Ons Erfdeel. Jaargang 43

De ‘zwarte doos’ van de bestuurskunde

In de dissertatie van Aletta Winsemius wordt het Nederlandse kunstbeleid beschouwd vanuit de bestuurskunde. De titel De overheid in spagaat geeft een adequate indicatie voor het onderwerp van het proefschrift, het gaat om een dilemma. Vanuit een historische traditie - de

[p. 308]

Thorbecke-doctrine - bemoeit de overheid zich niet met de inhoud van de kunst. De vrijheid van kunst en kunstenaar is het leidend principe bij het kunstbeleid, tenminste dat is het ideaal. Dit uitgangspunt verhoudt zich volgens Winsemius slecht met de praktijk zoals die in de jaren negentig is gegroeid. De overheid is minder afstandelijk dan vermoed, zij stuurt en komt daardoor in conflict met het vrijheidsadagium. In de dissertatie gaat het onder meer om de vraag hoe de betrokkenen met dit dilemma omgaan.

Zwaartepunt van het onderzoek ligt in de jaren negentig. Vergeleken met de decennia daarvoor zijn de partijen die gezamenlijk inhoud geven aan het kunstbeleid - de kunstinstellingen, de verantwoordelijke bewindspersoon plus de ambtenaren, het parlement, de Raad voor de Kunst (later de Raad voor Cultuur) en diverse cultuurfondsen- op andere wijzen op elkaar betrokken geraakt. Aan de hand van een bestuurskundig evaluatiemodel heeft Aletta Winsemius de veranderingen in dat netwerk consciëntieus in kaart gebracht. Zij schetst bijvoorbeeld een overtuigend beeld van de Raad voor de Kunst dat als prestigieus adviescollege steeds meer aan macht inboet. In de jaren tachtig en negentig wordt de Raad meerdere malen gepasseerd door externe adviescommissies. De kunstinhoudelijke adviezen van de Raad worden door minister en parlement herhaaldelijk terzijde geschoven. De Tweede Kamer laat zich bij de besluitvorming in toenemende mate leiden door andere motieven dan de artistieke kwaliteit of de vrijheid van de kunst. De transformatie van de taken van de ambtenaren op het departement blijkt ook ingrijpend. Aan het eind van dit decennium houdt die zich vooral bezig met beleidsvoorbereiding, de uitvoering van beleid behoort niet langer tot zijn of haar domein. De semi-publieke cultuurfondsen hebben een belangrijke deel van die uitvoeringstaak overgenomen. De formele afstand tussen het ministerie en de instellingen lijkt daarmee vergroot. Winsemius laat echter zien dat de realiteit anders leert. De ambtenaar is een steeds grotere bemoeial geworden, zijn directe invloed is toegenomen en ook dat verhoudt zich slecht tot de Thorbecke-doctrine. Ze schrijft: ‘Hun positie (van de ambtenaren, hvd) brengt met zich mee dat ze op zekere hoogte in staat zijn hun favoriete gezelschap of discipline te bevoordelen. Een enkele schriftelijke bron en een sporadische opmerking in een interview geven de indruk dat dat ook gebeurt, maar heel concrete en overtuigende aanwijzingen heb ik niet gevonden’. Keiharde bewijzen ontbreken dus, maar ik denk dat de auteur er niet ver naast zit. Winsemius' vermoeden krijgt overigens steun uit andere hoek. Het traditionele model waarbij de kunstenaars de inhoud van het beleid bepalen, de politiek de voorwaarden voor dat beleid creëert en de ambtenaren procedures en uitvoering voor hun rekening nemen, bestaat niet meer. Er is een andere hiërarchie ontstaan waarin het zwaartepunt niet langer bij de kunstinstellingen en de politiek ligt maar bij de bureaucratie en dus bij de ambtenaren. Deze woorden zijn opgetekend door Paul Kuypers in zijn recente boek Schaduw van de kunst (Amsterdam, 1999).

In de dissertatie wordt de kunstensector beschouwd als een autonoom beleidsterrein dat nog steeds in belangrijke mate is gebaseerd op het gedachtegoed van Thorbecke. Winsemius schrijft zelfs (p. 227) dat het uitgangspunt van een afstandelijke overheid - het paradigma van de jaren tachtig - een directe erfenis is van het liberalisme aan het eind van de vorige eeuw. Dat lijkt mij zeer de vraag. Over de betekenis van Thorbecke is veel geschreven, over de vraag in hoeverre zijn- en latere liberale opvattingen nog bepalend zijn voor een goed begrip van het hedendaagse kunstbeleid bestaat nauwelijks verschil van mening. De liberale senator Van der Werff heeft dat indertijd treffend gerelativeerd. Geen enkele liberaal zal aan uitspraken van Thorbecke zijn gelijk pogen te bewijzen, aldus Van der Werff. Thorbecke vervult de functie van het borstbeeld van de vereerde componist op de vleugel van de pianist: niet als onwrikbaar uitgangspunt maar als inspiratiebron.¹

Aan de wortel van de ingrijpende veranderingen in het kunstbeleid ligt een aantal ontwikkelingen die weinig met liberale opvattingen uit de vorige eeuw te maken heeft. Dat maakt het liberale gedachtegoed uit de negentiende eeuw een weinig adequaat analyse kader. Het gaat om een fundamentele bezinning op de grenzen van de overheidstaak, een proces dat haar aanvang vindt in de jaren zeventig. De economie stagneert, voorzieningen kunnen niet langer worden gefinancierd uit de opbrengsten van de economische groei. In die periode klinkt de roep om wat wordt genoemd, de rationalisering van beleid. Er worden vraagtekens gezet bij de effectiviteit van het overheidsapparaat, vooral het beleidsinstrument subsidie moet het daarbij

1 Zie: Themanummer Kunstbeleid. Liberaal Reveil, juni 1985, p. 45

[p. 309]

ontgelden. Met name kunstsubsidies worden gezien als typisch voorbeeld van voorzieningen die ten goede komen aan een maar heel beperkt deel van de bevolking. Om die reden schieten ze hun doel voorbij. Deze bevindingen staan in het rapport Verlaging van de verhoging dat in 1972 in opdracht van het hoofdbestuur van de Katholieke Volkspartij verschijnt. De toon is daarmee gezet. De kritiek op het subsidie-instrument krijgt een vervolg in de jaren tachtig. Het kabinet-Lubbers lanceert in 1982 een ingrijpend programma dat de geschiedenis ingaat als de Zes Grote Operaties. Belangrijkste overweging voor dit offensief is het terugbrengen van de overheidsuitgaven gekoppeld aan de heroverweging van bestaande overheidstaken. Het verhogen van de effectiviteit van het overheidsbeleid zijn daarbij de trefwoorden.

De maatregelen die werden getroffen in het kader van de Heroverweging, maar ook onderzoeken van de Algemene Rekenkamer en de Subsidiebijbel-van-Kok in de jaren negentig, zijn van beslissende invloed geweest op de formulering en instrumentering van het kunstbeleid van vandaag. Het ontstaan van de Raad voor Cultuur (een samenvoeging van verschillende adviesorganen) bij voorbeeld, is het directe gevolg van het streven van de kabinetten-Lubbers om het aantal adviesorganen van de overheid drastisch terug te brengen. De toename van het aantal cultuurfondsen is het resultaat van een ontwikkeling die werd ingegeven door de wens om beleid en de uitvoering van beleid van elkaar te scheiden. De uitkomsten van Heroverwegingsrapporten hebben een niet te onderschatten invloed gehad op zowel de vorm als de inhoud van het podiumkunsten- en het monumentenbeleid. De veranderingen in het kunstbeleid moeten in deze context worden begrepen. Voor een goed begrip van het hedendaagse kunstbeleid lijkt mij de essentie dat de overheid zich in een periode van zo'n vijftien jaar een totaal andere rol heeft toebedacht. Deze ontwikkeling werd buiten de cultuursector geïnitieerd, en is bepalender voor het kunstbeleid dan Winsemius met haar bestuurskundige benadering boven tafel heeft weten te krijgen. De afstandelijke overheid is een fictie. De overheidsbemoeienis neemt niet af, maar verandert van karakter. In het midden van de jaren tachtig profileert de overheid zich steeds meer als een onafhankelijke instantie met eigen verantwoordelijkheden. De opstelling van de overheid die tot de jaren tachtig vooral omschreven moet worden als volgend, maakt plaats voor een overheid die bewust tracht te sturen. Voor het kunstbeleid, en niet alleen daar natuurlijk, heeft dat geweldige consequenties gehad.²

De kracht van de dissertatie van Winsemius ligt in de documentatie. Nauwgezet en minutieus, daarvoor verdient de auteur een compliment. Mijn voornaamste bezwaar is dat de auteur de praxis van het kunstbeleid ondergeschikt maakt aan een bestuurskundig evaluatiemodel. De ontwikkelingen in het kunst- en cultuurbeleid kunnen niet uitsluitend vanuit de sector zelf worden beschreven en begrepen. Het kunst-en cultuurbeleid is minder autonoom dan Aletta Winsemius ons wil doen geloven. Opvallend is dat de auteur aan het begin van elk hoofdstukje omstandig uitlegt wat ze gedaan heeft en wat ze gaat doen. Dat is storend en leidt de lezer af. Maar misschien illustreert het ook dat de auteur zich niet helemaal veilig voelt bij de bestuurskunde. Ondanks deze bezwaren ligt er een boek met een hoog informatief gehalte. Een mooi, toegankelijk artikel op basis van de rijke informatie uit de dissertatie lijkt mij de volgende stap. De zwarte doos van bestuurskunde zou dan een minder prominente rol moeten spelen.

Hans van Dulken

a. winsemius, De overheid in spagaat: theorie en praktijk van het Nederlandse kunstbeleid, Thela Thesis, Leiden, 1999.

2 Zie onder meer: j.a.a. van doorn, De Interventiestaat, 1984, p. 22.