OSO. Tijdschrift voor Surinaamse taalkunde, letterkunde en geschiedenis. Jaargang 28

[p. 28]

Pitou van Dijck
Mythen van welvaart en dynamiek

Twee profane mythen hebben sinds de onafhankelijkheid van Suriname in 1975 een grote rol gespeeld in de gedachtevorming over de economische vooruitzichten van het land, namelijk dat grondstoffenrijkdom en buitenlandse hulp tot welvaart en dynamiek zouden leiden.

De eerste mythe betreft de koppeling van groeiverwachtingen aan de beschikbaarheid van natuurlijk kapitaal. Deze gedachte is oud en lijkt voor de hand te liggen. De grondstoffenrijkdom van Latijns-Amerika, zoals de grote reserves aan mineralen en energie en grote oppervlakten vruchtbaar land, geldt in de traditionele literatuur als de basis van een mogelijk succesvol ontwikkelingsmodel. Latijns-Amerika, Brazilië in het bijzonder, werd in de jaren vijftig en zestig bestempeld als een potentieel dynamisch en welvarend gebied. De vooruitzichten van Azië daarentegen werden om een veelheid van redenen, waaronder de beperkte aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen, veel minder optimistisch ingeschat.

In termen van de beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen per hoofd van de bevolking behoort Suriname tot de vermogende landen ter wereld. In de beleidsnota over de Republiek Suriname die de Nederlandse regering uitgaf in juni 2004 wordt aangehaakt bij de mogelijke betekenis van deze grondstoffenrijkdom: ‘Suriname is potentieel een rijk land. Er is goud, bauxiet, hardhout, olie, er zijn rijke visserijgronden en er zijn verhandelbare CO2 rechten. De Wereldbank concludeert dat Suriname in mondiaal perspectief behoort tot de landen met de meeste natuurlijke rijkdommen, meer dan bijvoorbeeld Nederland’ (Ministerie van Buitenlandse Zaken 2004: 13). De nota geeft tegelijkertijd aan onder welke omstandigheden die mogelijkheden zouden kunnen worden verwezenlijkt: ‘De potentiële rijkdom van Suriname biedt samen met een goed beleid van de Surinaamse regering een reëel perspectief op een economisch zelfstandig Suriname met een welvaartsniveau dat niet onder doet voor een land als Costa Rica. Dit is binnen handbereik’ (Ministerie van Buitenlandse Zaken 2004: 10).

De nota noemt echter nog meer factoren die bij het realiseren van welvaart op basis van natuurlijke hulpbronnen een rol spelen: ‘Natuurlijke rijkdommen kunnen alleen worden benut wanneer ze worden gekoppeld aan aanwezig menselijk kapitaal, kennisniveau en organisatiegraad’ (Ministerie van Buitenlandse Zaken 2004: 13). Kortom, grondstoffenrijkdom alleen is onvoldoende voorwaarde voor economische ontwikkeling. Een positief verband tussen grondstoffenrijkdom en economische

[p. 29]

ontwikkeling is statistisch dan ook niet eenvoudig te leggen. Wereldwijd hebben sinds de Tweede Wereldoorlog grondstoffenrijke regio's zoals het Midden-Oosten, Afrika en Latijns-Amerika op de lange termijn gezien een geringe economische groei vertoond in vergelijking met grondstoffenarme regio's als Zuid- en Oost-Azië. Ook Suriname heeft ondanks grote natuurlijke rijkdommen slechts weinig economische dynamiek ontwikkeld.

De tweede mythe betreft de potenties van een groot hulpprogramma. Zowel aan de kant van de donor, Nederland, als aan die van de ontvanger, het onafhankelijke Suriname, heeft deze mythe zich uitgedrukt in de door beide partijen herhaaldelijk uitgesproken verwachting dat een omvangrijk hulpbudget een grote bijdrage zou leveren aan de armoedebestrijding, de dynamiek en de verzelfstandiging van de kleine Surinaamse economie. Ten tijde van de onderhandelingen over de onafhankelijkheid zetten de Surinaamse autoriteiten in op een groot bedrag aan hulpmiddelen waarover de republiek in hoge mate autonoom zou kunnen beschikken. Nederland bleek na een betrekkelijk kort onderhandelingsproces bereid een ongekend genereus pakket concessies te doen ter ondersteuning van de jonge staat.

De doelstellingen van de Nederlandse verdragsmiddelen voor Suriname, zoals vastgelegd in de Overeenkomst van 1975, reflecteren de grote ambities die beide regeringen destijds voor ogen stonden. Artikel 1 stelt onomwonden dat de samenwerking tussen de landen beoogt de onderlinge welvaartsverschillen te verminderen en de economische groei en spreiding van welvaart binnen de Republiek Suriname te bevorderen, opdat de economische weerbaarheid van dit land op efficiënte wijze en zo snel mogelijk kan worden bereikt. Volgens artikel 2 dient het geheel van de projecten en deelprogramma's uitgevoerd op basis van het meerjarenprogramma zich te richten op het vergroten van de economische weerbaarheid en de werkgelegenheid, en op het verbeteren van de levensomstandigheden van de hele bevolking in alle regio's.

In de visie van de Surinaamse overheid zouden de verdragsmiddelen mede moeten dienen om de basis van de economie te verbreden en regionaal te spreiden. De creatie van een nieuwe groeipool in West-Suriname werd een prioriteit in de bestedingen van de gelden: plannen werden ontwikkeld voor de aanleg van de haven bij Apoera en voor de spoorlijn vanuit het Bakhuysgebergte naar die haven en mogelijk ook voor de vorming van het Kabaleboreservoir voor de energievoorziening die noodzakelijk was voor de bewerking van aluinaarde. Deze plannen hebben destijds echter niet geresulteerd in de gewenste groeipool, omdat dalende bauxietprijzen en een onaantrekkelijk politiek klimaat geen particuliere buitenlandse investeerders konden lokken. Daarnaast waren in de planning infrastructurele werken opgenomen om de agrarische sector te stimuleren, in het

[p. 30]

bijzonder de rijstcultuur in West-Suriname, zoals het landbouwontwikkelingsproject Commewijne, het Multipurpose Corantijnproject en het Patamaccaproject. Deze werken hebben in de aanvangfase een relatief groot beslag gelegd op de verdragsmiddelen.

Met teleurstelling en verbijstering kan worden teruggezien op een periode van meer dan dertig jaar waarin, per saldo, wel veel is veranderd, maar gemiddeld geen sprake is geweest van een dynamische ontwikkeling. Ondanks een exceptionele grondstoffenrijkdom per hoofd van de bevolking en een uniek hoog bedrag aan ontwikkelingshulp per capita heeft Suriname een zeer traag groeiproces doorgemaakt sinds de onafhankelijkheid en in het bijzonder tijdens de periode 1980-2000.

Hierna beschrijf ik wat de betekenis van natuurlijke hulpbronnen is geweest voor de ontwikkeling van de structuur van de Surinaamse economie. Vervolgens ga ik in op de potentiële betekenis van grondstoffenrijkdom voor de economische ontwikkeling en op de dreiging van de zogeheten Hollandse ziekte. Daarna bespreek ik de optimistische verwachtingen bij zowel donor als ontvanger over de bijdrage die een omvangrijk programma van ontwikkelingshulp zou kunnen leveren aan ontwikkeling en economische groei. Tot slot zal ik voorbij de ontmythologisering komen met enige observaties over een mogelijke toekomst van Suriname waarin de verdragsmiddelen uitgeput zullen zijn, markten van grondstoffen anders functioneren en ook hun doorwerking op de binnenlandse economie kan verschillen van de ervaringen uit het verleden.

Grondstoffenrijkdom, economische dynamiek en Dutch disease economics

Sinds de kolonisatie van Suriname hebben positieve en negatieve schokken op internationale grondstoffenmarkten - die zich uiten in veranderingen in gevraagde en aangeboden hoeveelheden en daarmee samenhangende prijsveranderingen - een grote invloed gehad op welvaart en groei. In de economische betekenis van het woord is Suriname een klein land: het heeft geen invloed op internationale prijzen en moet zich aanpassen. De basis van een op grondstoffenexploitatie en -productie gerichte economie werd geïntroduceerd in de zeventiende eeuw met de opbouw van een plantage-exporteconomie. Nadar die in de wereldcrisis aan het einde van de jaren twintig van de twintigste eeuw ten onder was gegaan, volgden bauxiet en goud, in de toekomst wellicht gevolgd door olie en water, als sectoren die een grote bijdrage leveren of nog kunnen leveren aan de ontwikkeling van de economie in het algemeen en aan de uitvoer in het bijzonder.

Landenstudies van economische structurele ontwikkeling tonen dat een grote beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen op verschillende manieren een significante invloed kan hebben op het ontwikkelingsproces.

[p. 31]

Kleine landen met een relatief laag economisch ontwikkelingspeil, gemeten naar het bruto binnenlands product (bbp) per capita, en met de beschikking over veel natuurlijke hulpmiddelen per hoofd, zoals Suriname, of met de aanwezigheid van grote oppervlakten vruchtbaar land per hoofd, zijn in het algemeen relatief sterk gericht op de productie en export van grondstoffen en relatief weinig geïndustrialiseerd, vergeleken met grote landen of met kleine grondstoffenarme landen met hetzelfde inkomensniveau.

Het is opmerkelijk dat de macro-economische groei van grondstoffenrijke landen, als groep, op de lange termijn niet hoger is geweest dan die van grondstoffenarme landen. Ook kunnen we vaststellen dat kleine landen, die afhankelijker zijn van internationale markten dan grote landen, niet per se in een nadelige positie verkeren en toch groei kunnen realiseren. Desondanks kan een sterke afhankelijkheid van grondstoffenmarkten vooral in kleine landen enige moeilijk beheersbare economische problemen met zich brengen, die ertoe kunnen leiden dat grondstoffenrijkdom niet alleen een zegening maar ook een belasting kan zijn (Inter-American Development Bank 1995: 189-194).

Grondstoffenmarkten verschillen veelal in ten minste drie opzichten van markten van industriële goederen: (1) in het algemeen zijn de prijzen van grondstoffen wisselvalliger (volatiliteit) dan die van industriële goederen; (2) over de langere termijn vertonen veel maar zeker niet alle grondstoffenmarkten een ruilvoetverslechtering¹ ten opzichte van industriële goederen; (3) veel grondstoffenmarkten vertonen een relatief trage ontwikkeling van de vraag in vergelijking met de internationale vraag naar industriële goederen en diensten. Generalisaties kunnen echter misleidend zijn, omdat grondstoffenmarkten onderling sterk kunnen verschillen. Bovendien zijn in de loop der tijd belangrijke veranderingen opgetreden in het functioneren van sommige grondstoffenmarkten. Ze hebben in de afgelopen jaren juist een nieuwe dynamiek getoond en de ruilvoet voor grondstoffenexporterende landen is verbeterd, zodat de bijdrage van grondstoffenexporten aan de reële inkomensontwikkeling is toegenomen.

Gedurende een lange periode gingen deze kenmerken ook op voor de bauxietmarkt. De nominale prijzen schommelden sterk; de reële - voor inflatie gecorrigeerde - prijzen daalden en de exportopbrengsten per hoofd van de bevolking verminderden eveneens, afgezien van enige kortstondige pieken. Figuur 1 toont de volatiliteit van aluminiumprijzen in de periode 1970-1999.

In de afgelopen jaren vertoonden de prijzen weer een sterke stijging. Deze ontwikkeling roept de verwachting op dat prijsstijgingen ook in de komende jaren zullen doorzetten. Inmiddels wordt de destijds aangelegde

1 Verlaging van de relatieve prijs van grondstoffen ten opzichte van de prijs van industriële producten.

[p. 32]

infrastructuur in West-Suriname hersteld en aangepast en worden nieuwe plannen ontwikkeld voor de exploitatie van bauxietreserves in dit gebied (Van Dijck 2001; Martin 2001).

Figuur 1. Aluminiumprijzen in US dollarcents per pound, op de London Metal Exchange, 1970-1999
Bron: IMF 2000

De economische theorie heeft vooral sinds de eerste oliecrisis van de jaren zeventig analytische voortgang getoond bij het verklaren waarom gunstige prijsontwikkelingen voor grondstoffenexporterende landen ook negatief kunnen doorwerken op hun economische vooruitzichten en mogelijk zelfs leiden tot verzwakking van hun economische structuur. De theorie van de Dutch disease economics geeft aan dat niet alleen scherpe dalingen in de prijzen van een belangrijk uitvoerproduct tot problemen kunnen leiden in de exporterende economie, ook onverwachte prijsstijgingen hebben mogelijk nadelige gevolgen voor de rest van de economie. Deze theorie is daarmee een krachtig analytisch hulpmiddel om de betekenis van grondstoffen als basis voor nationale rijkdom te ontmythologiseren.

Het verschijnsel van economische verzwakking als gevolg van een significante prijsstijging van een belangrijk exportproduct werd in Nederland waargenomen in de jaren zeventig ten tijde van de eerste oliecrisis, toen de aardgasbaten sterk stegen. Dat dit Nederlandse fenomeen - dat overigens in principe overal kan voorkomen en evenmin beperkt is tot grondstoffenexporterende landen - kan helpen om twee mythen in Suriname te analyseren is ironisch. De theorie heeft grote invloed gehad in de

[p. 33]

economische literatuur en in het bijzonder in de leer van de internationale economische betrekkingen en er zijn veel studies verschenen over de gevolgen van grondstoffenafhankelijkheid voor ontwikkelingslanden die deze leer aanhangen.²

Een prijsstijging van een uitvoerproduct in een land waar dat product een belangrijke rol speelt in de productie- en exportstructuur, zoals bauxiet in Suriname, genereert additionele inkomsten voor bedrijven in de exportsector en, via belastingafdrachten, voor de overheid. Deze inkomsten stimuleren bestedingen aan internationaal verhandelbare goederen, de tradables, en aan niet-verhandelbare goederen, de non-tradables. In een kleine economie met een smalle productiestructuur zoals Suriname zal de vraag naar tradables zich vertalen in een sterke toename van de import naast uiteraard een vergroting van de binnenlandse productie van sommige tradables. Bestedingen aan non-tradables blijken bijvoorbeeld uit een sterke toename van de vraag naar onroerend goed en uit de uitgaven aan (overheids)diensten. Dit laatste kan tot uiting komen in vergroting van de werkgelegenheid bij de overheid en verhoging van lonen en salarissen. Ook kan de overheid besluiten infrastructurele projecten te financieren. Als er sprake is van sterke vakbonden kan dit impliceren dat langetermijnoverheidsuitgaven moeilijk neerwaarts zijn aan te passen wanneer na de fase van de boom de grondstottenprijs gaat dalen. Bezuinigen op investeringen of het aangaan van leningen zijn dan alternatieven - beide met mogelijk negatieve gevolgen voor toekomstige groeiverwachtingen.

Door de expansie van de exportsector ten tijde van de boom kan door de vergrote vraag naar arbeid in die sector een opwaartse druk op de lonen ontstaan. Of dit inderdaad zal gebeuren, hangt af van de specifieke omstandigheden op de arbeidsmarkt. Een boom in de bananen- of goudsector zal de vraag naar ongeschoolde arbeid vergroten, terwijl een productievergroting in de kapitaalintensieve bauxietsector waarschijnlijk tot een beperkte toename van de vraag naar meer geschoolde arbeid zal leiden. De spanning tussen vraag en binnenlands aanbod van specifieke categorieën arbeid kan zich ook vertalen in een vergrote immigratiestroom.

Als de overheid toestaat dat de wisselkoers zich aanpast en de binnenlandse munt in waarde stijgt, kan dat de algehele binnenlandse prijsstijging verminderen. Het gevolg van deze appreciatie is evenwel dat de export- en importsubstitutiesector in een nadelige concurrentiepositie komen en worden afgeremd. Daardoor zou de economie verder worden geduwd in de richting van een eenzijdige exportstructuur en een grote overheidssector.

2 Voor een samenvatting en literatuurverwijzingen zie Van Dijck 2001 en Martin 2001. Volstaan wordt daarom met een summiere uiteenzetting.

[p. 34]

Een analyse van de oorzaken van de geringe economische groei die Suriname heeft doorgemaakt sinds de onafhankelijkheid en vooral in de periode 1980-2000 toont dat deze ontwikkeling in hoge mate samenhangt met de boom-bust-cyclus in de bauxietsector en met het beleid dat deze schommelingen en schokken eerder heeft versterkt dan gedempt. Het beleid heeft grote onevenwichtigheden veroorzaakt tussen inkomsten en uitgaven, vooral in de overheidsbegroting, en heeft bijgedragen aan een economisch stelsel dat rent seeking³ en informele activiteiten stimuleerde in plaats van investeringen en duurzame groei. Wanneer een expansief beleid wordt gevoerd in periodes van dalingen van internationale prijzen van grondstoffen en teruglopende deviezeninkomsten voor het bedrijfsleven en de overheid, lopen budgettekorten op, komt er inflatie, worden de deviezentekorten vergroot en vindt ondermijning van de waarde van de munt plaats, zoals in Suriname in de jaren tachtig en negentig herhaaldelijk is voorgekomen. De quasihyperinflatie in 1994 en de economische crisis aan het einde van het vorige millennium zijn daarvan twee extreme voorbeelden (World Bank 1998: vii; Van Dijck 2001; Martin 2001).

3 Het zoeken naar mogelijkheden om inkomen te genereren zonder dat daar productieve activiteiten tegenover staan, bijvoorbeeld door het verkrijgen van toegang tot vergunningen of privileges. Rent seeking wordt in de hand gewerkt door overmatige reglementering.

De mythe van hulp als motor van dynamiek

Zowel Nederland als Suriname heeft vertrouwd op de gedachte dat een groot bedrag aan ontwikkelingshulp een belangrijke push zou kunnen verschaffen aan het proces van groei en ontwikkeling. Ontwikkelingshulp als instrument ter stimulering van macro-economische vooruitgang is weliswaar om diverse redenen altijd omstreden geweest, maar het is een van de weinige voorbeelden van een algemene internationale betrokkenheid van hoge inkomenslanden bij de ondersteuning van ontwikkelingslanden. Vooral in de weinige donorlanden waar deze hulpinspanning als aandeel van het nationaal inkomen de internationaal zelfopgelegde norm nadert of zelfs bereikt, zoals in Nederland, wordt aan de hulp als instrument in de strijd tegen armoede een relatief groot belang toegekend. Daartegenover staan de argumenten van anderen, die wijzen op de mogelijk nadelige gevolgen van hulp en in het bijzonder van hulpverslaving, die kan optreden wanneer landen gedurende een lange periode substantiële hulpbedragen ontvangen.

De bij de onafhankelijkheid beschikbaar gestelde verdragsmiddelen waren de uitkomst van een onderhandelingsproces waarin Suriname heeft weten te realiseren dat dit bedrag veel hoger was dan oorspronkelijk door Nederland beoogd. Het kabinet-Den Uyl zette de onderhandelingen in met als maximum een totaal van 1 miljard gulden, terwijl uiteindelijk 3,5

[p. 35]

miljard gulden beschikbaar werd gesteld. Naast deze zogeheten verdragsmiddelen werden de uitstaande schulden van ruim 515 miljoen gulden kwijtgescholden en werden in het verleden gecommitteerde maar nog niet bestede middelen van ongeveer 350 miljoen gulden beschikbaar gesteld. Alles tezamen kwam men uit op ruim 4,3 miljard Nederlandse gulden. Dit bedrag was uitzonderlijk groot, niet alleen vergeleken met de hulpbedragen die elders op de wereld beschikbaar kwamen voor ontwikkelingslanden, maar ook met de omvang van de economie en haar absorptievermogen. Dat gold vooral in de periode 1975-1980, de gouden jaren, met hoge bauxietprijzen en grote stromen hulpgelden. Hoewel de hulpstroom in de jaren negentig veel geringer was dan in de boomperiode, was het bedrag per hoofd van de bevolking significant en behoorde ook toen nog tot de hoogste ter wereld. Figuur 2 geeft een overzicht van de verdragsmiddelen in de periode 1975-2000.

Figuur 2. Commiteringen en uitgaven van verdragsmiddelen, in Nederlandse guldens, 1975-2000
Bron: D. Kruijt & M. Maks 2004

De constructie waarin deze middelen beschikbaar werden gesteld, was eveneens opmerkelijk. Nederland heeft erin toegestemd de hulprelatie vast te leggen in een overeenkomst waardoor Suriname de facto aanspraak kon maken op de verdragsmiddelen, en Nederland als donor - uiteindelijk - slechts in beperkte mate voorwaarden kon stellen. Het

[p. 36]

punt van het ‘eigendomsrecht’ van de middelen keerde frequent terug en werd zowel in de beginfase van de hulprelatie als in latere jaren een verstorende factor in de verhouding tussen Nederland en Suriname.

De ultieme vraag waarvoor we ons geplaatst zien is: wat is de bijdrage geweest van de verdragsmiddelen aan de welvaart van de Surinaamse bevolking? Zijn de ‘mythische’ verwachtingen en ambities gerealiseerd? Het is goed mogelijk dat bijdragen van donoren aan de opbouw van de publieke diensten van een land, zoals onderwijs, gezondheidszorg, veiligheid, het rechtssysteem en de fysieke infrastructuur, een directe bijdrage kunnen leveren aan welvaartsverbetering en armoede kunnen helpen reduceren. De vraag die hier centraal staat, gaat echter verder en verwijst naar de bijdrage van hulp aan het realiseren van duurzame economische groei in samenhang met een verbetering van inkomens en van de sociale positie van gedepriveerde bevolkingsgroepen. Het antwoord op die vraag kan echter niet in algemene termen worden gegeven. Afhankelijk van de omstandigheden kan een instroom van hulpgelden een versterkend effect hebben op particuliere investeringen - crowding in - waardoor het groeieffect van de hulp wordt versterkt. Een groeipooleffect kan bijvoorbeeld optreden bij donorfinanciering van de infrastructuur in samenhang met een verbetering in het investeringsklimaat.

Het effect van de hulp kan echter ook worden gereduceerd. Hulp kan niet zonder meer worden beschouwd als additioneel aan binnenlandse besparingen, deviezen- of overheidsinkomsten. Buitenlandse hulp aan een overheid wordt niet noodzakelijkerwijs besteed aan investeringen of aan de financiering van de import van kapitaalgoederen, maar kan vanwege fungibiliteit⁴ ook worden aangewend voor niet-productieve of niet door de donor beoogde doeleinden, waardoor mogelijk het effect op groei wordt verminderd. Ook kan de beschikbaarheid van hulp de ontvangende overheid ertoe brengen de eigen fiscale inspanning en daarmee de binnenlandse belastinginkomsten te verminderen, waardoor de fiscal gap niet wordt gereduceerd, maar wel de binnenlandse particuliere bestedingen aan consumptie en investeringen kunnen toenemen. Overheidsinvesteringen kunnen crowding-out-effecten hebben en ten koste gaan van particuliere investeringen. Schommelingen in de instroom van hulp kunnen leiden tot vergrote macro-economische volatiliteit, die negatief doorwerkt op particuliere investeringen en productie. In het extreme geval van een grote instroom van hulp binnen een kort tijdsbestek kunnen Dutch disease-effecten optreden, niet binnenlandse prijsverhogingen en een stijging van de wisselkoers ten nadele van export- en importconcurrerende sectoren. Vooral in landen waar hulp een relatief grote bijdrage

4 De beschikbaarheid van hulpgelden maakt het mogelijk verschuivingen door te voeren in de overheidsbestedingen, bijvoorbeeld ten nadele van sectoren die door buitenlandse donoren worden ondersteund.

[p. 37]

aan de totale bestedingen vormt, kan volatiliteit in deze stroom relatief sterk negatief doorwerken op de gehele economie.

Het gecompliceerde karakter van de mogelijke impact van hulp op de economie van de ontvangende samenleving blijkt uit de resultaten van de vele econometrische studies naar de samenhang tussen hulp, beleid en economische groei. De invloedrijke studie van Burnside en Dollar (1998) over een groot aantal ontwikkelingslanden concludeert dat hulp (als aandeel van het bbp) als zodanig geen significante invloed had op groei, maar dat zij wel een positief effect kan hebben op groei in landen met een goed fiscaal, monetair en handelsbeleid. De robuustheid van deze bevinding is op vele wijzen nader onderzocht. Zo kan de vraag worden gesteld naar de interactie tussen hulp en goed beleid: werkt hulp vooral bij goed beleid of is de kwaliteit van beleid gevoelig voor hulp? Het is bovendien niet a priori duidelijk wat onder goed beleid moet worden verstaan: niet onder alle omstandigheden geldt dat dezelfde beleidsvariabelen in dezelfde richting moeten worden bijgesteld om zo een positieve bijdrage aan groei te leveren.

De impact van hulp op groei hangt ook af van het type hulp. De effectiviteit van begrotingshulp als bijdrage aan groei is gevoeliger voor de kwaliteit van het beleid dan de effectiviteit van projecthulp. Maar in een goede beleidscontext is budgethulp weer effectiever dan projecthulp. Ook kunnen de continuïteit in hulpprogramma's en de stabiliteit in de relatie tussen donor en ontvanger van invloed zijn op de effectiviteit van hulp. Al deze factoren problematiseren algemeen geldende conclusies over de betekenis van de beleidscontext voor de effectiviteit van de hulp (zie voor een beknopt overzicht van deze studies Van Dijck 2004).

Het ontmythologiseren van de rol van hulp in het Surinaamse ontwikkelingsproces wordt bemoeilijkt doordat er, ondanks de grote omvang van de hulp en de lange duur van de hulprelatie, nooit een macro-economische modelmatige effectanalyse is gemaakt en zelfs nooit een diepgaande impactanalyse volgens de gangbare kaders en criteria die de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie van het Ministerie van Buitenlandse Zaken traditioneel toepast in haar landenanalyses. Dit impliceert uiteraard dat ontkenning of bevestiging van een mythologische doorwerking van de hulp op de Surinaamse economie wordt gehandicapt door een tekort aan inzicht: het is niet mogelijk het ontwikkelingsproces met hulp te vergelijken met een gesimuleerd proces zonder die hulp. Rest ons om de feitelijke ontwikkelingen te vergelijken met de van tevoren geformuleerde ambities.

Om de betekenis van de Nederlandse hulp aan Suriname te bepalen, kunnen we gebruikmaken van een groot aantal project- en programma-evaluaties. De resultaten van veel van deze evaluaties zijn bijeengebracht door Kruijt en Maks in het rapport Een belaste relatie (2004) en kort

[p. 38]

samengevat door Kruijt in Van Dijck (2004). De conclusies zijn in veel opzichten vernietigend. Als verklaringen worden genoemd de afwezigheid van een door beide partijen gedeelde langetermijnvisie op de ontwikkeling van de Surinaamse economie en de bijdrage die de Nederlandse hulp daarin zou kunnen spelen, de bestuurlijke zwakheid van Suriname en het onvermogen van beide partijen om tot een zakelijke relatie te komen. De beleidsnota van minister voor Ontwikkelingssamenwerking Agnes van Ardenne, Een rijke relatie, neemt deze inschatting van de betekenis van de hulprelatie over: de verdragsmiddelen hehben ‘onvoldoende’ bijgedragen aan de ontwikkeling van Suriname (Ministerie van Buitenlandse Zaken 2004: 10).

De relatie tussen de kwaliteit van het beleid en de omvang en vorm van de hulp is door de jaren heen een conflictpunt geweest tussen Nederland en Suriname. Er was geen directe, geconditioneerde relatie aangebracht tussen de omvang en aard van de hulpprogramma's en de kwaliteit van het economische beleid en de instituties. Een dergelijke conditionaliteit werd door de overeenkomst van 1975 de facto belemmerd. Beleidshervormingen zijn dus geen systematische voorwaarde geweest voor de hulpinspanning, noch is de hulpinspanning systematisch ingezet voor de ondersteuning van beleidshervormingen. In de context van langdurig en systematisch ernstig falend macro-economisch beleid is de afwezigheid van deze formele hulpconditionaliteit een tekortkoming geweest met potentieel grote gevolgen voor de effectiviteit van de hulpinspanning.

Niettegenstaande de beperking die voortkomt uit de afwezigheid van macro-economische effectstudies van hulp en uit de onmogelijkheid om met modelsimulaties de effecten van hulp aan Suriname weer te geven, kan toch worden vastgesteld dat de in 1975 geformuleerde doelstellingen slechts in zeer geringe mate of in het geheel niet zijn gerealiseerd. Dit betreft in het bijzonder de doelstellingen voor de ontwikkeling van het gemiddelde inkomens- en welvaartsniveau van de bevolking, het welvaartsniveau van Suriname ten opzichte van dat in Nederland, de inkomensverdeling en armoedesituatie.

Ondanks alle hulp, of wellicht juist daardoor, is de gemiddelde groei van de Surinaamse economie zeer gering geweest in de periode 1975-2000, gemeten naar het inkomen per hoofd van de bevolking in binnenlandse, constante prijzen. Alles bij elkaar lag het officieel geregistreerde gemiddelde inkomensniveau in 2000 niet veel hoger dan in 1975. Wel dient er rekening mee te worden gehouden dat de informele activiteiten - inclusief de informele stedelijke economie en de informele gouddelving in het bos - een omvang van 27-30 procent van de formeel geregistreerde activiteiten hebben bereikt. Statistische studies over armoede vertonen grote onderlinge verschillen, maar maken aannemelijk dat ten minste 50 procent van de huishoudens onder de armoedegrens leeft. Het behoeft

[p. 39]

geen toelichting dat in de loop van de tijd de inkomenskloof ten opzichte van Nederland niet kleiner is geworden, zoals in 1975 werd beoogd, maar juist is vergroot.

Het paradijs om de hoek?

Het onafhankelijke Suriname leek een gouden toekomst te wachten op basis van zijn natuurlijke hulpbronnen en de beschikbaarheid van een groot bedrag aan economische hulp. Door de hulp te richten op het versterken van de capaciteit om natuurlijke hulpbronnen te exploiteren, te bewerken en te exporteren, werd beoogd op een effectieve en efficiënte wijze de welvaart te stimuleren. Het zou anders lopen. Anders dan de elementaire economische theorie stelt, leidt vergroting van de beschikbaarheid van kapitaal niet onmiddellijk en automatisch tot inkomensverhoging. Het functioneren van markten, instituties en overheden, en de beschikbaarheid van complementaire productiefactoren, waaronder geschoolde arbeid en management, zijn medebepalend voor de productiviteit van grondstoffen en hulp in het groeiproces.

De economische literatuur signaleert soms wonderen. Na de Tweede Wereldoorlog was er het Wirtschaftswunder van het verpletterde Duitsland dat uit zijn as herrees. Japan was de andere verslagene die binnen enige decennia na de strijd als een welvarende samoerai opstond. Veel later leerde de wereld het East Asian miracle kennen van de tiger economies. Deze wonderen betroffen opmerkelijk genoeg vooral landen die niet genereus waren bedeeld met grondstoffen. In sommige gevallen speelde buitenlandse hulp een ondersteunende rol, maar nooit was die hulp over een langere termijn doorslaggevend. Economisch beleid werd in veel gevallen niet conform het neoklassieke tekstboek geformuleerd: overheden waren interventionistisch en gingen veel verder dan het corrigeren van markten in de marge op basis van beleidsinstrumenten die aan criteria voor optimale efficiëntie voldoen. Een nationale agenda met een langetermijnoriëntatie in combinatie met een technocratisch vermogen de agenda uit te voeren lijken de pijlers te zijn geweest onder deze successen (World Bank 1993; Van Dijck 1995). De miracles bleken achteraf geen onverklaarbare ontwikkelingsprocessen te zijn, alhoewel het beleid wel degelijk op belangrijke punten omstreden was.

De economie van Suriname zal ook in de toekomst verbonden blijven met grondstoffenmarkten. De bauxietreserves in de traditionele wingebieden raken weliswaar uitgeput, maar in West-Suriname zijn nog grote reserves beschikbaar. De exploitatie van goudreserves zal in de toekomst mogelijkerwijs een grotere bijdrage kunnen leveren aan de nationale inkomensvorming dan het geval is geweest in de afgelopen twee decennia, waarin die groei ongecontroleerd was. Daarnaast kunnen in de toekomst de exploitatie van biodiversiteit, CO2-sequestratie en de productie van

[p. 40]

waterkracht en zoetwater een rol gaan spelen ter versterking van de economische basis van het land.

Net zo goed als grondstoffenrijkdom niet automatisch welvaart met zich brengt, leidt volatiliteit niet per se tot destabilisatie of tot Dutch disease economics. Voor een kleine economie als Suriname is de boom-bust-cyclus een gegeven waarop kan worden ingespeeld met macro-economisch beleid. Dit beleid en de institutionele ontwikkeling zijn over een lange reeks van jaren, doorbroken door enkele kortstondige periodes, niet bevorderlijk geweest voor groei en armoedebestrijding. Anders dan in de afgelopen decennia zou het beleid meet efficiënt en effectief de boom-bust-cyclus kunnen beheersen in plaats van deze juist te versterken, waardoor de nationale economie verder wordt gedestabiliseerd, met negatieve gevolgen voor groei, werkgelegenheid en investeringen. De overheid zou kunnen besluiten de doorwerking van de boom te beperken door de binnenstromende vreemde valuta aan te wenden voor het vergroten van buitenlandse reserves, het aflossen van buitenlandse leningen of het aanpassen van het fiscaal beleid. In het verleden is echter zowel in Suriname als in veel andere landen gebleken dat overheden niet van plan of in staat zijn de mogelijkheid van uitgavenverhoging te weerstaan. Dit is in het bijzonder aan de orde in periodes voorafgaand aan verkiezingen.

Daarnaast doet zich de technische vraag voor in welke mate en met welk instrument de overheid dient in te grijpen en wat de potentiële huidige en toekomstige economische voordelen daarvan zijn in vergelijking met het alternatief om niet in te grijpen. Het lijkt erop dat de overheid zelf over bijna mythische capaciteiten moet beschikken om de effecten van de boom-bust-cyclus te beheersen. In zulke omstandigheden zullen een hoge mate van kennis en inzicht en een politiek vermogen om voorbij te gaan aan korte-termijn electoraal gewin van pas komen.

Een concrete stap ter beheersing van de grondstoffengerelateerde problemen is om een Surinaams fonds op te richten belast met het beheer van vermogen op basis van - excessieve - grondstoffeninkomsten. Een dergelijk fonds kan een bijdrage leveren aan de stabilisatie van de wisselkoers en van het groeipatroon, aan de verbetering van het fiscale beleid en aan het voorkomen van corruptie. Door geaccumuleerde vermogens te investeren in binnen- of buitenland kan een bijdrage worden geleverd aan inkomensvorming van toekomstige generaties. Om te vermijden dat ook een dergelijk fonds slachtoffer wordt van suboptimaal overheidsbeleid, zou er sprake moeten zijn van technocratische isolering van het fonds: besluiten over vermogensopbouw en bestedingen zouden onderworpen moeten zijn aan duidelijke regelgeving die zo veel mogelijk is geïsoleerd van politiek geïnspireerde of opportunistische overwegingen en van lobbyactiviteiten. Daarbij zouden lessen kunnen worden geleerd van experimenten met een dergelijk fonds in Trinidad & Tobago, Noorwegen en Botswana (Engel & Meller 1993). Het fonds zou zelfs kunnen

[p. 41]

functioneren ter allocatie van ontvangen maar pas later aan te wenden hulpgelden. Een rationeel economisch beleid vereist dat het janusgezicht van hulp en grondsroffenrijkdom onder ogen wordt gezien en dat afstand wordt genomen van economische mythen en wonderverhalen.

Literatuur

Burnside, C. & D. Dollar, 1998 Aid, policies and growth. Washington, DC: The World Bank. [Policy research working paper series 1777.]

Dijck, P. van, 1995 Sustainable outward-oriented industrialization policies. Washington, DC: Inter-American Development Bank. [Working Paper Series 202.]

Dijck, P. van, 2001 ‘Economic development in a long-term perspective.’ In: P. van Dijck (ed.), Suriname, the economy; Prospects for sustainable development. Kingston: Ian Randle, pp. 9-43.

Dijck, P. van, 2004 ‘Hulp, beleid en economische groei.’ In: P. van Dijck (red.), De toekomst van de relatie Nederland-Suriname. Amsterdam: Rozenberg Publishers, pp. 39-69.

Engel, E. & P. Meller, 1993 External shocks and stabilization mechanisms. Washington, DC: Johns Hopkins University Press.

IMF, 2000 International financial statistics yearbook. Washington, DC: International Monetary Fund. [Volume LIII.)

Inter-American Development Bank, 1995 Overviewing volatility. Washington, DC: Inter-American Development Bank. [Economic and social progress in Latin America; 1995 Report.]

Kruijt, D., 2004 ‘De hulprelatie sinds 1975.’ In: P. van Dijck (red.), De toekomst van de relatie Nederland-Suriname. Amsterdam: Rozenberg Publishers, pp. 69-113.

Kruijt, D. & M. Maks, 2004 Een belaste relatie; 25 jaar ontwikkelingssamenwerking Nederland-Suriname, 1975-2000. Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken / Paramaribo: Ministerie van Planning en Ontwikkelingssamenwerking.

Martin, D., 2001 ‘Macroeconomic developments during the 1990s.’ In: P. van Dijck (ed.), Suriname, the economy; Prospects for sustainable development. Kingston: Ian Randle, pp. 43-91.

Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2004 Een rijke relatie; Suriname en Nederland; Heden en toekomst. Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken.

[p. 42]

World Bank, 1993 The East Asian miracle; Economic growth and public policy. Oxford: Oxford University Press.

World Bank, 1998 Suriname; A strategy for sustainable growth and poverty reduction. Washington, DC: The World Bank. [Country Economic Memorandum.]

Pitou van Dijck is universitair hoofddocent economie aan het Centrum voor Studie en Documentatie van Latijns-Amerika (CEDLA) te Amsterdam. Sinds 1996 maakt hij studie van de Surinaamse economie. Daarnaast is hij betrokken bij onderzoek naar de mogelijke gevolgen van integratie van Suriname in de regio in het kader van handelsverdragen en infrastructuurprogramma's.