Neerlandia. Jaargang 97

[p. 128]

Het belang van (grensoverschrijdende) interprovinciale samenwerking
De Nieuwe Hanze Interregio
door B.F. Bult

In maart 1991 is de eerste gemeenschappelijke conferentie tussen de Vrijze Hanzestad Bremen, het land Nedersaksen en de Noordoostnederlandse provincies Drenthe, Friesland, Groningen en Overijssel in Bremen gehouden (zie Neerlandia 1991-2 blz. 65). Deze conferentie heeft geresulteerd in een gemeenschappelijke overeenkomst waarin de basis wordt gelegd voor versterkte grensoverschrijdende samenwerking op een groot aantal beleidsterreinen. Als terreinen voor gemeenschappelijke ontwikkeling worden genoemd: de EG-strategie, het regionaal-economisch beleid, een verkeersinfrastructuur-concept, onderzoek en ontwikkeling, milieu- en natuurbescherming, landbouw en agrarische industrie, cultuur en onderwijs. Gedeeltelijk heeft deze samenwerking reeds gestalte gekregen in de samenwerking in het kader van de Eems-Dollard-Regio (EDR) en de EUREGIO. Behalve de Noordelijke provincies heeft ook in april '92 de provincie Limburg de aandacht op zich weten te vestigen door de publicatie van de Kadernota Bestuurlijke Vernieuwing.

Beide provinciale initiatieven gaan duidelijk in de richting van een versterking van de positie van de provincie binnen ons openbaar bestuur.

Moeten deze initiatieven nu als laatste reddingspogingen voor een bekritiseerde bestuurslaag worden gezien? Is er daadwerkelijk nog een positie van betekenis voor de provincie weggelegd binnen het proces van internationalisering of regionalisering van ons openbaar bestuur?

Blijven de provincies bestaan?

Met de intensivering van de gedachtenvorming over nieuwe vormen van regionaal bestuur binnen Nederland is ook met name de positie van de provincies ter discussie komen te staan. Hoewel het belang van en de behoefte aan een intermediaire bestuurslaag tussen gemeenten en het Rijk nog steeds in brede kring wordt onderschreven, lijkt zich in Nederland in korte tijd een wezenlijke verandering in het denken over schaal en positie van de provincie te hebben voltrokken. Vooral de vorming van agglomeratiebesturen in de grootstedelijke gebieden en het eventueel ‘provincievrij’ maken van deze gebieden, heeft verandering versneld. Overheden hebben zich, wanneer hun positie in gedrang kwam, vaak beroepen op hun historische gegroeide plaats binnen ons Nederlandse staatsbestel. Met name voor de provincies geldt dat binnen een dynamisch bestuursproces deze positie niet altijd meer zo vanzelfsprekend is.

Streven naar minder overheid

De 19e eeuwse hiërarchische structuur van Rijkprovincie-gemeente voldoet niet meer de aan eisen van de moderne sterk veranderende samenleving. De (politieke) wens vanuit deze samenleving komt neer op een streven naar minder overheid onder gelijktijdige verhoging van de kwaliteit van het overheidsoptreden. Schaalvergroting staat hier tegenover de behoefte aan schaalverkleining zoals die in grote steden als Amsterdam en Rotterdam is gegroeid. In dit proces van tegengestelde bewegingen is de positie van de provincies onder vuur komen te liggen. Tegenstanders vinden de provincies als bestuurlijk orgaan verouderd en pleiten voor opheffing van deze ‘paternalistische’ organen. Velen kiezen terecht als vertrekpunt voor de opbouw van de bestuurlijke organisatie de effectiviteit van de taakuitvoering ten behoeve van de burgers. Organen die als belangrijkste taak hebben zichzelf in stand te houden, leiden tot ongewenste overheidsbemoeienis en vervreemding van de burger van zijn bestuur. Een burger heeft recht op een op hem gerichte, heldere en uniforme bestuursstructuur, welke hooguit drie bestuurslagen kent. Nu de positie van de provincies onder druk is komen te staan, taken en bevoegdheden dreigen weg te lekken naar bijv. stedelijke agglomeraties, doet een aantal provincies pogingen het ontstane bestuurlijke vacuum op te vullen.

Gezicht op de oude Hanzestad Deventer (foto J. van Hoorn)

Landsdelen worden opgevoerd of 25 kleine provincies worden voorgesteld. Op de vraag of provincies zullen verdwijnen en wat hier de mogelijke voordelen van zijn, valt moeilijk een definitief antwoord te geven. Belangrijk lijkt het in dit verband een duidelijk onderscheid te maken tussen de posities van de provincies in de stedelijke agglomeraties en de positie van de provincies in de rest van Nederland! Niet elk regionaal probleem vraagt om brede nationale oplos-

[p. 129]

singen. Aan de andere kant moge duidelijk zijn dat de positie van de provincie als intermediaire bestuurslaag wankelt. Veel provincies zullen zekerheidshalve trachten eventueel opgetreden terreinverlies terug te winnen en hun positie te consolideren binnen ons staats- en bestuursrechtelijke bestel. Een aantal feitelijke omstandigheden is momenteel duidelijk in het voordeel van de provincies. Een aantal problemen overschrijdt, qua omvang, het provinciale niveau. Ook provincies onderkennen meer en meer dat er problemen bestaan, die het oplossend vermogen van hen individueel te boven gaan. Een en ander is onlosmakelijk verbonden met het proces van Europese integratie. Er is sprake van een internationale schaalvergroting ten gevolge van de Europese eenwording op zowel het politiek-bestuurlijke als op het economische vlak.

EG prioriteiten

In regionale ontwikkelingsprogramma's is waarneembaar dat de EG prioriteit gaat geven aan die (euregionale) programma's die mede voorzien in gezamenlijke institutionele of administratieve structuren. Alleen regio's met een duidelijke bestuurlijke infrastructuur zullen door de EG worden aangemerkt als zelfstandige beleidspartner. Wat men zich nu precies zal moeten gaan voorstellen bij het ‘Europa der regio's’ en hoe groot deze regio's nu zullen worden, is niet altijd even duidelijk. Dit staat nogal haaks op het gemak waarmee soms over dit onderwerp door bijv. betrokken bestuurders wordt gesproken!

Nu de Europese Commissie niet uitgaat van een uniforme regio-indeling binnen Europa, maar een politiek-bestuurlijke en statistische regio-indeling kent, is de discussie tot het instellen van landsdelen nieuw leven ingeblazen. Veel pleidooien voor de instelling van landsdelen vinden hun basis in de constatering dat in het nieuwe Europa de schaal van de provincies te klein is. De euregio's komen in dit verhaal van de EG geheel niet voor! Volgens sommigen hanteert Brussel op dit moment bij de toedeling van gelden reeds een indeling in gebieden die overeenstemt met een verdeling van Nederland in vier landsdelen. Dit zou voor de provincies aanleiding kunnen zijn van de nood een deugd te maken en zich op te rekken tot vier landsdelen, om op deze wijze te gaan vallen binnen de schaal van de Europese regio-indeling. Een specifiek probleem betreft de positie van de grensprovincies. De provincies zijn praktisch gezien buiten de samenwerkingsmogelijkheden op basis van de Nederlands- Duitse- en de Benelux Overeenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking gehouden. Provincies die willen samenwerken op basis van deze overeenkomsten vinden òf geen equivalente partner aan de andere zijde van de grens (Ned-Duitse situatie), òf de samenwerking is uitgezonderd en stuit op het gebied van de uitvoering van sectorwetgeving op hindernissen vanwege verschillen in de bevoegdheidstoedeling en de rechtsbescherming.

Voor samenwerking op provinciaal/landsdelig niveau moeten derhalve anders gestructureerde samenwerkingsverbanden tot stand worden gebracht, zoals de Nieuwe Hanze Interregio er een zou kunnen zijn.

Onduidelijk is op dit moment de verhouding Interregio-Euregio's. Sprak ik in het verleden de verwachting uit dat de bestuursovereenkomst van de Nieuwe Hanze Interregio een aanvullende werking zou kunnen hebben op de andere mogelijkheden tot grensoverschrijdende samenwerking op basis van de Nederlands-Duitse overeenkomst, dan lijkt dit beeld nu juist weer omgekeerd. Euregio's vallen in feite buiten het huidige regiobeeld van de EG. De door Nederland met zijn omringende landen gesloten overeenkomsten ter bevordering van grensoverschrijdende samenwerking kennen òf praktische problemen (Nederlands-Belgische), òf sterke juridische tekortkomingen (Nederlands-Duitse). Afgezien van de geconstateerde tendens naar bestuurlijke schaalvergroting, vertonen de Euregio's gebreken qua effectiviteit, democratisch functioneren, openbaarheid rechtsbescherming e.a. Naar verwachting zal de EG hier komen met aanvullende eisen of zich rechtstreeks richten tot grensoverschrijdende samenwerkingsvormen van provincies, die juist wel de benodigde bestuurlijke infrastructuur bezitten, mogelijkheden bezitten tot onderlinge coördinatie, integrale belangenafweging en een afdoende democratische controle kunnen garanderen. Ondanks het feit dat er bij de

[p. 130]

Nieuwe Hanze Interregio nog slechts sprake is van vrome voornemens tot gemeenschappelijke samenwerking, lijkt een aantal omstandigheden als katalysator te gaan fungeren voor deze vorm van samenwerking.

Meer en meer tekent het beeld zich af dat bijv. de Eems-Dollard Regio fungeert of zal gaan fungeren als plaats en niveau voor bestuurlijke vingeroefeningen, terwijl het eigenlijke werk ergens anders zal gaan plaatsvinden. Intensivering van grensoverschrijdende samenwerking op provinciaal niveau zou wel eens goed kunnen samenvallen met de te verwachten ontwikkelingen in de EG-regelgeving m.b.t. de regio's en door de Europese Commissie gehanteerde regioindeling. Bovendien zou de Nieuwe Hanze Interregio wel eens snel kunnen uitgroeien tot een goed gestructureerd verband, waarbinnen een zekere mate van integrale gemeenschappelijke belangenafweging mogelijk is, terwijl de concrete sectorale samenwerking (milieu, ruimtelijke ordening) voor een belangrijk deel via de euregio's zal verlopen.

Andere taken

De rol van de provincies binnen het Nederlandse staatsbestel lijkt nog niet uitgespeeld. De provincie of een opgeschaalde vorm van deze (gewest of regio) lijkt een rol van betekenis te gaan spelen bij het stimuleren, initiëren en sturen van grensoverschrijdende samenwerkingsvormen van regio's en gemeenten. Belangrijk daarbij is dat de provincie zich minder sterk toelegt op haar conventionele toezichthoudende rol, welke minder goed past binnen een meer dynamisch overheidsmodel. Misschien kunnen de provincies worden afgeschaft, Nederland zal behoefte houden aan een coördinerende instantie op het tussenniveau. Afschaffing van de provincies zou wellicht een versterking betekenen van de gemeenten, door gemeentelijke herindelingen zouden gemeenschappelijke regelingen verminderd kunnen worden, maar binnen het proces van opschaling van bestuurlijke taken en regionalisering zal een grootschalig en coördinerend bestuur tussen regio's en Rijk nodig zijn om bijv. adequaat te kunnen inspelen op Europese ontwikkelingen. Daarnaast zal de provincie nodig blijven om grootschalige d.w.z. regio-overschrijdende problemen aan te pakken. Provincies moeten samenwerking van de grond tillen daar waar andere vormen van euregionale samenwerking c.q. interprovinciale samenwerking te kort schieten. De provincie zal er hierbij vooral op moeten toezien dat het komt tot een goede en overzichtelijke strukturering van internationale samenwerkingsverbanden/euregio's. Op korte termijn is voor de provincies derhalve een belangrijke taak weggelegd op het terrein van de grensoverschrijdende

Een der fraaiste voorbeelden van monumentale raadhuizen uit de Hanzetijd is dat van de Hanzestad Münster. In vele Hanzesteden was het raadhuis het meest representatieve gebouw.

samenwerking tussen lagere overheden. De Nederlands-Duitse Overeenkomst kent weliswaar de mogelijkheid tot samenwerking op publiekrechtelijke basis, maar een (gemeenschappelijk) openbaar lichaam kent nauwelijks publiekrechtelijke bevoegdheden. Rechtstreekse samenwerking tussen een Nederlandse provincie en een Duitse deelstaat is op basis van deze overeenkomst niet mogelijk. In het zuiden van Nederland doet zich het specifieke probleem voor dat binnen de Euregio Maas-Rijn geen samenwerking op basis van de Benelux en de Nederlands-Duitse Overeenkomst mogelijk is nu een soortgelijke samenwerkingsovereenkomst tussen België en Duitsland ontbreekt. In deze gevallen zal de samenwerking gestalte moeten krijgen door grensoverschrijdende interprovinciale samenwerking.

Mr. B.F. Bult is universitair docent Bestuursrecht EUR.