Onze Eeuw. Jaargang 7
(1907)– [tijdschrift] Onze Eeuw–
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd
[pagina 27]
| |
Ziekte- en ongevallenverzekering volgens de jongste ontwerpen
| |
[pagina 28]
| |
zeker niet als gevolg zou hebben die begeerde opwekking van de zelfwerkzaamheid der organen van het maatschappelijk leven, - dat het tegenovergesteld gevolg met groote waarschijnlijkheid kon worden voorspeld. Thans, nu het ingetrokken ontwerp ‘Ziekteverzekeringswet 1905’ vervangen is door een voorgedragen ‘Ziekteverzekeringswet 1907’, rijst de vraag of wellicht de door minister Veegens ingediende regeling voldoet aan het gesteld desideratum, aan dien eisch, die vordert dat de uitoefening van deze verzekering zooveel mogelijk overgelaten worde aan het initiatief van belanghebbenden, dat dus bestaande voorzieningen zooveel doenlijk worden gehandhaafd en in haar werking uitgebreid en dat - hetgeen immers op hetzelfde neerkomt - dus, om met Dr. Kuyper te spreken, de zelfwerkzaamheid der organen van het maatschappelijk leven opgewekt worde.
Er was eenige grond om aan te nemen dat een ververvulling nu juist van dien eisch niet zou behooren tot de grondslagen voor een door minister Veegens te ontwerpen regeling. Deze bewindsman toch, behoort tot eene staatkundige groep, wier leden bij beraadslagingen over sociale aangelegenheden niet ‘te ver gaande indringing van het staatsgezag’ bleken te duchten en het niet vooral noodig achtten ‘de zelfstandigheid en de spontaneïteit van de levensuitingen der maatschappij’ te verdedigen. Hun bond ‘verwerpt de meening dat de staat in het economisch leven zijner burgers slechts noodgedrongen en schoorvoetend behoort in te grijpen’. Echter was, nog voordat het ontwerp- ‘Ziekteverzekeringswet 1907’ verscheen, door Mr. Veegens als minister reeds herhaaldelijk en ondubbelzinnig verklaard dat hij althans ten aanzien van dit onderwerp voor een goede werking der regeling grooten prijs stelde op behoud, zooveel mogelijk, van bestaande voorzieningen. Nog op 8 Februari 1906 zeide hij in de Eerste Kamer, sprekend over de toekomstige wettelijke regeling der ziekteverzekering en daarmee slechts vroegere even stellige uitspraken bevesti- | |
[pagina 29]
| |
ged: ‘Ik kan slechts herhalen - ik zal op dit oogenblik niet diep in deze zaak ingaan - dat mijn streven daarbij is om aan de particuliere instellingen en maatschappijen, welke zich op dit gebied bewegen, het leven en voortbestaan zoo gemakkelijk mogelijk te maken; altijd met dien verstande, dat zij moeten voldoen aan de eischen, welke gesteld dienen te worden, en haar verplichtingen behoorlijk nakomen’. Gaven dus Dr. Kuyper's uitlatingen vooraf grond tot de verwachting, dat hij een ziekteverzekeringswet zou ontwerpen, welke vóór alles de uitoefening van die verzekering aan particuliere voorzieningen zou overlaten, - tot dezelfde verwachting had ook minister Veegens grond gegeven. Zelfs de laatste in veel sterker mate dan de eerste: in de Memorie van Toelichting tot zijn ontwerp-Ziekteverzekeringswet komt een merkwaardige beschouwing voor, welke in de toelichtende memorie tot Dr. Kuyper's ontwerp niet werd gevonden. Zij luidt als volgt:
| |
[pagina 30]
| |
en buiten onze grenzen, heeft geleerd dat sommige verzekerden geneigd zijn tot het trekken van ziekengeld, ook wanneer zij niet of niet meer ongeschikt zijn tot werken, en zich tot dat einde ziek te houden of voor te wenden dat hunne ziekte nog voortduurt... Afdoend bewijs, dat ziekte of voortduring daarvan gesimuleerd wordt, is vaak moeilijk te leveren. Intusschen mag worden aangenomen, dat het tegengaan dezer fraude aan bijzondere en ondernemingsziekenkassen over het geheel wel is toevertrouwd. Dit zal te beter het geval zijn, naarmate de belanghebbenden de gevolgen der simulatie van sommige verzekerden meer en spoediger in eigen beurs gevoelen. Het bedoelde misbruik wordt nu reeds nergens met beter gevolg geweerd, dan bij ziekenfondsen van beroepsgenooten, welker leden elkander kennen en niet gezind zijn tot het uitkeeren van ziekengeld ter zake van voorgewende kwalen bij te dragen.’ Ziedaar wat wij noemden eene merkwaardige beschouwing; zij stemt, gelijk men ziet, volkomen overeen met hetgeen wij op grond der practische ervaring van ziekenfondsen, in ons artikel over minister Kuyper's ontwerp schreven: ‘deze verzekering, ziekte- verzekering, zal slechts dan met zoo min mogelijk misbruik van de zijde der verzekerden gepaard gaan, wanneer aan die verzekerden zelven een zoo groot mogelijk aandeel in organisatie, beheer en bestuur gegeven wordt.’ Zij is de beste grond, het krachtigste pleidooi voor een ‘noodgedrongen en schoorvoetend ingrijpen’ van den Staat in de bestaande ziekteverzekerings-organisaties.
Zoo stelt zich dan met zeker niet minder, veeleer nog meer klem dan bij het vorig ontwerp ook thans de vraag: of de ontworpen regeling inderdaad dat beginsel, waarop hierboven telkens als het noodzakelijk fundament eener waarlijk doeltreffende regeling aangedrongen werd, ook maakt tot haar grondslag en er in allen deele op berekend schijnt om dat beginsel zoo krachtig mogelijk in de te wachten praktijk der wet te doen doorwerken. Ook thans kan op die vraag het antwoord slechts gevonden worden | |
[pagina 31]
| |
door de ontworpen regels te beoordeelen en hun vermoedelijke gevolgen te overwegen. Een vergelijking met het vorig ontwerp dringt zich daarbij van zelf op, en stelt ons, waar zich geen afwijkingen voordoen, in staat naar de vroeger geleverde beschouwingen te verwijzen.
‘Het hierbij aangeboden ontwerp van wet berust in hoofdzaak op dezelfde beginselen als dat, in de zitting 1904-1905 door den toenmaligen Minister van Binnenlandsche Zaken ingediend’. Deze algemeene karakteriseering van het nieuw ontwerp - schoon weinig hoopvol voor de mogelijkheid van een gunstig oordeel daarover - is juist. Maar wat de kans op een gunstig oordeel ten eenenmale doet wegvallen, is dit: dat, waar beide ontwerpen onderling verschillen, het laatst-ingediende ons doorgaans verder nog dan het eerste schijnt af te voeren van den weg, die toch door den steller der jongste M.v.T. zoo nadrukkelijk als de beste werd aangewezen. Ook dit ontwerp 1907 kent - wij zagen het reeds - drie soorten van kassen, wel eenigszins anders nu genoemd doch in wezen dezelfde als voorheen: bijzondere ziekenkassen, ondernemingsziekenkassen en districtsziekenkassen. Ook thans worden in beginsel de verzekerden vrijgelaten in de keus hunner kas, meer vrijgelaten zelfs dan volgens de vorige regeling: bepaalde deze laatste toch (op het voetspoor der Duitsche wet) dat de ondernemers-ziekenkas per se zou omvatten alle werklieden der onderneming - die allen en ook: die alleen - de jongste wetsvoordracht laat de werklieden der onderneming, waaraan een ziekenkas is verbonden, vrij zich daarbij al of niet te verzekeren. Wij komen nader op dit punt terug. Ook thans zullen de - volgens de M.v.T. als ‘aanvulling’ gedachte - districtskassen niet opgericht worden, naar gelang er aan zoodanige aanvulling behoefte blijkt te bestaan; neen: bij de inwerkingtreding der wet zullen deze rijks-instellingen op- en ingericht zijnGa naar voetnoot1); ingericht - | |
[pagina 32]
| |
alweder - op den voet van blijvende overheids-organen, bestuurd door een directeur, met een plaatsvervanger, een raad van toezicht en met aan den directeur ondergeschikte ambtenaren. En ook thans zal ten laste der verzekeringstarieven van deze organen geen grooter deel dezer administratiekosten gebracht worden dan gedekt kan worden door een opslag boven de netto prima ad 4/10 % van het dagloon; het resteerende zal wederom uit de schatkist worden geput; daartoe acht echter deze minister niet, als zijn voorganger, een Rijksbijdrage van f 350.000 per jaar voldoende, doch een bedrag van f 600.000 noodzakelijk.Ga naar voetnoot1) En ook nu weer treft men de bepaling aan, waardoor aan de rijks-verzekerings-instellingen verzekerings-materiaal wordt toegevoegd: de regel n.l. dat wie verzuimde zich bij eenige kas aan te geven, door den controleur bij de districts-kas wordt ingelijfd. Wat de bijzondereGa naar voetnoot2) ziekenkassen betreft, het vroegere voorschrift: dat een verzekering bij zoodanige kas geen aanspraak kon geven op andere (hoogere) dan de bij de wet bepaalde schadeloosstellingen, - is vervallen. Men herinnert zich wellicht wat wij ten aanzien van deze beperkende bepaling in minister Kuyper's ontwerp opmerkten: dat niettemin hoogere praestaties wel bedongen konden worden, maar dat zoodanig beding dan buiten de wet om zou worden gemaakt; dat dergelijke bedingen echter zeker niet veelvuldig zouden voorkomen, daar reeds de wettelijke norm der schadeloosstellingen hoog was en de kosten dezer verzekering reeds op den voet der wet niet gering zouden zijn. Wanneer men dit overweegt, dan is 't wel duidelijk dat het weglaten van deze beperking in de tweede editie der regeling niet veel beteekent, en dat daardoor de positie der bijzondere tegenover de districts- | |
[pagina 33]
| |
kassen niet wordt versterkt, zoodat er uit dezen hoofde geen winst voor eerstbedoelde door deze wijziging te boeken valt. Moet ditzelfde oordeel ook geveld worden over een tweede verschilpunt: het loslaten thans van den eisch dat bijzondere (en ondernemings) ziekenkassen vooraf zekerheid stellen voor de nakoming harer verplichtingen? Minister Veegens meent dat de voldoening aan dien eisch voor zulke kassen ‘hoogst bezwarend [zou] zijn en hare opneming in de organisatie der ziekteverzekering ongetwijfeld in vele gevallen verhinderen’ zou. Wij gaven in onze beschouwing over het vorig ontwerp als onze meening te kennen dat de vraag, in hoever die verplichting drukkend zou zijn, geheel van den desbetreffenden bestuursmaatregel afhing en wij zijn nog dat gevoelen toegedaan. In elk geval schijnt nu een scherper repressief toezicht daarvoor in de plaats te zijn getreden, en daardoor kan per saldo de verbetering ook hier zeker niet gewichtig worden geacht. Maar wat bovendien bij ons zeer zwaar weegt - veel zwaarder dan de twee bovengenoemde verbeteringen van twijfelachtige waarde - is het feit, dat deze minister gaat doen wat althans zijn voorganger had nagelaten en aan de bijzondere ziekenkassen wil voorschrijven op welken voet zij jaarlijks haar tarief hebben vast te stellen: de tarieven dezer kassen moeten elk jaar worden bepaald naar de uitkomsten, die verkregen worden door de bruto-kosten der verzekeringen in het vorig jaar over de verzekerden om te slaan. Van dit ‘omslag-stelsel’ verwacht de ontwerper zeer krachtige bestrijding van simulatie en bedrog: daarop doelde zijn bovenaangehaalde verklaring dat die bestrijding vooral dan krachtig zal zijn als de belanghebbenden de gevolgen der simulatie spoedig in eigen beurs gevoelen. Wanneer die belanghebbenden - zoo redeneert hij verder - in eenig jaar simulatie met goed succes hebben weten te keeren, dan zal zich dat reeds het volgend jaar in lagere premies afspiegelen. Dit schijnt wel zeer fraai bedacht, maar wij zijn niettemin van oordeel dat een dergelijk bindend en dwingend | |
[pagina 34]
| |
voorschrift niet past in deze regeling: het beperkt - onnoodig - de bewegingsvrijheid dezer kassen. Onnoodig, want ook zonder daartoe gedwongen te zijn, zouden bijzondere kassen, indien zij inderdaad dezen maatregel doeltreffend achten, daartoe kunnen overgaan. Luidt haar oordeel over de toepassing van dit denkbeeld wellicht minder gunstig, dan zullen zij, door de wet gedwongen, het niettemin moeten verwezenlijken. Reeds nu - de Minister verklaart het immers zelf - wordt het misbruik der simulatie nergens met beter gevolg geweerd ‘dan bij ziekenfondsen van beroepsgenooten, welker leden elkaar kennen en niet gezind zijn tot het uitkeeren van ziekengeld ter zake van voorgewende kwalen bij te dragen’. Dit resultaat nu hebben dergelijke fondsen weten te bereiken, zonder dat de wetgever hun voorschreef, hoe zij met dat doel voor oogen hun tarieven moesten inrichten. Is het dus geen billijk verlangen, dat hij zich dan ook in de toekomst van dergelijke voorschriften onthoude en niet aan die fonds-besturen regelen opdringe ter bereiking van een doel, dat zij ook zonder zijn tusschenkomst reeds op zoo uitnemende wijze - blijkens des wetgevers eigen verklaring - hebben weten te bereiken? Noodig kan dus zoodanig bindend voorschrift zeker niet worden geacht; elk onnoodig bindend voorschrift vermindert de kans op die medewerking van bijzondere kassen, welke (naar de minister zelf zegt) in het vervolg bezwaarlijk zou kunnen worden gemist. Is het inderdaad niet wel belachelijk en gevaarlijk tevens, dit lessen uitdeelen door den wetgever aan de fonds-besturen? Aldus spreekt hij hen toe: ik kan uw medewerking bezwaarlijk missen; ik erken dat niemand beter dan gij door die ziekteverzekering van beroepsgenooten dat verfoeilijk euvel van simulatie heeft weten te keeren, maar nu heb ik een bijzonder goed middel daartoe bedacht: een omslagstelsel bij de tariefsbepaling. En nu zeg ik u dit: zoo gij weigert dit voortreffelijke middel toe te passen, dan kan ik u niet erkennen en dan zal ik het zonder uw gewaardeerde medewerking stellen.... Maar er is meer. De Minister, in zijn beduchtheid dat | |
[pagina 35]
| |
de ziekenfondsen van beroepsgenooten, zoodra zij door hem erkend zullen zijn, hun vaardigheid in het keeren van simulatie mochten verleeren, heeft nog iets anders gevonden, dat aan de scherpzinnigheid van zijn voorganger ontgaan was. Deze toch had bepaald dat bij alle drie de soorten van kassen de verschuldigde premies zouden worden gestort door den werkgever, die dan bij elke loonsbetaling kon afhouden dat deel der premie, hetwelk ten laste van den arbeider komt. Niet aldus het nieuw ontwerp: ‘Ten einde het belang, dat de verzekerden bij een bijzondere ziekenkas bij het weren van simulatie hebben, nog meer voelbaar te maken, wordt voorts bepaald, dat de premiën, voor zoover zij ten laste van de verzekerden komen, door dezen rechtstreeks, alzoo niet door tusschenkomst van den werkgever, aan de ziekenkas worden betaald’. Wel zullen de kosten van inning hierdoor ‘eenigszins’ toenemen, maar ‘dit nadeel zal waarschijnlijk ruimschoots vergoed worden, doordat de verzekerden dientengevolge nog meer doordrongen worden van het belang, dat zij bij het tegengaan van fraude hebben’. Aldus de M.v.T. Ook hier, men begrijpt het, zouden wij den wetgever op dezelfde gronden als boven een ‘hands off’ willen toeroepen. Laat, zoo zouden wij zeggen, die besturen - welke immers reeds nu zoo goed simnlatie weten te keeren - laat hen zelf beoordeelen, of er ook in de wijze van premiebetaling iets ter bereiking van dat doel kan worden gevonden; dring hun niet een stelsel op, dat zij - in de praktijk der verzekering geschoolde mannen - wellicht uit anderen hoofde verderfelijk achten, en wacht u, wetgever, voor de mogelijkheid dat zij ook wegens dezen ongerechtvaardigden dwang u de door u zoo noodig geachte medewerking onthouden. Doch hiermee is lang niet alles gezegd wat over deze regeling in 't midden te brengen ware: de zaak heeft veel verder strekkende gevolgen. Men veroorlove ons ook deze in 't licht te stellen. Door den Minister wordt - wij zagen het - voorzien dat de kosten van inning door zijn stelsel ‘eenigszins’ | |
[pagina 36]
| |
zullen toenemen. Inderdaad gelooven wij dat dit in niet geringe mate het geval kan zijn. En - daar hetzelfde is bepaald ten aanzien der ondernemingsziekenkassen ‘waar simulatie, hoewel minder te vreezen dan bij de bijzondere kassen, niet uitgesloten behoeft te zijn’ - verkeeren deze beide soorten, dus alle particuliere kassenGa naar voetnoot1) wegens de hoogere innings-kosten in ongunstige condicie tegenover de districtskassen, want voor deze is bepaald, dat dààr het stelsel-Kuyper zal gelden: betaling van de premies ten volle door den werkgever, die het door den werkman verschuldigd deel van diens loon afhoudt. - Er is in dat (laatste) stelsel iets hatelijks voor den werkgeverGa naar voetnoot2): de sociale verzekering vordert bijdragen ook van den arbeider, maar de Staat int die bijdragen niet rechtstreeks; niet aan den fiscus of aan eenig overheidspersoon brengt de arbeider dat deel van het door hem met werken verdiend loon, dat de wetgever voor de sociale verzekering opvordert; aan den patroon wordt de ondankbare taak opgelegd wekelijks, als hij den werkman ter hand stelt wat dezen voor den verrichten arbeid toekomt, een deel af te houden, niet voor den patroon zelf - al moet het dien indruk maken - maar om dezen in staat te stellen dat bedrag aan het overheidsorgaan af te dragen. Voor dat overheidsorgaan is deze wijze van betaling-ontvangen natuurlijk zeer gemakkelijk: men heeft slechts met één schuldenaar te doen, en hoeveel lichter is niet de werkgever dan de werkman te executeeren! Intusschen, in het jongste ontwerp-Ziekteverzekeringswet heeft het aanvaarden van dit betalings-stelsel voor de districtskassen nog een zeer speciale beteekenis. Ziehier den gedachtengang van den ontwerper blijkens de M.v.T.: bij de bijzondere en ondernemingskassen moet dus de verzekerde zelf de door hem verschuldigde bijdragen storten; | |
[pagina 37]
| |
wat zal er geschieden als hij dat nalaat? ‘In geval van wanbetaling door den verzekerde zou invordering in rechte, hoewel niet uitgesloten, in de praktijk veelal op onoverkomelijke bezwaren stuiten.’ Daarom zal de bijzondere of ondernemingskas, bij wanbetaling van den verzekerde over drie weken, de verzekering kunnen doen eindigen ‘met het gevolg dat hij wordt verzekerd bij de districtskas.’ En juist dààrom moet bij die kas het andere betalings-stelsel gelden: zij ontvangt alles van den werkgever, die des verzekerden deel op diens loon kort. Maar omdat dus zoodanige kas slechts dat betalings-stelsel gebruiken kan, daarom moeten ook van den verzekeringsplicht worden uitgesloten de ‘losse’ werklieden, want bij dezen wisselt de persoon van den werkgever zoo vaak en het in loondienst zijn van deze werklieden is zoo ongeregeld, dat het niet aangaat te hunnen aanzien de werkgevers met de volle premie-betaling onder benefice van gedeeltelijke korting te belasten. Op welk betoog dan volgt: ‘Daar ten opzichte van losse werklieden de invordering der premie niet op doelmatige wijze schijnt te kunnen worden verzekerd, is het raadzaam voorgekomen deze werklieden buiten de verplichte verzekering te laten....’ Het is wel eigenaardig, dat in de M.v.T. tot het vorig ontwerp Ziekteverzekeringswet òòk gezegd werd, dat men van losse werklieden niet de premie-betaling via hun patroons kon vorderen en òòk: dat de premie-invordering te hunnen opzichte niet op doelmatige wijze scheen te kunnen geschieden. Toch kende dat vorig ontwerp voor alle soorten van ziekenkassen het betalingsstelsel met des werkgevers bemiddeling. Men had daar dus geen wanbetaling bij particuliere kassen te duchten en behoefde dus daar niet de wanbetalers dezer kassen naar de districtskassen te verwijzen; het bijzondere argument waardoor juist deze kassen haar premies van de werkgevers direct moeten ontvangen, kon daar dus niet worden gebezigd, en daarin kon dus toen ook geen grond voor de uitsluiting van losse werklieden worden gevonden. Doch ook in het tegenwoordig ontwerp wordt, gelijk wij zagen, die uitsluiting van losse | |
[pagina 38]
| |
werklieden gemotiveerd op den algemeenen grond, dat van hen op geen manier regelmatige premie-betaling te verwachten is. Is dus reeds daardoor de noodzakelijkheid dier uitsluiting voldoende aangetoond, dan legt zij ook geen gewicht in de schaal voor de districtskassen. Al had Minister Veegens voor alle soorten van kassen Dr. Kuyper's betalings-stelsel (via de patroons) gevolgd, dan nog zou ook hij de losse werklieden uitgesloten hebben. Dit punt kan men dus uit de redeneering ecarteeren. Waarom moet dan toch, in Minister Veegen's stelsel terugredeneerend, de patroon aan de districts-kas de volle premie betalen? Omdat zij de wanbetalers der particuliere kassen onder haar verzekerden zal tellen. Hoe ontstaan die wanbetalers der particuliere kassen? Omdat zij bij die kassen zelf hun premie-bijdragen moeten storten. Waartoe is dit bepaald? Om den verzekerden de geldelijke gevolgen van simulatie nog dieper in te scherpen. Dit motief beheerscht dus de geheele zaak, is de eerste schakel van de keten. Valt dit motief weg, dan vervallen ook de elkaar opvolgende consequenties. Maar dit motief vloeit weer - evenals de uitvinding van het ‘omslagstelsel’ bij de tarief-vaststelling - voort uit des wetgevers zucht om de particuliere kassen zóó in te richten - door zijn dwangvoorschriften te nopen tot zulk een inrichting - dat zij toch vooral simulatie zouden weten te keeren. Wij zeggen al weder: daarvoor zijn geen wenken, neen geen bevelen van den wetgever noodig: nu reeds, in vrijheid geschoold, weten die kassen, naar de Minister erkent, dat doel op voortreffelijke wijze te bereiken; welnu, men late haar die vrijheid; ongetwijfeld zullen dan de kassen voortgaan met het krachtig weren van bedrog. De particuliere kassen in die richting dwingen door ze te nopen tot het invorderen der arbeiders-premiebijdragen direct van de verzekerden zelven, brengt die kassen in ongunstige condicie tegenover de districts-kassen. Bij wanbetaling stuit invordering in rechte - schoon niet uitgesloten - in de praktijk veelal op onoverkomelijke bezwaren. Aldus terecht de M.v.T. Maar toch wordt den particulieren | |
[pagina 39]
| |
kassen geen ander middel, om betaling te ontvangen, gelaten dan dit. De werkgevers zullen haar het haar toekomende niet onthouden. Maar als de verzekerden hun verplichtingen niet nakomen, zullen zij als wanbetalers moeten geroyeerd worden: de particuliere kas is tot dien maatregel niet wettelijk, doch wel feitelijk verplicht. En wat dan? Dan ziet zij haar verzekerden naar de districts-kas overgaan. Doch die districts-kas weet met die wanbetalers wel raad of liever: zij heeft niets met hen uitstaande: de werkgever - de zoo gemakkelijk executeerbare - is aansprakelijk voor de volle premie, dus wat nood? Bij de districts-kas komt derhalve geen wanbetaling voor: zij ziet zich in den loop der jaren de wanbetalers der particuliere fondsen binnen haar district toegevoerd en kan daarbij slechts winnen: de kwade posten voor de particuliere kassen zijn voor haar welkome klanten; de premie ook van deze verzekerden komt geregeld binnen! Ziet men nu wel hoe in dit stelsel wederom een aanleiding kan gelegen zijn tot mindere deelneming in de verzekerings-organisatie door particuliere kassen, die weigeren op zoodanigen voet te werken; die vrijheid verlangen ook in de wijze waarop zij van werkgevers en van werklieden de premies zullen innen; die althans overwegend bezwaar hebben tegen een stelsel, hetwelk tot wanbetaling bij de particuliere kassen leiden zal om dan die wanbetalers over te dragen aan de districts-kassen, welke geen wanbetaling te duchten hebben. Deze - wel niet door den Minister bedoelde maar toch feitelijke - achterstelling van de particuliere bij de districtskassen is op zichzelf reeds te veroordeelen. Zij vloeit voort uit een onjuiste gedachte van den wetgever: dat hij door dwangvoorschriften nopens de premie-betaling zou kunnen en zou moeten bevorderen de wering van simulatie door particuliere kassen. Ook als uitvloeisel van die verkeerde opvatting mag zij niet worden gehandhaafd.
Beperken wij tot het bovenstaande onze bespreking van de positie der bijzondere ziekenkassen in het jongste ontwerp. Er ware meer over te zeggen, doch het aange- | |
[pagina 40]
| |
voerde moge reeds genoeg zijn om te doen zien welke die positie zijn zal: overal zullen zij van den aanvang af tegenover zich vinden de rijks-instellingen, de districts-kassen als volledig-geöutilleerde, op een blijvend bestaan ingerichte overheids-organen, welke uit de staats-kas een subsidie ontvangen voor hun administratie-kosten, en die zich door de controleurs zien toegevoerd alle verzekerden, welke verzuimden zich elders te doen inschrijven. Tegenover de luttele voordeelen van twijfelachtige waarde: dat de bijzondere ziekenkassen wel hoogere dan de wettelijke schadeloosstellingen mogen uitkeeren en dat zij geen zekerheid behoeven te stellen, staat scherper repressief toezicht op geldelijk gebied, staat het dwangvoorschrift omtrent het omslagstelsel bij de vaststellingen van het tarief, staat de evenzeer dwingende regel dat de premie-bijdragen ten laste der verzekerden door dezen rechtstreeks moeten worden opgebracht met het bovengeschetst gevolg.... Was dan niet alvast voor deze bijzondere kassen onze uitspraak gerechtvaardigd: dat - voor zoover dit ontwerp van het vorige afwijkt - het ons nog verder schijnt af te voeren van den weg, die toch door den steller der jongste M.v.T. zoo nadrukkelijk als de beste werd aangewezen: de verzekering aldus te organiseeren dat de medewerking van particuliere kassen zooveel mogelijk zou worden gewaarborgd en verkregen?
En de ondernemings-ziekenkassen? Ook voor haar geldt reeds aanstonds wat wij hierboven opmerkten over de uitkeering van hoogere schadeloosstellingen, over het niet-stellen van zekerheid, over de regeling der invordering van de premie-bijdragen der verzekerden; - niet: wat wij aanteekenden bij het omslag-stelsel in zake het tarief, daar deze bepaling uitsluitend voor de bijzondere kassen geldt. Wij kunnen dus beginnen met te verwijzen naar hetgeen wij over de voor beide soorten gemeenschappelijke bepalingen hierboven in het midden brachten. Maar er zijn bovendien bijzondere verschilpunten in de regeling van de ondernemings-kassen volgens het vroegere en het huidige | |
[pagina 41]
| |
ontwerp, welke wij niet onvermeld en onbesproken mogen laten. Naar het concept-Kuyper was de ondernemers-ziekenkas een organisatie, die wel door den ondernemer werd opgericht doch bij welker oprichting ook de werklieden aanstonds waren betrokken: immers werd de erkenning niet verleend, indien niet bleek dat de statuten waren vastgesteld door de vergadering van de vaste werklieden der onderneming. Die bepaling hield verband met het voorschrift dat die werklieden door de wet genoopt waren zich bij deze kas te verzekeren; die kas zou hen allen, hen alleen omvatten. En met dien dwang hield weer verband een ander voorschrift, bepalend dat het tarief der ondernemers-kas niet hooger mocht zijn dan dat der districts-kas: de noodzakelijkheid van toetreding tot zoodanige organisatie was alleen duldbaar wanneer de werklieden daardoor niet afgehouden werden van verzekering bij de Rijks-instelling, indien deze goedkooper werkte. In onze beschouwing over het vorig ontwerp wezen wij op het dualisme der regeling: het risico was voor den werkgever, maar over alle elementen die dat risico bepalen, beslisten de werklieden, daar zij den werkgever overstemmen konden. Dit bezwaar nu geldt ook - en, gelijk ons blijken zal, zelfs in sterker mate - ten aanzien der thans ontworpen regeling, maar daarbij voegen zich nog andere bezwaren. Naar het ontwerp-Veegens wordt de ondernemings-ziekenkas eenzijdig door den werkgever opgericht; de vaste werklieden der onderneming behoeven niet over de statuten te zijn gehoord, want zij zullen wellicht niet tot die kas toetreden; de wetgever toch noopt hen daartoe niet, verklaart zelfs dat ‘elke bepaling in een arbeidsovereenkomst, houdende beperking der aan den werkman volgens deze wet toekomende vrijheid om aan zijn verzekeringsplicht te voldoen bij de ziekenkas zijner keuze’ nietig is.... Maar, hoewel dus de vaste werkman der onderneming niet verplicht is en niet verplicht mag worden tot de ondernemings-kas toe te treden, bepaalt de wetgever niettemin dat het | |
[pagina 42]
| |
tarief dezer ondernemings-kas niet hooger mag zijn dan dat der districts-kas. En hoewel dus het tarief der ondernemings-kas, ook al wordt het een enkele maal verhoogd, toch nooit hooger dan dat der districts-kas kan zijn, bepaalt niettemin de wetgever bovendien dat de bij een ondernemings-ziekenkas verzekerden haar verlaten kunnen, wanneer zij wegens tariefsverhooging meer aan premie-bijdragen zouden moeten opbrengen. Over deze bepalingen, haar onderling verband, haar gevolgen en haar motiveering een enkel woord. In sterker mate dan ten aanzien der regeling volgens het vorig ontwerp geldt hier het bezwaar, dat wij als ‘dualisme’ aanduidden: de geldelijke aansprakelijkheid des werkgevers tegenover den overwegenden en overheerschenden invloed der werklieden op den gang van zaken. Men zou kunnen zeggen: in dat vorig ontwerp heetten deze kassen: ondernemers-ziekenkassen, maar waren althans ten deele veeleer ondernemings-kassen; in het nieuw ontwerp staat de zaak juist andersom: hier heeten zij ondernemings-ziekenkassen, doch zijn veeleer ondernemers-kassen. Wij bedoelen hiermee dit: volgens de wetsvoordracht van Minister Kuyper was er een vaste band tusschen de werklieden der onderneming en de kas; zij waren per se bij die kas verzekerd, werkten dan ook mee tot de vaststelling der statuten; een fout daarbij was dat zij den werkgever overstemmen konden, terwijl het toch die werkgever was, op wien de geldelijke aansprakelijkheid drukte. Maar thans is er geen vaste band meer tusschen de werklieden der onderneming en haar kas; zij behoeven niet tot haar toe te treden; eenmaal bij haar verzekerd, kunnen zij aan die verzekering na 5 jaar een einde maken of ook reeds eerder, als hoogere premie-bijdragen van hen worden gevorderd. Maar hoezeer dus in dit ontwerp de band veel losser is dan volgens de vorige regeling, blijft ook nu de - hier dus zwaarder nog wegende - bedenking dat de werkgever het risico der kas draagt, doch de verzekerden dit risico door hun besluiten in de algemeene vergadering bepalen. Het tarief mag niet hooger zijn dan dat der districts- | |
[pagina 43]
| |
kas, zoo zagen wij. Dat de vaststelling van het tarief der ondernemings-kas behoort tot de bevoegdheid der algemeene vergadering, bepaalt de wet wel niet, doch zal zeker wel meestal feitelijk het geval zijn. Is dat zoo, dan kan die algemeene vergadering (waarin de werklieden tweemaal zooveel stemmen uitbrengen als de door den werkgever benoemde bestuursleden) het tarief verhoogen zóó, dat het niet hooger is, zelfs nog lager blijft dan het tarief der districts-kas, en toch kan die tariefsverhooging voor alle verzekerden een wettelijke reden voor een tusschentijdschen massalen uittocht uit de ondernemings-kas zijn! En waarom mag het tarief niet hooger dan dat der districts-kas zijn, terwijl toch de werklieden niet door den wetgever genoopt worden, noch door den werkgever genoopt mogen worden tot toetreding? De Minister motiveert dit in zijn M.v.T. aldus: ‘al zijn de werklieden niet verplicht toe te treden tot de ondernemings-ziekenkas van hun werkgever, deze zou drang op hen kunnen uitoefenen zich bij die kas te verzekeren.’ Merkwaardige motiveering! De wet verklaart den verzekerde vrij in de keus zijner kas; zij verklaart bovendien nietig elk met die vrijheid strijdig beding in een arbeidsovereenkomst. Doch in zijn toelichting komt de Minister verklaren dat hij zelf niet gelooft aan het afdoende van zoodanig verbod: al mag de vrijheid niet in de arbeidsovereenkomst beperkt worden, beperkt worden kan zij toch wel en voor die mogelijkheid zij vastgesteld dat het tarief dier ondernemings-kas niet hooger dan dat der districts-kas zijn mag, vastgesteld ook dat elke verhooging - natuurlijk binnen die wettelijke grens - een reden tot uittreding zijn zal.... Dit is zeer voorzichtig. Maar is het wel voorzichtig genoeg? Want in dezen zelfden gedachtengang zijn nog wel andere gebeurtenissen te voorzien. Het tarief der ondernemings-kas wordt - evenals elke wijziging daarvan - afgedrukt in de Staatscourant. Doch als er nu naast dat officieele tarief nog eens een geheim was, welk geheim tarief als de feitelijke grondslag voor de premie-bijdragen gold! Wat dan? Het geval is niet voorzien!.... Waar belandt de wetgever als hij | |
[pagina 44]
| |
openlijk zijn eigen onmacht belijdt, als hij het geval voorziet - en in het geval voorziet - dat zijn verbod toch overtreden wordt? Overweegt men dit alles, dan ziet men dat de wetgever als 't ware aldus de werkgevers toespreekt: wanneer het u lust een ondernemings-ziekenkas overeenkomstig mijn wet op te richten, dan staat u dat vrij, en zal ik onder zekere voorwaarden gaarne zoodanige kas erkennen. Echter wil ik ook uwe werklieden volstrekt vrij laten in de keus hunner kas; gij zelf moet dus maar zorgen dat gij de honderd verzekerden bijeenkrijgt, zonder welke geen zoodanige kas bestaanbaar is, maar daalt het aantal verzekerden anders dan tijdelijk beneden de vijftig, dan is 't vanzelf met uw kas gedaan. Ook hebt gij wel te bedenken dat gij de financieel aansprakelijke persoon zijt; komt de kas geld te kort, dan moet gij dat voorschieten; komt gij met het tarief niet uit, dan kunt gij de kas opheffen. A propos van dat tarief, weet wel dat gij nooit meer premiebijdragen van uw werklieden moogt vragen dan zij aan de districts-kas betalen zouden. Want ... zij zijn wel vrij tot toetreding, en gij moogt die vrijheid ook niet beperken, maar gij zoudt toch drang op hen kunnen oefenen. Overigens stel ik vast dat uw verzekerden tweemaal meer invloed op den gang van zaken zullen hebben dan uw afgevaardigden in het bestuur. En ook verlang ik dat de premie-bijdragen uwer verzekerden niet door u van hun loon worden afgehouden; neen, gij zult hun het loon ten volle uitbetalen, en dan zullen zij gaan naar den boekhouder uwer kas, om bij hem hun premiebijdrage te storten. Dit heb ik bedacht om te bevorderen dat ook uw kas simulatie zou keeren. Ten slotte: ik zou bezwaarlijk in het vervolg medewerking van fondsen als de uwe in de organisatie der ziekteverzekering kunnen missen. Daarom heb ik slechts ‘enkele hoofdpunten vastgelegd’; voor 't overige zijt gij vrij!.... Hoe groot rekent de minister wel dat op dezen voet de animo van werkgevers tot het oprichten van zoodanige ondernemingskassen zijn zal? Mag ook hier niet de slotsom zijn dat we verder nog | |
[pagina 45]
| |
van den goeden weg zijn afgedwaald dan door de regeling van het vorig ontwerp?
Slechts dit punt hebben wij ons voorgenomen hier - in aansluiting aan onze vroegere beschouwing - in 't licht te stellen: welken invloed zal deze regeling, bij de vorige vergeleken, hebben op de waarschijnlijke medewerking van partikuliere kassen tot het organiseeren der ziekteverzekering. Het antwoord werd reeds gegeven, gevonden door enkel de hoofdzaken na te gaan. Over het ontwerp ware, gelijk zich denken laat, veel meer te zeggen dan aan de beantwoording van die eene vraag kan worden vastgeknoopt, maar wij laten al het overige - hoe belangrijk ook - rusten. Het belangrijkst schijnt ons het nu onderzocht vraagpunt, omdat - al het andere daargelaten - deze zinsnede uit de M.v.T. zoo volkomen juist weergeeft wat het alles overheerschende punt der regeling is: ‘voor een goede werking der ziekteverzekering is het gewenscht, dat de bijzondere ziekenkas regel zij, de openbare ter aanvulling diene.’ *** Blijkens de laatstelijk boven aangehaalde woorden wordt door Minister Veegens beoogd - al zal dat o.i. door hem langs den gevolgden weg niet worden bereikt - dat de ziekteverzekering bij voorkeur niet op bureaucratische wijze worde uitgeoefend. Een ander ontwerp, op denzelfden dag als het hierboven behandeld concept bij de Tweede Kamer ingediend, strekkend tot wijziging van de Ongevallenwet, getuigt van des Ministers voornemen om met de centralisatie in de ongevallenverzekering te breken. Dit feit is op zichzelf merkwaardig genoeg om er een oogenblik bij stil te staan; er is bovendien tusschen beide ontwerpen een nauwe samenhang en reeds dat rechtvaardigt een bespreking van deze voorgedragen wijziging binnen het kader dezer beschouwingen. Als van zelf zal zich daarbij de vraag op den voorgrond dringen of de Minister niet, het stelsel der geldende Ongevallenwet aantastend, nog één stap verder | |
[pagina 46]
| |
had kunnen en moeten gaan en ook hier, naast decentralisatie, uitbanning van de uitsluitend-bureaucratische behandeling had kunnen en had moeten voorstaan.
Dat centralisatie een der hoofdgebreken van onze Ongevallenwet is, mag thans wel een communis opinio heeten. In zijn wijzigings-ontwerp wees Minister Kuyper reeds ten jare 1904 op die fout en Minister Veegens haalt de daarop betrekking hebbende woorden van zijn voorganger met instemming aan. ‘Reeds in de toelichting van vermeld ontwerp’ - zoo schrijft hij in zijn eigen M.v.T. - ‘is er op gewezen, dat blijkens de ervaring een centraal lichaam als de Rijksverzekeringsbank niet het aangewezene is om alle ongevallen, ook die van den meest onbeduidenden en voorbijgaanden aard, in het geheele land te beoordeelen en daarbij gedurende den eersten tijd na het ongeval over den duur der uitkeering te beslissen; dat de Bank minder geschikt is voor het verleenen van schadeloosstellingen wegens kleine ongevallen, welke na eenigen tijd geen ongeschiktheid tot werken meer ten gevolge hebben, noch voor het verleenen van schadeloosstellingen, zoolang bij de getroffenen nog geen blijvende toestand is ingetreden; dat bedoelde schadeloosstellingen van meer plaatselijke instellingen behooren uit te gaan; dat dan ook de uitvoering van de regeling der schadeloosstellingen omslachtig en kostbaar is, tot vertraging van de uitkeering leidt en met de vereischte nauwkeurigheid niet is na te komen’. Waarop Minister Veegens besluit: ‘De vermelde bezwaren tegen het stelsel der Ongevallenwet 1901 komen den ondergeteekende gegrond voor. Bovendien is zijns inziens te vreezen, dat het stelsel, waarin meer plaatselijk toezicht ontbreekt, de simulatie door de getroffenen in de hand werkt’. Het is een heugelijk iets dat dit alles thans erkend werd, niet slechts door den Minister Kuyper, die als Kamerlid door zijn ‘groot amendement’ bij de behandeling der Ongevallenwet juist getracht had aan de ontworpen regeling haar centralistisch karakter te ontnemen; die dus getracht had de wet te verbeteren in de sedert dien juist | |
[pagina 47]
| |
gebleken richting; - maar erkend wordt ook door Minister Veegens, die met de zijnen bij de beraadslagingen over het ontwerp dat centralistisch stelsel tegen de daarop gedane aanvallen handhaafde en verdedigde. En dat ook de Tweede Kamer, welker meerderheid in 1901 dit stelsel voteerde, thans tot andere inzichten komt, blijkt uit haar Voorloopig Verslag over Hoofdst. X der Staatsbegrooting 1907: ‘Verscheidene leden waren van oordeel, dat de inrichting der ongevallenverzekering tot zoo grooten omslag en tot zoo groote misbruiken aanleiding geeft, dat het noodig is de wet zoo spoedig mogelijk te wijzigen. De oorzaak van de onbevredigende werking der wet schreef men vooral toe aan de centralisatie der uitvoering bij de Rijksverzekeringsbank.’ - Het V.V. vermeldt niet dat ‘andere’ dan deze ‘verscheidene’ leden het feit zouden hebben ontkend, of niet aan dezelfde oorzaak toegeschreven. Trouwens, dat de Rijksverzekeringsbank niet het geschikt orgaan is tot behandeling van alle (ook van minder beteekenende) ongevallen over heel het land, blijkt - gelijk Minister Veegens Minister Kuyper nazegt - uit de ervaring. Het is maar jammer dat die ervaring noodig was om Regeering en Parlement tot dit beter inzicht te brengen. Van ervaring gesproken - bij de behandeling van het ontwerp-Ongevallenwet werd door mannen, die ongevallenverzekering en voorziening in ongevallen uit ondervinding kenden, tot den Minister en tot de Tweede Kamer gezegd: gij dwaalt, zoo gij meent dat een groot centraal lichaam als uw Rijksbank bij machte zal zijn al die zich dagelijks in heel het land voordoende ongevallen naar den eisch te behandelen; een dergelijke behandeling moet op den voet van decentralisatie worden ingericht, zullen de beslissingen juist zijn en spoedig genomen worden, en zal er tegen simulatie gewaakt worden; centraliseert gij deze behandeling, dan zullen de uitkeeringen zich lang laten wachten, de uitvoering zal omslachtig en kostbaar zijn, en de vereischte nauwkeurigheid zal zeer veel te wenschen overlaten. Luide genoeg is dit alles indertijd aan Regeering en | |
[pagina 48]
| |
Tweede Kamer voorgehouden. Maar Tweede Kamer en Regeering wilden centralisatie: een groot centraal lichaam, verheven boven plaatselijke invloeden, beslissend op rapporten van agenten, dàt was 't wat men wilde.... Thans heeft de ervaring gesproken, zóó luide dat ‘verscheidene’ leden de werking der wet onbevredigend achten en dit vooral aan de centralisatie der uitvoering bij de Rijksbank toeschrijven, en dat ook Minister Veegens onderschrijft wat reeds Minister Kuyper over die centralisatie als bron van vertraging, omslachtigheid, kostbaarheid en onnauwkeurigheid had neergeschreven!
In zijn wijziging der Ongevallenwet gaat Minister Veegens een stap verder - en is consequenter - dan de auteur van het vorig ontwerp. Om dit in 't licht te stellen, moeten wij even herinneren aan de wijze van ineenschakeling der Ziekteverzekerings- en der Ongevallenwet en aan de veranderingen in laatstbedoelde voorgedragen. De omschrijving van ‘ziekte’ in de Ziekteverzekeringswetsvoordracht begrijpt daaronder elke ‘storing van den gezondheidstoestand van lichaam of geest, welke geneeskundige behandeling noodig maakt’, - dus ook zoodanige storing wegens een bedrijfsongeval. Was dus niets naders bepaald, dan zou de wegens een bedrijfsongeval zieke èn uit kracht der Ongevallenwet èn uit kracht der Ziekteverzekeringswet ontvangen: genees- en heelkundige behandeling, genees-, heel- en kunstmiddelen, geldelijke schadeloosstelling bij ongeschiktheid tot werken. Reeds de noodwendigheid dat deze cumulatie worde vermeden eischt een inéénschakeling van beide wetten. Wanneer volgens die beide wetten nu juist dezelfde personen verzekerd waren dan kon de regeling vrij eenvoudig zijn. Maar dit is het geval niet: de groepen van arbeiders, die onder de werking der eene en der andere wet vallen, zijn ten deele verschillend; om slechts iets te noemen: de Ziekteverzekeringswet sluit (gelijk wij zagen) van den verzekeringsplicht uit de losse werklieden, die - mits werkzaam in een volgens de Ongevallenwet verzekeringsplichtig bedrijf - wel tegen | |
[pagina 49]
| |
ongevallen verzekerd zijn; de Ziekteverzekeringswet legt den verzekeringsplicht wel op aan de vrouwelijke dienstboden, die uitsluitend huislijke plichten vervullen, welke categorie van ‘arbeidsters’ de Ongevallenwet niet omvat. Zoo zijn er dus arbeiders, die onder beide wetten vallen; anderen die uitsluitend tegen ongevallen; weer anderen, die alleen tegen ziekte verzekerd zijn. Deze laatste soort kan worden terzijde gesteld; zij hebben natuurlijk met een wijziging der Ongevallenwet niets uitstaande. Voor de lieden, die onder de ziekte- èn onder de ongevallenverzekering vallen, kan bepaald worden dat zij - ook wanneer de ziekte het gevolg is van een bedrijfsongeval - in de eerste weken uitsluitend volgens de ziekteverzekeringswet zullen worden behandeld; die behandeling over de eerste weken wordt dus voor deze personen uitgeschakeld uit de ongevallenwet. Aldus wilde het Minister Kuyper en aldus wil het ook Minister Veegens. Zoo wordt dus reeds dadelijk voor deze categorie van verzekerden de behandeling der min beduidende ongevallen (die in de eerste weken afloopen) en de behandeling der zwaardere ongevallen in de eerste weken onttrokken aan de bemoeiïng der Rijksverzekeringsbank, hetgeen juist de bedoeling was. Maar hoe nu met hen, die wel tegen bedrijfsongevallen, maar niet tegen ziekte verzekerd zijn? Schakelt men de behandeling ook van deze personen voor de eerste weken uit de ongevallenwet uit, dan moet een ander orgaan voor die behandeling worden aangewezen, want anders zou er voor hen in dien eersten tijd niet worden gezorgd. Minister Kuyper nu bleef voor deze moeilijkheid staan; hij wijzigde te hunnen aanzien niet de ongevallenwet, liet dus hun behandeling ook in de eerste weken aan de Rijksverzekeringsbank over, voorzag dus ten opzichte dezer lieden niet in de vraag hoe (ook) voor hen de Rijksbank kon ontheven worden van de bemoeiïng met tijdelijke ongevallen. Minister Veegens gaat verder, hij onttrekt ook de behandeling van deze invaliden aan de Rijksbank en draagt die op aan de districtsziekenkassen, welke hij in de organisatie zijner ziekteverzekering toch reeds (‘ter aanvulling’) behoeft. | |
[pagina 50]
| |
Gezwegen nu nog van technische moeilijkheden, welke Minister Kuyper door zijn halfslachtige wijziging schiep ten aanzien van het tarief der Rijksbank - een tamelijk ingewikkeld punt, dat wij hier slechts pro memorie aanstippen -, is het wel duidelijk dat Minister Veegens meer volledig werk doet. Staat eenmaal vast dat de Rijksbank niet geschikt is voor de bemoeiïng met ongevallen in de eerste weken, dan zij de nieuw te maken regeling liefst zoodanig ingericht dat de Rijksbank dan ook met alle ongevallen over dien eersten tijd zich niet behoeft in te laten, en dat dus voor alle ongevallen aanvankelijk eenig ander, meer plaatselijk werkend orgaan is aangewezen. Ten deele slechts voorziet in het gewraakte euvel wie slechts ten deele aan de Rijksbank het voor haar niet passend werk onttrekt. In zijn wijziging der ongevallenwet is dus Minister Veegens een stap verder gegaan en consequenter geweest dan zijn voorganger.
De nadere regeling dier tweevoudige wijziging behoeft hier niet verder te worden besproken; zij is niet zoo heel eenvoudig en het kost eenige studie uit het aangeboden ontwerp, zelfs na aandachtige lezing van de M.v.T., het beeld te ontwerpen van den toestand, gelijk de Minister dien voorbereidt. Doch op enkele punten, hoofdpunten, moge hier nog de aandacht worden gevestigd, ter beantwoording van de bovengestelde vraag of de Minister niet nog één stap verder had kunnen en moeten gaan en ook hier, naast decentralisatie, uitbanning van de uitsluitend bureaucratische behandeling had kunnen en had moeten voorstaan. Uitsluitend bureaucratische behandeling valt niet te duchten bij de tijdelijke behandeling van ongevallen dergenen, die tegen ziekte èn tegen ongevallen verzekerd zijn. Zij toch komen voor die behandeling op als verzekerden tegen ziekte en ontvangen dus het hun als ongevalpatiënten toekomende van de districtskas of van de bijzondere of van de ondernemingskas, naar gelang zij tegen ziekte verzekerd zijn bij een dier drie soorten van kassen. | |
[pagina 51]
| |
Maar de andere categorie, die van hen welke van huis uit met geen ziekenkas te maken hebben daar zij slechts tegen ongevallen, niet ook tegen ziekte verzekerd zijn, deze categorie wordt door den Minister uitsluitend naar de districtskassen verwezen. Een beperking, welke de Minister niet motiveert. Immers mag niet als motiveering van deze beperking gelden de opmerking in de M.v.T. dat de districtskas is een ‘Rijksinstelling’ voor ziekteverzekering, dat zij is ‘een plaatselijk orgaan, dat toch reeds voor de uitvoering der ziekteverzekering is ingesteld en reeds gebezigd wordt voor de behandeling van getroffenen, die daarbij tegen ziekte zijn verzekerd’. Zoodanig plaatselijk orgaan toch is ook de bijzondere, ook de ondernemingsziekenkas. Of ligt de motiveering toch wel in de aanduiding van de districtskas als Rijksinstelling, als overheids-orgaan, als ambtelijk bureau, waaraan men zoo veilig de aan een andere Rijks-instelling te onttrekken werkzaamheden kan overdragen? Op den voet als door den Minister voorgesteld zal er zijn een voor beide categorieën verschillende regeling. Wanneer de ook tegen ongevallen verzekerde werkman tegen ziekte verzekerd is bij een bijzondere of een ondernemingsziekenkas, dan zal het deze kas zijn, welke hem bij een voorkomend ongeval behandelt, hem ziekengeld uitkeert enz., negen weken lang, of zooveel korter als de Rijksbank zal verlangen. Er zal n.l. van Rijkswege toezicht worden geoefend op de genees- en heelkundige behandeling vanwege de ziekenkas en op voordracht van hem, die dat toezicht uitoefent, kan de Rijksbank te allen tijde de behandeling vanwege de ziekenkas doen eindigen om die zelf ter hand te nemen. Een bevoegdheid der Rijksbank, welke de Minister aanbeveelt door te wijzen op het volgende: de RijksbankGa naar voetnoot1) heeft er in de eerste plaats belang bij dat een door een ongeval getroffen verzekerde zoo volledig mogelijk herstelt; de ziekenkas, waarbij de getroffene verzekerd is,Ga naar voetnoot2) heeft er | |
[pagina 52]
| |
in de eerste plaats belang bij dat de getroffene zoo spoedig mogelijk herstelt. Wordt dus naar het oordeel der Bank niet gestreefd naar een zoo volledig mogelijk herstel, dan eischt het belang der Bank en ook dat van den getroffene, dat zij bevoegd is de behandeling over te nemen.Ga naar voetnoot1) Doch, behoudens die mogelijkheid, zal de ook tegen ziekte verzekerde, door een ongeval getroffene als ongevalpatiënt door de kas zijner keus worden behandeld. Hij echter, die niet tegen ziekte is verzekerd, zal bij een voorkomend ongeval uitsluitend naar de districtskas worden verwezen. Het is wel eigenaardig op te merken dat ook van zoodanige districtskas te allen tijde de behandeling van den getroffene door de Rijksbank kan worden overgenomen, alweder op voordracht van hem, die krachtens de Ziekteverzekeringswet met het toezicht op de genees- en heelkundige behandeling is belast. ‘De Bank’ - zoo luidt thans de toelichting - ‘heeft er belang bij dat de getroffene zoo spoedig en volledig mogelijk hersteltGa naar voetnoot2). Meent zij dat | |
[pagina 53]
| |
de ziekenkas niet voldoende zorg draagt voor den getroffene, dan geeft dit artikel haar de bevoegdheid de geneeskundige behandeling van de districtskas over te nemen.’ De ontwerper sluit dus de mogelijkheid niet uit dat ook de plaatselijke Rijks-instelling geen voldoende zorg voor de getroffenen draagt. Welnu, dan mag de vraag worden gesteld, waarom - wanneer toch ook in dit geval deze bevoegdheid aan de Rijksbank wordt toegekend - niet ook de behandeling van deze patiënten mede aan bijzondere en ondernemingsziekenkassen kan worden toevertrouwd. Reeds zorgen zij, volgens de voorgedragen regeling, voor die getroffenen, welke tegen ziekte verzekerd zijn; het ware een weinig beteekenende uitbreiding van haar werkzaamheid, wanneer zij ook met de behandeling van niet tegen ziekte verzekerde getroffenen belast konden worden. Eén bedenking tegen zoodanig stelsel ligt voor de hand. Tijdens de eerste negen weken na het ongeval komt den getroffene toe behalve genees- en heelkundige behandeling met wat daarbij behoort ook een tijdelijke uitkeering ad 70% of 35% van des verzekerden dagloon, naar gelang hij geheel of gedeeltelijk ongeschikt tot werken is. De bevoegdheid nu tot toekenning van zoodanige geldelijke schadeloosstelling wordt in des ontwerpers stelsel overgebracht van de Rijksbank op den directeur der districtskas, een ambtenaar. Gaat het aan, deze bevoegdheid ook te verleenen aan de besturen van particuliere fondsen, van bijzondere en ondernemingsziekenkassen? Zal met name niet ten aanzien dier laatste moeten worden geducht een conflict van belangen tusschen den getroffene, die te ontvangen, en zijn werkgever, die te betalen heeft? Het komt ons voor dat dit bezwaar veel ernstiger schijnt dan het is, zelfs al stelt men zich op het door velen bij voorkeur ingenomen standpunt dat de werkgever, | |
[pagina 54]
| |
zoo hij er slechts even kans toe ziet, er op uit is des arbeiders rechten te verkorten en hem te onthouden wat de wet hem toekent. Wat toch zal de gang van zaken zijn? Wanneer een door een ongeval getroffen, niet tegen ziekte verzekerde arbeider ter behandeling wordt toevertrouwd aan een bijzondere of ondernemingsziekenkas, dan zal deze - evenals thans reeds volgens het ontwerp de districtskas - alle deswege te maken kosten terug vorderen van des getroffenen werkgever. De bijzondere ziekenkas, die ook de minister zich liefst denkt als een ziekteverzekerings-organisatie van beroepsgenooten, dus van arbeiders, zal geen motief hebben om den invalide minder te geven dan hem toekomt. En de ondernemingsziekenkas? Hier schijnt de zaak hachelijk, vooral indien - wat mogelijk doch niet altijd het geval zal zijn - die kas beheerd wordt door den werkgever van den getroffene. Doch de vraag is maar: hoeveel invloed juist die werkgever zal hebben in het bestuur zijner kas, welk bestuur immers over de al of niet toekenning van schadeloosstelling zal hebben te beslissen. Men bedenke hierbij dat de wetgever in het bovenstaande geen bezwaar ziet tegen opdracht van ziekte-verzekering ook aan ondernemingskassen; aan die kassen vertrouwt hij wel - onder toezicht van ambtenaren - toe de behandeling van door ziekte getroffenen, ook: de behandeling van door ongeval getroffenen, wanneer zij slechts tevens tegen ziekte verzekerd zijn. En men bedenke ook dat de bij een ondernemingskas tegen ziekte verzekerde werklieden juist zijn de personen in dienst van den werkgever, die deze kas beheert, een combinatie, die zich bij de enkele ongevallen-behandeling niet altijd zal voordoen. Wat is het intrensiek verschil tusschen: uitkeering wegens (gewone) ziekte door de ondernemingsziekenkas verstrekt aan bij haar tegen ziekte verzekerde werklieden; uitkeering wegens een ongeval door de ondernemingsziekenkas verstrekt aan bij haar tegen ziekte verzekerde werklieden; en: uitkeering wegens een ongeval door de ondernemingsziekenkas verstrekt aan bij haar niet tegen ziekte verzekerde werklieden? Wanneer er geen bezwaar tegen is die eerste twee soorten van uit- | |
[pagina 55]
| |
keeringen (onder toezicht van overheidswege) wel door een ondernemingsziekenkas te doen verstrekken, welk bezwaar verzet zich dan tegen zoodanige verstrekking van de laatstgenoemde uitkeering? Gelooft men niet aan de mogelijkheid dat de ondernemingsziekenkas goed zorgen zal voor de bij haar tegen ziekte verzekerden, hetzij hun ziekte door een ongeval is veroorzaakt of niet, en gelooft men niet aan het afdoende van ambtelijk toezicht om mogelijke misbruiken op te sporen en tegen te gaan, dan moet men uit de organisatie der ziekteverzekering zoodanige kassen weren. Maar gelooft men daaraan wel, dan schijnt er geen reden te zijn om niet op denzelfden voet aan die kassen over te laten de verzorging van hen, die bij haar niet tegen ziekte verzekerd zijn, doch die haar ter behandeling van een ongeval worden opgedragen. Te minder bezwaar schijnt tegen de door ons aanbevolen uitbreiding te bestaan, daar zij zoo goed past in het kader, thans reeds door den ontwerper van de wijziging der Ongevallenwet getrokken voor de behandeling vanwege den Directeur der districtskas. Dezen ambtenaar toch kent het ontwerp slechts een ondergeschikte rol toe: hij is bevoegd, als hij meent dat de getroffene waarschijnlijk aanspraak op schadeloosstelling zal kunnen maken, onmiddellijk geneeskundige hulp te verleenen, maar een geldelijke schadeloosstelling kan hij slechts geven, wanneer hij van de Rijksbank een beslissing heeft ontvangen ten aanzien van verschillende principieele punten, waaromtrent hij niet te oordeelen, doch de uitspraak der Bank af te wachten heeft. De mate en de duur der invaliditeit wordt door den directeur bepaald. Welnu, in dit alles is niets, wat niet even goed (ja, wij zouden meenen: beter, maar dit punt komt later aan de orde) door besturen van bijzondere en ondernemingsziekenkassen kan worden verricht: geneeskundige hulp verleenen, geldelijke schadeloosstelling geven, mate en duur der invaliditeit bepalen..... maar dat doen die besturen immers telkens, én in geval van gewone ziekte, én bij ongevallen overkomen aan bij die kassen tegen ziekte verzekerden. | |
[pagina 56]
| |
Laat ons nog mogen wijzen op twee punten ter aanbeveling van de door ons voorgestane uitbreiding. Vooreerst dit: in den aauvang onzer beschouwingen vestigden wij de aandacht op het feit dat de als ‘aanvulling’ gedachte districtskassen reeds terstond als volledig-geöutilleerde overheids-organen voor ziekteverzekering zijn ingericht; in een noot verklaarden wij daarbij niet voorbij te zien dat deze kassen ook zullen fungeeren als overheids-organen voor de ongevallen verzekering van zeker soort werklieden en dus uit dien hoofde in des Ministers gedachtengang toch reeds noodig zouden zijn. En in zijn M.v.T. tot de wijziging der Ongevallenwet zegt de Minister dat hij de behandeling van de niet tegen ziekte verzekerde getroffenen wil opdragen aan de districtskas als zijnde een plaatselijk orgaan ‘dat toch reeds voor de uitvoering der ziekteverzekering is ingesteld’, m.a.w.: de districtskassen zijn er toch reeds; waarom haar dan niet deze tweede taak opgedragen? Dáárom niet, zoo antwoorden wij, omdat in uw organisatie der ziekteverzekering immers de particuliere kas regel, de openbare aanvulling wil zijn en omdat dus aan dit subsidiair overheids-orgaan liefst niet een uitsluitende werkzaamheid moet worden toegekend, welke het onontbeerlijk maakt. In het stelsel, dat de auteur der M.v.T. tot de ontworpen ziekte-verzekeringswet aanprijst, zou het ideaal bereikt zijn, indien allerwege voor alle ziekteverzekeringsplichtigen de ‘regel’ kon worden toegepast en zij allen bij particuliere kassen konden verzekerd zijn, zoodat elke ‘aanvulling’ overbodig bleek. Maar wien het ernst is met dat stelsel, die moet dan ook niet de verwezenlijking van dat ideaal vooraf reeds verijdelen. De auteur der M.v.T. tot de ongevallenwetswijziging schijnt dat ideaal te hebben vergeten, wanneer hij zegt: die districtskassen zijn toch reeds voor de ziekteverzekering ingesteld, ik kan ze dus tevens voor de ongevallenverzekering gebruiken en ik zal haar - met uitsluiting van andere organisaties - een taak opdragen, welke haar bestaan in elk district tot een noodwendigheid maakt. - Inderdaad, stel het immers niet ondenkbare geval dat in | |
[pagina 57]
| |
eenig district alle tegen ziekte verzekerden ondergebracht waren bij bijzondere en ondernemings-ziekenkassen, zoodat er uit dien hoofde geen districtskas aldaar behoefde te zijn, dan zou deze daar toch moeten worden opgericht en in stand gehouden voor de behandeling van niet tegen ziekte verzekerde, door een ongeval getroffenen. Doch ook al acht men zoodanig (wel denkbaar) geval uiterst onwaarschijnlijk, dan nog gaat het niet aan een altijd noodwendig te vervullen functie bij uitsluiting op te dragen aan organen, die men zich slechts als aanvulling denkt. Wanneer men daarentegen tot de vervulling van die functie ook bevoegd verklaart de als ‘regel’ gewenschte bijzondere kassen, eerst dan blijft men consequent in de vooraf getrokken lijn. En door aan die bijzondere kassen de gelegenheid te geven ook op dit gebied werkzaam te zijn, breidt men haar arbeidsveld uit, versterkt en stevigt men deze organisaties en bevordert aldus de verwezenlijking van de hoop, dat zij metterdaad regel zijn zullen. Wie het een wil, kan niet het ander niet willen. En ziehier het tweede punt. De bedenkingen van Minister Kuyper tegen de gecentraliseerde uitvoering der ongevallenverzekering tot de zijne makend, voegde Minister Veegens, gelijk wij zagen, daaraan bovendien toe de uiting van zijn vrees ‘dat het stelsel, waarin meer plaatselijk toezicht ontbreekt, de simulatie door de getroffenen in de hand werkt.’ En verder in zijn M.v.T. leest men: ‘doordat in het ontwerp aan den directeur der districtskas is overgelaten te beoordeelen de mate en den duur der invaliditeit over de eerste 9 weken na het ongeval, wordt het mogelijk den patiënt aan voldoende plaatselijke contrôle te onderwerpen. Zoodoende kan simulatie worden voorkomen en kan het dagelijksch toezicht van wege de districtskas er zeer veel toe bijdragen dat de patiënt zoo spoedig en zoo volledig mogelijk herstelt.’ De directie der Rijksbank - zoo overweegt dus de Minister - is niet bij machte de ongeval-patiënten voldoende te controleeren; daarom moet die contrôle worden opgedragen aan plaatselijke ambtenaren; dezen zullen | |
[pagina 58]
| |
daarom de mate en den duur der invaliditeit bepalen. - Hierin heeft de Minister zeker gelijk, dat plaatselijke contrôle door een in de nabijheid gevestigd ambtenaar veel doelmatiger zal werken dan contrôle, welke van één groot centrum uit moet worden geoefend. Maar nog beter dan die plaatselijke contrôle door een ambtenaar is de plaatselijke contrôle door de beroepsgenooten van den patiënt, door een particuliere organisatie. Het bewijs voor die stelling?... Maar de Minister zelf neemt haar immers als door de ervaring gestaafd aan, leidt zelfs daaruit af den grondslag ... niet voor zijn wijziging van de ongevallenverzekering, maar voor zijn organisatie van de ziekteverzekering. Waarom is de ‘medewerking van bijzondere en ondernemings ziekenkassen zoozeer gewenscht’? ‘Vooral ook daarom, omdat zij in den regel nog beter dan de districtskassen de fraude zullen vermogen te keer te gaan, die als eene schaduwzijde der ziekteverzekering moet worden erkend’. Nog eens: volkomen juist! Maar fraude is niet van de ziekteverzekering alleen een schaduwzijde, zij is dat even zeer van de ongevallenverzekering. Alles wat de Minister op de bovenaangehaalde zinsneden laat volgen, past evenzeer op ongevallenals op ziekteverzekering. Men oordeele: de ervaring, binnen en buiten onze grenzen verkregen, heeft geleerd, dat sommige verzekerden geneigd zijn tot het trekken van ziekengeld [wij interpoleeren: en tot het ontvangen van ongeval-renten], ook wanneer zij niet of niet meer ongeschikt zijn tot werken, en zich tot dat einde ziek te houden [of door een ongeval getroffen] of voor te wenden, dat hunne ziekte [of het gevolg van hun ongeval] nog voortduurt’... ‘Afdoend bewijs, dat ziekte [mindere geschiktheid wegens een bedrijfsongeval] of voortduring daarvan gesimuleerd wordt, is vaak moeilijk te leveren. Intusschen mag worden aangenomen, dat het tegengaan dezer fraude aan bijzondere en ondernemingsziekenkassen over het geheel wel is toevertrouwd.’ Wanneer een bijzondere of een ondernemingsziekenkas te beslissen heeft of een bij haar tegen ziekte verzekerde aanspraak heeft op ziekengeld, dan moet zij uitmaken of die zieke ongeschikt is tot werken, d.w.z. (volgens de | |
[pagina 59]
| |
ziekteverzekeringswet) of hij ten gevolge van de ziekte ‘gedeeltelijk of geheel ongeschikt is om den arbeid te verrichten, waarmede hij vroeger in zijn levensonderhoud placht te voorzien.’ Die vraag te beantwoorden, daartoe acht de Minister, als het zieken geldt, de particuliere kassen bij uitstek bekwaam, bekwamer dan de districtskas. Ook worden die particuliere kassen voor de beantwoording van dezelfde vraag gesteld, wanneer de bij haar tegen ziekte verzekerde arbeider door een ongeval is getroffen. Maar wanneer nu aan een niet tegen ziekte verzekerden werkman een bedrijfsongeval overkomt? Dan stelt zich de vraag of de betrokkene ‘gedeeltelijk of geheel ongeschikt is om den arbeid te verrichten, waarmede hij vóór het ongeval gewoonlijk in zijn levensonderhoud voorzag’ (aldus art. 30a der gewijzigde Ongevallenwet). Precies dezelfde vraag dus - behoudens een geheel onbeteekenende afwijking in de redactie. Maar deze vraag mag in dit geval slechts door den directeur der districtskas, die mate en duur der invaliditeit te beoordeelen heeft, worden beantwoord! Toch, het staat vast: tot die beantwoording zijn particuliere kassen ‘nog beter’ dan de districtskas in staat, immers ‘nog beter’ dan deze weten zij de fraude te keeren... Is het dan niet duidelijk dat de niet tegen ziekte verzekerden bij een voorkomend ongeval moeten gebracht worden onder dezelfde organisaties als waaronder de Minister thans reeds brengt: de (gewone) zieken en de wel tegen ziekte verzekerde getroffenen? Simulatie keeren zal de directeur der districtskas allicht beter dan de dirictie der Rijksbank, maar wanneer er zijn, die dit ‘nog beter’ dan de districtskas doen, dan mogen dezen niet voor één categorie van tegen ongevallen verzekerden worden uitgesloten van alle medewerking. Decentralisatie is iets, maar alles is: de behandeling der zaken, waarbij het keeren van simulatie een zoo overwegend belang is, opdragen aan (althans de gelegenheid daartoe openstellen voor) die organen, welke juist voor het keeren van simulatie - ook naar des ministers inzicht - de beste waarborgen bieden. Daarom kan de minister niet | |
[pagina 60]
| |
halverwege blijven staan; ook hier kan hij niet het eene wèl willen en het andere niet; hij moet in de ongevallenverzekering komen tot de consequentie zijner grondslagen bij de ziekteverzekering. Verklaart hij bij de laatste liefst alle bureaucratie te willen uitbannen door bij voorkeur zooveel mogelijk aan particuliere bemoeiïngen over te dragen; - hij kan niet bij de eerste de bureaucratie, het ambtelijk orgaan, als de eenig-betrouwbare verkiezen boven die organisaties, welker medewerking hij op een ander, vlak naastbij gelegen, gebied zegt zoo bezwaarlijk te kunnen missen. |
|