Maatstaf. Jaargang 41

[p. 41]

Frits Bolkestein
Het moderne liberalisme

Wij leven niet, zoals de Duitse filosoof Gottfried Wilhelm von Leibniz meende, in de beste van alle mogelijke werelden. De bestaande wereld is onvolmaakt en verbetering is mogelijk. Friedrich Hayek, misschien de belangrijkste liberale politieke filosoof van de twintigste eeuw, schreef in een naschrift bij zijn Constitution of Liberty dat liberalen, in tegenstelling tot conservatieven, een ideaal voor ogen staat waarnaar zij streven. Het liberalisme als politieke filosofie is dus gericht op verandering van het bestaande met het oog op onder meer maximalisatie van de individuele vrijheid. Daar tegenover staat het conservatisme, dat met een beroep op de weerbarstige werkelijkheid niet wil streven naar verandering en dat de verandering die door de politiek is bewerkstelligd, vaak ziet als onderdeel van een degeneratieproces.

Liberalen willen de wereld veranderen! Niet door middel van revolutionaire omwentelingen, maar via een proces van ‘piecemeal engineering’. Politiek moet volgens de methodoloog Karl Popper het karakter hebben van een voorzichtig aftasten, van incrementalisme. Voor een revolutionaire politiek ontbreekt het ons volgens Popper aan de noodzakelijke kennis. Kennis over de gevolgen van ons politieke handelen ontstaat juist als resultaat van een politiek van ‘stapje voor stapje’, van ‘trial and error’.

Welke idealen staan de liberalen bij dit veranderingsproces voor ogen? Een duidelijk antwoord hierop is geformuleerd door een werkgroep van de Teldersstichting, het wetenschappelijk bureau van de vvd. In haar rapport Liberalisme, een speurtocht naar de filosofische grondslagen worden drie uitgangspunten van het liberalisme geformuleerd. In de eerste plaats wordt het liberalisme omschreven als een maatschappijvisie die uitgaat van het beginsel dat de individuele mens van ultieme waarde is. In de tweede plaats zijn liberalen van mening dat dé maatschappelijke orde grotendeels het resultaat van zelfregulerende, spontane processen moet zijn. Ten derde dient de staat een democratische rechtsstaat te zijn.

Is het individu van ultieme waarde, dan moet naar een zo groot mogelijke vrijheid van het individu worden gestreefd. Maar maximalisatie van individuele vrijheid als politiek uitgangspunt krijgt echter pas een heldere betekenis wanneer het begrip ‘vrijheid’ duidelijk wordt omschreven. Welnu, er zijn tenminste twee betekenissen. In zijn inaugurele rede, getiteld ‘Two Concepts of Liberty’, stelde de Britse filosoof Isaiah Berlin dat alle gangbare vrijheidsbegrippen zich laten indelen in twee categorieën, respectievelijk aangeduid als negatieve en positieve vrijheid. Negatieve vrijheid verwijst naar een gebied (privé-domein) waarbinnen het individu ongehinderd door tussenkomst van anderen zijn gang kan gaan. Van negatieve vrijheid is dus sprake als de burger bij zijn doen en laten niet door een overheid wordt gehinderd. Negatieve vrijheid betekent dus dat de overheid iets nalaat. Positieve vrijheid verwijst naar zelfbeschikking en individuele ontplooiing. Van positieve vrijheid is sprake als het individu over voldoende middelen beschikt om zichzelf te verwerkelijken. Niet altijd is het individu in staat die middelen zelf te vergaren.

[p. 42]

Van de overheid wordt dan verwacht dat zij ze verschaft. Positieve vrijheid wordt dan geacht het gevolg te zijn van overheidsinterventie. In de liberale politieke filosofie kan men op basis van deze twee vrijheidsbegrippen grofweg twee richtingen onderscheiden.

Aan de ene kant is er het klassieke liberalisme, waarin de nadruk wordt gelegd op maximalisatie van negatieve vrijheid, aan de andere kant het romantische liberalisme met het accent op het verwerkelijken van de positieve vrijheid. De werkgroep van de Teldersstichting koos voor een geamendeerde variant van het klassieke liberalisme. Die keuze werd niet zozeer ingegeven door een radicale verwerping van het romantische liberalisme als wel door het besef dat de ontplooiingsideologie die deze vorm van liberalisme kenmerkt, in Nederland te lang de boventoon heeft gevoerd, waardoor belangrijke liberale waarden in het gedrang zijn gekomen.

Deze constatering behoeft enige toelichting. Hoe, zo kan men zich afvragen, is het mogelijk dat een werkgroep van de Teldersstichting zo duidelijk vraagtekens plaatst bij de stelling dat het individu de middelen moeten worden verschaft om zich te ontplooien? In de ontplooiingsideologie komen mensen rechten toe die veel verder gaan dan de klassieke vrijheidsrechten. De klassieke vrijheidsrechten waarborgen alleen vrijheid in formele zin: voor ontplooiing behoeft men ook materiële positieve vrijheid in de vorm van sociale grondrechten. Weinig liberalen, zo mag men verwachten, zullen het met deze gedachte oneens zijn. Maar er schuilen bij toepassing van deze ontplooiingsideologie forse adders onder het gras. Wat is immers de betekenis van de stelling dat de mens over voldoende middelen moet kunnen beschikken om zich te ontplooien?

Bij de beantwoording van deze vraag zal de samenleving, of namens de samenleving: de overheid, snel tot paternalisme vervallen. Een antwoord kan immers pas worden gegeven indien de overheid in staat wordt gesteld de strevingen van de mens in negatieve of positieve zin te waarderen. Wat is goed voor ontplooiing en wat niet? Kunnen wij bij de beantwoording van die vraag wel uitgaan van de kennelijke, zich manifesterende voorkeuren van de mens?

Nee, zo luidt veelal het antwoord, want de mogelijkheid bestaat dat individuen, tijdens hun ontwikkeling, van zichzelf vervreemd zijn geraakt en niet in staat zijn hun werkelijke behoeften te kennen. Ook bestaat de mogelijkheid dat de mens in de zogenoemde lagere behoeften is blijven steken. De psycholoog Maslow onderscheidde, zoals bekend, lagere en hogere behoeften. Eerst moeten de lagere behoeften worden bevredigd, pas daarna konden de hogere aan hun trekken komen. De hoogste behoefte is die van de zelfverwerkelijking. Helaas is verre van duidelijk welke mogelijkheden het individu moeten worden geboden om het stadium van de zelfverwerkelijking te bereiken. Is Frans in de brugklas nu slecht omdat het zo moeilijk is, of om dezelfde reden juist goed?

Professor Duijker geeft in een artikel ‘De ideologie van de zelfontplooiing’ uit 1976 de voorbeelden van Joyce en Proust, twee van de grootste schrijvers van deze eeuw. Indien Joyce niet arm maar rijk was geweest en indien Proust door een psychotherapeut van zijn innerlijke conflicten was afgeholpen, hadden zij dan meer, minder of hetzelfde gepresteerd? Niemand kan daar iets zinnigs over zeggen. Over de optimale omstandigheden waaronder enig talent zich kan ontplooien, weten wij nagenoeg niets. Isaiah Berlin was van mening dat hierdoor en door het feit dat niet de kennelijke voorkeuren als uitgangspunt worden genomen, de ontplooiingsideologie vaak uitmondt in onderdrukking van het individu. Onder de naam van vrijheid wordt vaak het tegendeel in praktijk gebracht, omdat veelal slechts de ‘deskundigen’ in staat worden gesteld aan het begrip zelfverwerkelijking inhoud te geven. Een en ander bleek bijvoorbeeld uit de verschillende onderwijsnota's van het kabinet Den Uyl, die waren

[p. 43]

doortrokken van de gedachte dat deskundigen tot taak hebben een optimale ontplooiing van ieders mogelijkheden te bevorderen. Duijker concludeerde: ‘Wie de leerplicht, dat wil zeggen de staatsmacht, gebruikt om de “persoonlijkheid” der leerlingen te vormen respectievelijk te ontplooien, handelt niet democratisch doch totalitair.’

Onlangs en in toenemende mate worden liberalen ervan beschuldigd aan te zetten tot consumentisme en onmatigheid. Liberalen zouden door hun nadruk op de individuele vrijheid mensen aanzetten tot egoïsme en tot het bevredigen van laagwaardige behoeften. Deze beschuldigingen hebben alles te maken met de hiervoor bekritiseerde ontplooiingsideologie. Deze ideologen, waaronder zowel cultuur-socialisten als vele calvinistische christen-democraten, hebben zoveel vertrouwen in hun eigen smaak, dat die als voorbeeld dient te gelden voor burgers die zich te zeer overgeven aan populaire genoegens. De ontplooiingsgedachte bergt aldus het grote gevaar in zich dat zij een vrijbrief voor paternalisme wordt en, in het ergste geval, tot onderdrukking van het individu leidt. Mede om die reden koos de werkgroep van de Teldersstichting voor het klassieke liberalisme. Om nog een andere reden is de nadruk op het scheppen van positieve vrijheid gevaarlijk. Indien men positieve vrijheid interpreteert als het bezit van voldoende financiële middelen om zich te ontplooien, rijst de vraag wanneer die materiële vrijheid wordt bereikt en wat dit betekent voor de hoogte van het door de overheid te verschaffen sociale minimum. Economen en andere zinnige mensen weten het antwoord: er zijn nooit voldoende middelen om zich daadwerkelijk te ontplooien. De behoeften zijn oneindig groot en de financiële middelen zeer schaars. Dit gegeven leidt tot de conclusie dat het sociale minimum steeds te laag wordt vastgesteld en de politiek steeds de neiging heeft de sociale (positieve) grondrechten in bovenwaartse zin bij te stellen. Sociale rechten hebben dus een open eind.

De volgende vraag betreft de bekostiging van de positieve financiële vrijheid die een ieder toekomt. In beginsel is daarvoor het middel van de inkomensherverdeling bedoeld. Anders gezegd, de financiering geschiedt door afgedwongen solidariteit. Nu rijst het probleem dat deze herverdeling op grote weerstanden stuit, wat tot uitdrukking komt in het al te nonchalant of juist zeer berekenend invullen van het belastingformulier. Hier manifesteert zich de trade off tussen de positieve vrijheid van de een en de negatieve vrijheid van de ander.

De positieve vrijheid kan natuurlijk ook op een andere manier worden gefinancieerd. De overheid kan het geld namelijk lenen. Doen wij dat, en dat is wat nu geschiedt, dan zijn wij niet onderling solidair, maar wij verwachten wèl dat toekomstige generaties een solidariteit opbrengen waartoe wij zelf niet bereid zijn. Telkenjare moet worden bijgeleend om de rente op de staatsschuld te betalen. De ontplooiingsmogelijkheden van de huidige generatie worden aldus betaald met de toekomstige armoede van onze kleinkinderen. De positieve vrijheid van de huidige generatie gaat daarmee ten koste van de vrijheid van de generaties die na ons komen.

In beginsel mag de overheid slechts lenen indien het geleende geld wordt gebruikt voor kapitaalvorming, zodat het vermogen per saldo op peil blijft. In technische termen betekent dit dat de vvd een voorstander is van de gulden financieringsregel. Geleend mag er slechts worden voor overheidsinvesteringen. De wens het vermogen van de samenleving op peil te houden, schuilt ook achter het begrip ‘duurzame ontwikkeling’. In geval de huidige generatie het kapitaal, in de vorm van de beschikbare milieugoederen, zodanig gebruikt dat dit vermogen devalueert, dan gaat het gebruik van de vrijheid door deze generatie ten koste van de vrijheid van toekomstige generaties. Dat is ontoelaatbaar.

Het is voornamelijk de vvd geweest die als eerste politieke partij heeft gewezen op de financiële gevolgen van de ontplooiingsideo-

[p. 44]

logie. Wij hebben gewezen op de negatieve aspecten van de verzorgingsstaat, die als concept zo goed bij deze ideologie past. Deze gevolgen leiden uiteindelijk tot economische inactiviteit en daarmee helpen de sociale rechten zichzelf om zeep. Neemt de overheid te veel zorgtaken op zich, dan leidt dat uiteindelijk tot armoede voor ons allen en van formele en materiële vrijheid is dan al helemaal geen sprake meer. Sociaal wordt zo asociaal.

De klassieke liberalen hebben door hun nadruk op de vrijheid in negatieve zin deze gevaren sterk onderstreept. Daarbij zijn zij niet vrij te pleiten van een zekere eenzijdigheid, maar het kan in de huidige tijd waarin het evenwicht tussen de klassieke negatieve vrijheidsrechten en de positieve rechten is verstoord, geen kwaad de visie van de klassieke liberalen op de mens en zijn mogelijkheden te belichten.

Terwijl de ontplooiingsideologie uitgaat van de veronderstelling dat het individu veel hulp nodig heeft om het stadium van zelfverwerkelijking te bereiken, zien klassieke liberalen de mens in beginsel als sterk en flexibel. Hij is sterker dan men denkt en tot veel in staat als hem maar voldoende vrijheid wordt gegeven datgene na te streven wat hij kennelijk - gelet op zijn daden - wil. Baseert men zich op het in feite pessimistische mensbeeld inherent aan de ontplooiingsideologie, dan maakt dit pessimisme zichzelf waar. De mens wordt immobiel, inflexibel en hulpbehoevend. Hans Achterhuis heeft dat duidelijk gemaakt in zijn verkenning van het welzijnswerk. Hij deed dat op basis van inzichten van Ivan Illich ter zake van de gezondheidszorg. De welwillende hulpverlener schept zelf de vraag naar zijn produkten, zo luidt de conclusie van Achterhuis.

Tot zover mijn toelichting bij het eerste liberale beginsel van de individuele vrijheid. Met vrijheid wordt in de allereerste plaats vrijheid in negatieve zin bedoeld. Betekent dit dat liberalen geen waarde hechten aan sociale grondrechten?

Naar de mening van de werkgroep van de Teldersstichting moet het klassieke liberalisme in die zin worden geamendeerd dat de overheid een aantal sociale grondrechten moet garanderen. Het is immers duidelijk dat mensen buiten hun schuld in omstandigheden kunnen komen te verkeren waardoor zij zichzelf niet de middelen kunnen verschaffen om een menswaardig bestaan te leiden. Een zekere mate van herverdeling van inkomens is dus gewenst. De staat die liberalen zouden moeten nastreven, de waarborgstaat, garandeert een minimale bestaanszekerheid. In die waarborgstaat staat de verantwoordelijkheid van de burger evenwel voorop. Deze waarborgstaat past als concept bij de fase van economische ontwikkeling waarin Nederland zich anno 1993 bevindt.

In 1962 ontvouwde de Groningse professor Jan Pen een drie-fasentheorie over de positie van de overheid ten opzichte van de samenleving. De rol van de overheid in die theorie wordt bepaald door het stadium van de sociaal-economische ontwikkeling waarin men zich bevindt. Pen onderscheidt drie fasen. In de eerste fase is de welvaart zeer gering. Hoewel er dan zeker een grote noodzaak bestaat voor allerlei overheidsvoorzieningen en inkomstensteun aan de armsten, is de samenleving nog te arm om de lasten ervan te dragen. De staat kan in die fase niet meer zijn dan een nachtwakers-staat. De staat waarborgt in dit stadium de klassieke grondrechten en beperkt zich verder tot een aantal klassieke staatstaken, dat wil zeggen: de zorg voor defensie, politie en justitie, algemeen bestuur en de zorg voor een bescheiden fysieke infrastructuur. Van wetgeving op het terrein van de sociale zekerheid is dan nog nauwelijks sprake. Deze eerste fase eindigde in Nederland omstreeks het midden van de jaren twintig.

Gaandeweg neemt in de eerste helft van deze eeuw het gemiddelde inkomen toe, waardoor het draagvlak voor collectieve voorzieningen sterker wordt. In de tweede fase zijn wij allen rijker, maar er bestaan nog veel

[p. 45]

achtergebleven groepen en vele inkomenstrekkers die individueel niet in staat zijn zich tegen calamiteiten in te dekken. De inkomensruimte die ontstaat als gevolg van economische groei wordt gedurende deze tweede fase ten dele gebruikt voor gratis voorzieningen en voor een uitbouw van het sociale zekerheidsstelsel. Het is in deze fase dat de verzorgingsstaat tot volle wasdom komt.

Tijdens de uitbouw van de verzorgingsstaat blijft de welvaart groeien. Sedert de jaren vijftig is ons inkomen in reële termen meer dan verdubbeld. Dat betekent enerzijds dat daarmee het draagvlak voor collectieve voorzieningen verder is versterkt. Anderzijds kan men zich vanwege de gestegen welvaart de vraag stellen of de voorzieningen van de verzorgingsstaat voortdurend verder moeten worden uitgebreid naarmate het nationale inkomen groeit. Kan men niet met evenveel recht betogen dat op een aantal terreinen verminderingen mogelijk zijn? Sommige voorzieningen en inkomensoverdrachten zijn immers overbodig geworden.

Naar mijn mening bevinden we ons in de overgang van de tweede naar de derde fase. In deze derde fase geeft een bescheiden groei van 2 procent per jaar een verdubbeling van het reële nationale inkomen tussen nu en het jaar 2030. De positie van de overheid zal en moet hierdoor veranderen. Vooral de zorgtaken, die zo kenmerkend zijn voor de verzorgingsstaat, komen in een ander licht te staan.

Oud-minister-president Willem Drees schreef vlak voor zijn dood dat naar zijn opvatting de verzorgingsstaat te ver was doorgeschoten. Hij sprak een voorkeur uit voor een waarborgende staat, waarin de overheid op het terrein van de sociale zekerheid slechts bestaanszekerheid van de burger moet garanderen. Gekomen in de derde fase van de sociaal-economische ontwikkelingen, kunnen liberalen zich goed verenigen met de opvatting van deze prominente sociaal-democraat. Nu de sociaal-democraten zelf nog!

De reconstructie van de verzorgingsstaat in een waarborgstaat gaat dus gepaard met een aanzienlijke inkrimping van de zorgtaken van de overheid. Aan de andere kant betekent deze herstructurering een vergroting van de aandacht voor de, tijdens de uitbouw van de verzorgingsstaat gaandeweg verwaarloosde, klassieke staatstaken. De zorg voor de veiligheid van de burger, de aandacht voor een goed functionerende politie, voor het justitiële apparaat en voor de bestuurlijke en fysieke infrastructuur zijn door de zorgtaken verdrongen. Deze ontwikkeling moet in tegengestelde richting worden omgebogen. ‘Back to the future’, zo zou men kunnen stellen.

Ik kom nu toe aan het tweede beginsel dat kenmerkend voor het liberalisme wordt geacht. Het gaat hier om het beginsel van de spontane orde.

De maatschappelijke orde is evenmin als de biologische orde en de kosmos door mensen gemaakt. De maatschappelijke orde is weliswaar het resultaat van human action, maar niet van human design, zoals de Schotse socioloog en historicus Adam Ferguson het uitdrukte. Een doel alsook een doelbewust ontwerp van deze complexe orde ontbreekt. Het menselijk intellect is ook te beperkt voor het maken van geschikte blauwdrukken voor onze samenleving. Dit betekent dat de maatschappelijke orde tot stand moet komen als resultaat van een interactie tussen vrije individuen, met zo weinig mogelijk interventie van buiten. In de eerste plaats maximaliseert een dergelijke ordening de individuele vrijheid. Bovendien wordt de voorkeur voor spontane ordening ingegeven door de omstandigheid dat de coördinatie van individuele beslissingen niet door doelbewuste ordening (planning) kan worden bereikt, omdat de informatie daartoe grotendeels ontbreekt. Deze informatie komt wel tot stand als resultaat van een spontaan proces van ‘trial and terror’. Daarbij geldt dat ook deze informatie steeds onvolledig is, zodat een zekere mate van onvoorspelbaarheid en onzekerheid altijd blijft

[p. 46]

bestaan. Wil men evenwel minimale onzekerheid bij maximale vrijheid, dan kiest men voor spontane ordening. Een voorbeeld van een orde die het resultaat van zelfregulerende processen is, is de economische orde waar coördinatie plaatsheeft via het marktmechanisme. Ook hier geldt dat onevenwichtigheden (op markten) en daarmee de onzekerheid worden geminimaliseerd onder de voorwaarde van maximale (economische) vrijheid. Onevenwichtigheden blijven bestaan, maar bij coördinatie door economische planning zijn zij veel groter.

Een en ander betekent nog niet dat volgens liberalen zelfregulering het enige ordeningsbeginsel behoort te zijn. Wil de spontane ordening mogelijk zijn, dan is het noodzakelijk dat de maatschappelijke processen worden ingekaderd door beperkte regelgeving. Maar de wijze van inkadering verschilt binnen de verzameling van kapitalistische ordes nogal. Interessant in dit verband is de beschouwing van de voormalige directeur van het Franse Planbureau, Michel Albert, in zijn boek Capitalisme contre Capitalisme. Albert maakte een tweedeling: aan de ene kant is er het Rijnlandse model (geldig voor Duitsland, Zwitserland en de Benelux) en aan de andere kant vinden wij het neo-Amerikaanse model (geldig voor de Verenigde Staten en Groot-Brittannië).

Het kapitalisme op het Europese continent onderscheidt zich volgens Albert door een sterkere nadruk op harmonie, op het bereiken van consensus en op gemeenschapsgevoel. Daartegenover kenmerkt het Amerikaanse kapitalisme zich door individueel succes en snel geld verdienen. Het Amerikaanse model wordt door Albert beschreven als een casino-economie: een economie waar men op korte termijn zoveel mogelijk voordeel uit wil plukken. Sommigen zullen het casino schatrijk verlaten maar anderen zullen berooid naar huis gaan. Aan sociale zekerheid en financiële solidariteit wordt in dit model weinig aandacht besteed. Dat gebeurt wèl in het Rijnlandse model. Hierin wordt, waar het gaat om de sociaal-economische ordening, meer accent op samenwerking gelegd. De financieel-economische gezondheid op lange termijn staat voorop, aldus Albert.

In het continuüm tussen de door Albert geschetste ideaaltypen bevindt zich ergens een optimum. Noch het ongebreidelde kapitalisme zonder zorg voor de zwakkeren, noch de door stroperigheid gekenmerkte Nederlandse overlegeconomie gekoppeld aan een herverdelende staat verdient aanbeveling. Het klassieke liberalisme moet dan ook worden geamendeerd met het oog op een noodzakelijk minimum aan sociale grondrechten. Maar in een economische orde waarbinnen men door overleg en consensus conflict en concurrentie te zeer wil indammen, zal de welvaartsgroei uiteindelijk stagneren. Anders gezegd: een model gericht op onzekerheidsreductie en stabiliteit brengt grote risco's met zich.

De grootste risico's ontstaan in een omgeving waarin men risico's tracht te voorkomen. ‘The biggest risk is no risk at all,’ schreven de politicologen Douglas en Wildavsky terecht.¹ Nederland wordt gekenmerkt door de negatieve kanten van het Rijnlandse model. Maar dat wil weer niet zeggen dat wij verlangen naar een Amerikaans kapitalisme. In de waarborgstaat bestaat een stelsel van sociale zekerheid, dat kan worden getypeerd als een basisstelsel. In een dergelijk stelsel beperkt de overheid zich tot het garanderen van een basisuitkering bij inkomensderving. De voorziening van bovenminimale uitkeringen wordt dan geprivatiseerd. De huidige bemoeienis van de overheid met de sociale zekerheid leidt tot een soms pijnlijk voelbare afhankelijkheid van de politiek. Sociale zekerheid wordt dan ervaren als sociale onzekerheid. In de discussie over de wao is dat heel duidelijk geworden.

Tot zover het tweede liberale principe van de zelfregulering. Nu dan het beginsel van de democratische rechtsstaat.

Liberalen rekenen de bescherming van het individuele domein, ofwel de bescherming van de individuele vrijheid, tot de

1 Zie ook: de ‘Stelling van Frits’ in De Engel en het Beest, pag. 43.

[p. 47]

primaire staatstaken. Vervolgens rijst de vraag, hoe kan worden voorkomen dat de beschermer van het individuele domein - de staat - zelf de grootste bedreiging ervan wordt. Het gaat om de aloude vraag wie de bewaker bewaakt. Quis custodiet ipsos custodes. Liberalen zijn ervan overtuigd dat met het idee van de democratische rechtsstaat een adequaat antwoord op deze vraag wordt gegeven. De democratische rechtsstaat wordt gekenmerkt door, ten eerste, representatieve democratie; ten tweede, door de ‘rule of law’, en ten derde door het bestaan van ‘countervailing powers’. Het uitgangspunt van de representatieve democratie is gebaseerd op de gedachte dat vertegenwoordigers die besluiten moeten nemen over een scala van aangelegenheden meer gericht zijn op het algemeen belang dan individuele burgers die per afzonderlijke zaak beslissen op grond van hun eigen belangen. De representanten dienen zich dan wel te beschouwen als vertegenwoordigers van bepaalde groepen.

Zij die zo veel belang hechten aan politieke participatie als een onmisbaar ingrediënt voor individueel geluk zien de mens in de eerste plaats als een politiek wezen. Om volledig mens te kunnen zijn, moet een individu zich inlaten met politiek, luidt hun boodschap. Met iemand die dat niet doet, is iets mis. De aanhangers van de participatie-democratie vinden politieke inactiviteit een misstand die bestrijding verdient. Het feit dat sommige mensen liever naar de televisie kijken dan politieke vergaderingen bezoeken en op verkiezingsdag niet even naar de stembus willen lopen, zou een teken zijn van een falend politiek bestel of van alom heersende gevoelens van vervreemding en machteloosheid. Dit beeld van de mens wordt vooral aangehangen door politici, politicologen en politieke filosofen. In hun leven speelt politiek een dermate grote rol dat ze zijn gaan geloven dat dit voor iedereen geldt, of in ieder geval zou moeten gelden.

Een mensbeeld dat mij meer aanspreekt is dat van de mens als een individu, dat probeert zo gelukkig mogelijk te worden. Hoe iemand denkt gelukkig te kunnen zijn, hangt sterk af van zijn persoonlijke talenten en voorkeuren. Een van de aantrekkelijke kanten van het liberalisme is dat het mensen in hun verscheidenheid aanvaardt. Individuele mensen moeten, zo vinden liberalen, zo veel mogelijk hun eigen gang kunnen gaan. Ze moeten, zolang ze anderen geen schade toebrengen, uiting kunnen geven aan hun eigen ambities en neigingen. Over de waarde van die persoonlijke voorkeuren dient een staat zich zo min mogelijk uit te spreken. Er is geen objectieve opvatting van het ‘goede leven’ die de overheid moet uitdragen. De individuele mens, zo luidt een oud liberaal adagium, is de beste beoordelaar van zijn eigen belangen. De overheid heeft als voornaamste taken bepaalde rechtsregels te handhaven en voorwaarden voor mensen om hun persoonlijk geluk na te streven, te scheppen.

Representatieve democratie staat tegenover directe democratie. Het algemeen belang en de rechten van het individu zijn in een representatieve democratie beter gewaarborgd dan in een directe democratie, omdat de vertegenwoordigers van de meerderheid beter afstand kunnen nemen van het eigenbelang van die meerderheid dan de meerderheid zelf. Het idee van de representatieve democratie is mijns inziens een van de belangrijkste waarborgen tegen de tirannie van de meerderheid, die inherent is aan de meerderheidsregel.

Belangrijke factoren in onze representatieve democratie zijn de politieke partijen. Zij organiseren de representatie en binnen hen vindt de afweging van belangen plaats. Een actiegroepen-democratie valt af te wijzen. De vvd is dan ook geen actiepartij maar een beleidspartij. In die zin is het niet hoopgevend dat er sprake is van ledenverlies bij politieke partijen ten gunste van een toenemende participatie aan single issue-organisaties.

[p. 48]

Het beginsel van de ‘rule of law’ vereist dat beslissingen en handelingen op een wet gebaseerd zijn (het legaliteitsbeginsel) en dat een ieder gelijk is voor de wet. Dit betekent dat regels een algemeen karakter hebben en niet betrekking hebben op bepaalde personen. Anders geformuleerd: de door de overheid te stellen regels moeten zoveel mogelijk generiek van aard zijn en zo weinig mogelijk specifiek. Dus zijn er grenzen aan herverdeling van inkomens met het oog op de verdelende rechtvaardigheid. Wil men immers maximaal recht doen aan deze verdelende rechtvaardigheid, dan moet er bij de herverdeling rekening worden gehouden met individuele omstandigheden en zeer specifieke regelgeving. Hiervoor is nodig dat het individu nauwlettend wordt gevolgd. Het streven naar materiële gelijkheid kan zo tot te specifieke regelgeving leiden.

Men hoort steeds vaker de stelling verdedigen dat de zachte verzorgingsstaat, met veel specifieke regelgeving maar zonder controle, vanwege de toenemende fraude moet worden herschapen in een harde verzorgingsstaat met scherpe sancties. In een waarborgstaat zijn de pretenties van de overheid tot kleinere proporties teruggebracht. Versterking van de centrale regie is dan minder nodig.

Men kan ook een andere weg kiezen indien de centrale regie de zaak moeilijk in de hand kan houden. Die weg wordt wel aangeduid met de term functionele decentralisatie en is in cda-kringen tamelijk populair.

Functioneel bestuur, dat wil zeggen het toekennen van publiekrechtelijke bevoegdheden aan instellingen tussen de overheid en de particuliere sector, heeft belangrijke voordelen. Genoemd kunnen worden: de geringere afstand tussen bestuur en de direct betrokkenen; ontlasting van de rijksambtenarij en een betere inbreng van specifieke deskundigheid. Functioneel bestuur als een vorm van privatisering brengt echter het gevaar van particularisme met zich mee. Dat wil zeggen: de beslissingsbevoegden hebben soms meer oog voor het particuliere groeps- of instellingsbelang dan voor het algemeen belang. Dit kan betekenen dat structuurwijzigingen met het oog op het algemeen belang moeilijk kunnen worden doorgevoerd door verzet van de organen die door de functionele decentralisatie beslissingsbevoegdheden hebben verkregen. Door functionele decentralisatie wordt het gevaar van een ‘tirannie van de status quo’ en van een stroperige besluitvorming dus groter.

Wanneer de overheid oneigenlijke taken wil afstoten, is het niet nodig deze ‘privatisering’ vergezeld te laten gaan van de overdracht van publiekrechtelijke bevoegdheden. Een functionele decentralisatie van eigenlijke overheidstaken is slechts aanvaardbaar indien de uiteindelijke verantwoordelijkheid bij de overheid blijft liggen. Functionele decentralisatie van oneigenlijke overheidstaken is ongewenst. Oneigenlijke overheidstaken moeten worden overgelaten aan de particuliere sector waarbinnen ‘de wet van vraag en aanbod’ bepaalt hoe de middelen worden gealloceerd. Bij functionele decentralisatie van eigenlijke overheidstaken moet het democratisch gehalte van de besluitvorming zijn gewaarborgd. Het toedelen van overheidstaken aan het maatschappelijk middenveld kan immers op gespannen voet met het beginsel van de representatieve democratie staan. Zoals de socioloog Van Doorn het wel eens heeft uitgedrukt: de autonomie in eigen kring die met de functionele decentralisatie wordt gediend, betekent veelal: baas in eigen huis en het huis op kosten van de gemeenschap.

Functionele decentralisatie kan ook worden verdedigd met een beroep op het subsidiariteitsbeginsel, dat afkomstig is uit de katholieke staatstheorie. Bij dit beginsel gaat het om de afbakening van de invloedssfeer tussen de overheid en maatschappelijk middenveld. Tegenwoordig wordt dit begrip ook anders gehanteerd, namelijk om de terreinen tussen verschillende overheden af te bakenen. Het beginsel houdt dan in dat een hogere overheid geen taken ter hand zal nemen die even goed of beter op een lager niveau kunnen worden aangepakt. Men kan dit

[p. 49]

beginsel gerust omarmen indien het wordt begrepen als minimalisatie van de geografische afstand tussen burger en overheid. Het subsidiariteitsbeginsel betekent dan maximale territoriale decentralisatie.

Beslissingsbevoegdheden van nationale overheden moeten dus niet naar een Europese overheid worden overgedragen als dat niet strikt nodig is. Dit betekent dat harmonisatie van regelgeving op het terrein van de sociale zekerheid binnen de Europese Unie niet gewenst is. Maar het betekent ook dat de monetaire autoriteiten op termijn hun bevoegdheden zullen moeten overdragen aan een Europese monetaire autoriteit, dat wil zeggen aan een Europese Centrale Bank. In het algemeen kan men stellen dat er zwaarwegende motieven moeten zijn om over te gaan tot een overheveling van taken naar het Europese niveau. In de Internationale Spectator heb ik er drie geformuleerd: het wegnemen van economische belemmeringen, het aanpakken van grensoverschrijdende problemen en het benutten van schaalvoordelen.² De totstandkoming van de Economische en Monetaire Unie (de emu) zie ik als een onderdeel van marktintegratie gericht op het slechten van handelsbelemmeringen. Verschillen in sociale wetgeving staan de handel evenwel niet in de weg. Wèl is het mogelijk dat er door de concurrentie op de markten convergentie van sociale stelsels plaatsheeft.

Negatieve integratie is hier beter dan positieve integratie. Bij negatieve integratie is sprake van integratie door deregulering. Verschillen in regelgeving worden weggenomen door regels te schrappen. Bij positieve integratie daarentegen tracht men de regelgeving van bovenaf te harmoniseren door nieuwe regels die veelal de vrijheid verder inperken.

Indien de Europese Gemeenschap de nadruk legt op negatieve integratie, zal de uiteindelijke integratie van de voormalige volksrepublieken in Centraal-Europa veel gemakkelijker en sneller verlopen.

Het is immers ondoenlijk voor deze economieën de financiële lasten die voortvloeien uit de Westeuropese sociale stelsels te dragen. Negatieve intergratie binnen de eg is dus ook aan te bevelen met het oog op de welvaart in Oost-Europa en de democratie aldaar.

Rest mij nog een uitweiding over de noodzaak van ‘countervailing powers’. Dit beginsel behelst het plaatsen van de ene macht tegenover een andere macht binnen de staat. Hierdoor zal de staat in zijn machtsuitoefening worden beperkt, waardoor de kans op schending van het individuele domein door de staat kleiner wordt. Countervailing powers komen tot stand door machtenscheiding en door checks and balances. Machtscheiding betekent dat de beslissingsbevoegdheden over gescheiden groepen binnen de staat worden verdeeld. De ene groep heeft beslissingsbevoegdheid op het ene terrein, een andere groep op een ander terrein. De uitvoerende macht kan niet naar eigen wens de wetten veranderen, want die macht komt toe aan de wetgevende macht. Machtenscheiding is nodig, om te zorgen dat de macht niet in één hand komt te liggen. Van checks and balances is sprake, wanneer van elkaar onafhankelijke groepen binnen de staat gezamenlijk de beslissingen moeten nemen op een bepaald terrein.

De ervaring leert dat louter machtenscheiding dan wel een stelsel met louter checks and balances niet leidt tot voldoende countervailing powers. Er dient sprake te zijn van een evenwichtige combinatie. Bij volledige scheiding der machten zijn er geen checks and balances, terwijl bij te veel checks and balances de verantwoordelijkheden van de onderscheiden groepen te zeer in elkaar schuiven. In Nederland zijn de verantwoordelijkheden van de regeringsfracties in het parlement en van de leden van het kabinet te ver in elkaar geschoven. Dit leidt tot te weinig effectieve controle van het regeringsbeleid door het parlement. Het dualisme als ideaal is te veel opzij geschoven door een monisme, dat voortvloeit uit politiek-tactische overwegingen. Meer dualisme brengt het bovenbedoelde

2 ‘Europa na Maastricht’, Internationale Spectator, september 1992.

[p. 50]

evenwicht dichterbij. Nu domineert een vaste meerderheid gedurende een regeerperiode, zodat de belangen van een vaste oppositionele minderheid in gevaar komen.

Kiest men voor een (institutionele) vormgeving van de besluitvorming waarin de kans op schending van belangen van de minderheid door een meerderheid zo klein mogelijk is, dan moet de huidige politieke cultuur worden bekritiseerd. Bij te weinig dualisme wordt ‘de bewaker niet goed bewaakt’. Te weinig dualisme betekent ook dat de kans toeneemt dat de burger weinig fundamenteel debat in het politieke schouwspel kan ontwaren. Gebrek aan belangstelling voor het politieke bedrijf kan hiervan het gevolg zijn. Belangrijke beslissingen worden in het overleg tussen regeringsfracties en kabinet voorgekookt voordat het parlementaire debat plaats heeft. Dit betekent dat de uitkomst van de parlementaire behandeling van kabinetsvoorstellen meestal van tevoren vastligt.

Zijn ingrijpende staatsrechtelijke hervormingen nodig in Nederland? Ik zou willen waarschuwen voor de aanvechting de oplossing van evetuele problemen te zoeken in bestuurlijke vernieuwing. Vaak is het immers niet de staatkundige sructuur die het probleem veroorzaakt, maar de politieke cultuur. Gebrek aan dualisme is niet zozeer te wijten aan ons staatrecht, alswel aan een gegroeide praktijk die is gericht op verkleining van de risico's voor de zittende coalitie.

Wij leven, zoals gezegd, niet in de beste van alle mogelijke werelden. Liberalen willen verandering. In welke richting de vvd deze verandering wenst en hoe dat kan, heb ik u geschetst. Ik heb dat gedaan aan de hand van drie liberale uitgangspunten, te weten: het primaat van de individuele vrijheid, het beginsel van de zelfregulering en dat van de democratische rechtsstaat. Deze aloude beginselen verschaffen ons ook nu die helderheid in de liberale politiek, waar de burger recht op heeft.