Neerlandia/Nederlands van Nu. Jaargang 107

Waterbeheer op nieuwe grondslag

Inleiding

In de nacht van 31 januari op 1 februari 1953 werd het zuidwesten van Nederland, maar ook delen van België en Groot-Brittannie, overvallen door een watersnoodramp. De ramp kostte in ons land het leven aan meer dan 1800 mensen in de provincies Zeeland, Zuid-Holland en Noord-Brabant; ruim 200 000 ha grond kwamen onder water te staan en talloze mensen werden dakloos. De oorzaak van de ramp was een hoogst ongelukkige samenloop van harde wind, springtij en menselijk falen. Dat laatste slaat niet alleen op het soms amateuristisch optreden van autoriteiten in de Hagen van de overstroming, maar ook op de manier, waarop gedurende een reeks van jaren de verantwoordelijke overheden de kwaliteitszorg voor de waterkeringen hadden verwaarloosd, althans er te weinig aandacht aan geschonken.

Hoogwater in de Keizersdijk (Raamsdonksveer) in februari 1953.
(Coll. regionaal archief West-Brabant, loc. Oosterhout)

Meer landinwaarts was in diezelfde periode de rivier de Donge - en zij niet alleen - geworden tot een stinkende zwarte sloot, waaruit het meeste leven was verdwenen. De rivier diende vooral als vergaarbak van het afvalwater van de leerindustrie en van de huishoudens van de aan de rivier gelegen dorpen. Het zou nog tientallen jaren duren, voordat de plaatselijke harmonie bij de officiele ingebruikneming van de rioolwaterzuiveringsinstallatie in Rijen met

[p. 14]

De rioolwaterzuivering Baarle-Nassau, waarop ook het afvalwater van de gemeente Baarle-Hertog wordt verwerkt, stroomt in de Bremer.

recht de ouverture “Schone Donge” ten gehore kon brengen, die speciaal voor deze gelegenheid was gecomponeerd.

Bestuurlijke organisatie

Dat de situatie zo uit de hand kon lopen, had te maken met de bestuurlijke organisatie van het waterbeheer in ons land. Die is - en was toen zeker - nogal ingewikkeld. Bij het waterbeheer zijn het Rijk, met name Rijkswaterstaat (zeedijken, grote rivieren), de provincies (grondwaterbeleid, toezicht op de lagere overheden), gemeenten (riolering) en waterschappen betrokken.

Tot de taak van de waterschappen behoort de zorg voor de regionale wateren, zowel in kwalitatieve als kwantitatieve zin. Tot de kwantitatieve taak behoort naast het regelen van het waterpeil door stuwen en peilbesluiten ook de zorg voor de waterkeringen. Thans is deze taak opgedragen aan grote professionele waterschappen met een behoorlijk financieel draagvlak. In 1953 waren kleine, financieel weinig draagkrachtige polders met de waterkeringszorg belast. De kwaliteitstaak omvat de zorg voor het verlenen van lozingsvergunningen, het toezicht op de naleving ervan en het beheren van rioolwaterzuiveringsinstallaties. Tot 1970 was niet duidelijk welke overheid verantwoordelijk was voor de waterkwaliteit. In den lande zag men dat nu eens een gemeente en dan weer een waterschap het voortouw nam.

De invoering van de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren bracht deze taak feitelijk naar de waterschappen. Het afvalwater van bedrijven en huishoudens wordt via de gemeentelijke riolering aangeboden aan de zuiveringsinstallatie van het waterschap. Dat zorgt ervoor dat dit water, nadat de milieuverstorende stoffen er grotendeels uitgehaald zijn, weer in het oppervlaktewater terechtkomt, waar het door het zelfzuiverend vermogen van dat water nog verder gezuiverd wordt.

De waterschappen

De waterschappen zijn het kleine kamertje in het huis van Thorbecke, zoals het Nederlandse staatsbestel wel wordt genoemd. Gemeente (in mindere mate provincie) en het rijk zijn bekende grootheden, waarvan de burger wel ongeveer weet wat zij doen. De waterschappen zijn de minst bekende overheid en toch mogen zij bogen op een eerbiedwaardige ouderdom. Zij zijn ontstaan uit de noodzaak om van de strijd tegen het hoge water een overheidstaak te maken, omdat particuliere belangenbehartiging tot niets leidde en een bron van hevige burenruzie vormde.

Het oudste waterschap van Nederland, het Hoogheemraadschap van Rijnland (Leiden) is opgericht in 1255. Vermoedelijk ligt het feitelijk ontstaan al tientallen jaren eerder. Anders dan in België, waar de enigszins met de waterschappen te vergelijken polders en wateringen her en der voorkomen, is in Nederland het hele grondgebied in waterschapsverband opgenomen.

Kenden wij tot aan de Tweede Wereldoorlog enige duizenden waterschappen, waarvan sommigen niet veel groter waren dan enkele tientallen hectares, thans is het aantal teruggebracht tot ongeveer 50 en is de verwachting dat het in de komende jaren tot een 25-tal terugloopt. Daarmee beschikt ons land over een stelsel van goed geëquipeerde, professionele waterbeheersorganisaties, die opgewassen zijn tegen hun taak.

Aanvankelijk was de taak van de waterschappen, ook in ons land wel polders geheten, zeer beperkt. Zij moesten ervoor zorgen, dat de omstandigheden, het water betreffende, optimaal waren voor de landbouw. Spottend werden de waterschappen dan ook boerenrepublieken genoemd.

Bestuur

Het waterschapsbestuur bestond tot voor enkele decennia uitsluitend uit mensen, die rechthebbenden waren op grond. Voornamelijk dus boeren en een enkele eigenaar van een natuurterrein. Wie land bezat en dus belang had

[p. 15]

Beluchtingcarrousel voor de zuivering van afvalwater, Rioolwaterzuiveringinstallatie Baarle-Nassau.

bij het werk van het waterschap, had recht van spreken, naargelang de omvang van zijn bezit; hij betaalde op die basis aan het waterschap belasting. Het adagium belangbetaling-zeggenschap is nog steeds het credo van het waterschapsbelastingstelsel. Met betrekking tot de zeggenschap is inmiddels het one-man-one-vote-systeem ingevoerd.

Mede uit financiële overwegingen werden ook eigenaren van gebouwen, die immers belang hadden bij het waterschapswerk, aangeslagen. Zo kwam naast de categorie ongebouwd de belangengroep gebouwd in het bestuur van het waterschap.

Toen in de tweede helft van de vorige eeuw de waterschappen zich gingen bemoeien met de zuivering van afvalwater, werd het bestuur uitgebreid met de vervuilers, zowel de industriële als de huishoudelijke vervuilers. Nog later zag men in, dat het belang van degenen, die gebruikmaken van bedrijven en fabrieken en van de burger, verder gaat dan dat van vervuiler. Daarom kent de Waterschapswet van 1991 een categorie ingezetenen en een categorie gebruikers bedrijfsgebouwd.

De voorzitter van het waterschap, in veel waterschappen dijkgraaf geheten, is een benoemde functionaris. Hij wordt op voordracht van het waterschapsbestuur voor een periode van zes jaar benoemd door de Kroon. Herbenoeming is mogelijk tot de pensioengerechtigde leeftijd van 65 jaar.

De taak van de waterschappen omvat in beginsel drie onderdelen, te weten:

dijkbeheer,

waterkwaliteitsbeheer,

waterkwaliteit.

Elk taakonderdeel heeft zijn eigen financiering. Het tekort op de ene taak mag niet worden gecompenseerd door overschotten bij de andere. Wie belang heeft bij de vervulling van een taak, bijvoorbeeld de waterkering, betaalt daarvoor een omslag, die gebaseerd is op de aard en omvang van zijn belang. Hetzelfde geldt voor de waterbeheersing. De heffing voor de waterkwaliteit is gegrond op de hoeveelheid vervuiling. De basis is de vervuilingeenheid, v.e.: de gemiddelde vervuiling door een burger op jaarbasis. De vervuiling van bedrijven wordt op grond van algemene regelingen verrekend naar deze v.e.

Anders dan de gemeenten, wier belangrijkste bron van inkomsten de uitkering uit het door rijksbelastinggelden gevoede gemeentefonds is, zijn de waterschappen aangewezen op rechtstreekse belasting van de burger. De hoogte van de omslagen en heffingen wordt vastgesteld door het algemeen bestuur van het waterschap.

Het waterbeleid op de helling

Op de hitparade van belangen in het openbaar bestuur heeft water de laatste tijd de positie van het milieu overgenomen. Met stip stoomt water op naar de top. In de planologie wordt water zelfs sturend, waar de waterschappen voorheen de plannen van de gemeente volgden. De gemeentelijke bestemmingsplannen worden nu onderworpen aan de zogenaamde watertoets en ‘waterneutraal bou-

[p. 16]

wen’ is langzamerhand een randvoorwaarde. De ruimtelijke ontwikkelaars moeten rekening houden met de wensen van de waterbeheerder. Wie wil bouwen in de uiterwaarden van de rivier of aan de boorden van een beek, moet compensatie regelen voor de inbreuk op het waterbergend vermogen. Wie zorgt voor watervervuiling moet er ook voor zorgen, dat deze ongedaan wordt gemaakt.

Tot voor kort was waterbeheer een heel simpele tak van overheidszorg. Men moest ervoor zorgen, dat de dijken, kaden en waterkeringen hoog genoeg waren om wateroverlast te voorkomen en dat de sloten het overtollige water snel afvoerden naar zee, zodat de boer ongestoord kon boeren en tijdig op zijn land kon om te zaaien en te oogsten.

Nederland is te droog

Wonen aan het water is aantrekkelijk. Daarom hebben projectontwikkelaars en gemeenten de oevers van de rivier langzamerhand volgebouwd en zorgden de waterschappen met gemalen en andere technische hulpmiddelen er op hun beurt voor dat het overtollige water geen overlast veroorzaakte. De vervuiling door de toenemende bevolking en de aangetrokken industrie kon tot nu toe worden verwerkt door vergroting van de rioolwaterzuiveringsinstallaties.

De wateroverlast bleek op deze wijze echter niet te voorkomen, zoals bleek uit de bijna-overstromingen aan het einde van de vorige eeuw. Ook uit de teruggang van de kwaliteit en de diversiteit van de natuurterreinen kwam naar voren, dat het bestaande beleid op de helling moet. Enerzijds werd geconstateerd, dat de snelle afvoer in de winter het overlastprobleem niet altijd oplost, anderzijds leidde de afvoer in de zomer tot een watertekort. Niet alleen wateroverlast bleek een probleem, ook de verdroging.

Langzamerhand is duidelijk geworden, dat wij de rivieren en beken in een te nauw keurslijf hebben gedrongen en dat we de wateren meer ruimte moeten geven. Die ruimte is nodig om in de winter de piekafvoeren op te vangen en in de zomer een reservoir te hebben, waaruit we het watertekort kunnen aanvullen. Ruimte voor water is dan ook de nieuwe slogan. En dat in een land, waar zo'n groot gebrek aan ruimte is! Meervoudig ruimtegebruik is daarom de opdracht aan de planologen. Die opdracht is niet onmogelijk, want waterberging verdraagt zich vaak heel goed met bepaalde vormen van natuurbeheer, landbouw en/of recreatie en wonen.

Water kent geen grenzen

Is waterbeleid een onderwerp, waarvoor plaats moet worden ingeruimd in een tijdschrift dat zich toch vooral bezighoudt met grensoverschrijdende onderwerpen? Naar mijn mening bij uitstek, want als er iets is, dat zich niet aan (lands)grenzen stoort, dan is het water.

Water stroomt voorts van boven naar beneden. Deze waarheid als een koe heeft vergaande consequenties. Zij maakt namelijk internationale samenwerking en afstemming onontbeerlijk. Neem bijvoorbeeld de waterberging. Als men in Vlaanderen (Wallonië of Frankrijk) in de rivieren, die vandaaruit Nederland binnenstromen, maatregelen neemt om piekafvoeren te voorkomen, betekent het, dat wij geen of andersoortige maatregelen moeten nemen. Doet men bovenstrooms niets, dan wentelt men het probleem af op het benedenstrooms gelegen gebied.

Hetzelfde verhaal gaat op voor de waterkwaliteit. Hoe kan in vredesnaam de overheid benedenstrooms waarmaken, dat een beek een bijzondere natuurfunctie heeft, als bovenstrooms de overheid de riolering op dezelfde beek laat lozen? Een voorbeeld als dit is geen theorie, maar helaas praktijk. Ook voor het bereiken van draagvlak onder de direct betrokkenen is het rampzalig, als de ene burger iets verboden wordt, terwijl zijn buurman in het andere land het ongestraft mag doen. Boeren in het grensgebied worden regelmatig met dit soort situaties geconfronteerd.

Tot voor kort konden de buurlanden eigenlijk alleen op basis van vrijwilligheid tot afstemming komen maar met vrijwilligheid kom je nergens: zodra het eigenbelang te zeer in het geding komt, is de bereidheid om tot afspraken te komen buitengewoon gering.

Daarom is het gelukkig, dat het Europese parlement zich met water gaat bemoeien. Onlangs kwam de Europese Kaderrichtlijn Water tot stand. De richtlijn probeert enige lijn en eenheid te brengen in het waterkwaliteitsbeheer in Europa. De richtlijn gaat uit van de zogenaamde stroomgebiedbenadering. Zij trekt zich dus niets aan van de landsgrenzen, maar volgt de natuurlijke loop van een rivier of beek en dwingt de overheden binnen zo'n (deel)stroomgebied een gezamenlijk plan te maken, waarin wordt aangegeven hoe men komt tot kwaliteitsverbetering van die stroom. Er zullen stroomgebiedsautoriteiten moeten komen, internationale waterschappen, die over de landsgrenzen heen voorschriften en dwingende regels kunnen maken teneinde het doel te bereiken.

Nederland waterschappen en Vlaamse wateringen

Binnen het stroomgebied van grensrivieren als de Mark en de Dommel is er al sprake van ambtelijke samenwerking via de stroomgebiedscomités. Bestuurlijk blijkt het veel moeilijker tot afspraken te komen. De grote diversiteit in taken en bevoegdheden in Vlaanderen en in Nederland speelt daarbij zeker een rol. De ambtelijke overlegorganen hebben de grote verdiensten, dat ze de wederzijdse problemen in beeld brengen en ook aangeven, waar de problemen vandaan komen, maar veel verder geraken we niet, want de bestuurlijke bekrachtiging ontbreekt. Toch is al dit

[p. 17]

werk niet vergeefs. Als straks de Europese Kaderrichtlijn dwingt tot samenwerking en afstemming, zullen de diensten aan weerskanten van de grens elkaar en elkaars problemen, bevoegdheden en oplossingsrichtingen vanzelf moeten leren kennen.

De organisatie van het waterbeheer in Nederland is ingewikkeld, maar Vlaanderen kan er ook wat van! Gemiddeld heeft elke sloot in Vlaanderen drie beheerders!

Het beheer - en het beleid - zijn in Vlaanderen anders ingewikkeld dan in Nederland en dat maakt het grensoverschrijdend waterbeheer ingewikkeld in het kwadraat.

De gemeenteraad in Nederland is een andere dan die in Vlaanderen, de Nederlandse provincie heeft andere bevoegdheden dan de Vlaamse. De taak van de Vlaamse wateringen verschilt nadrukkelijk van die van de Nederlandse waterschappen. Ook de bestuursstructuur en de doelstelling zijn anders, net als op andere terreinen. Polders en wateringen zijn vooral gericht op waterkwantiteit en agrarisch belang. De Nederlandse waterschappen worden geacht ook het natuurbelang te dienen. Ik zwijg dan nog maar van de Nederlandse dijkgraaf, die een heel andere taak en bevoegdheid heeft dan zijn Vlaamse collega van de polders en wateringen.

En toch zullen de waterbeheerders elkaar moeten vinden, want de zeespiegel rijst, het klimaat verandert, de regen klettert met grotere kracht en in kortere tijdsspanne, de verharding van de grond gaat door, de verdroging en de wateroverlast doen zich over grotere oppervlakten en intensiever voor. Daarin onderscheiden Nederland en Vlaanderen zich niet van elkaar.

Wat wij niet mogen doen is de problemen op de ander afwentelen. Dat verplicht ons dus de vijand, het water, dat overigens in vele opzichten ook onze vriend is, gezamenlijk te lijf te gaan. Er bevinden zich echter vele beren op de weg in bestuurlijk, juridisch en technisch/technologisch opzicht, die wij gezamenlijk moeten zien te overwinnen. Dat zal inspanning en tijd vergen, maar het moet gebeuren. Het internationale waterschap Van Mark tot Nete komt eraan. Onontkoombaar!

Mr.Th.A.G.M. van der Weijden is dijkgraaf van het Hoogheemraadschap van West-Brabant

Grenspaal langs de Mark ter hoogte van Galder/Meerseldreef.