|
| |
| |
| |
Klimaatverandering en klimaatbeleid
Een opdracht voor de politiek
Met zijn documentaire An Inconvenient Truth heeft Al Gore het klimaatprobleem wellicht definitief op de maatschappelijke en politieke agenda gezet. De uitzonderlijk grote aandacht voor de film zelf, in het najaar van 2006, kreeg een vervolg met de prestigieuze Oscar voor Beste Documentaire in het voorjaar van 2007. En de invloed werd nog groter toen Al Gore, overigens samen met het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), in het najaar van 2007 ook nog de Nobelprijs voor de Vrede kreeg.
Het succes van de film is één ding, de ongemakkelijke waarheid die hij vertelt een ander. En minstens zo ongemakkelijk is het op gang brengen van een klimaatbeleid voor de politiek. Sterker, het klimaatprobleem stelt het sturende vermogen van de huidige politieke instituties op de proef. Tegelijkertijd is het klimaatprobleem voldoende reden om nieuwe vormen van politiek te beproeven.
| |
‘An Inconvenient Truth’, de film
De film van Al Gore heeft ook in de Lage Landen zijn succes en effect niet gemist. In Vlaanderen kreeg de film extra aandacht toen Margareta Guidone, een ‘gewone huisvrouw’, een presentatie van de film organiseerde waarop ze alle leidinggevende politici van het land uitnodigde. In ruil voor die mobilisatie van de politiek mocht ze, in plaats van de minister, het woord voeren op de eerstvolgende internationale klimaatconferentie. De huisvrouw als politiek breekijzer en als symbool voor een andere politiek? Of ook wel als politiek alibi, in de aanloop naar de toenmalige federale verkiezingen? In mijn eigen stad, Nijmegen, heeft de wethouder voor Milieu alle middelbare scholieren naar de film laten gaan. Een aantal van hen is bovendien uitgenodigd
| |
| |
pieter leroy
werd geboren in 1954 te Deinze. Is doctor in de politieke en sociale wetenschappen en als hoogleraar verbonden aan de leerstoelgroep milieu en beleid van de Radboud Universiteit Nijmegen. Publiceert voornamelijk over milieuproblemen en milieubeleid.
Adres: Grameystraat 4. NL-6525 DP Nijmegen
voor een debat met die wethouder én met de toenmalige Nederlandse staatssecretaris voor Milieu. Een zaal vol vijftien- tot achttienjarigen discussieerde ijverig over de film. Maar de discussie ging vooral over wat ze zelf konden doen, waar ze hun ouders op konden wijzen, en hoe al die kleine beetjes konden bijdragen aan een oplossing voor het klimaatprobleem.
An Inconvenienth Truth is als documentaire uitstekend gemaakt. Als docent word je jaloers van een met prachtige filmfragmenten doorspekte Powerpointpresentatie en van de montage van zoveel spectaculaire beelden over de gevolgen van klimaatverandering. Bovendien heeft An Inconvenienth Truth een nieuwe iconografie, een nieuwe beeldtaal van de klimaatproblematiek gevestigd: beelden vanuit de ruimte van lagedrukgebieden die tot spectaculaire wervelstormen uitgroeien; stillevens van droevig ogende ijsberen op losgeslagen schotsen; buitengewoon krachtige orkanen die havensteden wegbeuken; afbrokkelende en in elkaar stortende wit-blauwe ijsbergen; uitgedroogde steppes waar geen landbouw meer mogelijk is. De beelden zijn wereldwijd door alle media overgenomen en worden op internet eindeloos gereproduceerd.
Hoe spectaculair en indringend die beeldtaal ook is, het effect van de film kon maar zo groot zijn omdat andere verschijnselen en berichten de publieke aandacht voor het klimaatprobleem hadden aangewakkerd. In heel West-Europa, ook in Nederland en België, hebben de opeenvolgende warme zomers - met 2007 als voorlopig enige uitzondering in het eerste decennium van de nieuwe eeuw - daarbij een rol gespeeld. Vooral de extreem warme zomer van 2003 viel op. Die heeft in Europa ook voor extra vroegtijdige overlijdens van vooral ouderen gezorgd. In Frankrijk heeft de hittegolf van
| |
| |
2003 zelfs tot enige politieke schaamte geleid over de precaire positie van veel ouderen en over de zwakke organisatie van de gezondheidszorg.
Er zijn nog andere, steeds meer, en voor iedereen zichtbare aanwijzingen dat niet het weer, maar het klimaat van slag is: in plaats van 700 tot 800 millimeter neerslag per jaar, krijgen de Lage Landen er nu vaker 1.100 tot 1.200 millimeter te verwerken, is het aantal regendagen minder, maar zijn de buien korter en heftiger. Wetenschappelijk kunnen niet al die individuele verschijnselen zomaar aan ‘het klimaat’ worden toegeschreven. Maar ook burgers constateren dat er, sinds 1990, in Nederland en Vlaanderen meer en grotere overstromingen waren dan tot nog toe bekend, en dat daarbij gebieden zijn ondergelopen waar dat sinds mensenheugenis niet was gebeurd. Ook in andere Europese landen: Oostenrijk, Duitsland, Roemenië, het Verenigd Koninkrijk, Zwitserland en Frankrijk zijn fellere regens en meer overstromingen gemeld dan eerder. Klimaatverandering is daarmee ook buiten de bioscoop zeer zichtbaar geworden.
| |
Voorhoede versus achterhoede
De maatschappelijke agendering van het klimaatprobleem mag dan relatief recent zijn, wetenschappelijk en (wereld)politiek is het klimaatprobleem al minstens twintig jaar geleden op de agenda gezet. Juist vanwege de vele indicaties dat het klimaat van slag was, richtten de Verenigde Naties en de World Meteorological Organisation al in 1988 het IPCC op. Het IPCC is een forum van klimaatdeskundigen uit alle relevante wetenschapsvelden, uit vrijwel alle landen ter wereld, en verbonden met zowel overheden als universiteiten, particuliere onderzoeksbureaus, niet-gouvernementele organisaties enz.
Het IPCC is een bijzondere organisatie om ten minste drie redenen. In de eerste plaats is het IPCC tegelijkertijd een platform voor wetenschappers die de wetenschappelijke kennis over klimaatverandering voortdurend verzamelen en bediscussiëren, én is het een platform voor politieke discussie over wat de meest doeltreffende en doelmatige maatregelen in het klimaatbeleid zijn. Het IPCC is zich goed bewust van die hybride rol tussen wetenschap en politiek: ook al is het geen politiek orgaan, de wetenschappelijke rapporten van het IPCC hebben in de praktijk een stevige politieke betekenis; en al is het IPCC geen wetenschappelijke organisatie, feitelijk spreekt het IPCC voortdurend waarderingen uit over lopend en over noodzakelijk nieuw onderzoek.
Vanwege die positie in het grensgebied tussen politiek en wetenschap heeft, ten tweede, het IPCC in de twee decennia van zijn bestaan bijzondere regels ontwikkeld voor de kwaliteitscontrole van zijn rapporten en de besluitvorming daarover. Immers, als het IPCC te politiek zou worden, zou het wetenschappelijk verdacht raken. Maar als het te uitsluitend wetenschappelijk zou optreden, zou de politiek de relevantie van zijn rapporten betwijfelen. Het bewaren van dat evenwicht vergt bijzondere spelregels voor
| |
| |
kwaliteitscontrole. Het IPCC zet daarmee een trend die ook op andere omstreden kennis- en wetenschapsgebieden en op andere schaalniveaus nuttig zou kunnen zijn.
Het woord ‘schaalniveau’ verwijst naar de derde bijzondere eigenschap van het IPCC: het functioneert als een wereldmilieu-, in elk geval als een wereldklimaat-instituut. Misschien is het IPCC hiermee wel een voorafspiegeling van hoe de wereld straks op meerdere terreinen bestuurd zal, misschien moet worden: door experts, ja, maar door experts van uiteenlopende disciplinaire, geografische en maatschappelijke komaf, en door experts die van dichtbij op de kwaliteit van hun werk gecontroleerd worden en daarover verantwoording afleggen. Representativiteit, hoogwaardigheid en controleerbaarheid - drie kwaliteitseisen voor het bedrijven van politiek - in een nieuwe gedaante. Het IPCC is daarmee exemplarisch voor de geleidelijke ontwikkeling van steeds meer van dit type hybride mondiale organisaties, bruggenhoofden voor een wereldbestuur avant la lettre, een voorhoede van de global governance, zoals het verschijnsel in vakjargon heet. Ook voor die jarenlange opbouw van een intussen gerespecteerde institutie kreeg het IPCC in 2007 en samen met Al Gore de Nobelprijs voor de Vrede.
Hebben een aantal wetenschappers het klimaatprobleem dus al lang geleden geagendeerd, hun analyses zijn van meet af aan omstreden. En tot vandaag duurt de controverse voort, zij het dat nog slechts een achterhoede daarin actief blijft. Dat de wetenschappelijke kennis over klimaatverandering omstreden was en deels nog is, ligt er vooral aan dat het klimaat een behoorlijk complex verschijnsel is dat niet met eenvoudige wiskundige functies te vatten is. Dat impliceert veel wetenschappelijke onzekerheden, zowel over de verschijnselen zelf en hun interpretatie, als over de oorzaken en over de gevolgen ervan. Zijn de tijdreeksen met temperatuurmetingen lang genoeg voor sluitende conclusies? Is deze klimaatverandering echt verschillend van het grillige patroon dat het klimaat altijd heeft vertoond? Is de mensheid, met haar productie van enorme hoeveelheden zogeheten broeikasgassen, CO2 voorop, echt de oorzaak? Overigens is voor geen van de alternatieve verklaringen, vulkaanuitbarstingen, zonnevlekken en ‘natuurlijke grilligheid’, tot nog toe bewijs geleverd. Daar staat tegenover dat de diagnose ‘klimaatverandering’ soms een passe partout lijkt. Individuele incidenten, hoe grootschalig ook, zoals de orkaan Katrina die New Orleans teisterde, kunnen wetenschappelijk (nog) niet aan klimaatverandering worden toegeschreven.
Die onzekerheid is voor de zogeheten klimaatsceptici aanleiding tot twijfel, zoals dat ook geldt voor andere controversiële milieudossiers: kernenergie, genetische modificatie, gekkekoeienziekte, niet-ioniserende straling en tal van andere. In het klimaatdebat werd bovendien de dominante positie van het IPCC ter discussie gesteld. Nu de controverse geleidelijk een achterhoedegevecht is geworden, gedragen sommige klimaatsceptici zich als slachtoffers van wetenschappelijke eenzijdigheid.
| |
| |
Er is absoluut reden wetenschappelijke uitkomsten voortdurend kritisch te bekijken. Ook wetenschappers kunnen zich collectief vergissen. Maar in het klimaatdebat kan aan de wetenschappelijke motieven van sommige sceptici of non-believers worden getwijfeld, gelieerd als zij vaak waren en zijn aan denktanks die veel op hebben met een grenzeloos groeiende economie, en weinig geven om armoede, ontwikkeling en rechtvaardigheid. De regering-Bush heeft zich verregaand door deze twijfelaars laten inspireren bij haar afwijzing van het Klimaatverdrag, althans, van de nog zeer voorzichtige uitwerking daarvan in de afspraken van Kyoto (1997). Dit standpunt is, veel meer dan door wetenschappelijke onzekerheid, geïnspireerd door kolossale economische belangen: van de oliebedrijven, de energiesector, de autosector, de luchtvaart enz., kortom, van de dragende pijlers van de huidige Amerikaanse economie.
De Amerikaanse regering heeft niet alleen geweigerd het Kyoto-protocol te ondertekenen. Ook op de recente top in Bali (december 2007) frustreerde ze een gezamenlijke strategie. Met andere non-believer-staten, zoals Australië, China, India, Zuid-Korea en Japan, samen goed voor bijna vijftig procent van de wereldbevolking en bijna veertig procent van alle CO2-uitstoot, staat zij een wereldwijd klimaatbeleid danig in de weg.
| |
Klimaatbeleid in de lage landen
Het is lastig beleid voeren voor een mondiaal probleem, als de helft van de wereld niet meedoet. Dat geldt voor Europa als geheel, dat manmoedige pogingen doet het voortouw in het klimaatbeleid te nemen. Het geldt ook voor Nederland en België. Beide landen leveren, met ongeveer 200, respectievelijk ongeveer 150 miljoen ton CO2-equivalent een flinke bijdrage aan de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen. Dat doen zij door economische activiteiten in eigen land, door energieproductie, industrie en transport vooral, én door de ‘ecologische afdruk’ die zij door allerlei activiteiten in het buitenland achterlaten. In Europees verband leveren België en Nederland een kleinere bijdrage dan Duitsland (20%), het Verenigd Koninkrijk (13%), Italië (12%) en Frankrijk (11%). Maar gemeten per inwoner scoren Nederland en België ruim boven het Europese gemiddelde. Er is dus absoluut werk te verrichten. Nicholas Stern, een gezaghebbend econoom, heeft in een belangrijk rapport van eind 2006 berekend dat het minder kost nú maatregelen tegen klimaatverandering te nemen dan die uit te stellen. Die kosten lopen immers snel op en zullen voor een aantal zwakkere economieën nauwelijks te dragen zijn. Hoewel zijn rapport van ruim zevenhonderd pagina's bepaald saaier is dan de film van Al Gore, heeft het zeer bijgedragen aan de agendering van het klimaatvraagstuk bij de politiek en in het bedrijfsleven.
Zowel in Nederland als België is, deels in de late jaren '90, deels in deze eeuw, intussen een heleboel plannen en programma's voor klimaatbeleid gemaakt. In vakjargon wordt daarbij een onderscheid gemaakt tussen adaptatie en mitigatie. Het eerste
| |
| |
Arbeiders pauzeren op een uitgedroogde Maasoever bij Meers, april 2007, Foto Marcel van den Bergh.
verwijst naar beleid dat erop gericht is met de gevolgen van de klimaatverandering ‘te leren leven’. Het zal niet verbazen dat Nederland daarbij vooral aandacht heeft voor de waterafvoer via de rivieren en voor de zeespiegelstijging. Veel maatregelen op die terreinen hebben echter ook gevolgen voor de ruimtelijke ordening, voor de economische ontwikkeling, voor de infrastructuur enz. Ook laaggelegen delen van Vlaanderen lopen een aanwijsbaar groter risico op overstromingen, maar dat is vooralsnog minder aanleiding tot nieuw beleid en extra budget.
Aangezien ‘preventie’ niet meer aan de orde is, verwijst het tweede begrip, ‘mitigatie’, naar beleid dat probeert de gevolgen van de klimaatverandering te beperken, lees: de verdere toename van de uitstoot van broeikasgassen tegen te gaan. Afgezien van enkele specifieke groepen (lachgas, fluorgassen, methaangas) gaat het voor tachtig tot negentig procent om CO2. Dat gas komt echter vrij bij álle verbrandingsprocessen, dus bij veel energieproductie, bij vrijwel alle industriële processen, bij vrijwel alle transport en in de landbouw. Energie is dus een sleutelterrein om over te stappen naar een zogenaamd koolstofarme economie of, veel bescheidener: om de groei van de economie los te koppelen van de groeiende uitstoot van CO2. Dat is een zeer ingrijpende verandering: CO2 zit immers, letterlijk, overal. Het is ingebakken in onze huidige economie en technologie.
Natuurlijk zien de energie- en klimaatprogramma's in beide landen er fraai uit. Ze zijn, schematisch, gericht op drie doelstellingen: het verminderen van de energieconsumptie, het verleggen van de energieproductie naar meer klimaatvriendelijke technologie, en het verbeteren van de energie-efficiëntie van allerlei technologie. Bij het
| |
| |
eerste doel horen het ontmoedigen van de energieconsumptie bij de burger, de huizenbezitter, de automobilist, de reiziger. Daarbij worden vooral fiscale maatregelen en andere heffingen ingezet. De politiek aarzelt echter om de energieprijs verder te verhogen - terwijl dat eigenlijk noodzakelijk is -, uit vrees voor protest van de transportsector, de luchtvaart en zeker ook de gewone burger. Het effect van positieve maatregelen, bijvoorbeeld het toekennen van labels aan en het geven van subsidies voor energiezuinige consumptiegoederen, van auto's en huizen tot beeldbuizen en vakanties, is behoorlijk onzeker. Bij het tweede doel hoort het met onderzoek en subsidies ondersteunen van onder meer wind- en zonne-energie. De aanwending van biologische brandstoffen, tot nog toe door Europa en door nationale overheden ondersteund, ligt intussen internationaal fors onder vuur, omdat het de voedselproductie bedreigt. Het debat erover laat de scherpe grenzen van het klimaatbeleid zien, omdat het wijst op de ongelijke bijdrage van arm en rijk aan klimaatverandering enerzijds, en aan klimaatbeleid anderzijds. Wellicht was het stimuleren van biobrandstof een beleidsvergissing. Ook kernenergie wordt door sommigen weer naar voren geschoven, en leidde meteen al tot een nieuwe controverse: de Nederlandse Sociaal-Economische Raad kon recent niet tot een eensluidend advies komen, maar experts hebben nucleaire energie intussen wel als een niet-duurzame vorm van energieproductie bestempeld. Het derde doel is voor de gemiddelde burger wat minder zichtbaar, maar technieken als warmtekrachtkoppeling, warmte-koudeopslag en tal van andere kunnen helpen om de energie-efficiëntie van processen en systemen, van gebouwen en openbaar vervoer, nog aanzienlijk te verbeteren. Voor sommige sectoren, natuurlijk de energiesector zelf, maar voorts ook de landbouw en de vervoerssector, zijn nog aparte maatregelen uitgewerkt.
| |
De grenzen van de bestaande politiek
Zoals gezegd ogen de beleidsprogramma's voor het klimaatbeleid fraai, zijn de ambities mooi en de instrumenten doordacht. De uitvoering ervan in concrete maatregelen is lastiger. Een deel van die uitvoeringsproblemen verrast niet: niet alleen vanwege de weinig beïnvloedbare inertie van de bestuurlijke machinerie zelf, maar bijvoorbeeld ook omdat maatregelen voor de aanpassing van een energietechnologie, voor de modernisering van een wagenpark, voor busvervoer met aandrijving op waterstof, ook moeten passen in de meerjarige investeringsprogramma's van de betrokken bedrijven.
Maar veel meer dan op deze mechanismen van traagheid, stuit het klimaatbeleid ook op de grenzen van de bestaande politiek, beter: op het beperkte sturende vermogen van de huidige politieke instituties. Drie voorbeelden. Klimaatbeleid, meer bepaald het fundamenteel verleggen van het energiebeleid, stuit op gevestigde economische belangen die de overgang naar een andere energiebevoorrading misschien in principe ondersteunen, maar natuurlijk niet ten koste van hun eigen positie. De druk van
| |
| |
energieproducenten, industrie en landbouw is enorm. En dus zijn regeringen terughoudend om diesel en andere brandstoffen beduidend duurder te maken. Een moedige politiek zou burgers uitleggen dat de energie vandaag in reële termen nauwelijks duurder is dan in de vroege jaren '80, in de zogeheten tweede oliecrisis, en dat haar schaarste en milieukost een hogere prijs rechtvaardigen. Burgers begrijpen trouwens dat als je voor vijftig euro naar Barcelona kunt vliegen, een deel van de rekening, in elk geval de milieuschade, niet betaald wordt. Politieke sturing is nodig, maar ontbreekt.
Tweede voorbeeld. Was de mondiale context bepaald niet gunstig voor het ontwikkelen van Europees, laat staan Nederlands en Belgisch of Vlaams klimaatbeleid, ook de nationale politiek was daar tot dusver niet erg op voorzien. Het is geen toeval dat, in de periode na de aanslagen van september 2001 zowel in Nederland als in België/Vlaanderen regeringen zijn aangetreden met weinig prioriteit en relatief zwakke ministers voor milieubeleid. Bovendien maakte de turbulentie in de lokale politiek van beide landen het werken aan een wereldomvattend thema politiek niet aantrekkelijk. De huidige Nederlandse regering moet zelfs al veel moeite doen om door vorige regeringen teruggedraaide energie- en klimaatmaatregelen te herstellen. Die regeringen, met de Lijst Pim Fortuyn aan boord, meenden dat alternatieve energie een ‘speeltje van links’ was. Politieke sturing is nodig, maar ontbreekt of werkt zelfs tegendraads.
Derde voorbeeld. Ook Nederland en België zijn gestoken door de golf van privatisering, juist ook in de energiesector, op verzoek van de betrokken bedrijven, ondersteund door de toenmalige politiek, en formeel door Europa afgekondigd. Maar de combinatie van een zwak milieubeleid en een sterk liberaal energiebeleid heeft ertoe geleid dat de overheid een aantal stimulerende maatregelen voor milieuvriendelijke energie heeft geschrapt, en dat private energieproducenten bovendien geen trek hadden in onzekere investeringen in zoiets als duurzame energieproductie. Mede daardoor is, in beide landen, de bijdrage van andere dan fossiele energiebronnen fors beneden nochtans realistische verwachtingen gebleven. Politieke sturing is nodig, maar ontbreekt.
| |
Een andere ongemakkelijke waarheid
Daarom laat het klimaatbeleid de grenzen van de huidige politiek zien: het moet eigenlijk mondiaal, maar de politiek blijft goeddeels nationaal, en dat is een weinig doeltreffend schaalniveau. Het moet op lange termijn, maar de politiek is vooral gevoelig voor de ultrakorte termijn, en dat is een weinig doeltreffende tijdsschaal. Het moet fundamenteel, maar de overheid heeft zichzelf in veel domeinen de speelruimte ontnomen, en vaak juist daar waar sturing nodig is. Het is een ongemakkelijke waarheid, maar de aanpak van het klimaatvraagstuk vergt een andere politiek.
|
|
Auteursrechtelijk beschermd