De Gids. Jaargang 147

I. Samkalden
Over een konstitutie voor het Ryk Insulinde

1. Deze titel vráágt om een vraagteken. Ze werd 124 jaar geleden neergeschreven, maar er gebeurde niets mee. Het kwam nooit tot een werkopdracht. Daar waren twee overtuigende redenen voor.

De eerste was dat ‘Insulinde’, de zich om de evenaar slingerende gordel van smaragd, geen ‘Rijk’ was, maar behoorde tot ‘de koloniën en bezittingen van het Rijk’ (Nederland) ‘in andere werelddelen’. Koloniën hebben geen constitutie, zij hebben een ‘moederland’. Dat moederland kan een grondwet, een Constitutie hebben en die Constitutie - bevattend de hoofdlijnen van het Staatsbestel en de algemene beginselen van het regeringsbeleid - kan ook iets inhouden over de wijze waarop de hoofdregels

[p. 717]

van het regeerbeleid in de koloniën worden vastgesteld. Geen eigen Constitutie dus, maar misschien wel iets anders, afhankelijk van de Constitutie van het ‘moederland’.

En nu de tweede, zo mogelijk nog overtuigender reden waarom in het verleden aan het onderwerp van deze beschouwingen niets werd gedaan. Nederland had sinds de Franse tijd weer een Grondwet. Die Grondwet werd in 1848 nogal ingrijpend vernieuwd. In die vernieuwde Grondwet bepaalde artikel 59, tweede lid, dat ‘de reglementen op het beleid der regering voor de koloniën en bezittingen van het Rijk in andere werelddelen, door de wet worden vastgesteld’; en die Nederlandse wet kwam voor Nederlands-Indië tot stand op 2 september 1854. Ze stond op 14 september in het Staatsblad en trad in werking op 1 mei 1855. Dat was vijf jaar voordat ons onderwerp werd neergeschreven. Wat er mee zou kunnen gebeuren, was reeds gebeurd, niet als Constitutie, maar als een ‘gewone’ Nederlandse wet, die onder de titel ‘Reglement op het beleid der regering van Nederlands-Indië’ al vijf jaar in heel Insulinde in werking was.

2. Een halve eeuw bewogen wereldgeschiedenis was verstreken voordat in de Nederlandse grondwet van 1848 de basis voor dit Regerings-reglement werd gelegd: de Franse revolutie, de Bataafsche Republiek (1798), de Napoleontische oorlogen, het Koninkrijk Holland, de bezetting van Nederlandse bezittingen en etablissementen in Zuid-Oost Azië door de Engelse ‘vijand’ en de annexatie van alle Nederlandse gewesten door de Franse Keizer, zijn nederlagen in Rusland en bij Leipzig, zijn verbanning naar Elba, Restoratie in Frankrijk, Weener Congres, Nederland wordt ‘onder de waarborg van een wijze constitutie’ hervormd tot eenheidsstaat onder een Souvereine Vorst uit het Huis van Oranje (1813), later tot Koninkrijk met België te zamen (1815). Voor de ‘Oost-Aziatische bezittingen en etablissementen’ een nieuw begin? Zover is het nog lang niet. De Grondwet van 1815 bepaalt niets anders dan dat ‘de Koning, bij uitsluiting, het opperbestuur heeft over de volkplantingen en bezittingen van het Rijk “in andere werelddelen”’ en alle kenmerken van het Koopmansbestuur van de voc vindt men terug in de aanvulling, die dit enige artikel onderging, toen er - vijfentwintig jaar later - twee zinnen aan werden toegevoegd; de eerste zin hield in, dat aan de Staten Generaal elk jaar bij het begin van de zitting de ‘laatst ingekomene staten van ontvangsten en uitgaven van opgemelde volkplantingen en bezittingen’ zullen worden medegedeeld. De tweede zin hield in, dat het gebruik van het batig slot beschikbaar voor het moederland, bij de wet wordt geregeld. Dat was alles. Van alle nieuwe denkbeelden over democratische vormen van staatsbestuur bleef het bestuur over de ‘bezittingen en etablissementen’ verstoken. Zelfs die enige, zeer weinig zeggende zin in de Staatsregeling van de Bataafsche Republiek, art. 246: ‘De wijze, waarop de Republikeinsche beginselen in de Bezittingen en Coloniën der Republiek, geregeld zullen worden ingevoerd, wordt door de Wet bepaald’ was zeventien jaar later weer in onbruik geraakt.

3. De regering van Nederlands-Indië was ook uiterlijk een voortzetting van het Compagniesbewind. Ze bestond uit een Gouverneur Generaal en een Raad van Nederlands-Indië, bestaande uit een Vice-President en vier leden. Zo was ook de samenstelling onder het aan de voc (lees: aan haar Dagelijks Bestuur: de Heren Zeventien) verleende Charter. Enige jaren geleden bezochten we in Jakarta in de benedenstad een fraai gerestaureerd plein met oude Compagniesgebouwen. Daar hingen in het voormalige Stadsmuseum de portretten van alle Gouverneurs Generaal van Pieter Both tot Tjarda van Starkenborgh Stachouwer. In de reeks was geen onderscheid te maken tussen hen, aangesteld door de Heren Zeventien en zij, die door de Koning waren benoemd, onder verantwoordelijkheid van de Minister aan het Nederlandse Parlement. En toch zijn er kolossale verschillen geweest. Zij blijken pas, wan-

[p. 718]

neer de bestuurden in het beeld komen van het Regeringsreglement. Dat zijn dan niet meer het personeel van de Compagnie en de soldaten en zeelieden, secretarissen en controleurs, die voor en door de Compagnie werden geworven, in de eerste plaats, neen, allen die de eilanden bewonen, die onder het gezagsbereik vallen van de door de Nederlandse wetgeving beschreven Nederlands-Indische overheid vormen de kring van de bestuurden.

4. Nederlands-Indië werd niet bewoond door een volk, maar door een bevolking. Zo wil het Regeringsreglement van 1854 het ook. De bevolking valt uiteen in drie groepen: de Europeanen, de Vreemde Oosterlingen en de Inlanders. Elk van die groepen heeft eigen, van de andere groepen onderscheiden rechtsbehoeften. Zij hebben ook een eigen cultuur en eigen onderwijsbehoeften en zij hebben een eigen sociale status. Op dit laatste was ook hun volgorde in de wetgeving afgestemd. Wie vóór de tweede wereldoorlog als ambtenaar of als employé van een bank of een cultuuronderneming naar ‘Indië’ werd uitgezonden ging per boot. De reis ging als regel via Marseille of Genua door het Suezkanaal naar de Indische Oceaan. Het was de schrijfster Bep Vuyk, die opgemerkt heeft dat de meeste passagiers die zo de reis maakten na het Suezkanaal ophielden Hollander of Fries, Amsterdammer of Utrechter, Engelsman of Oostenrijker te zijn. Ze werden allen Europeanen en verwierven de daarbij behorende speciale status. De zeereis was lang genoeg voor de transformatie.

5. Vreemde Oosterlingen en Inlanders hadden ook eigen overheden en eigen culturele instellingen. Maar toen in de twintigste eeuw allerlei vormen van voortgezet onderwijs hun intrede hadden gedaan in de samenleving en hoger onderwijs voor medici, ingenieurs en juristen voor studenten uit alle bevolkingsgroepen open kwamen, werden de scheidingen tussen de bevolkingsgroepen vager. Ook dit regeringsbestel ondervond daarvan de invloed. Maar dit emancipatieproces vroeg tijd. In het licht van de geschiedenis veel te veel tijd. En de restanten van de statusverschillen tussen de bevolkingsgroepen lopen door tot in de eerste jaren van de tweede wereldoorlog en tot het einde van het Nederlandse koloniale regime in Zuid-Oost Azië.

6. Het Regeringsreglement van 1854 kreeg als beleidsinhoud een gemengd programma van maatregelen tot verbetering, ‘voorlopige’ instandhouding en afschaffing van voor de inlandse bevolking hoogst bezwarende, soms onverdraaglijke toestanden. Het ging daarbij om ‘de aard en de duur van de persoonlijke diensten, waartoe de inboorlingen verplicht zijn’. Bestaande regelingen moesten om de vijf jaar worden herzien. Met trapsgewijze verminderingen zouden de lasten van die verplichte diensten dragelijk gemaakt moeten worden. Afgeschaft waren zij zeventig jaar later nog niet. Want de grote herziening, die leidde tot een nieuwe Wet op de Staatsinrichting van Nederlands-Indië in 1925, bevatte voor de ‘persoonlijke diensten van de inboorlingen’ nagenoeg dezelfde regeling met de ‘trapsgewijze verminderingen’ als die, welke in 1854 was vastgesteld. Ook voor slavernij en pandelingschap (tot zekerheid van schuld) werden principiële verboden gecombineerd met maatregelen tot voorbereiding en geleidelijke trapsgewijze uitvoering van de afschaffing. Maar dat ook voor deze misstanden de in 1854 gegeven voorschriften in de nieuwe wet van 1925 nog gehandhaafd moesten worden is met het woord ‘teleurstellend’ te zachtaardig beoordeeld.

7. Een beter lot waren de ‘op hoog gezag ingevoerde cultures’ beschoren, die in 1854 nog moesten worden gehandhaafd. Zij waren rond 1830 op Java ingesteld om de toestand van de Nederlandse schatkist te verbeteren. Uit de opbrengsten van de verkregen suiker en koffie kwamen belangrijke voordelen voor het moederland. In beginsel werd voor de verplichte

[p. 719]

cultuur een vijfde van het bouwland gevorderd, maar heel precies kon men daarin niet zijn en allerlei misbruiken bleven niet uit. Al vóór 1854 besloot men daarom tot ‘geleidelijke’ afschaffing. Dat gebeurde dan ook voor suiker in 1870; met de verplichte koffiecultuur ging men nog langer door; die werd pas in 1915 geheel beëindigd. Maar hier kwam dus de in 1854 getroffen regeling niet meer voor in de Indische Staatsregeling van 1925.

8. In alle koloniën moet het vreemde bestuur zich bevoegdheden verwerven om zich te verweren tegen opstandige bewegingen of tegen plannen tot aantasting of bedreiging van de bestaande openbare orde. Deze bevoegdheden worden in het Regeringsreglement verstrekt: ze betreffen de drukpers, het oprichten van verenigingen, het houden van vergaderingen en het optreden met administratieve sancties tegen personen die ‘gevaarlijk worden geacht voor de openbare rust en orde’ en die daarom verwijderd of geïnterneerd kunnen worden.

Het gaat hier om maatregelen, die volgens thans internationaal bindende regelingen alleen genomen kunnen worden in uitzonderlijke omstandigheden, en onder procedurele waarborgen jegens hen die van deze maatregelen ernstige schade ondervinden. Het merkwaardige is, dat men juist in na de tweede wereldoorlog vrij geworden voormalige koloniën zulke de persvrijheid, de vrijheid van vereniging en vergadering en de vrijheid van meningsuiting beperkende voorzieningen om der wille van de strijd van regeerders tegen de oppositie in eigen land in stand wil houden. Enige tijd geleden deden ook berichten de ronde, dat de Indonesische regering plannen had met de zogenaamde ‘exorbitante rechten’ - die tot verwijdering uit het land van daar niet geborenen en tot aanwijzing van een bepaalde verblijfplaats aan degenen die ‘gevaarlijk worden geacht voor de openbare orde’. Maar deze berichten schijnen weer te zijn achterhaald. Dat zou aanleiding kunnen geven tot voldoening, wanneer het getuigen zou van een hogere waardering voor de rol van de oppositie in een democratisch bestel, maar daarvoor zou een veel sterkere parlementaire traditie in de samenleving moeten bestaan, dan er nu in werkelijkheid is. Het is een der laatste verwijten die men aan het voormalige koloniale bestuursstelsel kan maken.

9. In dit opzicht is een laatste vergelijking tussen het koloniale en het onafhankelijke staatsbestel van Indonesië nog van nut. In de grote herziening die het Regeringsreglement onderging in de jaren na het einde van de eerste wereldoorlog kwam de Volksraad tot stand. Zijn zestig leden vormden niet een rechtstreeks verkozen volksvertegenwoordiging met volledige parlementaire bevoegdheden, maar wel een medewetgevende vergadering, bestaande uit deels gekozen, deels benoemde representanten van de bevolking van Nederlands-Indië. In de gedachte dat de leden van deze vergadering zowel de bevolking als de uiteenliggende landstreken van de archipel zouden moeten vertegenwoordigen, zou de meerderheid slechts voor een gedeelte van het jaar beschikbaar zijn voor vergaderingen in Batavia. Daarom zou de Volksraad zelf een college moeten kiezen, samengesteld uit vijftien van zijn leden, dat onder voorzitterschap van de voorzitter van de Volksraad permanent in Batavia beschikbaar zou zijn om de medewetgevende bevoegdheden van de Volksraad uit te oefenen. De Volksraad kan zich echter de behandeling van elk onderwerp voorbehouden, maar moet natuurlijk wel rekening houden met eventueel aan voorstellen van regelingen verbonden termijnen. Dit delegatiestelsel heeft in de twaalf jaren, waarin het voluit heeft gefunctioneerd, redelijk goed gewerkt.

Voor de regelingen in verband met het nog voortbestaan van slavernij en pandelingschap en evenzo bij de vijfjaarlijkse herzieningen van de regelingen inzake de persoonlijke diensten, werd in de wet van 1925 overeenstemming met de Volksraad voorgeschreven en bij het toezicht op de drukpers en de uitoefening van het recht van vereniging en vergadering werd voor

[p. 720]

de deze vrijheden beperkende regelingen eveneens dezelfde medewerking van de Volksraad voorgeschreven.

Bij de uitoefening van de ‘exorbitante rechten’ van verwijdering uit Nederlands-Indië en van externering en internering wordt de kennisgeving van de gevallen beslissing ook uitgestrekt tot de Volksraad. Hier geen medewetgeving maar wel een verhoging van de bescherming van betrokkenen die in versterking van de publiciteit gelegen is en in de mogelijkheid van openbare discussie over toegepaste criteria, zowel in de Volksraad als in de Staten Generaal.

10. Nog één opmerking tot slot. Het ging niet aan om in 1860 al te denken aan een Constitutie voor het Rijk Insulinde, maar in de tot 1940 verlopen periode vallen zeker momenten aan te wijzen waarop versterking van de zelfstandigheid van Nederlands-Indië onder andere door uitbreiding van de bevoegdheden van de Volksraad wenselijk en uit staatkundig oogpunt geboden was, mede ter bevordering van het ontstaan in Indonesië van een parlementaire traditie, die nu is uitgebleven. Maar een beschouwing daarover kan niet meer passen in het pak van Sjaalman.

Naschrift. Beschouwingen over constituties gaan over bouwstenen van een samenleving, niet over die samenleving zelf. De ontwikkeling van de samenleving is van veel meer interne en externe factoren afhankelijk dan van het juridisch raamwerk van een constitutie. Hoe groter de verscheidenheid is van de landsdelen en van de volksgroepen die in de landsdelen wonen en werken, hoe meer de éénheid van het land afhankelijk is van het samen kunnen leven van die verscheidenheden. Onderlinge verdraagzaamheid is een beslissende conditie. De praktijk van de Indonesische constitutie kan daar zeker niet buiten, hoe belangrijk de criminaliteitsbestrijding ook is en hoe klemmend de bevolkingsdruk op Java ook vraagt om een verantwoorde spreiding.