Neerlandia/Nederlands van Nu. Jaargang 111

[p. 8]

Pro pace en unitate
Rede bij de toetreding tot de Europese Eresenaat
S.W. Couwenberg

De uitnodiging om vandaag als eregast aanwezig te zijn op deze plechtige zitting van uw Europese Eresenaat, heb ik zeer op prijs gesteld, evenals uiteraard uw voornemen mij op te nemen in het illustere gezelschap van deze Eresenaat. Als ik terugblik op mijn verleden, is een van de vele invloeden die ik na de oorlog ondergaan heb, het streven van prominente Europese federalisten als Denis de Rougemont en Henri Brugmans. Dat federalisme met zijn beginselen van subsidiariteit, complementariteit, coöperatie en maximale autonomie van kleinere verbanden onderschrijf ik nog steeds van harte en ik verwonder mij er dan ook over dat dat federalisme in Europees verband zo'n negatieve connotatie gekregen heeft. Mits die beginselen strikt in acht genomen worden, is er op zichzelf niets tegen een federale opzet van de Europese samenwerking, al vindt zo'n opzet tegenwoordig weinig weerklank meer. Zo'n opzet kan op zichzelf juist bijdragen tot een meer transparante organisatie van die samenwerking en een sterkere en beter verankerde democratische legitimiteit. Wel valt zo'n federale opzet alleen nog in de context van een kern-Europa operationeel te maken. Daarover dadelijk meer.

De Europese samenwerking heeft van stonde af aan te maken gehad met een tweetal nauw met elkaar samenhangende dilemma's, waar ik hier kort iets over zou willen zeggen: enerzijds de keuze tussen een federaal of een meer intergouvernementeel Europa; anderzijds die tussen verdieping en versterking van de Europese institutionele structuur en het streven primair naar uitbereiding van de EU.

Federaal of intergouvernementeel¹

De eerste keuze is al jarenlang een fundamenteel twistpunt. Dat heeft geleid tot een ingewikkelde staatkundige structuur met zowel intergouvernementele als federale elementen in de organisatie van de EU. Het structurele democratische tekort van de EU is daarvan een logisch uitvloeisel. De vraag waaraan het Europese integratieproces zijn democratische legitimiteit ontleent, blijft daardoor namelijk onduidelijk. In een intergouvernementele opzet steunt die democratische legitimiteit uiteraard op het nationale parlement als representant van het volk in nationaal verband, in een federale opzet op het Europese parlement als representant van het Europese staatsvolk. De keuze te dien aanzien is tot nu toe steeds ontweken door onderlinge verdeeldheid. Twee richtingen staan



daarbij tegenover elkaar: een politiek-strategische die vóór een duidelijk antwoord op die kwestie is, en een pragmatische die een duidelijk antwoord zo lang mogelijk uit de weg gaat en prioriteit geeft aan stapsgewijze vooruitgang van het integratieproces zonder klaarheid te scheppen over de vraag waarop dat proces uiteindelijk gericht zou moeten zijn.

Nederland behoorde jarenlang in feite tot die pragmatische richting. Als gevolg daarvan heeft het een eigenaardige rol gespeeld in de omgang met die dilemmaproblematiek. Hoewel jarenlang voorstander van een federaal Europa, op grond waarvan het in de jaren zestig krachtig stelling nam tegen het gaullistische en toen als nationalistisch gediskwalificeerde concept van een confederaal Europa, heeft het zich tegelijk met grote volharding en succes ingezet voor uitbreiding van de Europese Gemeenschap met Groot-Brittannië in de wetenschap dat de Britten juist tegen een federaal Europa zijn, en voor verdere uitbreiding van de EU als de beste manier om het federale streven te ondergraven en het integratieproces zoveel mogelijk te beperken tot de ontwikkeling van een vrije Europese markt met zoveel mogelijk aangesloten landen. Bij de toetreding van Bulgarije en Roemenië tot de EU op 1 januari jl. heeft de Britse Conservatieve Europarlementariër Geoffrey Vanorden die Britse houding nog eens klip en klaar bevestigd. Uitbreiding, zo stelde hij, betekent automatisch minder verdieping. Vandaar dat zoals hij dat noemde de ayatollahs van de Europese integratie het uitbreidingspro-

1 Een bondsstaat of federatie bestaat uit individuele deelstaten, die in wezen zelfstandig blijven, maar de soevereiniteit wordt gedeeld tussen de bond en de deelstaten. In de praktijk bekijkt men welke bevoegdheden beter samen uitgevoerd kunnen worden en welke niet. Een statenbond of confederatie is een verbinding tussen zelfstandige staten die hun eigen soevereiniteit behouden, maar bepaalde aangelegenheden, zoals de buitenlandse belangen en veiligheid, gemeenschappelijk regelen. In een bondsstaat is de federale grondwet het bindende element, in een statenbond het verdrag, waarbij de staten principieel hun soevereiniteit bewaren.
Intergouvernementele besluitvorming geeft aan dat de deelnemende staten aan een bond hun soevereiniteit hebben behouden op een bepaald beleidsterrein. Zij kunnen op dat gebied dus niet tegen hun wil worden gebonden aan besluiten van de internationale organisatie. Om een besluit te nemen, is unanimiteit van stemmen van de deelnemende staten vereist. Intergouvernementeel is de tegenhanger van supra-nationaal.

[p. 9]

ces nu zo veel mogelijk proberen te vertragen. In de Britse Europese politiek, waarin economische en strategische overwegingen een hoofdrol spelen, is toetreding van Turkije tot de EU op termijn dan ook geen serieus probleem.

Met voortgaande uitbreiding wordt in feite impliciet gekozen voor het primaat van intergouvernementele Europese samenwerking. Ook Nederland lijkt nu te kiezen voor zo'n opzet en daarmee voor het primaat van nationale belangen dat in Nederland tot in de jaren negentig als nationalistisch gekritiseerd werd. In het rapport van de Nationale Conventie die vorig jaar in Nederland is ingesteld om het haperende democratische vernieuwingsproces nieuw leven in te blazen, vinden we een duidelijk uitspraak over het eerste dilemma. Men probeert dat te overstijgen door het introduceren van het begrip statenverbond als leidraad voor de verdere discussie over het einddoel van het Europese integratieproces. Dat begrip is ontleend aan een uitspraak van het Duitse Bundesverfassungsgericht. Dat oordeelde namelijk in 1993 dat de EU na het Verdrag van Maastricht de vorm had aangenomen van een statenverbond, dat wil zeggen een verbond waarin de lidstaten in principe hun nationale soevereiniteit behouden, al is een deel daarvan door hun lidmaatschap van de EU ingeperkt. Op die manier probeert men te markeren dat de Europese Unie geen vrijblijvende statenbond is, maar evenmin een bondsstaat. In een statenverbond zoals hier gepresenteerd, is bij Europese besluitvorming een blijvende hoofdrol weggelegd voor de nationale parlementen. De legitimiteit van die besluitvorming wordt derhalve hoofdzakelijk gerelateerd aan het nationale parlement, zoals dat in Groot-Brittannië en Denemarken al lang het geval is. Daarmee wordt de gedurende lange tijd in progressieve kringen verkondigde opvatting van de nationale staat als een achterhaald fenomeen in het globaliserende beschavingsproces derhalve onomwonden afgewezen.

Kern-Europa en Benelux

Moeten we de federale optie daarmee voorgoed prijsgeven? Dat hoeft niet. In de Nederlandse referendumdiscussie over de voorgestelde Europese grondwet was een van de argumenten van de ‘nee’-campagne dat we met de aanvaarding van die grondwet voor een Europese superstaat zouden kiezen. Ik heb dat bestreden en er onder andere op gewezen dat zelfs een federale opzet van de EU mijns inziens niet per se het ontstaan van zo'n superstaat inhoudt, mits men uitgaat van het klassieke concept van een Europese federatie zoals die met name door de Duitse regering in 2000 is voorgesteld: een nevenschikking en dus een gelijkwaardige positie van het centrale gezag (de Bond) en de deelstaten die ieder in hun respectievelijke bevoegdheidssferen soeverein zijn. In plaats van een superstaat ontstaat zodoende een federatie van natiestaten, die gebaseerd is op gedeelde soevereiniteit en tevens een heldere Kompetentz-Katalog, d.w.z. een duidelijke bepaling van exclusief-Europese, exclusief-nationale en gedeelde bevoegdheden.

Binnen de zich uitbreidende EU blijft er krachtens het Verdrag van Nice ruimte voor de vorming van een kern-Europa. Een beperkt aantal staten is gerechtigd verder te gaan op de weg van Europese integratie. Dat was ook de bedoeling van de Duitse regering met haar juistgenoemde voorstel. Ik heb mij eerder al herhaaldelijk uitgesproken voor dat idee van een kern-Europa. Het is een streven dat herinnert aan het idee van een hecht geïntegreerd Klein-Europa op federale grondslag tegenover het gaullistische concept van een confederaal georganiseerd Groot-Europa, zoals dat in de jaren '60 inzet is geweest van het debat over de toekomst van Europa.

Eveneens ben ik voorstander van een nieuwe Benelux-Unie met als een van haar kerntaken de intensivering van de politieke samenwerking van Benelux-landen in Europa. In het vorig jaar november gepubliceerde rapport over de toekomst van de Benelux, waarin de resultaten verwerkt zijn van het onderzoek dat op verzoek van de Vlaamse regering door de Leuvense hoogleraar prof. Wauters e.a. is uitgevoerd, komt dat ook aan de orde, zij het dat men daarin niet verder wil gaan dan een zachte institutionalisering ervan in de vorm van een intentieverklaring in de slotakte van het nieuwe verdrag. Wil dat echter van de grond komen, dan zal men die politieke samenwerking wel in het verdrag zelf moeten verankeren. Ook is het dan uiteraard nodig een intensieve discussie in Benelux-verband op gang te brengen om de visie en koers van België en Nederland inzake de Europese samenwerking beter op elkaar afgestemd te krijgen en de problemen die daarbij in de weg staan aan een kritische reflectie te onderwerpen. En de heersende euroscepsis zal dan natuurlijk ook teruggedrongen moeten worden. En dat laatste is een hele opgave. Als we daar in Nederland niet in slagen, marginaliseert Nederland zich in de EU steeds meer.

Groeiende Nederlandse Euroscepsis

Tijdens de Fortuyn-revolte in Nederland werd die euroscepsis nog als rechts-populistisch geëtiketteerd en gekritiseerd. Nu heerst die scepsis echter in brede kring, ook aan de linkerzijde van het politieke spectrum. Slechts 25% van de bevolking voelt zich nog bij Europa betrokken, 42% laat het koud en ruim 60% heeft geen vertrouwen meer in de Europese politiek, zoals blijkt uit een recente enquête van De Nederlandsche Bank over Europa. Op spectaculaire wijze kwam die scepsis tot uiting in de afwijzing van het voorgestelde constitutionele verdrag op 1 juni vorige jaar. De Nederlandse minister van buitenlandse zaken Ben

[p. 10]

Bot liet daarop herhaaldelijk weten dat dit verdrag wat Nederland betreft dood was. Het is een scepsis die nu ook te beluisteren valt in juridische tijdschriften waarin voorheen een heel ander geluid te horen viel als het om de toekomst van Europa ging. Zo wordt er nu, gezien de federaliserende aspiraties van het Europese Hof van Justitie, nadrukkelijk voor gepleit dat Hof zijn bevoegdheid te ontnemen een bindend oordeel te vellen over de bevoegdheidsverdeling tussen lidstaten en de EU. Dat oordeel dient voorbehouden te worden aan de nationale parlementen om zo het sluipende en nog steeds voortgaande proces van federalisering van de EU tegen te houden.

De Socialistische Partij in Nederland, waarvan de aanhang bij de verkiezingen van 22 november jl. sterk is gegroeid, heeft die gangbaar geworden euroscepsis inmiddels gestalte gegeven in een pamflet met de veelbelovend lijkende titel ‘Een beter Europa begint nu’. Maar met dat betere Europa bedoelt men in feite een sterk afgeslankt en ingetoomd Europa, geheel in de geest van de opmerkelijke herwaardering van de soevereine nationale staat, die aan de politieke linkerzijde zoals gezegd lange tijd als een achterhaald fenomeen werd beschouwd.

Ook in andere lidstaten valt die euroscepsis overigens te bespeuren. Het eens zo veelbelovende Europese experiment dreigt daardoor te verzanden. Al is die eurosceptische reactie op zichzelf in zekere mate te verklaren (de sterk neoliberale oriëntatie van de EU speelt daarbij vooral aan de linkerzijde een grote rol), zij zal niettemin onomwonden als een reactionaire tendens ontmaskerd moeten worden. Tegelijkertijd zullen we wel bereid moeten zijn de Europese integratiepraktijk kritisch onder de loep te nemen. Dat geldt in het bijzonder voor het te sterke technocratische karakter ervan en het daarmee samenhangende tekort aan democratische legitimiteit, en de neiging van de Europese technocratie zich te veel en te vergaand te bemoeien met interne aangelegenheden van de lidstaten en daarmee haar Europese hand te overspelen. Bij Europese wet- en regelgeving zal ook meer dan voorheen meer moeten worden gelet op de sociale en culturele effecten ervan. Rechtens is men daartoe ook verplicht. En uiteraard zal de impasse rond het omstreden verdrag voor een nieuwe constitutionele bedeling voor de EU dit jaar doorbroken moeten worden, wil er weer meer vaart komen in het proces van Europese samenwerking.

Met tot slot nogmaals een lans te breken voor een nieuwe Benelux Unie die zich tevens tot taak stelt mee te werken aan een hernieuwd elan in het Europese integratieproces met het oog op de toekomst van Europa in een snel veranderende wereldconstellatie met nieuwe belangrijke machtscentra als mede- en tegenspelers besluit ik, mijnheer de voorzitter, mijn instemming met uw streven pro pace et unitate.

Op 4 februari jl. hield Wim Couwenberg bij gelegenheid van zijn toetreding tot de Europese Eresenaat, een rede.

Prof. dr. S.W. Couwenberg was van 1976 tot 1995 hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam en is sindsdien docent aan de HOVO in Rotterdam en de Senioren Academie in Brabant. Zijn proefschrift (1953) handelde over de behartiging van publieke belangen in particuliere lichamen

Wim Couwenberg begon als journalist en werkte enkele jaren op Binnenlandse Zaken, doceerde aan enkele Sociale Academies en aan de Hogere Krijgsschool, was adjunct-directeur van het Oost-West Instituut, en twaalf jaar raadslid voor de KVP in de Rotterdamse gemeenteraad. In 1962 richtte hij Civis Mundi op, het tijdschrift dat het brede veld van de westerse cultuur in nationaal en internationaal verband bestrijkt. Vele boeken op vakgebied heeft hij op zijn naam staan en veel tijdschriften mogen regelmatig op bijdragen van hem rekenen, niet in de laatste plaats ons eigen Neerlandia, waarvan hij na zijn hoofdredacteurschap nog altijd redactielid is gebleven.