Ons Erfdeel. Jaargang 27

[p. 193]

2.
De Staatshervorming van 1980. De tweede stap naar de vorming van een Vlaamse deelstaat binnen de Belgische Federale Monarchie
Robert Senelle

Geboren in 1918 te Schaarbeek. Studeerde rechten en notariaat aan de V.U. Brussel. Is hoogleraar aan de R.U. Gent. Publiceerde verschillende werken in verband met de grondwetsherziening en de hervormingen van de instellingen, o.a. De Staatshervorming in België (delen I, II, III).
Adres:
Columbialaan 3, B-1050 Brussel.

Een objectieve benadering van de in de wetten van 8 en 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen omgebouwde Belgische staatsstructuur, dient de volgende elementen te bevatten:

1.	Welke zijn de positieve en de negatieve eigenschappen van deze structuur?
2.	Hoe zijn die negatieve facetten tot stand gekomen?
3.	Hoe kunnen wij die negatieve facetten wegwerken?

Die elementen vormen de drie bouwstenen van deze bijdrage. Maar eerst een algemene opmerking over de opeenvolgende herzieningen van de staatsstructuur. Ten onrechte wordt door sommigen de staatshervorming van 1980 als de definitieve staatsstructuur van België beschouwd. Deze staatshervorming is echter gewoon het uitbouwen van de in 1970 begonnen cultuur- en gewestautonomie. Ze is niets meer dan een belangrijke overgangsfase, een tweede stap naar het uiteindelijke doel, nl. de Belgische Federale Monarchie.

Dat deze evolutie vrij langzaam verloopt, hoeft ons niet te verbazen. In staten met een federale traditie geschiedt de herziening van de staatsstructuur evenmin vlug. De globale herziening van de Federale Grondwet van Zwitserland heeft meer dan tien jaar geduurd. Het stelsel tot financiering van de Länder in de Bondsrepubliek Duitsland is tot stand gekomen na vijf jaar parlementaire werkzaamheden en dat vormde dan nog slechts een deeltje van de federale problematiek. In België bestaat er echter geen federale traditie. Integendeel, daar waar de meeste federale staten ontstaan zijn uit een samengaan van voorheen onafhankelijke en zelfstandige gebieden, gebeurt in België net het tegenovergestelde. Hier wordt, vertrekkende vanuit een Napoleontisch gecentraliseerde staat, zelfbestuur verleend aan delen van die

[p. 194]

Staat. En iedereen weet dat het veel gemakkelijker is over te gaan van een patrimoniaal stelsel van scheiding van goederen naar een gemeenschap van goederen, dan omgekeerd.

Een eerste grote verdienste van de staatshervorming van 1980 is dat hierin de idee van de Vlaamse deelstaat vaste vorm heeft gekregen. Gewest- en gemeenschapsaangelegenheden worden door dezelfde organen geregeld. Het grondgebied van de Vlaamse deelstaat in wording werd verkregen zonder de ‘inktvlek’ van de verfransing van Vlaams Brabant verder te laten uitbreiden en aan de socio-economische en culturele bevoegdheden van het deelgebied werden de persoonsgebonden aangelegenheden toegevoegd. De deelgebieden worden bestuurd door echte regionale regeringen. Dit is echt een vooruitgang in vergelijking met de Egmont-Stuyvenbergakkoorden van 1977-1978. Toen werd bepaald dat de Franstaligen in een deel van Vlaams Brabant van administratiefpolitieke faciliteiten zouden genieten, hetgeen de homogeniteit van het Vlaamse deelgebied ten zeerste zou bedreigen. Een der voornaamste punten waarover de Egmont-Stuyvenbergonderhandelingen gestruikeld zijn, nl. de gelijktijdige waarneming door één Vlaams decreterend en uitvoerend orgaan van de gemeenschaps- en gewestaangelegenheden, is in de staatshervorming van 1980 werkelijkheid geworden.

Een tweede grote verdienste van de staatshervorming van 1980 is dat ze de elementen bevat waarmee de omvorming van de huidige regionale staat tot een federale staat aangevat kan worden:

1) er is al voorzien in een rechtstreeks verkozen raad voor elk deelgebied. De vereiste daartoe is de herziening van het statuut van de Senaat. Ook in de Egmont-Stuyvenbergakkoorden was de verkiezing van de aan de deelgebieden eigen raden slechts voorzien na de herziening van de Grondwet;

2) de territoriale integriteit wordt mogelijk gemaakt. Het ontsnappen aan de bevoegdheid van het Vlaamse Gewest van het administratief toezicht op de zes Brusselse randgemeenten met faciliteiten en op de taalgrensgemeenten is van tijdelijke aard. Zodra het statuut van het Brusselse Gewest geregeld is, zal deze uitzondering vervallen. Ook dit is een verbetering ten overstaan van het Egmont-Stuyvenbergakkoord, waarin bepaald werd dat het administratief toezicht op de zes Brusselse randgemeenten definitief aan de bevoegdheid van het Vlaamse Gewest onttrokken werd;

3) op economisch gebied kunnen de bevoegdheden van de Gewesten uitermate uitgebreid worden, zonder dat er ook maar enige wetswijziging nodig is. De overheveling van de nog nationaal geachte economische sectoren naar de Gewesten kan immers gebeuren bij een in Ministerraad overlegd Koninklijk Besluit, mits akkoord van de Gewestexecutieven.

De voornaamste tekortkoming van de staatshervorming van 1980 ligt op het financiële vlak. Hier heeft men de voor Vlaanderen weinig aangename erfenis van het Egmont-Stuyvenbergakkoord niet in meer federalistische getinte zin weten om te buigen. Het Egmont-Stuyvenbergakkoord van 1977-1978 bepaalde immers dat de deelgebieden hun activiteiten zouden financieren door middel van dotaties die ze daartoe van de centrale overheid zouden ontvangen. De verdeelsleutel van de dotatie voor de activiteiten van de Gewesten was echter zo bepaald, dat Vlaanderen per inwoner één derde minder zou ontvangen dan Wallonië. Deze historische vergissing van Vlaamse zijde heeft men in 1980 slechts in beperkte mate weten te herstellen. Enerzijds werd een schuchter begin gemaakt met de financiële verantwoordelijkheid van de deel-

[p. 195]

gebieden door de ristornering van de belastingen, anderzijds werd het preferentieel dotatiesysteem voor Wallonië behouden; dit voordeel zal echter ophouden zodra het hoofdelijk inkomen in Wallonië, wat de inkomstenbelasting op fysieke personen betreft, hetzelfde peil bereikt als in Vlaanderen.

Wij mogen concluderen dat de balans van de staatshervorming van 1980 niet zo ongunstig is als sommigen willen doen voorkomen. Bepaalde tekortkomingen zijn van tijdelijke aard. Wij denken hierbij aan het conventioneel regime dat de verhouding tussen de Vlaamse Executieve en de Vlaamse Raad bepaalt en waardoor de socialistische en V.U.-leden van de Executieve een weinig comfortabele positie in dit orgaan innemen. Welnu, dit conventioneel regime geldt alleen voor déze legislatuur. In vergelijking met het Egmont-Stuyvenbergakkoord is de in 1980 tot stand gekomen staatsstructuur een grote vooruitgang, zeker wat Vlaanderen betreft. De voornaamste tekortkoming waarmee de huidige structuur te kampen heeft, is dan ook de overname van het in het Egmont-Stuyvenbergakkoord voorziene stelsel van financiering van de deelgebieden.

Vlamingen zijn geen volk dat bij de pakken neer gaat zitten. Wij moeten vooruit. Op korte termijn valt er veel te doen, nl. al het goede behouden uit de staatshervorming van 1980 en rechtmaken wat als nawee van Egmont-Stuyvenberg is overgebleven: 1) het financieringsstelsel van de Gewesten en de Gemeenschappen moet omgebouwd worden tot een stelsel dat de financiële verantwoordelijkheid van de deelgebieden ten volle doet gelden en dat te grote verschillen in bijdragecapaciteit mildert. Dit is eenvoudig te verwezenlijken door een veralgemening van het stelsel van de ristornering van belastingen. Daartoe is een wijziging van de wet van 9 augustus 1980 nodig. Dat kan gebeuren met een gewone meerderheid. Voor wie zich in dit onderwerp verder wil verdiepen, verwijs ik naar de bijdrage van mijn medewerker E. Van de Velde, De financiering van Gemeenschappen en Gewesten. De nodeloze steen des aanstoots in het Rechtskundig Weekblad van 28 mei 1983; 2) om de territoriale homogeniteit van de deelgebieden te bevorderen, moet op middellange termijn de volledige afschaffing van de taalfaciliteiten worden voorzien, bijv. binnen een termijn van 12 jaar. Dit kan eveneens gebeuren door een gewone wet; 3) de hervorming van de Senaat tot een Statenkamer, gekoppeld aan de instelling van eigen rechtstreeks verkozen raden voor de deelgebieden, moet onverwijld worden aangevat.

Dit zijn de onmiddellijke stappen die in het kader van de staatshervorming van 1980 kunnen en moeten gezet worden. Maar wat is het uiteindelijke doel dat we dienen na te streven? Dit doel dient bepaald te worden in relatie tot de maximale ontplooiing van de rechtsonderhorigen binnen het staatsverband. Zoals de titel van dit artikel het laat vermoeden, lijdt het voor mij geen twijfel dat dit de Federale Belgische Monarchie moet zijn, om de volgende redenen:

1. Federaal.

Het unitarisme is om redenen van democratie en van efficiëntie als staatsstructuur voorbijgestreefd. Zich lid voelen van het Vlaamse volk is als subjectief element zo sterk, dat men er niet meer omheen kan. In Wallonië doet zich een gelijkaardige evolutie voor. Zich halsstarrig vastklampen aan de unitaire staat houdt een negatie van de werkelijkheid in. Het coöperatief federalisme als staatsstructuur heeft eveneens het voordeel dat we een goed functionerend voorbeeld kennen, nl. de Bondsrepubliek Duitsland, waarop men zich bij de uitbouw van onze

[p. 196]

toekomstige instellingen kan inspireren. Het confederalisme als Belgische staatsstructuur boezemt weinig vertrouwen in. Het zou inhouden dat aan Vlaanderen en Wallonië eerst de soevereiniteit als zelfstandige staten wordt verleend, om daarna bij verdrag tot samenwerking over te gaan. Dit zal dan een homerisch gevecht om Brussel met zich meebrengen. Over het lot van de Duitstaligen waag ik het niet mij te uiten, gezien deze nu al voor de verdere ontplooiing van hun autonomie aan de welwillendheid van Wallonië overgeleverd zijn. Deze lange lijdensweg zou alleen verantwoord zijn indien hij aan Vlaanderen en Wallonië meer autonomie zou verlenen dan in een federale structuur mogelijk is. Welnu de ervaring leert ons dat een confederale structuur ofwel evolueert naar een federale structuur (en dan is de gehele lijdensweg nutteloos geweest), ofwel naar het uiteenvallen van de confederatie in zelfstandige staatjes (en hierover zo dadelijk meer).

2. Belgisch.

Het opgeven van het Belgisch staatsverband om een Vlaamse, Waalse, Brusselse en Duitse staat te creëren, lijkt mij om meer dan één reden staatkundige nonsens. Allereerst dient men zich af te vragen of, gezien het feit dat wij in een democratie leven, er een politieke wil bestaat om een zodanig ingrijpende wijziging van de structuur van de staat aan te brengen. Verder is het ten zeerste de vraag of degenen die deze idee propageren, er ook effectief achter staan. Maar de vraag naar de afscheiding van Vlaanderen uit het Belgisch staatsbestel is gesteld. Ik ga ze niet uit de weg. Allereerst zal de afscheiding van Vlaanderen van België, de Brusselse Vlamingen voor een pijnlijke keuze plaatsen en voor Vlaanderen het risico inhouden Brussel volledig te verliezen. Ten tweede is het voor iedereen duidelijk dat zo'n afscheuring, naast de staatkundige gevolgen, ook economisch en financieel zoveel overgangskosten en onzekerheden zal inhouden, dat dit alternatief pas ernstig genomen kan worden, wanneer de voordelen ervan voor Vlaanderen die van een Belgische federatie ver te boven gaan. Welnu, de bevoegdheden die de autonome Vlaamse staat inzake louter binnenlands beleid zou verwerven, kan hij evenzeer uitoefenen als deelstaat van de Belgische federatie. De bevoegdheden die hij inzake het internationaal beïnvloede beleid zou uitoefenen, en buiten de landsverdediging en de internationale betrekkingen is dit eveneens het grootste deel van de financieel-economische belangensfeer, zou hij zeker niet beter verrichten.

M.a.w. de werkelijke graad van zelfbestuur van Vlaanderen op het gebied van het internationaal beïnvloede beleid zal, zodra Vlaanderen een autonome staat is, niet hoger liggen dan dit binnen de Belgische federatie het geval zou zijn. Een autonome Vlaamse staat zou dat niveau van internationale autonomie alleen kunnen behouden, wanneer hij zou opgenomen worden in een groter geheel, bijv. het Europa der Regio's, de Benelux, de Verenigde Nederlanden. De Europese eenmaking en de Beneluxintegratie hebben echter nog nooit op zo'n laag pitje gestaan als vandaag. En komt de heroprichting van de Verenigde Nederlanden overeen met de wens van de bevolking van Noord en Zuid? Ik meen van niet. Los van de vraag wat er bij een afscheuring van Vlaanderen van België met het resterende deel van België moet gebeuren, meen ik te moeten stellen dat Vlaanderen zelf van een dergelijke afscheuring niet beter wordt.

3. Monarchie.

De Koning dient, als buiten de politieke strijd staande modererende figuur, te blijven bestaan. Het is niet goed dat in een land zonder federale traditie het kiezerskorps periodiek geraadpleegd zou moe-

[p. 197]

ten worden over de keuze van het Staatshoofd. Het resultaat van die keuze zou, zelfs wanneer de betrokkene drietalig zou zijn, steeds aanvechtbaar zijn voor die deelstaten waaruit de verkozene niet afkomstig is. Zonder monarchie is België in deze tijd niet leefbaar.

Zodra de doelstellingen bepaald zijn, dienen de middelen opgegeven te worden die nodig zijn om dit doel te bereiken. Algemeen wordt aanvaard dat de basisprincipes van het federalisme als volgt kunnen samengevat: het naast elkaar bestaan van twee juridische ordeningen met een eigen wetgevende en uitvoerende macht; de eerbiediging van het principe ‘Bundesrecht bricht Landesrecht’, hetgeen het behoud van een sterk centraal gezag impliceert; het bestaan van een hoogste grondwettelijk Hof; de deelname van de deelstaten aan de wijziging van de federale grondwet; de deelname van de deelstaten aan het federaal wetgevingsproces, hetgeen de hervorming van de Staat tot ‘deelstatenkamer’ impliceert en een federale solidariteit o.m. op financieel gebied.

De twee grote gemeenschappen in België moeten als authentieke volksgemeenschappen erkend worden. Ze dienen hun eigen en door hen zelf verkozen wetgevende vergadering te hebben, zodat de verhouding deelstaat-federatie ten volle kan spelen en de interne bevoogding van de regionale politieke initiatieven binnen de unitaire partijpolitieke structuren minder aan bod komt. Avonturen zoals de benoeming van een Vlaamshatende burgemeester in een Vlaamse gemeente zijn immers alleen door een interne partijpolitieke bevoogding mogelijk. Het probleem van Brussel moet niet stilgezwegen maar opgelost worden, met betrekking tot de rol van dit Gewest, nl. de rol van een hoofdstedelijk gebied, hetgeen de eerbied voor de cultuur van de drie Belgische volksgemeenschappen vereist. Het Duitstalig gebied moet niet langer door de Waalse deelstaat ‘bevoogd’ worden.

De financiële en economische verhoudingen tussen die volksgemeenschappen moeten op de integrale verantwoordelijkheid van elke gemeenschap steunen, aangevuld met een objectief - maar onontbeerlijk - te becijferen interregionale en nationale solidariteit. Ik heb er al op gewezen dat in België net het omgekeerde gebeurt.

Bevoegdheidsconflicten tussen de deelstaten dienen opgelost te worden door een Grondwettelijk Hof en niet door een noch-mossel-noch-vis Arbitragehof dat uitspraak zal doen op politieke gronden, overgoten met een juridisch sausje. Het is onzin dat een rechterlijk orgaan een ongrondwettige wet voorrang moet geven boven een decreet, omdat de decreetgever zijn bevoegdheid te buiten zou zijn gegaan, zonder dat dit orgaan diezelfde wet wegens zijn ongrondwettigheid niet van toepassing zou kunnen verklaren. Dit is helaas de huidige situatie.

Belangrijk is de wijziging van de in ons land gehanteerde techniek van de bevoegdheidsverdeling via het principe van de exclusieve bevoegdheden. De ervaring in het buitenland en de evolutie aldaar, naar wat klassiek het coöperatief federalisme wordt genoemd, leert ons dat een techniek van concurrerende bevoegdheden, gekoppeld aan het bestaan van een echte landenkamer een meer flexibel en minder protagonistisch samenlevingssysteem inhoudt dan het huidige strakke bevoegdheidsverdelingsstelsel. Het is ook opvallend dat, zelfs indien de regel van het overwicht van het nationaal recht op het regionaal recht niet uitdrukkelijk in alle federale grondwetten is ingeschreven, alle federale landen niettemin deze regel toepassen, al was het maar om de onontbeerlijke rechtszekerheid over het gehele grondgebied van de federatie te bevorderen.

[p. 198]

Ik zou willen besluiten met drie kerngedachten:

1) de staatshervorming van 1980 is een nuttig werkinstrument voor de stapsgewijze overgang van de unitaire naar de federale staat. Indien al het positieve dat in deze staatshervorming potentieel vervat zit, uitgevoerd wordt, wordt aan Vlamingen en Walen een staatsstructuur geboden die niet ver verwijderd is van het model van het federalisme;

2) dit land en zijn Vlaamse, Franse en Duitse volksgemeenschappen, heeft een toekomst. Die toekomst bestaat in de gezamenlijke opbouw van de Federale Belgische Monarchie en niet in de afbraak van wat gezamenlijk verwezenlijkt werd. Onze culturele diversiteit dient te leiden tot wederzijdse verrijking en niet tot egocentrische afscherming. Onze economische inspanningen mogen niet verloren gaan, niet door een unitair oncontroleerbaar transfersysteem tussen de diverse deelgebieden van dit land, maar evenmin door een internationale ‘bevoogding’ die het gevolg van de separatistische ‘kleinstaaterei’ zou zijn;

3) ons volk heeft nood aan mensen die de uitdaging van de positieve vernieuwing aandurven, in de onderhandelingen met de vertegenwoordigers van de andere deelgebieden beginselvast zijn en hun achterban geen ongegronde begoochelingen voorspiegelen. Kortom, ons volk heeft nood aan staatsmanschap.