpe zijde van de sociaal-culturele ongelijkheden die ook in het gebruik van de sociale voorzieningen doorspelen. Zo komen we terug bij de paradoxale constatering: ondanks het feit dat wij ongeveer 30% van ons Bruto Binnenlands Product aan sociale zekerheid besteden, verkeert een belangrijk deel van de bevolking in financiële bestaansonzekerheid. Ons onderzoek in het Centrum voor Sociaal Beleid (Universiteit Antwerpen), betreffende 1976, 1982 en 1985, toont aan dat ongeveer 23% van de huishoudens een totaal beschikbaar inkomen heeft dat lager ligt dan wat de bevolking zelf voor onderscheiden types van huishoudens als een

9 H. Deleeck, J. Berghman, P. Van Heddegem, L. Vereycken, De sociale zekerheid tussen droom en daad. Theorie-onderzoek-beleid, Van Loghum Slaterus, Deventer/Antwerpen, 1980. H. Deleeck, J. Berghman, P. Janssens, Sociale Zekerheid, inkomensverdeling en doelmatigheid anno 1982, in De Gids op Maatschappelijk Gebied, 8-9, 1984, pp. 595-632; J. Berghman, H. Deleeck e.a., Sociale Indicatoren van de Vlaamse Gemeenschap, CBGS-Monografieën, Brussel, 1985. Voor Nederland zie C. Wiebrens, Inkomen en rondkomen. De financiële positie van huishoudens in Nederland, Sociaal en Cultured Planbureau, 1981.

[p. 814]

sociaal levensminimum beshouwt; 7% van de huishoudens leeft in kennelijke armoede.

Uit de analyse blijkt dat deze financiële bestaansonzekerheid niet toevallig over de hele bevolking gespreid ligt, maar dat ze geconcentreerd is bij de ouderen, de langdurig zieken en de langdurig werklozen die over geen ander inkomen beschikken, en in toenemende mate bij de gebroken gezinnen, althans in de mate waarin deze tegelijk ook over de hele lijn kenmerken van sociale zwakheid vertonen (lage schoolse vorming, lage beroepsopleiding, geringe beroepskwalificatie, zwakke tewerkstelling, lage sociale afkomst). De paradoxale conclusie van deze analyse is dat wie uitsluitend van sociale zekerheidsuitkeringen moet leven, financieel bestaansonzeker wordt, juist door de te lage bedragen van de uitkeringen. Of, omgekeerd: de beschikking over een tweede inkomen biedt een grotere waarborg dan het sociale zekerheidssysteem! De moderne armoede en de financiële bestaansonzekerheid lijkt aldus uiteindelijk verbonden te zijn met de bestaande sociale stratificatie.

Om tot een grondige oplossing te komen, stellen vandaag sommigen het systeem van een universele basisuitkering voor iedereen voor¹⁰. Maar dit systeem lijkt ons meer een model dan een beleidsinstrument. Een universele uitkering is heel duur; ze houdt bovendien geen rekening met sociaal en cultured heel uiteenlopende risicosituaties. Om deze redenen is het te vrezen dat een systeem van universele uitkering per slot van rekening voor de laagste sociale categorieën niet de gewenste relatieve verbetering zal meebrengen.

Bij het begrip armoede passen nog twee andere, onderling samenhangende opmerkingen. Armoede is een evolutief begrip: nieuwe vormen van armoede treden op, andere verdwijnen. Een deel van het armoedeprobleem is altijd te zoeken (geweest) bij de bejaarden, een generatie met lage schoolse vorming, zwakke posities op de arbeidsmarkt, minder gunstig arbeidsstatuut. Een van de vruchten van het sociaal beleid (o.m. het zogenaamd volwassen worden van onze pensioenregelingen) is wellicht dat bij

10 H. Deleeck, B. Cantillon, Le revenu minimum garanti, Colloquium European Institute Social Security, Nürnberg, 1985. In Nederland wordt een basisinkomen voorgesteld in het WRR-rapport, Waarborgen voor zekerheid, Den Haag, 1985. Zie ook J. Stroeken, Basisinkomen en negatieve inkomstenbelasting, K.U. Utrecht, Researchmemorandum 8407, 1984; C.A. de Kam, P.A. de Graaf, Een basisinkomen voor iedereen: de proef op de som, in Economisch-statistische berichten, 24 februari 1982, pp. 200-206; I. Nicaise, Inkomen en arbeid loskoppelen? Het universeel inkomen, in Met een stempel door het leven, Hoger Instituut voor de Arbeid, Leuven, 1986, pp. 385-400. Verder: L'allocation universale, speciaal nummer van La revue nouvelle, 1985, 4.

[p. 815]

de toenemende veroudering het aandeel van de bejaarden in de groep van de armen eerder schijnt af te nemen. De laatste tijd gaan we spreken van de nieuwe armoede. Deze wordt veroorzaakt door de werkloosheid, door de ontwrichting van de traditionele gezinsstructuren (toenemend aantal echtscheidingen, één-ouder-gezinnen, alleenstaanden), waardoor verhoudingsgewijze ook meer vrouwen dan mannelijke gezinshoofden tot de armoedecategorie gaan behoren (feminisering van de armoede), door de veralgemening van het tweeverdienerstype bij de jongeren, waardoor éénverdieners een relatief zwakke positie innemen¹¹. De nieuwe armoede wordt meer door financiële tekorten gekenmerkt en is minder van sociaal-culturele aard.

Armoede is bovendien een gradueel verschijnsel, dat begripsmatig moeilijk eenduidig bepaald kan worden. De armen bestaan niet; er is minstens al een onderscheid tussen de financieel bestaansonzekeren, de very poor en de infra-marginalen. Ik zou dan ook willen waarschuwen voor een inflatie van de armoede, zowel wat de begripsomschrijving als wat het tellen van het aantal armen betreft. We hebben meer verfijnde technieken nodig om de armoedegrens te bepalen. Veel metingen (ook de onze en die van Van Praag) zijn maatschappelijk en politiek ontoereikend, gewoon omdat ze een te groot aantal armen opleveren. Naast financiële moeten ook kwalitatieve normen (andere welvaartselementen) bij de telling betrokken worden. De inflatie van het aantal armen heeft het nare gevolg dat we minder aandacht gaan besteden aan de very poor. Als we van ‘nieuwe armoede’ spreken, gebruiken we het begrip enigszins in een oneigenlijke betekenis, een woordgebruik dat wellicht mede is ingegeven door een politieke interpretatie van het matigingsbeleid van de laatste jaren¹². De meeste werklozen zijn geen ‘armen’ (waarmee we niet willen zeggen dat werkloosheid niet erg zou zijn, noch dat er op grote schaal misbruik wordt gemaakt van de werkloosheidsverzekering). Hoewel wij er dus voor pleiten armoede als een relatief begrip te omschrijven, en ze te zien als een onderdeel van de sociale ongelijkheid, mogen we nooit het enigszins absolute karakter van de armoede uit het oog verliezen. Armoede en sociale ongelijkheid zijn niet hetzelfde; armoede is niet te herleiden tot sociale ongelijkheid.

11 Over dit laatste zie voor Nederland J.G. Odink, Echtparen met dubbele inkomens, in Economisch-statistische Berichten, 12-8-81, pp. 774-777; voor België: B. Cantillon, Tweeverdieners, inkomensverdeling en bestaanszekerheid, in Tijdschrift voor Sociologie, Congresnummer (6-7 december), 1985, pp. 87-106.

12 Voor Nederland, zie W.A. Arts, Van oude en nieuwe armoede, in Economisch-statistische Berichten, 3480/84, pp. 1055-1058. Verder S. Leibfried, F. Tennstedt, Politik der Armut und die Spaltung des Sozialstaats, Suhrkamp, 1985, pp. 94-125, 213-249.

[p. 816]

Beleidsmatig zijn het bestrijden van de extreme armoede en het bestrijden van de algemene ongelijkheid twee verschillende doelstellingen, die elkaar zelfs bijna uitsluiten. Om politiek bruikbaar te zijn, moet een wetenschappelijk verantwoorde armoedegrens een absolute (niet fysieke maar sociale) minimum inkomensnorm kunnen opleveren, die steunt op een maatschappelijke consensus, eventueel op een politieke uitspraak.

Om te besluiten

Op grond van empirische bevindingen kan worden aangetoond dat een groot aandeel publieke sociale uitgaven niet vanzelf tot grotere gelijkheid leidt. Met de toename van het aandeel werd het oorspronkelijk vooropgestelde en verwachte herverdelingsproces onduidelijker, en werd het gaandeweg tot op zekere hoogte omgebogen ten gunste van beter gesitueerden. Deze analyse reikt een aantal elementen aan die kunnen bijdragen aan een herijking van de verzorgingsstaat, waarbij logischerwijze niet de betaalbaarheid maar de sociale doelmatigheid als criterium zou moeten gelden¹³. Om te beginnen komt het er niet zozeer op aan het volume van de sociale uitgaven te verminderen, dan wel ze anders aan te wenden, aan de hand van prioriteiten en posterioriteiten met een grotere zin voor selectiviteit (hetgeen ook kan gebeuren via andere wegen dan de invoering van het onderzoek naar de bestaansmiddelen)¹⁴. Wanneer op grond van extreme economische redenen kosten bespaard moeten worden, dan moet dat niet gebeuren door het principe zelf van de verzorgingsstaat af te breken of in twijfel te trekken, noch door lineaire inleveringen, maar door de afwijkende verdelingsbewegingen tegen te gaan. Bij kostenbesparing en inlevering moet erop gelet worden dat het Matteüseffect niet versterkt maar veeleer ingeperkt wordt. Dit is politiek een zware opgave: het gaat in tegen de belangen van een brede, dominante bevolkingscategorie. In de jaren zestig

13 Over de heroriëntering van de welvaartsstaat bestaat er een overvloedige literatuur. We vermelden slechts enkele werken: J.A.A. Van Doom, C.J.M. Schuyt, De stagnerende verzorgingsstaat, Boom, Meppel, 1978; A.C. Zijderveld, Het ethos van de verzorgingsstaat: een cultureel-sociologische bijdrage, in Sociale Wetenschappen, 22 (1979) 3, pp. 179-203; OECD, The Welfare State in Crisis, Paris, 1981; P. Rosanvallon, La crise de l'Etat Providence, Seuil, Paris, 1981; Glennerster (ed.), The Future of the Welfare State, Heinemann, London, 1983; J. Vranken, E. Henderickx (eds), Zorgen om de verzorgingsstaat, Acco, Leuven, 1984 (ook verschenen als themanummer van het Tijdschrift voor Sociologie, 5 (1984) 1 ).

14 Voorstellen op het gebied van het sociale zekerheidsrecht heb ik omschreven in: Welke sociale zekerheid gaan we handhaven? in Naar de overkant, De Nederlandsche Boekhandel, Antwerpen, 1986.

[p. 817]

was het streven gericht op gelijkheid in de vooruitgang, in de jar en tachtig moet men erop letten dat er geen ongelijkheden ontstaan door de stilstand. Het komt er dus op aan, in een periode van economische beperkingen, ja, misschien juist daarvan gebruik makend, de centrale idee van de welvaartsstaat opnieuw scherp te stellen: de economische groei moet bewust (planmatig) geordend worden in functie van de gewenste sociale ontwikkeling. De sociale overheidsuitgaven en instellingen mogen niet afzonderlijk, en afhankelijk van de groei, uitzetten of ingeperkt worden, maar moeten bewust als een geheel geordend en op bepaalde doelgroepen gericht worden. De inflatie van de sociale overheidsuitgaven moet zinvol beheerst worden, d.w.z. niet omdat de economische middelen ontbreken, of omdat de produktieve krachten meer beloond moeten worden, maar omdat de sociale ontwikkeling in de zin van grotere gelijkheid niet met deze uitgaveninflatie gediend is.

Ten tweede zullen wij een nieuwe strategie moeten ontwikkelen in de strijd tegen de ongelijkheden, vooral tegen de armoede als veruitwendiging van de scherpe kant van de ongelijkheid. Nieuwe toestanden vragen nieuwe middelen, de oude middelen zijn blijkbaar afgebot. Deze aanpak zal wellicht minder juridisch, meer kleinschalig, minder kwantitatief en meer kwalitatief moeten zijn. Men zal hierbij meer oog moeten hebben voor de sociaal-culturele determinanten van de ongelijkheid: On ne change pas la société par décret.

Uit eerbied voor de feiten én voor de inspanningen van hen die ons voor zijn gegaan moeten wij zeggen: de welvaartsstaat blijft historisch een onovertroffen prestatie. De kritiek heeft een dienende rol, ze moet ons wegen wijzen waarlangs we steeds terug kunnen keren naar de oorspronkelijke inspiratie. We hebben hier op enkele problemen gewezen, therapieën hebben we nauwelijks besproken. Het wetenschappelijk onderzoek bestudeert inderdaad te weinig de gevolgen van alternatieve beleidsmaatregelen¹⁵. Sociale planning als onderzoekstechniciteit is volkomen onderontwikkeld gebleven in vergelijking met de economische planning; wie daaraan schuld heeft, laten we hier buiten beschouwing. Hoe de moderne volkshuishouding, met de helft publieke uitgaven, functioneert ten aanzien van de lasten- en de batenverdeling is niet genoeg bekend en het weinige dat we

15 Een lofwaardige uitzondering hierop is de studie betreffende de kwantitatieve neerslagen van voorgestelde hervormingen van het sociale zekerheidssysteem: H. van Fulpen e.a., Berekend beleid. De personele inkomensverdeling in 1981, met een micro-model-simulatie van de verdelingseffecten van verschillende overheidsmaatregelen, Sociaal en Cultured Planbureau, 's-Gravenhage, 1985.

[p. 818]

ervan weten blijft binnen de kring van specialisten. Het beeld dat uit die wetenschap te voorschijn komt is overigens niet het beeld van een falende samenleving, wel van een samenleving waarin de ongelijkheden nog veel dieper doorwerken dan de burger vermoedt - ook en met name in de sector van de sociale overheidsuitgaven.