De Gids. Jaargang 90

[p. 276]

Over een proefschrift

Mr. N.J.C.M. Kappeyne van de Coppello, Vertegenwoordigend Stelsel. - Haarlem, H.D. Tjeenk Willink en Zoon, 1926.

Nu een jurist, om te kunnen practiseeren, niet eerst tot doctor behoeft te worden uitgeroepen, bereiken de juridische proefschriften een vrij wat hooger gemiddelde dan te voren. Dat op 2 Juli 1926 door Mr. Kappeyne te Leiden verdedigd, getuigt van opmerkzaamheid voor de problemen onzer moderne staatsontwikkeling en van gulhartige bereidwilligheid in hare nooden te voorzien; in het aangeven van remediën is het wat haastig en naar ik vreezen moet hier en daar wat oppervlakkig.

Schrijver stelt zich twee sublieme doeleinden: 1^o. het parlement te verbeteren; 2^o. zijn almacht te beperken. Het eerste doel zal moeten worden bereikt door kiesrechtwijziging, ter voorziening in het euvel, ‘dat (thans) het verantwoordelijkheidsgevoel van den kiezer door verschillende omstandigheden wordt gedood.’ Zulke omstandigheden zijn: het ontbreken van districten, het vigeerende lijstenstelsel, eene stemmingshandeling die kan worden vervuld zonder dat van capaciteiten van den kiesgerechtigde iets behoeft te blijken; de moeilijkheid van meerderheidsverplaatsing, het versterken der halsstarrigheid van kleine groepen; de programpolitiek. ‘Niet meer wordt aan de kopstukken der meerderheid overgelaten een kabinet te vormen uit mannen die de wenschen van die meerderheid uit eigen inzicht zullen interpreteeren: eerst wordt door loven en bieden uit de verschillende programma's één gemiddeld program samengesteld en dan eerst wordt getracht de mannen te vinden, die dat

[p. 277]

programma willen uitvoeren.’ Het kabinet wordt, zooals prof. Kranenburg zegt, ‘op deze wijze minder een college van leidende staatslieden dan wel van hooge (partij-)ambtenaren.’ Falen hun lastgevers, dan faalt het geheele systeem.

Baten getrapte verkiezingen? In de theorie eener historievergelijking, meent schrijver, ‘wellicht de eenig mogelijke uitweg;’ in de practijk is hij er niet vóór. Theoretisch zou er hetzelfde voor zijn aan te voeren, dat de Revolutie indertijd naar dit middel deed grijpen: ‘een groote massa lieden, in politieke zaken onbedreven, wordt met het kiesrecht begiftigd. Ook nu is het zaak, totdat de vaardigheid der nieuwelingen genoegzaam is bewezen, de keuze der volksvertegenwoordigers voor een wijle aan zekere door het volk aan te wijzen mandatarissen over te laten.’ Doch 1848 heeft aan sommigen een onbeperkt kiesrecht verleend, voordat allen de beperkte kiesbevoegdheid hadden verworven; hoe langer men nu (bij ons was het zeer lang) de uitbreiding van het onbeperkt kiesrecht tegenhoudt, zooveel te nijpender wordt de vraag: of men nu nog wel een beperkt kiesrecht kan verleenen? En heeft niet Buys en eerder al Thorbecke tegen de theorie die getrapte verkiezingen als tijdelijke noodzaak voorstelt de alles zeggende bedenking geopperd, dat uit de keuze van onverschilligen of onkundigen (en omdat zij verondersteld worden dit te zijn, vindt de theorie toepassing) onmogelijk belangstellende en kundige kiezers van den tweeden trap kunnen voortkomen? Of de kiezers van den eersten trap beamen hun onverschilligheid: in dit geval spannen zij zich voor de keuze niet in. Of zij beamen die niet, maar kiezen dan ook geen zelfstandige, maar gehoorzame kiezers van den tweeden trap; onbeduidende werktuigen, als bij de presidentsverkiezing in Amerika.

Organische vertegenwoordiging? Alsof geestelijke groepeeringen de sociale niet doorbraken. Eene vertegenwoordiging van maatschappelijke belangen als zoodanig moet de tegenstellingen ongemeen verscherpen, die in de maatschappij zelve te vinden zijn. Zij bevordert niet, maar belemmert, de geldendmaking eener gemeene rechtsovertuiging. Het parlement is niet langer een door het volk genomen garantie tegen overheidswillekeur; het is de overheid zelve. De wer-

[p. 278]

kelijke ontwikkelingslijn leidt niet terug naar verbrokkeling van het orgaan, maar wijst vooruit naar zijn overgroeiing door het referendum als lastgever der regeering.

Wederinvoering van het districtenstelsel? Het aanvaardt voor ieder district den laagsten vorm van organisatie: de onderdrukking der minderheid. Is de indeeling onvast, dan krijgt men de kiesrechtgeographie van vijftig jaar geleden terug; is zij vast, dan herhalen zich wellicht toestanden als die voor vijf-en-twintig jaren, toen het district Enschedé 10.633 kiezers had tegen Leiden 4741, Amsterdam II 2475 tegen Amsterdam IX 7935. De ‘band tusschen district en afgevaardigde’ leidt er licht toe, dezen laatste in het parlement locale belangen boven algemeene te doen voorstaan.

Behoud der evenredige vertegenwoordiging? Geen ander systeem schijnt zoozeer het ideaal van politieke rechtvaardigheid nabij te komen, maar over zijn practijk klaagt men steen en been. Moet het aantal Kamerzetels, dan wel het aantal stemmen dat voor een zetel noodig is, te voren in de wet worden vastgelegd? Ware aan iedere 25.000 stemmen op eene partij uitgebracht, één zetel toebedeeld, dan zou de Tweede Kamer in 1922 104 leden geteld hebben, in 1925 113, aldus verdeeld (ter vergelijking zijn tusschen haakjes bijgevoegd de werkelijke stembusresultaten van 1922 en 1925):

	1922	1925
R.K.	34 (32)	35 (30)
S.D.A.P.	22 (20)	28 (24)
A.R.	16 (16)	15 (13)
C.H.	12 (11)	12 (11)
Vrijheidsbond	10 (10)	10 (9)
V.D.	5 (5)	7 (7)
Communisten	2 (2)	1 (1)
Plattelanders	1 (2)	1 (1)
Staatk. Geref. Partij	1 (1)	2 (2)
Liberalen-van Houten	1 (1)	-
R.K. Volkspartij	-	1 (1)
Herv. Staatspartij	-	1 (1)
	_____	_____
	104 (100)	113 (100)

[p. 279]

of, wanneer men de dissidente rechtsche partijen bij de oppositie telt:

Coalitie	62 (59)	62 (54)
Oppositie	42 (41)	51 (46)

In beide jaren zouden precies dezelfde partijen vertegenwoordigd zijn geweest in nagenoeg dezelfde verhouding. Een voor ieder begrijpelijke regeling zou precies hetzelfde politieke gevolg hebben gehad als ons mengelmoes van onbegrijpelijke ingewikkeldheden. ‘Quoi de plus simple que le principe du suffrage universel: 1 suffrage par électeur? Non moins simple doit être le principe de la représentation proportionnelle: 1 siège par x suffrages’ (Havet). Geen partij kan onder het stelsel van den vasten kiesdeeler aanspraak maken op een zetel, welken zij niet ten volle heeft verdiend.

Personen- of lijstenstelsel? Het personenstelsel plaatst voor onoplosbare moeilijkheden. Eén persoon zal meerdere malen den kiesdeeler halen, neem aan, zevenmaal. Men zal hem daarom niet zeven stemmen willen doen uitbrengen of zes satellieten willen doen benoemen. Derhalve moet de kiesgerechtigde bevoegd zijn, verschillende namen in volgorde van voorkeur op zijn biljet neer te schrijven. Het transport dompelt ons dan onmiddellijk in de ingewikkeldheden.

Met de bezwaren van het lijstenstelsel zooals het bij ons is ingevoerd heeft de practijk ons reeds te vertrouwd gemaakt, dan dat zij hier uitvoerig behoeven te worden beschreven. Meer dan 90% der afgevaardigden zijn feitelijk reeds door het inleveren der candidatenlijst verkozen. Met de wijze waarop de candidaatstelling plaats vindt, laat de wet zich niet in, maar zij is uiterst minutieus in de regeling der verkiezing van het kleine overschietende deel. De wet, die democratie wilde, heeft oligarchie geschapen.

Mr. Kappeyne ontwerpt het volgende stelsel. Men stelt uitsluitend zichzelf candidaat, voor eene met name genoemde partij. Zonder die bijvoeging krijgt men de wilde stemming, en een wild parlement. Stemt men feitelijk alleen eene partij, dan krijgt men een verstijfd parlement. Men moet den persoon kunnen kiezen, dien men het geschiktst acht zekere rechtsbeginselen toe te passen.

[p. 280]

De candidaat moet dus gerechtigd zijn, zich als lid eener partij voor te doen. De partijen moeten dus ter zake van ledenlijst, toetreding, uittreding, uitwerping aan rechterlijk toezicht zijn onderworpen. De rechter geeft de verklaring van lidmaatschap af, die bij de candidaatstelling moet worden ingeleverd.

De candidaten worden op een alphabetische lijst gebracht; achter elks naam is de partij vermeld. Deze lijst geldt voor het geheele land; de kieskringen vervallen. De lijst moet in alle dag- en weekbladen worden gepubliceerd, maar de oproepingsbrief herhaalt de namen niet: het zouden er te veel zijn. De kieshandeling bestaat in het ten bureele met inkt beschrijven van het daar uitgereikte stembiljet met den naam van den gewenschten candidaat.

Eerst telt men de partijcijfers, op elk waarvan afzonderlijk de vaste kiesdeeler wordt gedeeld. Resten vervallen. Het quotient geeft aan hoeveel leden der partij verkozen zijn; de aanwijzing der personen geschiedt naar behaald aantal stemmen. De macht der partijbesturen is gebroken; iedere stem is een voorkeurstem; het geheele stelsel is overzichtelijk.

Ik vrees dat de schrijver zich sterker heeft getoond in de critiek dan in de constructie. Hij heeft niet zoover doorgedacht om te beseffen - verzwijgt althans geheel - dat de partijbesturen zich zóó niet op stal zullen laten zetten. Zij zullen uitmaken welke personen zich met het fiat van het partijbestuur zullen mogen candideeren; veel overvloediger dan de officieele lijst die men van de secretarie moet betrekken, zullen de voorkeurlijsten der partijen zelve worden verspreid; alleen voor de namen die daarop voorkomen, maakt de partij propaganda. Het drillen der kiezers wordt iets moeilijker: met adviezen als ‘stemt Nolens’ of ‘stemt Dresselhuys’ kan niet meer worden volstaan; als de partij rekent twaalf leden verkozen te kunnen krijgen, moet zij zorgen dat ieder der twaalf candidaten die zij steunt, meer stemmen haalt dan elk ander óók-katholiek of óók-liberaal. Van dezen zullen in den regel alleen candidaten met zeer stijve beurs, die de monsterpropaganda zonder welke niemand tegenwoordig meer aan bod komt betalen kunnen, eenige kans maken. Men zal hooger verkiezingskosten krijgen; er

[p. 281]

zullen er verleid worden, zich in het parlement te koopen; of, nog erger, men zal het een ander kunnen doen. Maatschappelijk sterke groepeeringen zullen de officieele partijleiding kunnen bedreigen met het opstellen van een ‘liberale’ candidatuur die in werkelijkheid de bioscopen of de Indische suikerbelangen, een ‘anti-revolutionaire’ die de petroleum of de bijzondere onderwijzers, een ‘socialistische’ die de havenreserve representeert.

Alle partijen gelijkelijk zullen blootstaan aan overrompelingen van wie tegenwoordig, om iets te kunnen bereiken, tenminste een dwergpartijtje moeten stichten. De ‘uitwerping’ van daar straks, waar schrijver wel wat licht overheen loopt, wordt een belangrijke materie. Is de candidaatstelling bij partijreferendum niet een beter middel? Schrijver meent van niet, en haalt de klachten tegen de practijk der Amerikaansche primary-wetgeving aan, die ook al weer allerlei misbruiken te zien geeft.

Duitschland, waar men den vasten kiesdeeler heeft, toont genoeg welke ontadeling van het parlement ook bij dit stelsel mogelijk is. Toch houdt schrijver de evenredige vertegenwoordiging ‘cultureel’ voor de beste. Ik geloof dat dit een weinig zeggend epitheton is. Voor ‘cultureel’ zou men ‘politiek’ moeten kunnen lezen. Wat doet eigenlijk de evenredige vertegenwoordiging van een politiek weinig ontwikkelde massa? Zij representeert minder haar oordeelskracht dan haar oordeelloosheid. Welk vraagstuk bij een verkiezing predomineeren moet en in welke richting de oplossing moet worden beproefd, weet zij niet uit te maken. De kiezer in Nederland weet bij welke kerk of bij welke belangengroep hij hoort en laat daardoor zijn stem bepalen. ‘Ik kies Nolens’ wil eigenlijk niets meer zeggen dan ‘ik ben goed katholiek’; aan welken persoon de stem op Nolens werkelijk ten goede komt weet niemand uit te maken dan, après coup, de rekenaars van het Centraal Stembureau. Met de stemmen op Albarda en op Colijn is het precies hetzelfde, en met de stemmen op de quasi door zichzelf gecandideerde partijgangers van Mr. Kappeyne zal het al niet veel anders zijn.

De resultaten van het districtenstelsel van 1896-1918 mogen zich naast die der E.V. gerust laten zien. De stemming

[p. 282]

in districten heeft vóór, dat zij verbeelding en hartstocht oneindig meer prikkelt dan de flauwe vertooning van onze binnenskamers bekokstoofde lijstenmakerij. Zelfs de hartstocht in zijn onzuiverheid geeft beter directieven dan de algemeene onverschilligheid. De verkiezingen van toen gaven meer te kennen wat de natie op zeker oogenblik in geen geval wilde, dan wat zij wèl verkoos, maar de kabinetsformeerders hadden aan die negatieve uitkomst althans eenig houvast. 1905 beteekende Kuyper weg, en hij ging; 1909 dat de natie de overrompeling van het machtelooze kabinet-de Meester door Heemskerk goedkeurde; 1913 dat Heemskerk in zijn overhellen naar protectie niet werd gevolgd. Daarentegen is 1922 niet bij machte geweest het nieuwe kabinet te voorschijn te brengen dat niet meer van den hoogen boom zou mogen teren, en heeft 1925 de coalitie slechts zóó slapjes veroordeeld, dat zij wederom als regeering kon optreden, met den leider der meest getroffen partij als premier. Of dit ‘cultureel’ in den haak is geweest, weet ik niet, maar dat het ‘politiek’ deplorabel werkt, gevoelen wij aan de gevolgen maar al te zeer. Wederinvoering van het districtenstelsel zou in ettelijke (niet meer in alle) districten beneden den Moerdijk de verkiezingen van alle leven berooven, d.w.z. zij zou een euvel tot uitzondering maken dat thans algemeen is. Voert men daarbij het Engelsche stelsel in zoodat wij van de herstemming afkomen, dan wint de geheele zaak aan eenvoud en aan eerlijkheid. Het wordt voor een groot aantal kiezers een keuze tusschen twee kwaden; dat is nog verre te prijzen boven een verrichting die van een keuze niets meer dan den naam heeft. De districtsverkiezing heeft ook ten gevolge dat men de candidaten in hun bekwaamheden (of de ontstentenis daarvan) eenigermate leert kennen, en naar een district waar het spant, kijkt het heele land. Men kon vroeger een reeks ‘parlementaire portretten’ teekenen; tegenwoordig onderneemt niemand dat meer. Die lijn voor ons hebben zijn òf overblijvers uit een vorige periode: een Heemskerk, een Nolens, òf de min of meer caricaturale figuren der éénmanspartijen: een Braat, een Kerstens. De rest zijn voor ons nummers geworden, en het laagtepunt onzer belangstelling wordt bereikt, wanneer bij sterfgeval

[p. 283]

voor den eenen onbekende een ander onbekende invalt. Y inplaats van X, ja waarom niet? Terwijl juist vroeger menige tusschentijdsche verkiezing groote moreele of intellectueele beteekenis had, eene regeering of partij het gevoel geven kon, dat zij op den goeden, of op een gevaarlijken weg was. Ik vrees dat de beschouwingen van Mr. Kappeyne, hoe onbevooroordeeld zij trachten te wezen, wat boekerig zijn gebleven, en hij sommige ervan niet bevestigd zal vinden bij een intiemer kennismaking en langduriger omgang met het Nederlandsche volk.

Wat nu zijn bijzondere, boven uitgeschreven bezwaren van het districtenstelsel betreft, zij schijnen deels te ondervangen, en alle schijnen zij mij van minder gewicht dan de voordeelen. Een lage maar echte vorm van organisatie is beter dan de schijn van een hoogere; de ongelijkheid tusschen Enschedé en Leiden hing grootendeels met het toenmalige kiesrecht samen en is bij het algemeen kiesrecht in welgekozen districten wel te vermijden; over locale belangen een onmiddellijk deskundige of belanghebbende te hooren kan groot nut hebben; het is zeker niet gewenscht dat alleen op ambtelijke voorlichting de centrale instanties daarin beslissen. Gaat het ééne lid de maat te buiten, er zijn er negen-en-negentig om hem dit te doen gevoelen. De realiteit der beschouwingen moet door bijzondere kundigheid van leden winnen. Het is zeker niet gewenscht dat over het Belgische tractaat b.v. Rotterdammers of Zeeuwen of Limburgers niet als zoodanig zouden kunnen worden vernomen, en een argumenteerende vox humana in de Kamer zelve helpt meer dan honderd adressen.

Heeft de schrijver de zaak der parlementsverbetering niet zoo heel helder weten te maken, hoe staat het met die der parlementsontlasting?

Schrijver wil verordeningen van technischen aard aan andere organen dan de Staten-Generaal overlaten (art. 194 gw: ‘de wet kan aan andere dan in de Grondwet genoemde lichamen verordenende bevoegdheid geven’). Naast het stel organen voor gedecentraliseerde (provincie en gemeente) kome een stel voor gedifferentieerde wetgeving. Het initiatief tot

[p. 284]

instelling wil schrijver aan de direct belanghebbenden overlaten, terwijl de definitieve constitutie van ieder orgaan volgt bij de wet. Van een uniforme regeling van het kiesrecht kan geen sprake zijn. Voorloopig kenne men aan de nieuwe organen slechts de bevoegdheid toe, regelingen tot stand te brengen hun door den wetgever opgedragen; op den duur ook die, aanvullende regelingen te vervaardigen, welke dan, als die van provincie en gemeente, voor den wetgever in ieder opzicht wijken. ‘Dan kon het parlement zich louter en alleen met politieke zaken bezighouden waarvoor het zich op den huidigen dag reeds bijna uitsluitend schijnt te interesseeren.’

Deze woorden wekken verbazing. Ik dacht dat er in de Kamer over weinig zaken zooveel en zoo in detail gesproken wordt als over arbeidsvoorwaarden van personeel in Staatsdienst bijvoorbeeld; schoonmaaksters, postboden en sluiswachters hebben over gebrek aan belangstelling geen klagen. Is de schrijver zich voldoende bewust dat zijn program met hevigheid bevochten zal moeten worden - op de ‘democratie’? Deze zal er in lezen dat hij colleges waarin werkgever en werknemer elkander zullen moeten ontmoeten niet door evenredig kiesrecht der gezamenlijke belanghebbenden laat samenstellen, maar gelijkheid van vertegenwoordiging der in getal zeer ongelijke groepen voorstaat. In de Kamer zelve coaliseeren zich werknemersbelangen dikwijls tot een imposante macht, die ongaarne afstand zal doen van de in détails afdalende bemoeienis met de sociale wetgeving ten behoeve van een college waarin de werkgevers zich beter zullen kunnen verdedigen. Ik ben er dan ook volstrekt zoo zeker niet van als de schrijver, ‘dat de wetgever allicht geneigd zal zijn meerdere opdrachten aan de nieuwe organen te verstrekken dan thans aan de Kroon.’ In de colleges zal de Kamer concurrenten zien; zij ziet dien niet in de Kroon. Ik meen ook in het tweede gedeelte der dissertatie meer belangstelling in vragen van staatsrecht dan vertrouwdheid met de Nederlandsche realiteit waar te nemen. Maar één jong man kan niet alles omvatten en wij besluiten gaarne met te erkennen dat deze jonge man de school verlaat met een nuttig en beloften inhoudend geschrift.

H.T. Colenbrander.