Ons Erfdeel. Jaargang 46

Het te grote succes van de verzorgingsstaat

Behoorlijk wat westerse democratieën hebben af te rekenen met een bevreemdende paradox. Aan de ene kant kan men objectief vaststellen dat de inwoners van de rijke westerse landen het nog nooit zo goed hebben gehad en bovendien zien we dat ze die levenskwaliteit grotendeels te danken hebben aan het overheidsoptreden op het vlak van onderwijs, cultuur en sociale zekerheid. Aan de andere kant wordt diezelfde overheid daar duidelijk niet voor beloond: in heel wat landen is er sprake van een structurele daling van het vertrouwen in de politieke instellingen, terwijl de zittende politici het meestal moeilijk hebben meer dan één verkiezing te overleven. Nederland vormt wat dit betreft geen uitzondering: het roemruchte poldermodel blijkt nog altijd te functioneren, alleen zien we dat er ook in Nederland behoorlijk wat ongenoegen leeft, zowel over de politiek in het algemeen, als meer specifiek over de dienstverlening in de ambtelijke sector. In de ranglijst van het United Nations Development Program (UNDP) scoort Nederland bijzonder hoog inzake algemene levenskwaliteit (zij het iets lager dan België) en voor een flink stuk heeft dat te maken met het uitgebreide stelsel van sociale voorzieningen waarop de Nederlanders een beroep kunnen doen. Desondanks ondervinden de Haagse politici niet veel dankbaarheid: bij de Tweede Kamerverkiezingen van mei 2002 werden de regenten massaal afgedankt, en ingeruild voor het kortstondige populistische avontuur van de Lijst Pim Fortuyn.

[p. 134]

Deze tegenstelling tussen een groeiend aanbod van maatschappelijke dienstverlening en een al even sterk groeiende ontevredenheid bij de ‘klanten’ ligt aan de basis van het meest recente rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Het rapport spitst zich toe op wat genoemd wordt ‘de kwaliteit van de quartaire sector’, dat is het geheel van (semi-) overheidsdiensten in onze samenleving. Kort samengevat gaat het om bestuurstaken, sociale zekerheid, gezondheidszorg, cultuur, onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Die quartaire sector is goed voor ongeveer 37 procent van de totale economie in Nederland, een percentage dat het afgelopen decennium zowat stabiel is gebleven. Wel zijn de uitgaven voor defensie duidelijk gedaald, maar daar staat tegenover dat de sectoren ‘zorg en welzijn’ en ‘cultuur en recreatie’ een steeds groter gedeelte van het budget opeisen. Uit de studie van het SCP blijkt al meteen de ietwat dubbelzinnige houding van de Nederlandse bevolking ten opzichte van dit massale aanbod aan overheidsdiensten. Uit enquêtes blijkt dat de meerderheid van de bevolking weliswaar tevreden is over de kwaliteit van de dienstverlening door de overheid, maar dat er toch een geleidelijke stijging waar te nemen valt van het percentage ontevredenen. Nederland is wat dat betreft trouwens geen uitzondering: ook in een heleboel andere westerse landen zien we dat burgers duidelijk kritischer worden over het functioneren van de overheidsinstellingen. Het vreemde is echter dat indien men in dergelijke enquêtes dieper gaat graven en gaat peilen naar de reële ervaringen met overheidsdiensten, de meeste ondervraagden dan eigenlijk weinig reden tot klagen hebben. Terwijl er bij het algemene publiek flink wat vragen zijn over de kwaliteit van de gezondheidszorg, blijkt dat ziekenhuispatiënten over het algemeen heel tevreden zijn over de zorg die zij zelf hebben gekregen. Een derde van de Nederlanders maakt zich zorgen over kwaliteitsverlies in het onderwijs, maar tegelijk is negentig procent van de ouders heel opgetogen over de kwaliteit die wordt geboden door de school van hun kinderen. Als er al klachten zijn, dan hebben die meestal te maken met een relatief mineur punt, namelijk het aantal keren per week dat de school wordt schoongemaakt. En de wrevel daarover wordt niet zozeer veroorzaakt door het feit dat de schoolbevolking nu meer rom mel zou achterlaten, maar vloeit voort uit het feit dat de Nederlandse regering juist op dat soort randuitgaven flink heeft bezuinigd de afgelopen jaren.

Men zou dus kunnen stellen dat de quartaire sector vooral te maken heeft met een marketingprobleem: in wezen is de dienstverlening zeer goed en doeltreffend, alleen lijken de klanten dat niet altijd te beseffen. Op basis van de resultaten van de Cito-eindtoets (het algemene examen op het eind van het basisonderwijs in Nederland) kunnen we tot de vaststelling komen dat de kwaliteit van het verstrekte onderwijs er zeker niet op achteruit gaat en mondiaal op een heel hoog niveau blijft staan. Ook inzake sociale zekerheid en sociale huisvesting is er zeker geen sprake van achteruitgang; het rapport bevat meer dan voldoende cijfergegevens om dit duidelijk aan te tonen. Ook de rechtstreekse klanten blijken zeer tevreden, alleen leeft bij de publieke opinie blijkbaar het hardnekkige vooroordeel dat de quartaire sector op een inefficiënte en weinig klantvriendelijke manier gerund wordt. Het rapport zelf gaat hier niet al te diep op in, maar in wezen hebben we hier te maken met een fundamenteel imagoprobleem. De afgelopen twee decennia is in onze samenleving een heldencultus gecreëerd rond het dynamisch ondernemerschap. De privésector wordt als toonbeeld van efficiëntie en dadendrang beschouwd, en ondanks alle recente blunders en schandalen blijft dit imago op merkwaardige wijze overeind. De quartaire sector daarentegen wordt vaak beschouwd als een relict, als een soort beschutte werkplaats waar het personeel zich vooral inlaat met groepsgesprekken. In de beeldvorming moet alles wat maar enigszins naar overheidsbemoeienis ruikt het afleggen tegen de opgepepte dynamiek van de privésector. In die zin verkoopt de quartaire sector zich onvoldoende. Zeker in Nederland, maar ook wel in Vlaanderen is er de afgelopen jaren sprake geweest van een spectaculaire inhaalbeweging: de beschikbare middelen worden nu op een efficiëntere wijze besteed. Het enige probleem is dat er onvoldoende inspanningen worden geleverd om dit ook duidelijk te maken aan de burgers. Die worden wel geconfronteerd met de nadelen die ontstaan als gevolg van de schaalvergroting in bijvoorbeeld de gezondheids- of de onderwijssector. Maar eigenlijk wordt nooit de andere kant van

[p. 135]

de medaille getoond, namelijk het feit dat we er tegenwoordig in slagen een betere dienstverlening te garanderen met een relatief ongewijzigd budget.

Dit alles betekent echter niet dat de quartaire sector alleen maar een imagoprobleem zou hebben, zonder grote structurele uitdagingen. De SCP-onderzoekers waarschuwen ervoor dat de quartaire sector in de nabije toekomst waarschijnlijk nog meer financiële middelen nodig zal hebben. Dat heeft in eerste instantie te maken met een stijgende vraag. Zo moesten er in het jaar 2000 maar liefst acht keer meer asielzoekers worden opgevangen dan in 1990. Ook de vraag naar geneeskundige verzorging en kinderopvang steeg aanzienlijk, terwijl de gevangenissector eveneens drastisch werd uitgebreid. Het totale productievolume van de quartaire sector, zoals het in dit rapport een beetje droogstoppelig wordt genoemd, steeg de voorbije tien jaar met ongeveer 15 procent. Door de toenemende vergrijzing en het ruimere aanbod van medische behandelingen kan men nu reeds voorspellen dat deze groeitrend de komende decennia nog zal doorzetten. En hier knelt de schoen, want de mogelijkheden tot verdere productiviteitsverhoging zijn relatief beperkt in de quartaire sector. De opvang van bijvoorbeeld hulpbehoevende hoogbejaarden kan moeilijk op een nog efficiëntere manier worden aangepakt, zonder dat de kwaliteit van de dienstverlening helemaal in het gedrang komt. Gelet op het feit dat burgers zich duidelijk zorgen maken over criminaliteit en openbare veiligheid, kunnen we verwachten dat ook die sectoren de komende jaren een gestage groei zullen kennen. Maar ‘meer blauw op straat’ betekent weer: meer personeel, terwijl de mogelijkheden tot efficiëntieverhoging in die sector relatief beperkt zijn.

De SCP-onderzoekers wijzen hier op een fundamenteel onderscheid tussen de industrie en de quartaire sector. Ook de industrie zorgt voor een steeds groter productievolume, maar dit gebeurt met evenveel werknemers als vroeger. De technologische vooruitgang laat echter toe dat die werknemers op een efficiëntere manier worden ingeschakeld. Industriële producten worden daardoor relatief goedkoper. In de culturele en de zorgsector daarentegen ontbreekt die mogelijkheid tot steeds verdergaande efficiëntieverhoging: het opvoeren van een opera vergt nog altijd evenveel personeel als twee eeuwen geleden. Een stijging van de vraag naar quartaire dienstverlening betekent in veel gevallen gewoonweg dat er meer personeel zal moeten komen. De dienstverlening van de quartaire sector zal daardoor relatief steeds duurder worden in vergelijking met de industriële productie.

Bovendien krijgen we meteen ook een ander probleem: wie zal uiteindelijk instaan voor al die zorgverstrekking? Nu reeds is er een tekort aan bijvoorbeeld leerkrachten en verplegend personeel. Gelet op de toenemende vraag in deze sector, de relatief grote uitstroom en de hoge gemiddelde leeftijd van het huidige personeel, kan men nu reeds voorspellen dat het in de toekomst nog moeilijker zal worden voldoende kandidaten te vinden voor die knelpuntberoepen. Pogingen om deze banen aantrekkelijker te maken stuiten bovendien op twee fundamentele problemen. Ten eerste is er het imagoprobleem dat we daarnet reeds aanhaalden: het beroep van leerkracht wordt niet meer beschouwd als prestigieus of dynamisch. Alleen de markt-gedreven sectoren krijgen nu nog een dergelijke waardering, maar men vergeet daarbij dat die sectoren alleen maar kunnen gedijen dankzij onder andere het kwalitatief hoogstaand en zeer toegankelijke onderwijs in de West-Europese landen. Een tweede probleem is van financiële aard. Het budget van de quartaire sector wordt voor het overgrote deel opgeslokt door loonkosten. Indien men een functie in die sector financieel aantrekkelijker wil maken, impliceert dit meteen een enorme kostenverhoging, iets waarvoor regeringen zeer beducht zijn.

Het SCP-rapport plaatst dan ook enige kanttekeningen bij de toekomst van het huidige uitgebreide net van (semi-)overheidsvoorzieningen. De verzorgingsstaat biedt ons een ongekend hoog niveau aan van voorzieningen op het niveau van onderwijs, cultuur, gezondheidszorg en leefmilieu. De vraag is echter of men ook in de toekomst dat niveau zal kunnen blijven handhaven. Toen de huidige verzorgingsstaat werd ontworpen, had men er geen benul van dat de formule zo succesvol zou zijn. Op het ogenblik dat onderwijs (zo goed als) gratis werd aangeboden, wist men nog niet dat ooit het overgrote deel van de jongeren voortgezet onderwijs zou volgen. Bij het ontstaan van de ziekteverzekering wist men al evenmin dat nieuwe en technisch hoogstaande

[p. 136]

behandelingsmethoden handenvol geld zouden kosten. De verzorgingsstaat is dus veel succesvoller gebleken dan haar ontwerpers ooit hadden vermoed. Dit SCP-rapport maakt duidelijk dat de quartaire sector zeker nog niet uit haar voegen is gebarsten, maar toont wel aan dat verdere groei wellicht moeilijk vol te houden zal zijn.

Marc Hooghe

Sociaal en cultureel rapport 2002. De kwaliteit van de quartaire sector, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, 2002, 729 p.