Neerlandia/Nederlands van Nu. Jaargang 109

[p. 5]

Algemeen
Heeft de Benelux nog een meerwaarde voor Vlaanderen?
Theo Lansloot^*

In het vooruitzicht van het aflopen van het Benelux-verdrag in 2010¹ leverde oud-ambassadeur Jan Hendrickx in Neerlandia eerder een bijdrage aan het debat over de toekomst² van de Benelux. Dit artikel³ beoogt vanuit diezelfde invalshoek verder op dit thema in te gaan. Centraal daarbij staat de vraag of de Benelux als organisatie voor Vlaanderen nog een meerwaarde biedt.

* Theo L.R. Lansloot is ambassadeur b.d. en heeft het Belgische buitenlands beleid in vele vormen gediend, van kabinetschef tot en met ambassadeur. Hij volgt de politieke en culturele ontwikkelingen op de voet en publiceert daar regelmatig over.

1 Het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie werd op 3 februari 1958 in Den Haag ondertekend, maar trad pas in 1960 in werking. Het heeft een looptijd van vijftig jaar, met ingang van de datum van inwerkingtreding. Het loopt dus tot 2010. Vervolgens blijft het van kracht voor telkens 10 jaar, tenzij een van de verdragsluitende partijen één jaar voor het verstrijken van het lopende tijdvak de andere partijen in kennis stelt van haar voornemen het Verdrag te beëindigen (artikel 99). Zie ook eerdere artikelen over de inrichting en werking van de Benelux: Neerlandia 2003-5 (Karel Van de Velde, ‘De Benelux Economische Unie institutioneel bekeken’) en Neerlandia 2004-1 (Alain Mouton ‘Toch nog maar de Benelux?’).

2 Neerlandia 2004, afl. 5: ‘Vlaanderen en het Beneluxverdrag’.

3 Dit artikel is, buiten enkele lichte wijzigingen, eerder verschenen in de Internationale Spectator, maandblad voor internationale politiek van het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael te Den Haag, jaargang 59 (2005), nr. 5 (mei), blz. 259-262 (in het Vlaanderen-België-Beneluxnummer).

Benelux als organisatie

Aanvankelijk was de Benelux een overwegend economisch gerichte internationale organisatie. Inmiddels is die op dit gebied grotendeels door de Europese Unie achterhaald. De meeste EU-lidstaten zijn bovendien toegetreden tot één muntunie. De euro heeft de Nederlandse gulden en de Belgische en Luxemburgse frank vervangen. De Benelux is nooit tot een muntunie gekomen.

De Organisatie is zich vervolgens geleidelijk gaan richten op nieuwe beleidsterreinen zoals milieu, infrastructuur, ruimtelijke ordening, grensoverschrijdende samenwerking, politiële samenwerking, immigratie, drugs enz. Ook daar neemt de EU echter meer en meer het initiatief. Dit heeft er onder meer toe geleid dat sedert 1 september 2004 in Nederland de Benelux-coördinatie niet meer berust bij het ministerie van Economische Zaken, maar - zoals in het federale België - bij dat van Buitenlandse Zaken.

Toch blijft de Benelux ook qua economische samenwerking actief, bijvoorbeeld op het gebied van grootschalige belastingfraude (o.m. minerale oliën, vooraf betaalde telefoonkaarten, btw-fraude in de automobielsector), waarover de ministeries van Financiën van de Benelux-landen driemaal per jaar ambtelijk topoverleg plegen. En daarbij zijn enkele significante resultaten geboekt.

Een ander voorbeeld is het op 25 februari 2005 door de drie landen gesloten ‘Benelux-verdrag inzake de intellectuele eigendom (merken, tekeningen of modellen)’. Dit verdrag richt in Den Haag een Benelux-organisatie op voor bevordering van de bescherming van merken en tekeningen of modellen in de drie landen.

De grensoverschrijdende samenwerking in Benelux-verband is ruim, divers en actief. Zij verloopt vaak in EU-kader en met inzet van EU-middelen, bijvoorbeeld in het kader van Interreg. Thans gaat veel aandacht naar verkeer en vervoer over land (Eurocontrol route) en over zee (short sea shipping). Ook in de samenwerking op het terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken zit dynamiek. Eind 2003 beslisten de betrokken ministers het Senningen-memorandum van 1996 nieuw leven in te blazen. Zij breidden de drie aanvankelijke samenwerkingsgebieden - politie, justitie en immigratie - uit met drie nieuwe: veiligheid, drugsbeleid en rampen- en brandbestrijding. De ministers, die zelf elke drie maanden overleg plegen, richtten een centrale ambtelijke overleggroep op met daaronder een aantal vaste en ad-hoc-werkgroepen. De overleggroep komt bijna iedere maand bijeen. Het Benelux-secretariaat staat in voor de coördinatie en doet ook voorstellen.

De Benelux blijft dus, ook economisch, een actieve organisatie met het secretariaat als spil.

Benelux voorloper én motor van de EU?

Was Benelux aanvankelijk een voorloper van de EU, thans treedt de organisatie veeleer op als motor van verdieping binnen de Unie, omdat de samenwerking tussen de drie landen op tal van gebieden verder gaat dan die binnen de Unie. Diverse Benelux-organen plegen over vele belangrijke Europese dossiers overleg, vooraleer die binnen de EU aan bod komen. Het verder bewandelen van die weg biedt nog tal van mogelijkheden.

De politieke samenwerking staat tot dusver buiten het Benelux-verdrag. Niettemin is ze natuurlijk zeer belangrijk, vooral dan in EU-kader, maar ook elders (bijvoorbeeld binnen de NAVO, de Verenigde Naties enz.). Het is immers zonder meer duidelijk dat de drie landen gezamenlijk een grotere invloed kunnen uitoefenen op de Europese en multilaterale besluitvorming dan elk afzonderlijk.

Aan de Europese Raad gaat meestal een Benelux-top vooraf. De laatste tijd overigens niet altijd, officieel wegens een overbelaste agenda van de regeringsleiders, in werkelijkheid omdat de standpunten van België (soms gevolgd door Luxemburg) en Nederland gewoonweg te ver uit elkaar lagen op grond van nationale overwegingen en/of bondgenootschappen binnen de Unie. België leunt aan bij de Frans-Duitse as, Nederland bij Groot-Brittannië en - via Londen - meer bij de Verenigde Staten.

De EU-top op 22-23 maart 2005 in Brussel heeft dit andermaal scherp in het licht gesteld. De Belgische premier

[p. 6]

stond pal achter, of was zelfs de gangmaker van de Frans-Duitse eis tot verwerping van de ‘Bolkestein-richtlijn’ van de Europese Commissie over vrijmaking van de dienstensector binnen de EU. Die richtlijn is vooral gebaseerd op het ‘oorsprongslandbeginsel’. De Franse president deed dit als ‘onacceptabel’ af en het kwam ook niet voor in de slotverklaring. Commissievoorzitter Barroso bleef er echter bij dat dit beginsel moest worden gehandhaafd met een aantal minimumvoorwaarden en kreeg de steun van Nederland.

België en Nederland verschilden ook van mening over de versoepeling van het stabiliteitspact ter voorbereiding van de discussie over de meerjarenbegroting.

In de discussie daarover in juni jl. namen beide landen tegenovergestelde standpunten in. Het verleden heeft nochtans geleerd dat gezamenlijke Benelux-standpunten, zoals neergelegd in Benelux-memoranda, binnen de EU meer kans maken. Die memoranda kregen vroeger wél de nodige aandacht en waardering. Die rol kan nog belangrijker worden door de recente en toekomstige toetreding tot de Unie van een reeks kleinere landen. De Benelux-landen zouden binnen die groep als katalysator kunnen optreden. De Benelux heeft in zekere mate model gestaan voor samenwerking onder de Baltische staten en de Visegrad-landen.

Politieke samenwerking

Tijdens de derde Belgisch-Nederlandse Conferentie (28 oktober 2004) kwam de toekomst van de Benelux als organisatie vrijwel niet ter sprake. De conferentie besteedde wel veel aandacht aan de politieke samenwerking van de drie landen, vooral dan in een zich verruimende Unie. Concrete voorstellen over hoe het tot die nauwere politieke samenwerking moet komen, gingen niet verder dan frequenter overleg onder ambtenaren van de ministeries van buitenlandse zaken en van de vakministeries. Alfred van Staden, directeur van het Instituut Clingendael, pleitte ervoor de voorbereiding van de mogelijke herziening van het Benelux-verdrag aan te grijpen om de consultatieve mechanismen opnieuw in ogenschouw te nemen.

Belgisch minister van Buitenlandse Zaken Karel De Gucht ging volledig voorbij aan de Belgische federale staatsstructuur sedert 1993. Zijn staatssecretaris, Donfut, verwees wel naar de complexe institutionele architectuur van België, met zijn over verreikende bevoegdheden beschikkende gemeenschappen en gewesten. Hij sprak zich ervoor uit ook op dat niveau de Nederlands-Belgische samenwerking te stimuleren. Staatssecretaris Nicolaï wees er als enige op dat nauwere politieke samenwerking in Benelux-verband intensieve contacten vergt, niet alleen met de Belgische federale regering, maar ook met de Vlaamse en de Waalse regering.

De politieke samenwerking tussen de drie Benelux-landen, met inbegrip van de Belgische deelgebieden, verdient te worden bevorderd en ontwikkeld. Zij dient louter binnenlandse overwegingen en persoonlijke ambities van sommige politici te boven te gaan. Een beter gestructureerd maar soepel overlegmechanisme zou niet langer louter vrijblijvend mogen zijn, maar ingebouwd in de werking van de Benelux als organisatie.

De toekomst

Zullen België, Luxemburg en Nederland bij de 50ste verjaardag van het Benelux-verdrag in 2010 dit verdrag ongewijzigd laten doorlopen, opzeggen, of door een ander verdrag vervangen?

Voor België is het gewoon voortzetten ervan krachtens zijn grondwet van 1993 vrijwel onmogelijk. Die grondwet (artikel 1) heeft immers van België een federale staat gemaakt, bestaande uit gemeenschappen en gewesten die zelf hun buitenlandse betrekkingen kunnen organiseren, inclusief het verdragsrecht, op alle gebieden waarvoor zij binnenlands bevoegd zijn (art. 167). Op grond daarvan is het Benelux-verdrag in België een ‘gemengd verdrag’, omdat het slaat op materies waarvoor zowel de federale overheid als de gemeenschappen en gewesten bevoegd zijn (economie, ruimtelijke ordening, milieubeheer, grensoverschrijdende samenwerking enz.).

In België is het denken over de toekomst van de Benelux als organisatie na 2010 nog niet zo lang geleden begonnen. Op federaal niveau komt het nu geleidelijk op gang en naar verluidt is het de bedoeling de gewesten en gemeenschappen ten volle bij die denkoefening te betrekken. Op 15 maart 2005 stond de Benelux op de agenda van de Interministeriële Conferentie Buitenlands Beleid. Men besloot echter alleen maar een werkgroep op te richten, bestaande uit vertegenwoordigers van zowel de federale overheid als de overheden van de deelgebieden. Op 18 april 2005 presenteerde het Belgische ministerie van Buitenlandse Zaken in Brussel een Benelux-informatiedag. B.M.J. Hennekam, secretaris-generaal van de Benelux, en zijn Belgische adjunct E. Baldewijns maakten de stand van zaken op over de Benelux in het algemeen en ambtenaren van het Benelux-secretariaat hielden referaten over specifieke thema's.

Federaal België schijnt veel belang te hechten aan de politieke samenwerking tussen de Benelux-landen, vooral binnen de EU. Die samenwerking valt niet onder het huidige Beneluxverdrag. Of dit in een nieuw verdrag anders zal zijn, blijft vooralsnog de vraag.

Vlaanderen wacht op de uitslag van een wetenschappelijk onderzoek om zijn houding te bepalen. Intussen groeit daar het gevoel dat de Benelux een gepasseerd station is voor het aanhalen van de banden met Nederland, wat vrijwel elke Vlaamse politieke verklaring betreffende buitenlands beleid als prioritaire doelstelling heeft. Of Neder-land die prioriteit deelt is niet duidelijk.

[p. 7]

Algemeen Nederlands-Vlaams Samenwerkingsverdrag

In politiek Vlaanderen maakt het idee opgang van een ‘Algemeen Nederlands-Vlaams Samenwerkingsverdrag’, dat niet alleen het Benelux-verdrag, maar ook het nogal onoverzichtelijk netwerk van de overige bestaande Vlaams-Nederlandse verdragen, waaronder het Taalunieverdrag en het Cultureel Verdrag, zou vervangen. Zo zou ook het in Vlaanderen allang bestaande idee worden verwezenlijkt de Taalunie en de Commissie Cultureel Verdrag Vlaanderen-Nederland onder één dak te brengen.

In het vooruitzicht van het aflopen van het Benelux-verdrag kondigde de bevoegde Vlaamse minister, Geert Bourgeois, in zijn beleidsnota ‘Buitenlands Beleid en Internationale Samenwerking voor de periode 2004-2009’ een wetenschappelijk onderzoek aan naar de wijze waarop de Benelux als instrument en bondgenootschap binnen de uitgebreide Unie optimaal kan worden ingezet op die gebieden waarvoor Vlaanderen bevoegd is. Dit onderzoek, dat uiterlijk op 30 juni 2006 gereed moet zijn, zal duidelijk moeten maken ‘of en zo ja op welke manier een verruimd Benelux-verdrag een meerwaarde kan bieden voor Vlaanderen ten opzichte van de reeds bestaande bilaterale samenwerkingsverbanden.’⁴ Op basis van dit onderzoek zal de Vlaamse Regering haar standpunt over de verdere toekomst van de Benelux bepalen.

4 Zie de lijst van de huidige, voor de Vlaams-Nederlandse betrekkingen medebepalende verdragen in Hendrickx a.w., noot 2.

Nederland voorstander voortgezette Benelux

Nederland is vooralsnog voorstander van het grotendeels behouden van de Benelux zoals die nu functioneert, mét instandhouding van het secretariaat, waarvan het de functies opnieuw wil bekijken. Nederland laat het aan België over de rol te bepalen die de Belgische deelgebieden in Benelux-verband kunnen spelen. Den Haag wacht met andere woorden op Belgische voorstellen dienaangaande, maar is principieel niet gekant tegen een zekere ‘regionalisering’ van het verdrag. Enkele Nederlandse vakministeries, waaronder Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid, onderzoeken nog of er niet meer uit de Benelux-samenwerking te halen valt.

Nederland hecht, net als federaal België, veel belang aan de politieke samenwerking van de drie Benelux-landen, maar die valt dus buiten het verdrag. Men kan zich nochtans niet ontdoen van de indruk dat dit in beide landen meer lippendienst dan echte overtuiging is. Standpunten liggen vaak al te ver uit elkaar.

Aangezien Nederland thans niet geneigd lijkt de Benelux op te doeken, mag ervan worden uitgegaan dat een algemeen Vlaams-Nederlands verdrag ter vervanging van o.m. het huidige Benelux-verdrag voor Den Haag geen optie is. Aan het huidige Benelux-verdrag zijn jarenlange onderhandelingen voorafgegaan. Het wordt dus de hoogste tijd dat alle betrokken partijen voor zichzelf uitmaken wat zij bij het verstrijken ervan ermee willen aanvangen. In het vooruitzicht van het aflopen van het Benelux-verdrag heeft het Beneluxsecretariaat-generaal al in 2003 ten behoeve van het Comité van Ministers een interne notitie opgesteld, maar het Comité heeft zich niet gehaast daarop te reageren.

Prof. em. dr. Wim Couwenbergh van de Erasmusuniversiteit Rotterdam en prof. em. H. Gysels van de Universiteit Gent hebben in november 2004 het manifest ‘Naar een nieuwe Benelux’ (zie Neerlandia 2005-2, blz. 7-8)⁵ opgesteld, waarin zij de betrokken regeringsinstanties oproepen de nodige stappen te ondernemen om de politieke en juridische voorwaarden te scheppen ter vervanging van de huidige primair economische Benelux door een politieke Benelux. De bedoeling is dat de drie landen in de zich uitbreidende Unie hun krachten bundelen in een hecht politiek samenwerkingsverband, dat hen in staat stelt als een politieke eenheid op te treden. Hoe ver de initiatiefnemers met die politieke eenheid willen gaan, laten zij in het midden. Wel stond in het verleden, ook in een vrijwel louter economische Benelux, Franstalig België steeds wantrouwig tegenover een organisatie die staat voor een entiteit waarin het een kleine minderheid uitmaakt. Of het Groothertogdom Luxemburg positiever staat tegenover een politieke Benelux is nog maar de vraag. Hoe dan ook lijkt de weg naar een politieke Benelux nog moeilijker te zijn dan die naar een economische gebleken is.

5 Nadere informatie op het voorlopig secretariaat van het initiatiefcomité: Hoogpadlaan, 72 te B-2180 Antwerpen (Ekeren); e-post: [e-mail].

Vlaanderen en de Benelux

Het is misschien vermetel op het resultaat van het door de Vlaamse overheid opgedragen academisch onderzoek te willen vooruitlopen. Toch lijkt het nu al duidelijk dat zonder diepgaande verdere staatkundige ontwikkelingen in België, een Vlaams-Nederlands overkoepelend verdrag een aan de federale Belgische staatsstructuur aangepast Benelux-verdrag niet gewoon kan vervangen. Veel van de in Benelux-verband behandelde materies zijn immers binnen de bestaande Belgische staatsstructuur ‘gemengd’, m.a.w. de bevoegdheid ervoor ligt zowel bij de federatie als bij de deelgebieden. Zo'n Benelux-verdrag past dus kennelijk nog wel binnen de prioriteit die Vlaanderen aan zijn betrekkingen met Nederland hecht.

Een Vlaams-Nederlands verdrag dat in de plaats komt van alle verdragen waarbij Nederland en Vlaanderen verdragsluitende partijen zijn, zou daarentegen slechts kunnen slaan op materies waarvoor Vlaanderen uitsluitend is bevoegd. Een dergelijk verdrag is natuurlijk wel mogelijk. Vooral Vlaanderen heeft er belangstelling voor, maar Nederland heeft er nog geen standpunt over ingenomen.

Bilaterale politieke samenwerking tussen Nederland en Vlaanderen zou misschien vlotter verlopen dan de Belgisch-

[p. 8]

Nederlandse, maar Vlaanderen is vooralsnog niet helemaal bevoegd voor zijn buitenlandse betrekkingen.

In Benelux-kader komt het er, zoals binnen de EU, vooralsnog op aan dat Vlaanderen zijn rol ten volle speelt en op zijn strepen staat, te beginnen met voorbereiding, onderhandeling, ondertekening, ratificering en uitvoering. Om dat te vergemakkelijken is wellicht een aanpassing gewenst van het samenwerkingsakkoord ‘buitenlands beleid’ van 1994 tussen de federale Belgische overheid en de Gemeenschappen en Gewesten. Dit ter voorkoming dat, zoals in het verleden al is gebeurd, de Raad van State achteraf tot de slotsom komt dat een alleen door federaal België gesloten verdrag in feite gemengd is en dus zonder medeondertekening door de Gemeenschappen en Gewesten volkenrechtelijk ongeldig is. Het is dan ook wellicht het beste dat het federale Ministerie van Buitenlandse Zaken de Gemeenschappen en Gewesten in kennis stelt van alle verdragen die het voornemens is namens België te sluiten en dat de krachtens het samenwerkingsakkoord opgerichte werkgroep vervolgens uitmaakt of het om een ‘gemengd verdrag’ gaat.