|
| |
| |
| |
Het geval met den volkenbond.
I.
Het haantje van den volkenbondstoren krijgt nog geen gelegenheid om vast te roesten. Het draait om en om. Eerst, na de drie slappe jaren 1920-1922 en na Lord Robert Cecils wakker initiatief van 1923, de herfst van 1924 met het verrassend en hoopgevend optreden van MacDonald en Herriot te Genève, uitloopend op het Geneefsche protocol (gevoteerd, maar niet geratificeerd). Dan de teleurstellende reactie van Chamberlain en Baldwin in Engeland zelf. Vervolgens, September 1925, de overhaaste, raadselachtige bekeering van Chamberlain in Genève. Daarop, October 1925, de bemoediging van Locarno. En nu, Februari en Maart 1926, het duidelijk blijk, dat de met blindheid geslagen Europeesche voorgangers, en hun verkleinde edities in kleinere landen, het oude spel kunnen noch willen laten, al moest Europa er aan te gronde gaan. Bejammeren heeft geen nut, er moet raad geschaft: niet om het figuur van den volkenbond te redden - dat is onbelangrijke bijzaak -, maar om de volken zelf te behoeden tegen een herhaling van 1914. De vraag is: hoe. Het antwoord kan niet zijn: door terug te keeren tot de statenanarchie van vóór den volkenbond; evenmin: door het onmogelijk gewordene toch te willen grijpen in den vorm van een bespoedigd en uitgedijd Locarno. Men zal, juist na de ontgoocheling van Maart, moeten voortwerken op ervaringsfeiten. De kansen voor een bruikbare oplossing staan goed, - zoo men althans een oplossing wil.
| |
| |
In den volkenbond, zooals die sinds 10 Januari 1920 heeft gewerkt, toonde zich vrijwel van den aanvang af partij tegenover partij, hoekschen tegenover kabeljauwschen, roode roos tegenover witte roos. De hoekschen begeerden en verwachtten van den volkenbond een slechts los verband, geen dwang, vooral geen vooraf georganiseerden internationalen wapendwang; wat hun in den volkenbond toelonkte was zijn gelegenheid tot georganiseerd overleg tusschen staten, zijn gelegenheid tot schepping en instandhouding van een internationaal gerechtshof; zij interpreteerden hun deelneming aan den volkenbond als ‘vrijblijvend’. De kabeljauwschen daarentegen begeerden, en lazen in het grondverdrag de belofte van, een vast verband, met onderlinge beveiliging tegen zulk soort aanvalsoorlogen als dien van 1914, met verplichte vreedzame geschilbeslechting in plaats van gewelddadige eigenrichting, en met, als sluitstuk op die beide, ontwapening op internationalen voet; in hun oog zou de volkenbond een mislukking zijn, als hij niet vóór of omstreeks 1930 met internationale veiligheid, gepaard aan rechtsheerschappij en ontwapening, een tastbaar begin zou hebben gemaakt. De hoeksche overtuiging was gemeengoed der Skandinaafsche landen; de kabeljauwsche was die van Cecil, van Frankrijk, van het Amerikaansche comité-Shotwell (zomer 1924), van het protocol van Genève (October 1924), en, op omsloten terrein, van de verdragen van Locarno (October 1925).
Wat was hierbij het verontrustende? Dat aan elke der twee opvattingen de tekst van het volkenbondsverdrag steun bood. Sommigen zeiden, dat het protocol van Genève, met zijn ijzeren trits van organisatie, een omwenteling van den volkenbond zou hebben beduid; anderen, dat het van het grondverdrag slechts een paraphrase gaf in scherper woorden; diplomaten ouden stijl, in groote of kleine landen, betoogden, in keur van geheimzinnige woorden, dat het allebei te gelijk zou doen. En geen beter middel om het spoor bijster te raken dan te duiken in de wordingshistorie, en na te gaan wat Sir Edward Grey en Smuts en kolonel House en president Wilson wel één voor één en gezamenlijk mochten hebben bedoeld.
Zulk geweerhaan bezorgt den volkenbond geen vertrouwen. De kans, dat, na de ervaring van Maart, kleine landen
| |
| |
zich aan beslissingen van den volkenbondsraad nopens ontwapening, gemeenschappelijken dwang of politiek geschil zullen durven overgeven, kan moeilijk zijn gestegen; de kans, dat de Vereenigde Staten of Rusland eenig stelsel aanvaarden zullen waarin deze volkenbondsraad lakens uitdeelt, is nul. Na zes jaar teleurstellende practijk van de groote conseil-leden naast moedgevende practijk van de assemblée schijnt het oogenblik gekomen om dubbelzinnigheden, die slechts dienstig zijn voor diplomatiek spel ouden stijl, uit den volkenbond uit te drijven. Is het niet de verlamming van onze republiek der zeven provinciën geweest, dat men maar bleef voortsukkelen met de dubieuze en ongenoegzame regels der unie van Utrecht?
| |
II.
Er ligt bemoediging in het feit, dat op het gebied van elk der drie voorname strijdpunten - internationale beveiliging, internationale rechtspraak, en macht van den conseil - een aanvaardbare tusschenmeening valt aan te wijzen, die een goed eind vooruit is bij wat het grondverdrag bevat op dit oogenblik.
1. De afkeer van volkenbondsdwang aan den eenen kant, het warme pleit aan den anderen kant voor onmisbaarheid van zulk een dwang in elk stelsel van internationale veiligheid en ontwapening, hebben elkander in 1924 reeds ontmoet in de overtuiging, dat aanvalsoorlog misdadig is en met elk gezond statenstelsel onbestaanbaar; dat het verleenen van hulp aan den bedrijver van oorlogsaanval ontoelaatbaar is; dat militaire allianties, die ook deelneming aan elkaars aanvalsoorlogen zouden kunnen omvatten, uit den booze zijn; dat eenzijdige verbonden van wapenhulp van een groep A tegen een groep B uit den booze zijn; en dat de tekst van 1919 voor dit alles te kort schiet. Over deze punten schijnen beide kampen het eens; de tweespalt begint met de vraag, hoe dit alles te waarborgen. - Welnu, als het volkenbondsverdrag eens dit uitgangspunt vastlegde, zonder vooralsnog de tweespalt zelf te beslissen, dan zou de tekst niet alleen verrijkt en verbeterd zijn, maar zou hij de onmisbare fundeering bieden voor wie, nu of mettertijd, verder willen.
| |
| |
2. De te betreuren huivering van een aantal volkenbondsstaten om zich te verbinden tot het doen berechten van al hun internationale rechtsgeschillen door het wereldhof (of door een rechtbank voor het speciale geval) vindt vierkant tegenover zich het protocol van Genève, dat juist vreedzame geschilbeslechting over de heele linie proclameert zonder uitzondering te gedoogen. Ook hier schijnt een ontmoetingspunt te vinden. Wat men de ‘heiligheid’ der verdragen is gaan noemen, en wat een hoeksteen van elk nieuw volkenrecht zal moeten zijn, zou krachtig worden gesterkt, indien elk volkenbondslid en elke andere staat bevoegdheid kreeg om eenzijdig aan het wereldhof de vraag ter berechting voor te leggen, of een medelid of buitenstander te zijnen aanzien al dan niet heeft geschonden hetzij het volkenbondsverdrag zelf, zoo dat voor den dader geldt, hetzij den tekst van eenig ander bindend tractaat van op of na de eerste vredesconferentie (1899); - deze beperking, om mogelijk verouderde tractaten buiten te sluiten. De bevoegdheid van het internationaal gerechtshof tot zulk een rechtspraak zonder executabel dictum, in het belang des rechts - zooals in onze wet van 1853 op de kerkgenootschappen de rechterlijke verklaring dat ‘in strijd met de wet (is) gehandeld’ -, zou op slag een eind maken, en een noodig eind, aan de ondraaglijke leer, als zouden souvereine staten, zoolang ze niet bewilligen in arbitrage, de uitsluitende beoordeelaars wezen van hun eigen internationalen plicht.
3. De ongeneigdheid, eindelijk, om zich afhankelijk te stellen van beslissingen (niet slechts adviezen, maar beslissingen) van den nog lang niet als onbaatzuchtig beschouwden volkenbondsraad zou met de behoefte aan oplossing van gerezen moeilijkheden zijn te verzoenen, door de naleving van verdragen niet - als vanouds - over te laten aan den betrokken staat zelf, noch ook onder opzicht van den volkenbondsraad alleen te brengen, doch te bepalen dat onpartijdige commissies, kleine of groote, voor politieke geschillen (Bryan-commissies) of voor het toezicht op verdragen zullen mogen worden ingesteld door partijen en dat enkel bij gebreke daarvan de volkenbondsraad zal mogen ingrijpen en decreteeren.
Werd dan aan deze voorzieningen nog zeer duidelijk toegevoegd, dat volkenbondsleden vrij zijn, evenals de volkenbond zelf, om binnen dit kader algemeene geschilbeslechting te aan- | |
| |
vaarden, elkaars veiligheid met machtsvertoon te waarborgen (en dien waarborg vooraf te organiseeren) en, al dan niet in verband met dit laatste, te ontwapenen - de drie desiderata van Genève 1924 -, dan zouden de volken niet langer verstrikt blijven in het onzuivere dilemma: óf onderwerping aan den partijdigen volkenbondsraad en diens in dubbelzinnige voorschriften wortelende, vaak discretionnaire, macht, óf anderzijds statenanarchie; maar dan zou de keus kennelijk deze worden: óf het al honderdmaal geoordeeld stelsel van machtsevenwicht en politiek gemarchandeer, óf afzwering van deze statenanarchie, met vrijheid van nadere keus tusschen het hoeksche en het kabeljauwsche stelsel. Komen deze nieuwe voorzieningen in het grondverdrag zelf te staan, dan is dit door verbod van oorlogsaanval en militaire allianties ouden stijl, en door openstelling van rechtspraak over verdragsschennis, hoog opgelicht boven wat ooit tusschen souvereine staten heeft gegolden, en dan weten zoowel argwanende buitenstanders als weinig geruste volkenbondsleden voortaan, waar zij aan toe zijn.
Er is geen reden om bang te zijn, dat een verheldering als hier aangeprezen de Europeesche volkenbondsleden zou scheiden van de buiten-Europeesche. Zulk een tegenstelling zou voor de toekomst van den volkenbond een ramp, en voor landen met overzeesch gebied een bron van verwarring zijn; doch het hier voorgedragene geeft aan deze tegenstelling geen voet.
| |
III.
Men ontdekt gemakkelijk het bezwaar van ‘practischen’ aard, dat tegen zulk een zuivering van den volkenbond kan worden ingebracht. Het is bespottelijk, zullen sommigen zeggen en velen denken, om in 1926 het grondverdrag te willen louteren; dat zou olie zijn op het vuur. Maar er is juist reden om te verwachten, dat de volkenbondsvergadering van September aanstaande twee handen zal uitsteken naar elken bereikbaren maatregel, die in het oog der wereld de beschaming van Maart 1926 uitwischt en de zaak van den volkenbond verder brengt; en het is waarlijk niet ondenkbaar, dat verscheiden fatsoenlijke kleine landen te vinden zouden zijn voor
| |
| |
eeninitiatief in dezen geest. Trouwens, een zelfde ‘practische’ reden heeft tijdige organisatie van de keuze van niet-permanente leden in den volkenbondsraad jaar op jaar doen uitstellen, tot het in Maart 1926 te laat geworden bleek en het stadium der explosie was bereikt.
De tekst van het grondverdrag - in welks artikel 4 men toch wel niet na Duitschlands toelating zal willen blijven spreken van ‘geallieerde en geassocieerde mogendheden’? - zou voor deze zuivering geen gecompliceerde omwerking behoeven te ondergaan, en die zuivering zou vanzelf opruiming houden onder erkende steenen van aanstoot.
De beweegreden en de artikelen 1 tot 7 kunnen blijven hetgeen ze zijn, met weglating enkel uit artikel 1 van wat betrekking heeft op een niet bestaand volkenbondsreglement tot bewapeningsbeperking (de woorden zijn na wat in het artikel voorafgaat overtollig). Van de onprecieze artikelen 8 en 9, die over ontwapening handelen, en tot niets geleid hebben, en niets beduiden dan voor mogendheden die een standpunt als dat van het Geneefsche protocol aanvaarden, en een voor verscheiden mogendheden onduldbare macht toedenken aan den volkenbondsraad, behooren alleen de beide beginselverklaringen (artikel 8, lid 1 en lid 6) te blijven staan; de rest, die practische waarde mist en gevaar oplevert, zou plaats moeten maken voor een helder artikel hetwelk den volkenbondsleden of den ganschen volkenbond toestaat om over te gaan tot een straffer organisatie, zooals die van October 1924 (Genève) of October 1925 (Locarno). Een pertinent verbod van oorlogsaanval, als in 1924 te Genève gevoteerd als onderdeel van het protocol, en een verbod van militaire allianties gericht tegen bepaalde landen, zou het noodlottige Wilson-artikel 10, eerste zinsnede, over waarborging van elkanders grenzen en onafhankelijkheid, dienen te vervangen (en wijziging moeten brengen in artikel 12, lid 1, tweede zinsnede, artikel 13, lid 4, slot van zin, en artikel 15, leden 6, 7 en 10). In het artikel over het internationaal gerechtshof (artikel 14) ware de nieuwe voorziening te lasschen, die aan volkenbondsleden en nietleden zou toestaan zoodanige veroordeeling door het hof uit te lokken, waarbij een andere staat zou worden verklaard hetzij het volkenbondsverdrag zelf, hetzij een ander verdrag van sinds 1899 te hebben geschonden. En eindelijk zou in de
| |
| |
artikelen 12 en 15 moeten worden uitgedrukt (wat al in Maart 1919 erkend werd als de bedoeling), dat volkenbondsleden, die van suprematie van den raad van den volkenbond niet zijn gediend, de beslissing kunnen overbrengen van dien raad op eigengeschapen internationale commissies. De winst van dit een en ander zou dan wezen, dat aanvalsoorlog en het oude soort wapenverbond voortaan verboden ware - een ongekende vooruitgang bij het geldend volkenrecht -; dat verdragsschending voortaan onderworpen zou zijn aan onpartijdig rechterlijk oordeel, ook als de schender niet van arbitrage met rechtsgevolg weten wil; dat de volkenbondsraad geen macht behoudt over wie zijn onpartijdigheid niet vertrouwt, en niet meer kan opereeren met door dubbelzinnigheid gevaarlijke artikelen; en dat voor verder gaande actie in de lijn van het protocol van Genève een vast punt van uitgang wordt gesteld, en scherpe afbakening gegeven tegenover wat het grondverdrag zelf reeds behelst. Volkenbond en grondverdrag worden hiermee aannemelijker zoowel voor halfhartige leden van den bond - zoo zijn er - als voor afzijdige buitenstanders, en zulks zonder verzwakking of opoffering van eenig voorschrift van waarde. Zelfs indien morgen den dag MacDonald en Herriot, met gerijpte internationale ervaring, aan het bewind mochten terugkeeren, dan nog zouden, na den door hun opvolgers en anderen opgezweepten argwaan, verscheiden landen zich op het bestaande grondverdrag niet meer durven verlaten; en wanneer Amerika en Rusland uit dat verdrag zullen zien weggenomen wat zij met reden daarin wraken, dienen zij terzelfdertijd genoopt te worden er in te lezen, dat in een geordend statenstelsel geen mogendheid, hoe machtig of hoe welgesteld ook, de beoordeeling of zij haar verdragen naleeft kan voorbehouden aan zich zelf.
Aldus geamendeerd, zou het volkenbondsverdrag eerst ten volle gaan beantwoorden aan de vier punten van zijn eigen beweegreden.
‘Considérant que, pour développer la coopération entre les Nations et pour leur garantir la paix et la sûreté, il importe d'accepter certaines obligations de ne pas recourir à la guerre.’ - Het verbod van aanvalsoorlog, in October 1924 aanvaard, en het verbod van militaire verbonden ouden stijl geven aan dit beginsel zijn redelijkste uitwerking.
| |
| |
‘D'entretenir au grand jour des relations internationales fondées sur la justice et l'honneur.’ - De in September 1926 te verwachten herziening van de organisatie van den raad, met haar prophylaxe tegen de besmettelijke ziekte zetelzucht, moet gaandeweg het stelsel der met blindheid geslagen staatslieden doen wijken voor den geest van MacDonald en Herriot.
‘D'observer rigoureusement les prescriptions du droit international, reconnues désormais comme règle de conduite effective des Gouvernements.’ - Alleen een bevoegdverklaring van het internationaal gerechtshof om beweerde verdragsschending te toetsen aan het stellig recht - zij het zonder geldelijk of ander gevolg - kan deze phrase maken tot bindend voorschrift.
‘De faire régner la justice et de respecter scrupuleusement toutes les obligations des traités dans les rapports mutuels des peuples organisés.’ - Stipte naleving van verdragen valt niet te bereiken dan door toezicht van onbaatzuchtige internationale organen: zoolang de volkenbondsraad niet in aller oog voldoet aan dien eisch van bovenpartijdigheid, zijn eigengeschapen organen noodig om ook dit beginsel te doen leven.
| |
IV.
Grande certamen, tibi praeda cedat, Major an illa.
Zal ontsmetting van den volkenbond als hier voorgedragen een gemakkelijk succes hebben? Het laat zich verwachten, dat de met blindheid geslagen staatslieden al wat verheven en edel is zullen aanroepen voor bestendiging van rek- en kneedbare artikelen, die voorwaarde zijn voor hun oude spel. Een groote strijd derhalve, hetzij de zuiveraars het winnen, hetzij de partij der vooroorlogsche denkbeelden nog te machtig blijkt in Europa.
Heeft wellicht Maart 1926 een triomf beteekend voor hen, die ‘altijd wel gezegd hebben’ dat volkenbonderij maar apekool is en dat het protocol van Genève op niets zou uitloopen? Het zou dat hebben kunnen zijn, als de bestrijders hunnerzijds hadden klaargestaan met eenig aannemelijk alternatief; doch het advies om maar voort te gaan met nationale legers, vloten en luchtvloten en met militaire kansberekening
| |
| |
mag onder volwassenen geen weloverdacht alternatief heeten.
Is er geen gevaar dat Genève een dood ding wordt als men er alleen maar het proza van recht en onrecht gaat gedoogen, en er de poëzie van oude Europeesche tradities, van nationale begeerten en vooroordeelen, van staatkundige vriendschappen en veeten weert? Tegenwoordig trekt Genève veler toeloop en aller oog; zal dat zoo blijven als het een zetel der braafheid wordt? Maar Genève is opgezet om het aansnellend verderf van nieuwe bewapeningsjacht, nieuwe allianties, een nieuwen wereldoorlog te verhoeden; in dat streven zit, zou men zeggen, dramatiek genoeg.
Is er geen vrees dat de bepleite verheldering uitloopt op zelfmoord der aanhangers van het protocol van Genève; dat tempering van het grondverdrag in de kaart speelt juist van de ‘vrijblijvenden’, van de hoekschen? In schijn ja; in waarheid neen. Voor de verderwillenden en hun plannen is de valsche vaagheid van den geldenden tekst louter nadeel gebleken; zij kunnen hun aanloop pas nemen als vaststaat dat het grondverdrag zelf noch algemeene rechtspraak, noch onderlinge beveiliging, noch ontwapening geeft of daartoe bindt.
Komt tegenover het opofferen van die halve beloften uit den geldenden tekst wel voordeel te staan? Deze drie wezenlijke voordeelen: vastlegging van de hoofdgedachte, door de oude staatslieden zoo gehaat, dat souvereine landen, hoe machtig ook, niet vrij zijn om te doen wat zij in eigen belang maar willen en dat zij dit van een rechter kunnen te hooren krijgen; voorts, verbod van den, tot misdaad gestempelden, aanvalsoorlog en van oorlogsverbonden; eindelijk, onthouding van beslissende macht aan den volkenbondsraad zoolang en voor zoover hij zich het vertrouwen niet heeft waard gemaakt.
Of is dat vermeende wantrouwen in organen van den volkenbond, zooals die gehanteerd worden door met blindheid geslagen staatslieden, soms een propagandistisch verzinsel? De parlementen, zelfs in het eigen land dier staatslieden zelf, geven geen onduidelijk antwoord. Als in 1930, bij de vernieuwing van het wereldhof, het spel der Chamberlains eens werd herhaald - bij tusschentijdsche aanvulling dreigde het dien kant al uit te gaan -, men zou het aanzien van het hof voorgoed kunnen breken. En was het niet welsprekend, dat
| |
| |
eind Januari 1926 in den Amerikaanschen senaat juist de kleine groep van ‘progressieve’ senatoren, in wie het internationale ideaal leeft naast het sociale, bijna eenparig tegen deelneming aan het internationaal gerechtshof, aanhangsel van den volkenbond, stemde, terwijl onder de voorstanders talrijk waren mannen, die voor de machtige Vereenigde Staten alleen van nationale ongebondenheid willen hooren, mannen zonder internationale illusie hoegenaamd? Er hapert dus wel iets aan de klaarheid der gedachte, die men uit het grondverdrag afleest.
Zeker, het ware voor den volkenbond te hopen en te bidden geweest, dat op October 1924 geen Maart 1926 had behoeven te volgen. Nu het zoo is, dient men met het feit te rekenen. De zaak van den volkenbond moet uit handen gelokt van wie haar tot dusver gebruikten als nationaal instrument; een nieuw soort leidslieden moet in Genève den toon gaan geven. Door zuivering moet de atmosfeer van den volkenbond en van zijn grondverdrag ongenietbaar worden gemaakt voor de aan andere lucht gewende heeren van het oude spel; en na die zuivering moet het jonge werk beginnen, het echte werk, het ant-oorlogswerk dat waarlijk geen al te lang uitstel meer gedoogt.
C. van Vollenhoven. |
|
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd