Ons Erfdeel. Jaargang 30

[p. 211]

Het sociaal en cultureel planbureau
Drs. A.J. van der Staay

DRS. A.J. VAN DER STAAY werd geboren in 1933 te Eindhoven. Studeerde Sociale Wetenschappen aan de R.U. Utrecht. Directeur Sociaal en Cultureel Planbureau. Publiceerde verschillende artikelen, voornamelijk over cultuurbeleid.
Adres: Sociaal en Cultureel Planbureau, Postbus 37, NL-2280 AA Rijswijk

Het begin: coördinatie en verwetenschappelijking

Het Sociaal en Cultureel Planbureau bestaat nu 14 jaren. Het formele besluit tot oprichting dateert van 30 maart 1973. In 1974 laat het voor het eerst van zich horen.

Het is goed om deze geboortedatum in het oog te houden, als men vandaag zo vanzelfsprekend over een functionerend planbureau spreekt. Halverwege de jaren zeventig kwam namelijk een aantal organisatorische voorzieningen tot stand, die uitdrukking waren van allang levende wensen. De tijd bleek nu rijp voor het doorvoeren van een aantal maatregelen, die structureel van karakter konden heten. Zó structureel, dat men wel van bestuurlijke diepte-investeringen spreken mag. Ik doel daarmee in de eerste plaats op de Regeringsbesluiten tot instelling van een Welzijnsraad en van het SCP. Daarnaast kwamen in die periode de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en de Harmonisatieraad Welzijnsbeleid als externe adviesorganen tot stand.

In diverse mengvormen van overwegingen was bij deze fundamentele besluiten telkens een tweetal constanten te herkennen. Enerzijds was er het streven naar meer coördinatie van het beleid. De gangbare analyse van dat moment was, zoals zij vandaag nog is, dat de eis van samenhang aan het regeringsbeleid gesteld mag worden, en dat dit ook voor het sociale en culturele beleid van de overheid geldt. Ook toen al was er veel kritiek op de onsamenhangendheid van het overheidsbeleid binnen de verzorgingsstaat. Daarnaast leefde er de overtuiging, dat het herstel van samenhang in het overheidsbeleid zou kunnen profiteren van wetenschappelijke inzichten. Sterker nog, dat het overheidsbeleid in het algemeen gediend zou zijn met een meer wetenschappelijke grondslag. Immers, de nieuwe instrumenten van kenniswerving van de sociale wetenschappen maakten het mogelijk het beleid rechtstreeks te informeren over maatschappelijke veranderingen. En aangezien het regeren volgens een welbekend gezegde niet alleen het reageren op machtsverhoudingen is, maar ook het vooruitzien behelst, werd veel verwacht van de toekomstverkennende werking van het wetenschappelijk onderzoek.

Men zocht het dus in die jaren bij organisatorische voorzieningen die enerzijds de samenhang, anderzijds de verwetenschappelijking van het beleid beoogden. De meest op integratie of coördinatie gerichte voorziening wordt de Welzijnsraad, de meest op verwetenschappelijking van het beleid gerichte voorziening de Wetenschappelijke Raad voor het Rege-

[p. 212]

ringsbeleid. Daartussen in was er ruimte voor een intersectoraal Sociaal en Cultureel Planbureau, dat zowel de integratie van het beleid als de wetenschappelijke onderbouwing zou bevorderen. De Harmonisatieraad laat ik, wegens zijn bijzondere ontstaansgeschiedenis, als te specifiek Nederlands ook, in dit artikel terzijde. Ook aan de Wetenschappelijke Raad als extern adviesorgaan zal ik minder aandacht besteden, dan hij verdient. Dit artikel richt zich op de interne beleidsvorming.

Een belangrijk rapport kwam uit op 17 september 1970. Dit was het werk van de zogenaamde commissie-De Wolff, die zijn roepnaam ontleende aan de voorzitter: de ex-directeur van het oudste Nederlandse planbureau. Dit Centraal Planbureau brengt de economische ontwikkeling in kaart, terwijl daarnaast de Rijksplanologische Dienst het onderzoek en de planning van de fysieke ruimte voor zijn rekening neemt. Het rapport van de commissie-De Wolff vermeldde beide genoemde wenselijkheden, die van de wetenschappelijke onderbouwing van het regeringsbeleid, en die van een meer geïntegreerde aanpak ervan. De noodzaak van verwetenschappelijking werd onder meer geïllustreerd met de wens een betere prospectie van demografische ontwikkelingen te verwerven en meer zicht te krijgen op veranderende waarden. In het bijzonder werd de lacune beschreven van informatie en coördinatie op het gebied van het sociaal en cultureel beleid (het zogenaamde welzijnsbeleid in de terminologie van die jaren). Een facet dat door een nieuw planbureau moest worden ingevuld.⁽¹⁾

Vele voorstellen tot reorganisatie van het overheidsbeleid waren voorafgegaan en vele zouden nog volgen, zonder al te veel besluitvorming, maar nu werden snel enkele knopen doorgehakt.

(1) nauta, a.p.n., De Commissie-De Wolff en het Sociaal en Cultureel Planbureau, in Voor praktijk of wetenschap, Voorburg, Centraal Bureau voor de Statistiek, 1985.

De Welzijnsraad.

In 1971 werd de Welzijnsraad opgericht. Deze selectie van ministers en staatssecretarissen, die voor het sociaal en cultureel terrein een onderraad van de Ministerraad vormen, draagt nog steeds deze ietwat gedateerde naam. De functie is echter niet gedateerd, namelijk de coördinatie van de politieke besluitvorming voor de Ministerraad in deze sector.

Men moet zich over een functionerend planbureau spreekt. Halverwege de jaren zeventig kwam namelijk een aantal organisatorische voorzieningen tot stand, die uitdrukking waren van allang levende wensen. De tijd bleek nu rijp voor het doorvoeren van een aantal maatregelen, die structureel van karakter konden heten. Zó structureel, dat men wel van bestuurlijke diepte-investeringen spreken mag. Ik doel daarmee in de eerste plaats op de Regeringsbesluiten tot instelling van een Welzijnsraad en van het SCP. Daarnaast kwamen in die periode de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en de Harmonisatieraad Welzijnsbeleid als externe adviesorganen tot stand.

DRS. A.J. VAN DER STAAY werd geboren in 1933 te Eindhoven. Studeerde Sociale Weten

schappen aan de R.U. Utrecht. Directeur Sociaal en Cultureel Planbureau. Publiceerde verschillende artikelen, voornamelijk over cultuurbeleid.

Adres: Sociaal en Cultureel Planbureau, Postbus 37, NL-2280 AA Rijswijk

In diverse mengvormen van overwegingen was bij deze fundamentele besluiten telkens een tweetal constanten te herkennen. Enerzijds was er het streven naar meer coördinatie van het beleid. De gangbare analyse van dat moment was, zoals zij vandaag nog is, dat de eis van samenhang aan het regeringsbeleid gesteld mag worden, en dat dit ook voor het sociale en culturele beleid van de overheid geldt. Ook toen al was er veel kritiek op de onsamenhangendheid van het overheidsbeleid binnen de verzorgingsstaat. Daarnaast leefde er de overtuiging, dat het herstel van samenhang in het overheidsbeleid zou kunnen profiteren van wetenschappelijke inzichten. Sterker nog, dat het overheidsbeleid in het algemeen gediend zou zijn met een meer wetenschappelijke grondslag. Immers, de nieuwe instrumenten van kenniswerving van de sociale wetenschappen maakten het mogelijk het beleid rechtstreeks te informeren over maatschappelijke veranderingen. En aangezien het regeren volgens een welbekend gezegde niet alleen het reageren op machtsverhoudingen is, maar ook het vooruitzien behelst, werd veel verwacht van de toekomstverkennende werking van het wetenschappelijk onderzoek.

Men zocht het dus in die jaren bij organisatorische voorzieningen die enerzijds de samenhang, anderzijds de verwetenschappelijking van het beleid beoogden. De meest op integratie of coördinatie gerichte voorziening wordt de Welzijnsraad, de meest op verwetenschappelijking van het beleid gerichte voorziening de Wetenschappelijke Raad voor het Rege

211

HET SOCIAAL EN CULTUREEL PLANBUREAU

ringsbeleid. Daartussen in was er ruimte voor een intersectoraal Sociaal en Cultureel Planbureau, dat zowel de integratie van het beleid als de wetenschappelijke onderbouwing zou bevorderen. De Harmonisatieraad laat ik, wegens zijn bijzondere ontstaansgeschiedenis, als te specifiek Nederlands ook, in dit artikel terzijde. Ook aan de Wetenschappelijke Raad als extern adviesorgaan zal ik minder aandacht besteden, dan hij verdient. Dit artikel richt zich op de interne beleidsvorming.

Een belangrijk rapport kwam uit op 17 september 1970. Dit was het werk van de zogenaamde commissie-De Wolff, die zijn roepnaam ontleende aan de voorzitter: de ex-directeur van het oudste Nederlandse planbureau. Dit Centraal Planbureau brengt de economische ontwikkeling in kaart, terwijl daarnaast de Rijksplanologische Dienst het onderzoek en de planning van de fysieke ruimte voor zijn rekening neemt. Het rapport van de commissie-De Wolff vermeldde beide genoemde wenselijkheden, die van de wetenschappelijke onderbouwing van het regeringsbeleid, en die van een meer geïntegreerde aanpak ervan. De noodzaak van verwetenschappelijking werd onder meer geïllustreerd met de wens een betere prospectie van demografische ontwikkelingen te verwerven en meer zicht te krijgen op veranderende waarden. In het bijzonder werd de lacune beschreven van informatie en coördinatie op het gebied van het sociaal en cultureel beleid (het zogenaamde welzijnsbeleid in de terminologie van die jaren). Een facet dat door een nieuw planbureau moest worden ingevuld. (1)

Vele voorstellen tot reorganisatie van het overheidsbeleid waren voorafgegaan en vele zouden nog volgen, zonder al te veel besluitvorming, maar nu werden snel enkele knopen doorgehakt.

De Welzijnsraad.

In 1971 werd de Welzijnsraad opgericht.

Deze selectie van ministers en staatssecretarissen, die voor het sociaal en cultureel terrein een onderraad van de Ministerraad vormen, draagt nog steeds deze ietwat gedateerde naam. De functie is echter niet gedateerd, namelijk de coördinatie van de politieke besluitvorming voor de Ministerraad in deze sector.

Men moet zich in herinnering roepen, dat in het begin der jaren zeventig de verzorgingsstaat in grote trekken zijn beslag had gekregen, maar dat het resultaat in bestuurlijk opzicht nauwelijks bevredigde. De verzorgingsstaat was het produkt geweest van zeer diverse politici en departementen, in een periode van relatieve onbekommerdheid. Men had bij de vormgeving binnen de algemene richtlijnen van het regeringsbeleid in vrij sterke mate zijn eigen gang kunnen gaan, zonder al te veel omzien naar het totale beeld of het totale effect. Nu realiseerde men zich dat er dan wel een verzorgingsstaat bestond, maar dat deze overgecompliceerd was geworden en vaak allerminst duidelijk qua doel en effect. Eén van de middelen om tot meer helderheid en samenhang te raken was, de interdependentie van een impliciet tot een expliciet probleem te maken. Dit kon onder meer bereikt worden door procedurele coördinatie. Via de weg van het voorafgaand overleg zou in de toekomst beter voorkomen kunnen worden, dat onvoorziene en negatieve gevolgen van de grote diversiteit van besluiten binnen de verzorgingsstaat zouden optreden. Daartoe werd een stelsel van voorzieningen en procedures tot stand gebracht, dat grosso modo vandaag nog steeds functioneert. Het biedt niet ad hoc, maar permanent een kader voor onderlinge afstemming.⁽²⁾

Het eerste niveau bevindt zich op het politieke vlak. Alle ministers en staatssecretarissen, bij de complexe materie van het sociale en culturele beleid betrokken, zijn lid van de Welzijnsraad. Deze onderraad uit de Ministerraad

(2) roes, th.h., Het SCP en de sociale planning, in Planning als maatschappelijke vormgeving; onder redactie van j.k.m. gevers en r.j. in 't veld. Mens en Maatschappij: boekaflevering, 54e jg., 1980.

[p. 213]

maakt een generaal overleg mogelijk over gemeenschappelijke aangelegenheden. Dit maakt ook de besluitvorming in de Ministerraad gemakkelijker; de agenda's zijn in de MR toch al zo overladen. Heel wat onderwerpen moeten daar van vergadering tot vergadering worden verschoven. De Welzijnsraad vormt de eerste formele ronde in het politieke besluitvormingsproces.

Ongetwijfeld hebben indertijd hoge verwachtingen bestaan over de coordinerende kracht van een dergelijk orgaan. Men dient zich echter te realiseren dat - de ervaring heeft dat geleerd - het verbeterend effect, dat zeker aanwezig is, niet dan betrekkelijk is en kon zijn. De politici ontmoeten elkaar niet in een blanco open discussie. Bij regeerakkoord is al veel geregeld, dat niet meer ten principale ter discussie staan kan, terwijl deze akkoorden bovendien steeds gedetailleerder worden. Een multilateraal orgaan als de Welzijnsraad kan en moet niet de bilaterale contacten en afspraken vervangen. Zelden bereikt een besluit de Welzijnsraad in een dergelijk open staat, dat principiële beslissingen in de vergadering voor het eerst aan de orde komen. Het belang van de discussie in de Welzijnsraad is daarom betrekkelijk, maar toch niet gering. Door een multilaterale weg naar het kabinet wordt immers een garantie ingebouwd voor een zekere openheid bij de voorbereiding. Men weet dat men bij de besluitvorming een fase zal passeren van laatste schouw, onder het oog van alle betrokken ministers en staatssecretarissen. Dit doet al in een vroeg stadium de vraag rijzen naar het interministeriële of interdepartementale overleg. Dit werkt preventief. Deze preventieve werking wordt versterkt door het feit dat de onderraad steunt op een ambtelijk voorportaal, waarin de betrokken ministers door hun ambtelijke vertegenwoordigers elkaars conceptbesluiten kunnen laten becommentariëren, en mogelijk tot overeenstemming kunnen komen. Dit ambtelijk voor portaal heet de Interdepartementale coördinatie-commissie Welzijnsbeleid. Op nieuw is dit een ietwat gedateerde naam, maar hij blijkt ingeburgerd en spoort met die van de onderraad. De ambtelijke commissie stelt idealiter de agenda op van blijvende geschilpunten voor politieke besluitvorming. Vaak kan in de Welzijnsraad op grond van dit laatste ambtelijke overleg bekrachtigd worden wat overeengekomen werd, en naar politieke oplossingen worden gezocht voor vraagstukken die open bleven. Het komt weinig voor dat de Welzijnsraad de stukken terugverwijst naar het ambtelijk overleg, wel dat zij deze aanhoudt voor nader politiek beraad. Meestal wordt tussen Welzijnsraad en Ministerraad gezocht naar een politiek compromis.

Zo kan de Welzijnsraad een belangrijk lichaam zijn ter ontlasting van de besluitvorming in de Ministerraad en ter coördinatie. Dit te meer, omdat de Minister-President, die de Raad voorzit, direct geconfronteerd wordt met de vorming van het interdepartementale beleid. Hiertoe wordt hij bijgestaan door de coördinerend minister voor het welzijnsbeleid (opnieuw dat woord welzijn), die net als de ministers die de voortgang van het economische en het ruimtelijke beleid bewaken, verantwoordelijk is voor het goed verlopen van de procedure van het interdepartementale en interministeriële overleg. De coordinerend minister voor het welzijnsbeleid is traditioneel de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, een departement dat vaak van naam en inhoud veranderd is.

Ik duidde al aan, dat er vele wegen naar het Rome van de beleidscoördinatie voeren, en het is onmiskenbaar dat sinds de oprichting van dit coordinerend bestel, de betrekkelijkheid van permanente coördinatiestructuren is onderkend. Een beleid dat snel wil gaan, graag etappen overslaat, ook al boet het in aan zorgvuldigheid, heeft weinig geduld met verplichte procedures. Een specialist, vaak moe gediscus-

[p. 214]

sieerd in ‘eigen’ kring van vak- en belanggenoten, heeft altijd weinig op met het afleggen van ‘examen’ voor genootschappen van ambtenaren of politici, die men beschouwt als buitenstaanders. Maar juist deze argumenten tonen het belang aan van cöordinatie. Onzorgvuldigheid wekt irritatie en te grote autonomie in de besluitvorming botst met de eis van eenheid in het regeringsbeleid. Bovendien bestaat er de noodzaak de kiezers in den brede te overtuigen van het algemeen belang. Al met al is de multilaterale structuur van coördinatie, geboren in 1971, nog steeds aanwezig en valide, al valt niet te ontkennen dat zij niet altijd optimaal wordt gebruikt.

Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)

In 1973 en 1979 volgen twee Koninklijke Besluiten die de instelling van het SCP regelen.⁽³⁾

Het is hier niet de plaats om op de ontwikkelingsgang van het SCP in de 14 jaar van zijn bestaan diep in te gaan. Het zal duidelijk zijn dat het instituut niet in één keer tot stand kwam en op grond van ervaringen en omstandigheden geleidelijk vorm heeft gekregen.

Uitgangspunt was en bleef de opdracht die in het Koninklijk Besluit van 30 maart 1973 geformuleerd stond:

‘...Het Bureau heeft tot taak:

a. wetenschappelijke verkenningen te verrichten met het doel te komen tot een samenhangende beschrijving van de situatie van het sociaal en cultureel welzijn hier te lande en van de op dit gebied te verwachten ontwikkelingen;

b. bij te dragen tot een verantwoorde keuze van beleidsdoeleinden, benevens het aangeven van voor- en nadelen van de verschillende wegen om deze doeleinden te bereiken;

c. informaties te verwerven met betrekking tot de uitvoering van interdepartementaal beleid op het gebied van sociaal en cultureel welzijn, teneinde de evaluatie van deze uitvoering mogelijk te maken.

Het Bureau verricht zijn taak in bijzonder waar problemen in het geding zijn, die het beleid van meer dan één departement raken.

De minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur is als coordinerend minister voor het sociaal en cultureel welzijn verantwoordelijk voor het door het Bureau te voeren beleid.

Omtrent de hoofdzaken van dit beleid treedt de minister in overleg met de minister van Algemene Zaken, van Justitie, van Binnenlandse Zaken, van Onderwijs en Wetenschappen, van Financiën, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van Economische Zaken, van Landbouw en Visserij, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid...’

Het SCP zou werken op grond van een werkprogramma dat door het kabinet werd vastgelegd.⁽⁴⁾

Al in de Instellingsbeschikking was voorzien dat deze activiteiten ten minste zouden moeten uitmonden in een samenvattend Rapport, van periodieke aard.

Het werkprogramma passeert de Welzijnsraad en de Ministerraad voor politieke fiattering. De periodiciteit van beide instrumenten, werkprogramma en Rapport, is twee jaar.

Het veld, waarop beschrijving, ondersteuning en evaluatie moet plaatsvinden, is zeer ruim, wat ook blijkt uit de tien ministeries die als betrokken bij het werk van het Planbureau met name worden genoemd.

Daarom is het nogal opvallend dat het Bureau qua omvang klein is gebleven, en in elk geval veruit het kleinste van de drie planbureaus. Momenteel bereikt de totale bezetting qua mankracht nog niet het niveau van 50 personeelsleden, waarvan ongeveer twee derde behoren tot de wetenschappelijke staf. Dit is voor een niet onbelangrijk gedeelte het gevolg van een voorzichtig beleid geweest. Taken zijn

(3) Het besluit van 29 november 1979 was vooral bedoeld om het Begeleidingscollege van het SCP nader te regelen. Dit College raadt de directeur inzake de werkzaamheden van het Planbureau. Departementen, wetenschappelijke bureaus van politieke partijen en andere groepen en personen zijn lid.

(4) Dit werkprogramma is publiek en bij het SCP verkrijgbaar.

[p. 215]

eerder geweigerd dan aangetrokken, omdat men die elders beter vervuld zag, of omdat zij niet goed vervuld konden worden door het Planbureau.

De gedachte dringt zich op dat van de nood een deugd gemaakt is. Men was nieuwkomer in een bestel, waar vrijwel ieder departement kan beschikken over meer wetenschappelijke ondersteuning dan het hele Planbureau. Men heeft zich daarom selectief gericht op een aantal strategische vraagstukken. Het is misschien wat dor deze hier op te sommen, maar niet zonder zin. Men kan zeggen dat veel van het werk zich groepeert rondom projecten die vele jaren doorlopen. Door het feit dat per jaar 25 zeer diverse publikaties het licht zien, vele adviezen worden uitgebracht, allerlei ad hoc onderzoeken worden toegevoegd, dient men zich niet te laten misleiden. De hoofdmoot van het werk bevindt zich in een handvol basisonderzoeken, die de rest dragen en mogelijk maken. Zij vormen de ruggegraat.

Het werk van de SCP groepeert zich dus deels rondom een handvol grote projecten.

Het eerste is het verzorgen, éénmaal in de twee jaar, van een samenhangende beschrijving van de ontwikkeling van de Nederlandse samenleving.

Deze komt naar buiten onder de naam Sociaal en Cultureel Rapport en wordt gepubliceerd op 1 september van elk even jaar. Het Rapport bevat naast een beschrijving per maatschappelijke sector en aantal zogenaamde intersectorale hoofdstukken, onder andere over het opinieklimaat. Het laatste dateert van 1986.

Voor de onderbouwing van deze studie leunt het SCP sterk op een eigen databestand, dat geschikt gemaakt wordt voor studies op het omvangrijke beleidsterrein. Ten dele bevat dit gegevensbestanden van het Centraal Bureau voor de Statistiek; die overigens traag ter beschikking komen. Anderzijds op een aantal fors opgezette onderzoekingen onder de bevolking. Ik noem hier:

a) het jaarlijkse onderzoek naar culturele veranderingen, het opinieklimaat, waarden en meningen;

b) het onderzoek naar de tijdsbesteding van de Nederlander, volgens de tijdsbudgetmethode;

c) het onderzoek naar het voorzieningengebruik, waaruit onder meer essentiële gegevens moeten komen voor de Samenhang- en de Personeelsplanningsstudies.

d) het onderzoek naar politieke participatie, op grond van het Nationaal Kiezersonderzoek en andere enquêtes.

Een tweede project is het project Samenhang. Het komt er heel in het kort op neer dat enkele tientallen vormen van dienstverlening aan de bevolking bekeken worden op hun doelmatigheid. Dit wordt gedaan zonder bij voorbaat uit te gaan van departementale indelingen of bestaande financieringsstelsels. Er wordt gekeken hoe een bepaald soort onderwijs of gezondheidszorg of rechtshulp of ordehandhaving zo goedkoop en efficiënt mogelijk aan de bevolking kan worden gegeven. Een recent voorbeeld hiervan was de studie over de kinderopvang. De weerstand tegen deze van nature baanbrekende voorstellen is doorgaans groot.

Het derde project betreft de inzet van personeel in de kwartaire sector, die van de nietcommerciële dienstverlening. Het gaat hier in principe om 1,3 miljoen werknemers. Bij het project wordt samengewerkt met het Centraal Planbureau.

Een belangrijk deel van het project is studieus, om meer inzicht te krijgen in vraag- en aanbodsontwikkelingen op de door de overheid bekostigde arbeidsmarkt. Daarnaast is op grond van inzichten over constanten in de personeelsontwikkeling, bij voorbeeld die tussen gebruikers, diensten en personeelsleden, een beperkte advisering van het kabinet mogelijk inzake allocatie van personeel. Hierbij wordt sterk gebruik gemaakt van demografische prognoses.

[p. 216]

Een vierde project groepeert zich rond de vraag wat de inkomenseffecten van beleidsmaatregelen zijn. Aanvankelijk was hier alleen de vraag wie profijt van de bestaande overheidsbemoeienis hebben. Momenteel is het mogelijk ook na te gaan welke de effecten van voorgenomen beleid op de inkomenspositie van individuen en groepen in de bevolking zijn. De roepnaam voor deze nieuwe mogelijkheid is micromodelsimulatie.

Ten slotte zou ik een project willen noemen, dat meer een constellatie van langer en korter lopend evaluatie-onderzoek naar de belangrijkste bestuurlijke veranderingen en experimenten, zoals lokale welzijnsplanning en decentralisatie, is.

Dit overzicht geeft aan wat het SCP in de eerste plaats is geworden: een interdepartementaal onderzoeksbureau. De toon van het Bureau is hiermee in hoofdzaak gegeven. Het Bureau probeert de opeenvolgende kabinetten te dienen door het leveren van zo goed mogelijk geobjectiveerde informatie. Omgekeerd, het Bureau begeeft zich weinig op het pad van de opiniëring, de stellingname. In dit opzicht onderscheidt het Bureau zich van de externe Raden, die veel meer geneigd zijn naast de analyse ook een oordeel publiek te maken.

Een bijzonderheid is, zeker vergeleken met het universitaire bestel, de oriëntatie van het Bureau op continuiteit in de analyse. Deze longitudinale benadering van de maatschappelijke en culturele analyse is een van de sterke punten in de rapportage gebleken. Dat men beschikt over continu inzicht in de maatschappelijke ontwikkelingen, blijkt gewichtig bij het beoordelen van actuele verschijnselen.

Herhaald onderzoek maakt het mogelijk bepaalde ontwikkelingen, bij voorbeeld die op het gebied van liberalisering in de private sfeer, de individualisering, of de houding tegenover etnische minderheden, te volgen. Vaak blijkt het dan geraden, actuele, al te actuele, vraagstukken in een wat bredere context te plaatsen. De periode van werkzaamheid is overigens nog kort, nog geen vijftien jaar, te kort om vergaande conclusies te trekken.

Bij de terughoudende stijl van het Bureau inzake politieke stellingname, past ook een spiegelbeeldige benadrukking van de betrekkelijke onafhankelijkheid bij de analyse. Men kan niet zeggen dat de analyse van het Bureau ingegeven wordt door de kleur van het zittende kabinet. Vanaf het begin heeft de regering aangegeven ‘prijs te stellen op een onafhankelijk oordeel’, de formule gebezigd in ieder Sociaal en Cultureel Rapport. Ook al is het in theorie denkbaar, dat het kabinet zou besluiten niet over te gaan tot publikatie van het Rapport, die situatie heeft zich nimmer voorgedaan. Integendeel, het zittende kabinet heeft voldoende vertrouwen in de objectiviteit van het Bureau om goed te keuren dat het Bureau zich, overigens op een verzoek uit de Tweede Kamer, jaarlijks tot de Kamers richt met een beknopt overzicht van de belangrijkste bevindingen van het Bureau, de zogenaamde Sociale en Culturele Verkenningen. Deze worden door de Kamerleden gehanteerd als onpartijdige gegevens, waaraan het regeringsbeleid kan worden getoetst.

Niettemin mag uit deze schets, met zijn accent op het objectieve en onpartijdige, het longitudinale en het onafhankelijke, niet een verkeerd beeld van volstrekte afstandelijkheid ontstaan: een beeld dat licht rijst als men spreekt over onderzoek alleen. Het SCP is niet ‘de universiteit van Rijswijk’ zoals een boosaardige pen eens beweerde.

Relatie tot het beleid

Het Bureau ontleent zijn karakter in niet geringe mate aan het feit dat het werkt in relatie tot de beleidsvorming op interdepartementaal nivaeu. Het Bureau stelt zich bij voortduring niet alleen de vraag wat zich in de samenleving voltrekt, maar ook hoe het beleid zich

[p. 217]

ontwikkelt, en hoe het Bureau daaraan met zinnige informatie kan bijdragen. De directie en de medewerkers zijn zich bewust van de noodzaak nuttig te zijn voor het regeringsbeleid. De werkelijke afnemers van het bureauresultaat zijn niet in de eerste plaats de duizenden lezers van de rapporten, maar vooral degenen die beslissingen nemen omtrent de koers van het overheidsbeleid als geheel.

Dit maakt het van doorslaggevend belang voor het Bureau, voeling te houden met de problemen die in de besluitvorming spelen.

Het is daarom een gelukkige greep geweest, dat de coordinerend minister in 1975 het secretariaat van de Interdepartementale coördinatie-commissie Welzijnsbeleid onderbracht bij het Planbureau. Dit besluit werd in 1986 bevestigd in de instellingsbeschikking voor deze commissie. Men kan zich - de vraag is wel gesteld - afvragen of de secretariëring van een dergelijk voorportaal niet de onafhankelijkheid en de objectiviteit van het Bureau in gevaar brengt. In feite heeft zich dit vraagstuk als belangrijk probleem nooit voorgedaan. Eerder is het zo dat de objectieve en terughoudende stijl van het Bureau zich goed liet combineren met het onpartijdige werk van zulk een secretariaat, dat service geeft en de consistentie van het beleid in het oog houdt. Ook bood deze gecombineerde formule verrassende mogelijkheden om in het interdepartementale beraad de twee wensen van coördinatie en verwetenschappelijking bijeen te brengen. Voor het Bureau is de structurele inschakeling in de interdepartementale beleidsvorming steeds van grote betekenis geweest. Zonder een dergelijk plechtanker bestaat steeds het gevaar, dat men niet voldoende, teveel hap snap, kennis heeft van de problemen van het beleid in de toekomst. Gezien de zwakte van de bovendepartementale besluitvorming, als eerder geschetst, heeft trouwens het principieel stellen van het onderscheid tussen samenhang en verwetenschappelijking van het interdepartementale beleid, veel weg van het splijten van de haar waaraan deze integratie hangt.

Relatie tot sociaal-wetenschappelijk bestel

Als ik tracht mij de plaats voor te stellen van het SCP binnen het Nederlandse sociaalwetenschappelijke bestel, dan biedt het voorgaande profiel toch een verrassend resultaat.

De Nederlandse regering heeft het mogelijk gemaakt, dat bij een vrij algemene malaise in de beoefening van de sociale wetenschappen in Nederland, niettemin een bureau continu functioneert, dat in de laatste jaren door deze malaise niet in het minst in zijn ontwikkeling lijkt gehinderd te zijn. Deze malaise lijkt zijn oorzaken te hebben in een geringe continuïteit en samenhang van empirisch onderzoek en in het verbrokkelde karakter van de paradigma's die het onderzoek inspireren. Men kan verschillende gronden aandragen, waarom het SCP hiervoor weinig gevoelig bleek.

Ik noem er hier enkele.

Het Bureau is interdisciplinair. Econometristen, sociologen, juristen, enzovoort, werken projectgewijs aan algemene vraagstukken. Hierbij gaat het er meer om, om op het niveau van het empirisch inzicht resultaten te bereiken, dan om theorievorming of afbakening van disciplinaire velden. Deze samenwerking is geen idylle, allerminst, levert spanningen op, maar is in laatste instantie alleen maar vruchtbaar te noemen.

Het Bureau is vergeleken met de universitaire praktijk niet alleen niet verkaveld naar disciplines, maar ook verschoond gebleven van veel externe verplichtingen, zoals onderwijstaken. Er is een sterke concentratie op onderzoek, op produktie van resultaten, die in een aanzienlijke hoeveelheid artikelen, studies, boeken, adviezen uitmondt. Gemiddeld geeft het Bureau 25 boekjes en boeken per jaar aan het licht, die in een oplage van 1.500 tot 5.000 exemplaren verschijnen.

De wel aanwezige externe last die het vol-

[p. 218]

gen van het (inter)departementaal beleid met zich meebrengt, heeft ongetwijfeld ook voordelen. De mate van beleidsmatige geïnformeerdheid van de medewerkers is doorgaans goed, ook al houdt men zich over het algemeen niet bezig met het actief meespelen in de actualiteit.

Een ander voordeel is al ter sprake gekomen: de kans zich langdurig bezig te houden met het volgen van vraagstukken. Dit is universitaire of marktonderzoekers vaak minder gegeven.

Ten slotte heeft de noodzaak voor ieder verstaanbaar te blijven, het Bureau gedrukt in een feitelijke, zo men wil ‘neopositivistische’ gezond-verstand-achtige, weinig theoretische vorm van rapportage. Dit heeft het minder kwetsbaar gemaakt voor de theoretische sTürmen die over het sociaal-wetenschappelijk landschap trokken.

Het Bureau heeft door deze moeilijke indeelbaarheid in de overzichten van het sociaal-wetenschappelijk onderzoek in Nederland weinig specifieke aandacht getrokken. Wel worden publikaties van het SCP op de curricula van de universiteiten als verplichte lectuur geplaatst. Omgekeerd is overigens van een meer theoretische bevruchting van de werkzaamheden van het Bureau door academisch sociaal-wetenschappelijk onderzoek weinig terecht gekomen. De terreinen waarop het Bureau zich inspant, geven blijkbaar weinig aanleiding tot universitair werk.⁽⁵⁾

(5) ester, p., a.p.n. nauta, A decade of social and cultural reports in the Netherlands, in The Netherlands Journal of Sociology/Sociologia Neerlandica 22 (april 1986) 1, pp. 72-86.

Effecten van het Bureau

Vraagt men zich af, waar het werk van het Bureau nu de beleidsvorming beïnvloedt of beïnvloed heeft, dan staat men ook vanuit het gezichtspunt van het Bureau voor een moeilijke opgave. Zelden is het namelijk aantoonbaar, dat een bepaalde activiteit doorslaggevende invloed had. Het Bureau heeft geen monopoliepositie in de informatievoorziening. Streven naar invloed past ook minder bij het geschetste profiel, dat feitelijkheid benadrukt, eerder dan éclatante stellingname. Spectaculaire klaroenstoten, zoals het WRR-rapport over de noodzaak van herindustrialisatie van Nederland, vindt men in het werk van het SCP niet.

Tracht ik niettemin te duiden, dan is op een aantal beleidsterreinen de invloed van het werk van het SCP wel merkbaar.

Zo is de continue becijfering van demografische ontwikkelingen voor veranderingen in doelgroepen, voorzieningenpatronen, personeelsinzet en organisatie, niet onopgemerkt gebleven. In feite heeft het Bureau telkens weer objectieve gegevens kunnen aandragen voor een reallocatie van middelen in de kwartaire sector, zoals bij de kabinetsformatie.

Ook heeft het door zijn analyses van ‘traagheidsverschijnselen’ bij groei en krimp van ambtelijke overhead bijgedragen aan het besef dat een actieve politiek van afslanking nodig en mogelijk is in bepaalde sectoren van het overheidsapparaat.

Bekend zijn de analyses geworden rondom het voordeel dat door categorieën in de bevolking getrokken wordt uit de overheidsbemoeienis. Dit werk, rondom het ‘profijt van de overheid’, is weliswaar steeds voortgezet, maar heeft niet mogen leiden tot meer dan een besef dat dit profijt bestaat, en differentieel is. Tot een duidelijk inkomensbeleid heeft het niet geleid. Wel moet men constateren dat meer belangstelling is ontstaan voor de cumulatieve effecten van diverse overheidsmaatregelen. Het cumuleren van effecten van bezuinigingen bij bepaalde groepen is nu een onderkend probleem en het bewerkelijke instrument van de micromodelsimulatie kan met een frequentie van ongeveer een maal per kabinetsperiode hieromtrent in de toekomst helderheid verschaffen.

Een aantal andere terreinen, waar het werk van het Bureau enig effect heeft, is de analyse van doelmatigheid en doeltreffend-

[p. 219]

heid, gebundeld in het project samenhang. Er kan geen sprake van zijn dat deze resultaten over de gehele linie opgeld hebben gedaan. Niettemin is ook weer recent gebleken, bij discussies rond de kinderopyang, dat als de zaak ‘politiek in beweging’ is, het beschikbaar zijn van alternatieve, doelmatige modellen voor de structurering van de overheidszorg, uitkomst bieden kan.

De evaluatie van bestuurlijke veranderingen bij de overheid, zoals die inzake decentralisatie, heeft een zeker matigend effect gehad, zowel bij de fervente voorstanders, als bij de critici. Mogelijk heeft dit enigszins bijgedragen tot de vorming van meer consensus. Toekomstige werkzaamheden inzake de zogenaamde privatisering zouden ook een dergelijk doel kunnen dienen.

Het moeilijkst te peilen is het effect van het Sociaal en Cultureel Rapport. Dit beoogt het geven van een samenhangende beschrijving van maatschappelijke en culturele veranderingen en van daarmee verbonden overheidsbeleid. Er is een periode geweest, dat men dit Rapport aanvocht, omdat het te voorzichtig was, geen kleur bekende, geen partij trok, enzovoort. Toch heeft het Rapport in de loop van de jaren duidelijk aan gezag gewonnen als een referentiewerk voor de ontwikkeling van samenleving en overheid, ook bij de Staten-Generaal. Internationaal wordt het goed beoordeeld, terwijl het gebruik ervan door de media vrijwel continu is.

Een zekere ontwikkeling heeft de samenvattende beschouwing doorgemaakt die het Rapport inleidt. Steeds meer is daarin een patroon van voorzichtige interpretatie van enkele vraagstukken te onderkennen. Met name van de culturele veranderingen, dat wil zeggen van de stemming en verwachtingen en waarderingen bij de Nederlandse bevolking. Deze inleiding vindt ondanks zijn terughoudendheid, soms via citaten zijn weg naar de politieke discussie en daarbuiten naar de media.

Ik laat hier nadrukkelijk talloze al dan niet succesvolle activiteiten van onderzoek en advisering terzijde. In feite verricht het Bureau voortdurend kleinere onderzoeken voor ministers of departementsonderdelen, terwijl ook tientallen specifieke vragen per jaar worden behandeld. Grosso modo is dusverre het werk van het Bureau gewaardeerd en, zo nu en dan, ook van nut gebleken.

Heden en toekomst

Wat is overgebleven van de hoge verwachtingen van de jaren zeventig; de aanvangsjaren van diverse instituten die toen ontstonden?

De stemming is duidelijk minder optimistisch ten aanzien van de mogelijkheden voor verwetenschappelijking en integratie van het beleid. Als we naar de interne instituties kijken en daarbij nu ook de externe Raden betrekken, dan blijkt dit duidelijk.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft aanzienlijke faam gewonnen met enkele rapporten.

Maar juist zijn belangrijkste taak, het verwetenschappelijken van het regeringsbeleid als geheel, staat steeds meer ter discussie. Men vindt - ten onrechte naar mijn mening - vaak in beleidskringen de mening, dat de Raad een nauwe band moet onderhouden met het actuele beleid.

De Raad is het meest nuttig gebleken waar hij erin slaagde de beste vertegenwoordigers van de universitaire wetenschapsbeoefening te mobiliseren ten behoeve van een vraagstuk van lange-termijnbeleid.

De Harmonisatieraad Welzijnsbeleid heeft zijn wettelijke grondslag zien vervallen (met het terugtrekken van de Kaderwet specifiek welzijn). De hele positie van de Raad wordt momenteel opnieuw bezien. De Raad is in hoge mate het slachtoffer van een verminderd geloof in coördinatie.

Hiermee raken wij de interne structuren, de Welzijnsraad en het SCP. Uit het boven-

[p. 220]

staande valt af te leiden, dat het optimisme ten aanzien van coördinatie van het regeringsbeleid door de Welzijnsraad klappen heeft gekregen. Maar ook zonder zeer hoge verwachtingen te koesteren van de toekomstige ontwikkeling van deze voorziening, kan men zeggen dat zij functioneert, en er een basis is gelegd, om op verder te bouwen. Het wachten hierbij is vooral op een hernieuwde aandacht voor de samenhang van het beleid. Momenteel nemen de gevolgen van noodzakelijke bezuinigingen vrijwel alle ministeriële aandacht in beslag. Dit heeft een terugtrekking op meer dagelijkse vraagstukken en beperkte verantwoordelijkheden gestimuleerd.

Ten slotte het SCP. Wat is daarvan terechtgekomen? Iets meer dan de helft van wat men destijds verwachten kon, is mijn indruk.

De huidige bezuinigingsperikelen hebben het SCP abrupt in zijn politiek voorziene geleidelijke groei gestuit, op een moment dat het nog volop bezig was, zich te ontwikkelen. Hierdoor moest veel ad Kalendas Graecas worden geagendeerd, wat van belang leek als investering in de toekomst. Veel komt neer op de schouders van een enkele functionaris. Het SCP blijft in hoge mate gevoelig voor personeelsmutaties.

Het werk verkeert noodgedwongen in een stadium van consolidatie, waarbij eerst de lopende verplichtingen, vaak met grote moeite, worden afgewerkt. Tegelijk wordt steeds enige armslag gegeven aan werk dat zeer direct aan het dagelijkse beleid van departementen ten goede komen kan. Het Sociaal en Cultureel Planbureau is onaf.

In de tweede plaats heeft de noodzaak zich voortdurend met feitelijke toetsing van het beleid bezig te houden, ertoe geleid dat het Bureau, minder dan men bij de opzet verwachtte, kwalitatieve studies verricht. Het accent is (een uitzondering vormt het project Samenhang dat zich op mesoniveau beweegt) sterk komen te liggen bij het bewerken van grote databestanden, bij het rapporteren op macroniveau, en dan in kwantitatieve zin. Niettemin is er steeds een zekere balans gehandhaafd, waardoor meer kwalitatieve studies van interpretatieve aard op gezette tijden verschenen. Ik noem hier bijvoorbeeld de weinig kwantitatieve maar belangrijke studie naar de toekomst van primaire relaties rond het gezin, Binding in Vrijheid. Ook aan dit kwalitatieve aspect zal in de komende jaren aandacht moeten worden gegeven.

Een van de belangrijke vraagstukken waarop het Bureau, zeker in de huidige praktische en ‘klimatologische’ situatie nog geen antwoord heeft kunnen geven, is het zogenaamde integratieve beleidskader voor de verzorgingsstaat.

Het Bureau heeft, evenals de Wetenschappelijke Raad en de Harmonisatieraad, aanzetten gegeven voor een dergelijk kader. Het zou zeker belangrijk zijn om over een beoordelingskader van normatieve aard te beschikken, bij het adviseren van het beleid op het terrein van onderwijs, zorg, justitie, enzovoort. Men stelt hiermee een welhaast utopische vraag, namelijk die naar het door en voor de samenleving van de toekomst in brede kring gedragen concept.

Tot nu toe heeft het Bureau niet meer gekund, dan op deelterreinen bestaande concepten te toetsen aan de feiten.

[p. 221]

Schema 1: Beleidsstructuur en cultureel terrein