Logo DBNL
De Gids. Jaargang 90 (1926)

De Gids. Jaargang 90

(1926)– [tijdschrift] Gids, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

De dijkszorg in Nederland.

1.

De overstroomingsrampen, die de jaarwisseling begeleidden, hebben begrijpelijkerwijs de vraag doen rijzen, wie voor den behoorlijken toestand der waterkeerende dijken en mitsdien, voorzoover die toestand niet behoorlijk was, voor de droevige gevolgen daarvan zijn verantwoordelijk te achten; en die vraag is op de meest uiteenloopende wijzen beantwoord. Deze wijt het gebeurde aan het rijk, gene aan de provinciale besturen, een derde acht, met beroep op den oud-Hollandschen regel

 
Wien het water deert
 
Die het water keert,

de waterschapsbesturen de eigenlijk schuldigen.

Het is mijne bedoeling allerminst, in dit opstel de vraag, óf voor het thans voorgevallene bij eenig bestuur of orgaan, en zoo ja, bij wèlk, schuld bestaat, te behandelen of zelfs maar aan de orde te stellen; de bevoegdheid daartoe, die kennis van technische en andere details veronderstelt, ontbreekt mij trouwens te eenen male. Wat ik wel beoog, is, te trachten, op zoo bondig mogelijke wijze een inzicht te geven in de rechtsverhoudingen te onzent met betrekking tot de zorg voor waterstaatswerken in het algemeen en voor dijken in het bijzonder; inzicht, dat den onmisbaren grondslag vormt voor ieder verder onderzoek naar verantwoordelijkheid in concrete gevallen.

De verwachting is wellicht niet geheel en al ijdel, dat een dergelijke schets niet slechts den leek op rechtskundig gebied,

maar ook menigen jurist kan van nut zijn. Het waterstaatsrecht immers wordt door een groot deel van onze rechtsgeleerden beschouwd als te zijn neergelegd in een boek, dat voor hen gesloten is, en waarvan zij de kennisneming overlaten aan de betrekkelijk weinige ter zake kundigen op departement, provinciale griffie of hoogheemraadschaps-secretarie, die er qualitate qua den toegang toe bezitten. Het waterstaatsrecht heeft den naam van moeilijk te zijn en is daarom voor velen in een min of meer mysterieus waas gehuld.

Zie ik wel, dan moet de oorzaak hiervan bovenal gezocht worden in de omstandigheid, dat de wet slechts een zeer onvolledige beschrijving van dat waterstaatsrecht bevat. Zeker, wij bezitten onze waterstaatswetten, grootendeels uitvloeisel van den arbeid van de in 1892 ingestelde en nog steeds bestaande staatscommissie, aan welke is opgedragen, de regeering van advies te dienen omtrent de wettelijke regels, die ten aanzien van het waterstaatsbestuur behooren te worden gesteld. Die wetten bevatten in zekeren zin een codificatie van ons waterstaatsrecht; maar dan toch een uitermate onvolledige codificatie. Wie die wetten leest en bestudeert, krijgt - ik herinner mij dat zeer wel uit mijn studietijd - den indruk, dat hem iets verteld, maar veel meer verzwegen wordt; dat hem van ons waterstaatsrecht de bovenbouw, doch niet de onderbouw wordt vertoond; kortom, dat die waterstaatswetten een aantal belangwekkende voorschriften bevatten, die echter geen sluitend geheel vormen en die klaarblijkelijk het bestaan van andere, niet in die wetten opgenomen voorschriften vooronderstellen.

En zoo is het dan ook inderdaad. De eigenlijke onderbouw van ons waterstaatsrecht ligt niet in de wet, maar in de talrijke, van provincie tot provincie en van waterschap tot waterschap verschillende regelen van lagere orde; in provinciale verordeningen, in waterschapsreglementen, in gemeenteverordeningen en in waterschapskeuren. Zoolang men die regelen van lager orde niet kent of althans niet weet, wat zij im groszen und ganzen plegen te behelzen - en een dergelijke kennis doet men in den regel eerst in de praktijk op - zoolang zijn de waterstaatswetten niet wel te begrijpen, en ontgaat den argeloozen lezer van menige bepaling de eigenlijke strekking en draagkracht.

Daaruit volgt dan echter tevens, dat het vrijwel ondoenlijk is, een volledige beschrijving van het geldende waterstaatsrecht te geven; zij zoude immers, om waarlijk volledig te zijn, moeten includeeren eene bespreking van den inhoud van alle de duizenden verordeningen, reglementen en keuren, die, op het stuk van den waterstaat van de verschillende publiekrechtelijke corporatiën uitgegaan, hier te lande rechtskracht hebben. Wat men kan doen, is slechts, de hoofdlijnen van het geldende recht naar voren brengen; de vraag daarentegen, hoe in ieder bijzonder geval de concrete verhoudingen zijn, hoe ten aanzien van deze sloot de onderhoudsplicht, van genen weg de openbaarheid is geregeld, hoe breed een bepaalde watergang behoort te zijn en binnen welken afstand van een bepaalden dijk men mag bouwen - deze en dergelijke vragen kunnen slechts beantwoord worden na bestudeering van de bijzondere bepalingen van lagere orde, die op dat bijzondere gebied en dat bijzondere geval betrekking hebben. ‘Men heeft gemeend’, aldus verweerden zich de negenmannen tegen het verwijt, dat de door hen gewenschte wet ter regeling van het waterstaatsbestuur eene onmogelijkheid zou zijn, ‘dat wij voorstelden, alle dijk- en polderrechten, alle provinciale reglementen, alle algemeene verordeningen, oud en nieuw, af te breken, om ze door een wet te vervangen, welke van de zwaarste zeeweringen en groote rijkswegen of vaarten af tot in het kleinste waterschap, tot aan de geringste kade of brug toe, alléén en uitsluitend heerschte’. Zulk een wet beoogden Thorbecke c.s. niet, en zulk eene wet is dan ook nimmer tot stand gekomen, noch ten aanzien van waterstaatswerken in het algemeen, noch ten aanzien van dijken in het bijzonder; gevolgelijk zal, hetgeen hieronder omtrent de dijkszorg wordt meegedeeld, een zekere vaagheid vertoonen, die onvermijdelijk is.

2.

Reeds dadelijk is dit het geval met betrekking tot de beantwoording van de meest belangrijke en meest voor de hand liggende vraag: bij wie berust de dijkszorg?

Tien tegen één, dat ge hierop ten antwoord ontvangt, dat het te onzent de waterschappen zijn, die met deze zorg zijn

belast. En inderdaad, in den regel is dat het geval. Maar in zijn algemeenheid is het antwoord toch onjuist; dijkszorg kan, behalve bij waterschappen, ook bij andere publiekrechtelijke corporatiën, en ook bij particulieren berusten; ons waterstaatsrecht gaat in het waterschapsrecht in geenen deele volledig op.

Laat ik echter, alvorens de uitzonderingsgevallen te bespreken, het normale geval mogen onder oogen zien; het geval, waarin de dijkszorg bij een waterschap berust.

Het waterschap - aldus de wettelijke benaming voor wat in de praktijk zich ook wel met den titel van polder, dijksbestuur, dijkstoel, heemraadschap, hoogheemraadschap e.d. tooit - is eene publiekrechtelijke corporatie ter verzorging van overheidsbelangen, en als zoodanig te vergelijken met provincie en gemeente. Het is van deze twee vooral daardoor onderscheiden, dat, terwijl provincie en gemeente zich in beginsel ieder overheidsbelang kunnen aantrekken, het waterschap slechts ter behartiging van waterstaatsbelangen - zorg voor waterkeering en waterloolzing, voor wegen en bruggen, wellicht ook voor scheepvaartbelangen - kan bestaan, en dan nog alleen ter behartiging van die waterstaatsbelangen, met de verzorging waarvan het bij zijn oprichting bijzonderlijk is belast. Door deze laatste restrictie is te verklaren, dat ons land niet territoriaal in waterschapen is ingedeeld, gelijk het is ingedeeld in provinciën en gemeenten, doch dat éénzelfde stuk grond tot twee of meer waterschappen kan behooren en dus - anders gezegd - twee of meer waterschappen over elkander heen kunnen liggen; twee of meer waterschappen, waarvan dan bv. het één voor de wegbelangen zorg draagt, het tweede met waterkeering en waterloozing is belast, terwijl een derde er voor zorgt, dat de boezem, waarop het overtollige water wordt geloosd, op zijn beurt het water op zee of elders uitslaat. Het is dus zeer wel mogelijk, dat de aan een waterschap ter verzorging opgedragen belangen zoodanige zijn, dat van dijkszorg geen sprake is: men denke aan wegwaterschappen. Maar in den regel is dat anders; het gewone waterschap beoogt waterkeering of waterloozing, en in die gevallen brengt zijn taak ook bijna steeds mee, voor de aanwezigheid en voor den goeden staat van dijken zorg te dragen.

Het waterschap heeft, evenals provincie en gemeente,

autonomie: het is een van de zegenrijke beginselen van onze staatsinrichting, dat zooveel mogelijk de publieke zaak door de direct-belanghebbenden naar eigen inzichten wordt behartigd. Het waterschap kan dus verordeningen uitvaardigen en besluiten nemen; het kan in het bijzonder ook met betrekking tot de dijken, waarbij zijn belangen betrokken zijn, in beginsel zoodanige maatregel treffen of niet treffen, als het geraden oordeelt. Wil dit zeggen, dat ten aanzien van een zoo belangrijke materie als de dijkszorg het Nederlandsche volk volslagen afhankelijk is van het juiste inzicht en den goeden wil van de waterschappen, van de ingelanden dus, die op meer of minder directe wijze het inzicht en den wil van het waterschap helpen vormen? Om ten minste tweeërlei reden is van zulk eene volslagen afhankelijkheid geen sprake.

In de eerste plaats vindt bij het waterschap - evenals bij provincie en gemeente - de bevoegdheid, om eigen belangen naar eigen inzicht te regelen, hare begrenzing in de bevoegdheid van hooger gezag, om, met behulp van goedkeurings- of vernietigingsrecht, tegen te gaan of ongedaan te maken iedere zoodanige uiting van autonome zorg, als aan hoogere belangen zou afbreuk doen; verordeningen en besluiten van waterschapsbesturen kunnen, ter beoordeeling van Gedeputeerde Staten en de Kroon, wegens strijd met wet, algemeenen maatregel van bestuur, provinciale verordening en waterschapsreglement, of wel - en dit vooral is van beteekenis - wegens strijd met het algemeen, het provinciaal of het waterschapsbelang worden vernietigd, voor zoover niet reeds, door onthouden van goedkeuring, de totstandkoming er van kon worden belet. Dit preventieve of repressieve toezicht van hooger hand vormt - het behoeft geen nader betoog - een krachtige rem tegen mogelijke schadelijke uitwassen van de autonomie; een rem die, wordt zij te sterk aangezet, zelfs tot algeheel te niet doen dier autonomie kan leiden. Op de vergadering, die in 1925 de Nederlandsche Juristenvereeniging aan het goedkeurings- en vernietigingsrecht wijdde, werd door velen als voorbeeld van zoodanig te sterk aanzetten van de rem beschouwd het Koninklijk besluit van 1 Mei 1924, S. 221, waarbij gehandhaafd werd een besluit van Gedeputeerde Staten van Friesland strekkende tot vernietiging van een besluit van het waterschap Oosterzee tot plaatsing van een wind-

molen; vernietiging, die gebaseerd was op de overweging, dat het provinciaal electrisch bedrijf, en derhalve het provinciaal belang, door electrische bemaling meer dan door windbemaling zou zijn gebaat. Het is zeer de vraag, of een dergelijke casus-positie, waarin als gevolg van een waterschapsbesluit het provinciaal belang niet positief wordt geschaad, doch slechts niet-wordt-bevorderd, wel tot vernietiging van zoodanig besluit mag aanleiding geven. Hoe dit zij, de hier besproken bevoegdheid van Gedeputeerde Staten en Kroon is zeker voldoende, om positieve laesie van hoogere belangen, die van onbeperkte autonomie het gevolg zou kunnen zijn, te keeren.

Maar er is een tweede, nog meer klemmende reden, waarom de toekenning van autonomie aan waterschappen in geenen deele tot bandeloosheid behoeft aanleiding te geven. Het waterschap heeft autonomie - maar slechts binnen de grenzen van het reglement, dat zijn werkingssfeer omschrijft. Aan dat reglement is ook het waterschap zelf gebonden, en voorzoover in dat reglement aan het waterschap verplichtingen - bv. betreffende het beheer en onderhoud van dijken - zijn opgelegd, heeft het die verplichtingen uit te voeren en kan het te dier zake naar autonome inzichten niet handelen. Dat reglement nu - gelijk het geheele bestaan en voortbestaan zelf van het waterschap - staat ter vrije beschikking van de Staten der provinciën, die immers, blijkens art. 192 der Grondwet, bevoegd zijn, met goedkeuring der Kroon, in de bestaande inrichtingen en reglementen der waterschappen veranderingen te maken, waterschappen op te heffen, nieuwe op te richten en nieuwe reglementen vast te stellen. Hieruit volgt, dat tegenover de Staten de autonomie van het waterschap geen eigen, gewaarborgd bestaan heeft; het waterschap geniet slechts zooveel autonome bevoegdheid, als de Staten geraden hebben geacht, het in zijn reglement toe te kennen, en wanneer mocht blijken, dat in eenig bijzonder geval de autonome zorg niet voldoende is, om een behoorlijke behartiging van dijksbelangen te waarborgen, is een simpel Statenbesluit tot wijziging van het reglement voldoende, om voor het vervolg het waterschap te verplichten tot datgene, wat het tot dusverre naliet, uit eigen beweging te doen. Het zijn de Staten der provinciën, die hebben te beslissen, of ter verzorging van be-

paalde waterstaatsbelangen een waterschap zal worden opgericht, hoe dat waterschap zal zijn ingericht, welke gronden het zal omvatten en welke verplichtingen het zal hebben te volvoeren; bij de beoordeeling van dat alles zijn de Staten rechtens in geen enkel opzicht gebonden aan den wil en het inzicht van de direct-belanghebbenden; en slechts binnen de sfeer van de aldus door de Staten eenzijdig vastgestelde en eenzijdig te wijzigen inrichting van het waterschap geniet het waterschap autonomie. Hoe ver de autonomie moet reiken, is dus een vraag, die telkenmale door de Staten wordt onder oogen gezien; hare beantwoording is neergelegd in de verschillende waterschapsreglementen, die dan eens het waterschap zonder meer met dijkszorg belasten, en dus de uitoefening van die zorg aan zijn autonome inzichten overlaten, dan weer de afmetingen, waarop de dijk moet worden onderhouden, nauwkeurig omschrijven. Het beslissende woord is bij de Staten, en het zijn ook ongetwijfeld de Staten die, door hun kennis van plaatselijke omstandigheden, het meest bevoegd zijn, dat woord te spreken. Autonomie van waterschappen leidt derhalve ook daarom niet tot bandeloosheid, omdat, mits de Staten waakzaam zijn, het waterschap niet meer autonomie bezit, dan het verdient.

Het waterschap, met dijkszorg belast, ontleent, voornamelijk aan de wet, een uitgebreid aantal bevoegdheden, die het in staat stellen, zijn taak zoo goed mogelijk te vervullen. Het kan in geval van nood van de inwonenden persoonlijke diensten vorderen en materiaal requireeren; wanneer het voor herstel of onderhoud van dijken beschikking over onroerend goed behoeft, wordt de hand gelicht met de strenge bepalingen van de Onteigeningswet, zelfs in die mate, dat, in geval van watersnood - waaronder ook wordt verstaan dringend of dreigend gevaar voor doorbraak of overstrooming - een enkel besluit van het bestuur voldoende is, om den begeerden eigendom op het waterschap te doen overgaan; het kan - eveneens bij dringend of dreigend gevaar - alle noodig geoordeelde maatregelen treffen, desnoods met afwijking van de bepalingen van een algemeenen maatregel van bestuur of van een provinciale verordening. Voorts kunnen de Staten in het reglement aan het waterschap keurbevoegdheid toekennen; dat beteekent, dat alsdan het waterschap in door

straf te handhaven regelen gebods- en verbodsbepalingen kan opnemen, die het met het oog op de te verzorgen belangen van gewicht acht: verbod om in of binnen zekeren afstand van den dijk te graven, op den dijk te loopen e.d. Is aan het waterschap keurbevoegdheid niet toegekend, dan zullen soortgelijke regelen zijn opgenomen hetzij in het waterschapsreglement, hetzij in een in menige provincie bestaande algemeene provinciale verordening, die dan op alle door de Staten van belang geachte dijken betrekking heeft. Eindelijk dient hier vermeld te worden de zeer belangrijke bevoegdheid, aan waterschapsbesturen toekomende, om politiedwang uit te oefenen, d.w.z., om er voor te waken, dat verplichtingen, aan derden inzake den waterstaat opgelegd, door dezen worden nagekomen, en om, bij gebreke van dien, te doen of ongedaan te maken, wat onrechtmatig werd nagelaten of verricht, zulks op kosten van den overtreder. Die bevoegdheid heeft het bestuur, waar het geldt overtreding van de eigen keur van het waterschap; die bevoegdheid kan het zijn toegekend, waar het geldt overtreding van politiebepalingen, voorkomende in waterschapsreglement of provinciale verordening; die bevoegdheid heeft het ten slotte ook steeds, zoo dikwijls het aan een daartoe verplichte bevel heeft gegeven, een werk of opruiming te verrichten, en deze daarin weigerachtig of nalatig is. Dit politie- of dwangrecht is, naar zal duidelijk zijn, van groote beteekenis; het geeft den waarborg, dat het waterschapsbestuur er steeds voor kan zorgen, dat, ook ondanks gemis aan medewerking van derden, de feitelijke toestand van den dijk in overeenstemming is met den toestand, gelijk in reglement, verordening of keur de verschillende corporatiën, die regelen omtrent dien dijk hebben gesteld, hem rechtens hebben willen vastleggen. In de literatuur bestaat verschil van meening over de vraag, of in het algemeen dit politierecht een inhaerente bevoegdheid is van ieder overheidsorgaan in dien zin, dat die bevoegdheid bestaat ook daar, waar de wet haar met zooveel woorden niet heeft toegekend, dan wel of zij, als eigen richting toelatende en dus als uitzonderingsbevoegdheid, op uitdrukkelijke wetsopdracht moet steunen. Maar voor het waterstaatsrecht is deze vraag van vrijwel academischen aard, omdat over het geheele terrein van den waterstaat - ook, gelijk hieronder nader zal blijken, met betrekking tot toezicht

en oppertoezicht - de wetgever met kwistige hand deze bevoegdheid heeft verleend.

Op één groep van bepalingen, met betrekking waartoe de toekenning van het dwangrecht van groote beteekenis is, heb ik ten slotte nog de aandacht te vestigen: het zijn de voorschriften, die de verplichting tot onderhoud van den dijk en den omvang van dien onderhoudsplicht regelen. Met betrekking tot een dijk nl., waarvoor de zorg berust bij een waterschapsbestuur, kan de regeling van het onderhoud tweeërlei zijn.

Het is mogelijk, dat het onderhoud in vollen omvang door het waterschap zelf geschiedt en de kosten er van dus ook ten laste van het waterschap zelf komen; in laatste instantie zullen die kosten dan, met behulp van den jaarlijkschen omslag, over de gezamenlijke ingelanden worden omgeslagen. Het is de meest voor de hand liggende en, vergis ik mij niet, met betrekking tot belangrijke waterstaatsobjecten ook de meest normale toestand: beheer en onderhoud van het object zijn dan in één hand. En wanneer dan ook een waterschapsreglement aan een waterschap beheer over een dijk opdraagt, zal mogen worden aangenomen, dat die beheersopdracht de verplichting, om den dijk te onderhouden, impliceert, ten ware uitdrukkelijk met laatstgenoemde verplichting anderen zijn belast.

Er is echter een andere mogelijkheid ook, te weten deze, dat, krachtens voorschrift van verordening, reglement of keur, de verplichting tot onderhoud van den dijk bij anderen dan bij den beheerder, dan bij het waterschap dus, berust; dat met dien onderhoudsplicht nl. zijn belast particulieren, en dat de zorg van het waterschap in hoofdzaak is beperkt tot contrôle over de wijze, waarop die particulieren hun verplichtingen nakomen. Deze particuliere onderhoudsplicht, pandplichtigheid, hoefslagplicht of hoe hij anders moge heeten, die formeel-juridisch steeds op een voorschrift van verordening, reglement of keur moet berusten, is grootendeels1) een overblijfsel uit de oude tijden, toen in den regel het onderhoud der objecten geschiedde door de meest directe belanghebbenden.

De juridische grondslag van dien onderhoudsplicht kan verschillend zijn: dan eens knoopt het reglement of de verordening de verplichting vast aan den eigendom van het object, dan weer aan den eigendom van een naast het object liggend stuk grond, dan eindelijk wordt eenvoudig de feitelijke, historisch geworden toestand met betrekking tot het onderhoud bestendigd en in een rechtstoestand omgezet1). Op deze en andere wijzen is de verplichting van particulieren tot onderhoud van weg, watergang of dijk rechtens vastgelegd; wordt zij niet nagekomen, dan ontleent aan het bovenbesproken dwangrecht het waterschapsbestuur de bevoegdheid, op kosten van den nalatige het verzuimde onderhoudswerk te verrichten2).

Er bestaan tegen deze tweede methode van verzekering van een behoorlijk dijksonderhoud zwaarwichtige bedenkingen. Formeel-juridisch gesproken kan zij tot eenzelfde resultaat leiden, als met behulp van de eerste - onderhoud door het waterschap zelf - is te bereiken; maar het behoeft wel geen betoog, dat uit praktisch oogpunt gezien die eerste methode verre de voorkeur verdient, omdat het onderhoud door vele enkelingen uiteraard lang niet zoo degelijk en goed geschiedt, als wanneer het door het waterschapsbestuur uit ééne hand plaats heeft. Het is vooral deze overweging, die er toe geleid heeft, dat in de latere jaren hoe langer zoo meer het pandplichtig onderhoud heeft moeten plaats maken voor het onderhoud door publiekrechtelijke corporatiën uit één hand. In verschillende provinciën3) is een regeling getroffen, volgens

welke het waterschap bevoegd is, het onderhoud van particuliere onderhoudsplichtigen over te nemen en dezen in ruil daarvoor te belasten met de betaling van een aequivaleerend geldsbedrag. Een regeling, die de algemeene dijkszorg ongetwijfeld ten goede komt.

 

Ik heb hiermee het normale geval van dijkszorg besproken; het geval, waarin die zorg - al dan niet tevens den onderhoudsplicht includeerend - bij een waterschapsbestuur berust. ‘Onze wetgeving’ - aldus de memorie van toelichting tot de Bevoegdhedenwet 1902 - ‘gaat van het beginsel uit, dat de dijkszorg opgedragen wordt aan waterschappen. Immers, in geen enkele wet, behalve voor zoover dit voortvloeit uit art. 73, eerste lid, der Onteigeningswet, is aan gemeentebesturen, voor het geval dat zij met het beheer van waterkeeringen belast zijn, eenige bijzondere bevoegdheid toegekend ingeval van gevaar voor den dijk’.

Maar, gelijk ik reeds opmerkte, dijksbeheer door waterschappen moge regel zijn, het kan ook anders. ‘Intusschen zijn er’, zoo vervolgt dan ook de regeering ‘hoewel door de regelingen door de Provinciale Staten sedert 1848 gemaakt het aantal belangrijk is ingekrompen, ook thans nog enkele gemeenten, die het beheer over waterkeeringen voeren’. De regeering had verder kunnen gaan. Want als beheerders van waterstaatswerken moeten te onzent, naast de waterschapsbesturen, niet alleen en niet in de eerste plaats de gemeentebesturen genoemd worden, maar ook en vooral het rijks- en provinciaal bestuur. Ja zelfs particulieren kunnen als beheerders van waterstaatswerken optreden: men denke bv. aan de geconcessioneerde wegen, wegen, door particulieren aangelegd en beheerd, waarop krachtens Koninklijke concessie tol wordt geheven.

Het beheer van onze waterstaatswerken is dus gedistribueerd over rijk, provincie, gemeente, waterschap en particulieren, en algemeene regelen, welke die distributie beheerschen, bestaan er niet.

Eertijds, in den aanvang der 19e eeuw, hebben dergelijke regelen, vooral ter verdeeling van de rijks- en de provinciale zorg, wel bestaan, maar ons tegenwoordig waterstaatsrecht kent geen wettelijke criteria meer, aan de hand waarvan kan

worden beslist, door welke corporatie een zeker werk wordt beheerd; waarom deze weg nu juist door het rijk, gene dijk juist door de provincie wordt verzorgd. In het algemeen zal men wel mogen aannemen, dat bij objecten, die op zeker oogenblik feitelijk door zekere corporatie worden beheerd, de belangen van die corporatie naar haar oordeel bijzonderlijk betrokken zijn; daarnaast spelen historische motieven hun rol: de regelen, die vroeger rechtens de waterstaatszorg beheerschten, zullen nog steeds feitelijk een zekeren invloed doen gevoelen. Hoe dit zij, de tegenwoordige beheersdistributie is van willekeur niet vrij te pleiten: van een eigenlijk stelsel is daarbij geen sprake1).

Zoo is het ten aanzien van waterstaatswerken in het algemeen, zoo is het ook ten aanzien van dijken: dijksbeheer geschiedt, behalve door waterschapsbesturen, ook in belangrijke mate door rijk en provincie, voorts somtijds door gemeentebesturen, en eindelijk een enkel maal door particulieren, al is dit laatste uitzondering2). Zoo wordt bv. de groote dijk langs den rechter-Maasoever tusschen Gennep tot even beoosten Gorinchem achtereenvolgens beheerd door de gemeente Gennep, de gemeente Mook, den Dijkstoel van het Rijk van Nijmegen, het polderdistrict Maas en Waal, het Rijk, het polderdistrict Bommelerwaard boven den Meidijk en het polderdistrict Bommelerwaard beneden den Meidijk. Langs den

linkeroever, aan de Brabantsche zijde, is de differentiatie nog veel grooter; tusschen Gennep en Heusden treden hier als beheerders op het rijk, drie gemeentebesturen, en twaalf waterschappen.

Het is natuurlijk niet ondenkbaar, dat in eenig bijzonder geval deze differentiatie van het dijksbeheer zóó ver gaat, dat tegen haar soortgelijke bezwaren zijn aan te voeren als hierboven werden ontwikkeld met betrekking tot het pandplichtig onderhoud van dijken. Mocht dat zoo zijn, dan zijn in de eerste plaats de Staten der provinciën het aangewezen orgaan, om in zulk een toestand verbetering te brengen: zij kunnen kleinere waterschappen tot één groot vereenigen, zij kunnen onbeheerde of door anderen dan waterschappen beheerde dijken onder waterschapsverband brengen, en aldus er voor zorg dragen, dat in het dijksbeheer binnen hun gebied meerdere eenheid wordt gebracht. Daarnaast verschaft de Waterstaatswet 1900 nog andere middelen tot centralisatie van het beheer: volgens haar art. 2 nl. kunnen de Staten ook, eenzijdig, waterstaatswerken, in beheer bij anderen, in beheer bij de provincie brengen. En eindelijk zal evenzoo steeds de rijkswetgever eenzijdig werken in beheer bij het rijk kunnen nemen of omgekeerd rijkswerken in beheer bij anderen kunnen overbrengen.

Was het reeds verre van eenvoudig, om eenigszins natuurgetrouw in kort bestek den rechtstoestand te schetsen van dijken, die door waterschapsbesturen worden beheerd, aan het geven van een dergelijke schets met betrekking tot dijken, die door anderen dan waterschapsbesturen worden beheerd, zal ik mij niet wagen. De vraag, welke die rechtstoestand is, is geheel en al afhankelijk van de ter zake geldende verordeningen en reglementen. In den regel mag wel, naar ik boven reeds aanstipte, worden aangenomen, dat door de Provinciale Staten verordeningen zijn vastgesteld, die met betrekking tot alle, uit waterstaatskundig oogpunt van belang zijnde dijken, onverschillig wie ze beheert, handelingen, die den dijk zouden laedeeren, verbieden, en beheers- en onderhoudsverplichtingen vastleggen en nader regelen. Daarnaast is niet uitgesloten, dat de rechtstoestand dier dijken mede wordt beheerscht door gemeentelijke verordeningen of waterschapskeuren. Beheer en onderhoud ook van deze dijken kunnen van elkander geschei-

den zijn, zoodat, krachtens verordening of reglement, particulieren den provincialen of gemeentelijken dijk kunnen hebben te onderhouden. En eindelijk mag er de aandacht op gevestigd worden, dat het, vooral ten aanzien van door gemeentebesturen beheerde dijksgedeelten, mogelijk is, dat de beheersverplichting niet door verordening of reglement is opgelegd, maar dat het beheer van den dijk slechts berust op de autonome zorg, welke de gemeente voor hare huishoudelijke belangen uitoefent.

Decentralisatie, die overigens allerminst identiek is met wanorde of bandeloosheid, kan hier dus hoogtij vieren.

3.

Haar hoogere eenheid vindt heel deze bontgeschakeerde regeling van de waterstaatszorg, gelijk ik die in het voorgaande trachtte te beschrijven, in het door de Grondwet aan de Staten der provinciën en aan de Kroon opgedragen toezicht en oppertoezicht over alles, wat den waterstaat betreft. Toezicht en oppertoezicht dus over alle waterstaatswerken, onverschillig wie beheert en onverschillig wie onderhoudt.

De eigenlijke functie van dit toezicht, in tegenstelling tot het actieve bestuur van den waterstaat, kan nog steeds het duidelijkst worden weergegeven met de welbekende woorden van Buys: ‘Recht van bestuur is het recht van den arbeider; toezicht en oppertoezicht het recht van den wachter, die op den arbeid van anderen toeziet, en dezen dwingt, zich te houden binnen de grenzen, door de wet gesteld’ In dien geest is dan ook het grondwettelijk toezicht uitgewerkt in onze waterstaatswetten, en op tweeërlei wijze vooral komt daarin de controleerende functie tot uiting. De eerste, die ik in het voorgaande reeds terloops ter sprake bracht en die ik verder zal laten rusten, is deze: Gedeputeerde Staten en Kroon zijn in tal van waterstaatswetten telkenmale aangewezen als de organen, die, met behulp van vernietigings-, goedkeurings- of beroepsrecht, over de doelmatigheid of wettigheid van besluiten, door gesubordineerde besturen inzake den waterstaat genomen, uiteindelijk hebben te oordeelen. De tweede functie, die mij nog wel tot het maken van enkele opmerking aanleiding geeft, is meer direct op den feitelijken waterstaatkundigen toestand gericht: Gedeputeerde Staten en Kroon hebben er voor te waken, dat die feitelijke toestand - de staat van dijken,

watergangen en, in het algemeen, van waterstaatswerken - correspondeert met den toestand, gelijk die behoort te zijn, en bezitten de middelen om, voor zoover dat het geval niet is, daarin verandering te brengen; zij kunnen m.a.w. met behulp van het ook hun toegekende dwangrecht er voor zorgen, dat over het geheele terrein van den waterstaat de verschillende beheers- en onderhoudsverplichtingen, op de verschillende corporatiën of particulieren uit welken hoofde dan ook rustende, feitelijk worden gehonoreerd. De beide hier genoemde functies loopen in zeker opzicht parallel: het tot stand komen van een ongewenscht waterstaatswerk b.v. kunnen Gedeputeerde Staten tegengaan zoowel door een desbetreffend besluit van een waterschapsbestuur te vernietigen als door de feitelijke tot stand koming zelve van het werk tegen te gaan of ongedaan te maken. Maar er is toch ook verschil. In de eerste plaats is het aantasten van den feitelijken toestand altijd nog doeltreffender dan het aantasten van besluiten, die op dien toestand betrekking hebben. In de tweede plaats kunnen er feitelijk verrichtingen met betrekking tot den waterstaatkundigen toestand plaats hebben, die in het geheel niet uitvloeisel zijn van besluiten, aan preventief of repressief toezicht onderworpen: men denke aan aanleg van werken door particulieren. Maar eindelijk en bovenal: door vernietiging van of onthouding van goedkeuring aan besluiten kunnen Gedeputeerde Staten en Kroon wel bewerkstelligen, dat bepaalde handelingen en werken niet - althans niet rechtmatig - worden verricht, maar nimmer, dat handelingen of werken, tot het verrichten waarvan eene verplichting bestaat, wel worden tot stand gebracht. Juist door deze laatste omstandigheid onderscheidt zich het toezicht van Gedupteerde Staten en Kroon inzake den waterstaat sterk van het toezicht, hetwelk deze zelfde organen uitoefenen over de autonome gemeentelijke verrichtingen; zij kunnen op het stuk van den waterstaat niet slechts het ongewenschte beletten, maar ook het gewenschte, voor zoover het verplicht is, doen tot stand brengen. Deze belangrijke bevoegdheid van toezicht en oppertoezicht is in hoofdzaak neergelegd in de § § 11, 12 en 13 van de Waterstaatswet 1900.

Die paragrafen bevatten in de eerste plaats eenige bijzondere voorschriften met betrekking tot den aanleg of de verandering van werken tot keering van zeewater of van opperwater der

groote rivieren, daaronder begrepen strand- en oeververdediging: zoodanige aanleg of verandering mag niet worden uitgevoerd dan na verkregen goedkeuring van Gedeputeerde Staten op het ontwerp; weigeren Gedeputeerde Staten, dan beslist de Kroon in beroep. En worden de werken uitgevoerd zonder of in strijd met de goedgekeurde ontwerpen, dan kunnen Gedeputeerde Staten staking er van bevelen, de verdere uitvoering beletten en de zaak, op kosten van den overtreder, in den vorigen toestand doen herstellen.

Van meer algemeene beteekenis echter - immers betreffende alle waterstaatswerken - zijn de voorschriften, vervat in de artt. 37 en 38 derzelfde wet, voorschriften, die men het sluitstuk van onze gedecentraliseerde waterstaatszorg zou kunnen noemen. Volgens die bepalingen zijn Gedeputeerde Staten bevoegd om te bevelen:

a. staking der uitvoering van waterstaatswerken, die verricht worden in strijd met het algemeen of provinciaal belang of met het belang van een ander waterschap dan dat, hetwelk de werken onderneemt (art. 37);

b. uitvoering van noodzakelijke waterstaatswerken, welke door de daartoe verplichten niet geschiedt (art. 38).

De Kroon, uitoefenende het oppertoezicht, kan het geven van dergelijke bevelen uitlokken, of, bij weigering, ze zelve verstrekken. En ten aanzien van al die bevelen geldt weer, dat ze, met behulp van het dwangrecht, feitelijk tot verwezenlijking kunnen worden gebracht.

Men zal inzien, dat deze bepalingen het toezicht en oppertoezicht van alle noodige wapenen voorzien, om ze in staat te stellen, hun taak - contrôle over den waterstaat - naar behooren te vervullen. En het is vooral het onder b genoemde voorschrift, hetwelk den waarborg verschaft, dat positieve verplichtingen inzake beheer en onderhoud van waterstaatswerken en dus ook van dijken, op wie ook rustende en waaruit ook voortvloeiende - wet, algemeenen maatregel van bestuur, provinciale verordening, waterschapsreglement, concessie- of subsidievoorwaarden - ten genoege en ter beoordeeling van Gedeputeerde Staten worden nagekomen.

Intusschen, men bedenke wel, een verplichting moet er zijn. Het bevel van Gedeputeerde Staten schept op zich zelf zoodanige verplichting niet; zij moet van elders aanwezig zijn,

willen Gedeputeerde Staten gerechtigd zijn, een bevel te verstrekken; en bestaat zoodanige verplichting van elders niet, dan staan ook Gedeputeerde Staten machteloos, hoe noodzakelijk het werk moge zijn, waartoe zij bevel zouden willen verstrekken. Uit dit beginsel, dat overigens geheel in overeenstemming is met het karakter van de toezichtsfunctie, gelijk die boven werd omschreven, blijkt, van hoe overgroot belang het is, dat de verplichtingen zelve tot beheer en onderhoud op duidelijke en afdoende wijze zijn omschreven, en hoezeer het in het bijzonder voor de Provinciale Staten zaak is, er voor te waken, dat bij provinciale verordening en waterschapsreglement het bestaan en de omvang van dergelijke verplichtingen tot zorg voor belangrijke waterstaatswerken op afdoende wijze zijn geregeld. Tweeërlei opmerking moge in dit verband nog worden gemaakt.

Het komt, zoo ik mij niet vergis, vooral met betrekking tot dijksbeheer, dat door gemeentebesturen wordt uitgeoefend, nog wel eens voor, dat eene eigenlijke krachtens provinciale verordening gewaarborgde verplichting tot beheer niet bestaat, maar het beheer louter uitvloeisel is van de door het gemeentebestuur uitgeoefende zorg voor eigen huishoudelijke belangen. In een dergelijk geval bestaat er dus een verplichting, als bedoeld in art 38 der wet 1900, niet, en Gedeputeerde Staten of Kroon zullen, bij verzuim of verwaarloozing van het beheer, geenerlei bevoegdheid tot ingrijpen bezitten; het vierde lid van het genoemde artikel 38 constateert zulks nog eens ten overvloede door te bepalen, dat aan het bestuur eener gemeente het bevel niet kan worden gegeven, ‘indien de verplichting alleen op zijn zorg voor de huishouding der gemeente steunt’. Er is dus, vooral wanneer dergelijke door gemeentebesturen beheerde stukken deel uitmaken van een uit waterstaatkundig oogpunt belangrijken dijk, alles aan gelegen, dat Provinciale Staten met behulp van hunne verordenende bevoegdheid het door een gemeentebestuur autonoom uitgeoefend beheer als het ware omzetten in een krachtens verordening verplicht beheer.

In de tweede plaats moge er de aandacht op worden gevestigd, dat het belang van de zoo juist aangeduide restrictie, in art. 38 vervat, ook naar voren komt, zoo dikwijls de omstandigheden het wenschelijk doen zijn, een dijk te verbreeden of

te verhoogen, en alsdan de vraag rijst, of Gedeputeerde Staten de uitvoering van een dergelijk werk aan den beheerder of onderhoudsplichtige kunnen bevelen. De beantwoording dier vraag zal afhankelijk zijn van deze andere, of een verplichting tot verzwaring bij den beheers- of onderhoudsplichtige bestaat, en op haar beurt zal laatstgenoemde vraag worden beslist door de wijze, waarop in reglement of verordening de omvang van den beheers- of onderhoudsplicht is omschreven. Het is mogelijk, dat reglement of verordening de afmetingen van den dijk nauwkeurig aangeven: blijken alsdan de feitelijke afmetingen daar beneden te blijven, dan staat de verplichting tot verzwaring natuurlijk als een paal boven water; blijken daarentegen de feitelijke afmetingen met de voorgeschrevene overeen te stemmen, dan staat even ontwijfelbaar vast, dat er een verplichting van den beheerder tot verzwaring niet is; Gedeputeerde Staten zouden die verzwaring dan ook niet kunnen gelasten, doch zullen eene wijziging van reglement of verordening door Provinciale Staten moeten uitlokken. Het is echter ook mogelijk, dat verordening of reglement omtrent de afmetingen van den dijk niets vermelden, maar slechts in min of meer algemeene bewoordingen de verplichting tot beheer en onderhoud opleggen1). Is nu in een dergelijk geval de beheerder of onderhoudsplichtige tot verzwaring en tot onderhoud in den verzwaarden toestand verplicht? De Rechtbank te Utrecht beantwoordde in een goed-gemotiveerd vonnis van 28 Juni 1922, A.B. blz. 324, die vraag bevestigend: het Utrechtsche Hoogheemraadschap ‘De Bunschoter Veen en Veldendijk’, dat volgens zijn reglement o.m. was belast met het beheer en onderhoud van den Eemlandschen dijk, zonder dat omtrent de afmetingen van dien dijk iets was vermeld, werd, toen het weigerde, aan een van Gedeputeerde Staten ontvangen bevel tot verhooging te voldoen, daartoe door de Rechtbank gehouden geacht, o.m. op grond van de overweging:

‘dat de bedoeling van den provincialen wetgever, toen hij voormelde omschrijving van de taak van het hoogheemraadschap in zijn reglement opnam, toch wel geen andere kan zijn geweest, en redelijkerwijze niet kan worden veronder-

steld, dat hij ongeregeld heeft willen laten het toch als mogelijk niet onvoorzienbare geval, dat een behoorlijk onderhoud als zeewaterkeering verhooging van die dijken noodzakelijk zou maken.’

Ik kan mij met die conclusie uitnemend vereenigen; de algemeene opdracht, een dijk te beheeren, includeert m.i. zorg voor verzwaring, wanneer daaraan noodzaak mocht blijken te bestaan. Intusschen, het punt is ietwat dubieus, vooral omdat het aan een bevel van Gedeputeerde Staten ten grondslag liggende art. 38 der wet 1900 juist uitdrukkelijk de verplichting tot en de noodzakelijkheid van het werk onderscheidt; twee begrippen, die bij de voorgestane opvatting ietwat dooreenloopen. Vandaar, dat sommige verordeningen en reglementen verder gaan en de verplichting van den beheerder om, waar noodig, te verzwaren, uitdrukkelijk vastleggen1); een dergelijke bepaling voorkomt uiteraard iedere onzekerheid.

4.

Ik heb getracht, in het voorgaande de voorname lijnen van het waterstaatsrecht, zooals dat bijzonderlijk met betrekking tot de dijkszorg te onzent geldt, te trekken. Een gedecentraliseerd bestuur, dat echter in een krachtig toezicht zijn hoogere eenheid vindt; een autonomie, wier omvang, voorzoover zij althans aan waterschappen is toegekend, ter vrije beoordeeling staat aan de Staten der provinciën: ziedaar in hoofdzaak het beeld, dat zij vertoonen.

En nu rijst, bij de beoordeeling van dit beeld, tweeërlei vraag. In de eerste plaats deze: is het geschetste stelsel van dijkszorg als zoodanig deugdelijk? En in de tweede plaats: mocht het als zoodanig deugdelijk zijn, is er dan wellicht aanleidding, binnen het kader van dat stelsel veranderingen aan te brengen, die verbeteringen zouden kunnen zijn? Aan elk van

die twee vragen moge ik tot slot een oogenblik de aandacht wijden.

 

Er zijn, naar aanleiding van de jongste overstroomingsrampen, stemmen opgegaan, die een algeheele wijziging van het systeem van dijkszorg hebben bepleit; er werd op gewezen, dat het toch waarlijk niet aangaat, dat de behartiging van een belang, dat - naar is gebleken - een nationaal belang is, wordt overgelaten aan de autonome inzichten van enkele waterschapsbesturen; dat de dijkszorg derhalve moet worden gecentraliseerd en geschieden van rijkswege.

Zóó geformuleerd is, gelijk ik hoop in het voorgaande te hebben duidelijk gemaakt, die meening zeer stellig onjuist. Het is niet waar, dat naar geldend recht de dijkszorg een zuiver-autonome aangelegenheid van waterschappen zou zijn en dat particularisme daar zou kunnen hoogtij vieren: Provinciale Staten plegen immers in de waterschapsreglementen en provinciale verordeningen aan de waterschapsbesturen - en aan anderen - tal van, naar gelang van omstandigheden meer of minder gedetailleerde verplichtingen betreffende de dijkszorg op te leggen; en daarnaast bezitten Gedeputeerde Staten en de Kroon voldoende middelen, om voor het feitelijk realiseeren dier verplichtingen te waken.

De tegenstelling, waarom het gaat, is dus niet: onbeperkt autonoom beheer van waterschapsbesturen en andere dijksbeheerders eenerzijds tegenover een bij het rijk gecentraliseerd dijksbeheer anderzijds, maar: beheer door de direct-belanghebbenden onder krachtig toezicht van centrale organen eenerzijds tegenover beheer door het hoogste centrale gezag anderzijds.

Aldus geformuleerd is nu naar mijn meening de vraag niet op zóó eenvoudige wijze te beantwoorden, als menig hervormingsgezinde dat naar aanleiding van het thans gebeurde doet, en in het bijzonder kan de keuze tusschen die twee stelsels niet geschieden aan de hand van een enkele machtspreuk als deze, dat hetgeen van nationaal belang is ook van rijkswege moet worden beheerd. Zóó redeneerende immers bewijst men te veel: het betoog zou er toe moeten leiden, uit ons staatsrecht het geheele beginsel der autonomie te doen verdwijnen. Op de keper beschouwd toch laat zich nauwelijks één, thans door

provincie of gemeente behartigd belang denken, bij welks verwaarloozing niet ook tevens de nationale zaak in zekere mate zoude geschaad zijn. Een stelsel van autonomie der onderdeelen is dan ook in laatste instantie niet uitvloeisel van de gedachte, dat de aan de onderdeelen ter verzorging overgelaten belangen het geheel niet zouden regardeeren, maar is veeleer gevolg van deze overweging, dat sommige belangen van het geheel het best worden behartigd, door ze aan de onderdeelen, aan de direct-belanghebbenden, ter verzorging over te laten. Deze gedachte, volgens welke de algemeene zaak dikwijls het best wordt gediend, door zekere belangen, mits onder hoogere contrôle, aan de lagere corporatiën over te laten, beheerscht ook de inrichting van onze waterstaatshuishouding; - daaruit volgt echter, dat het enkele feit, dat bij de verzorging van zekere dijksbelangen de geheele natie betrokken is, niet afdoende is, om het stelsel van autonomie te doen veroordeeld zijn.

De beslissende vraag is dus niet, of het dijksbelang een nationaal belang is, ja dan neen - het eerste wordt gaarne toegegeven -, maar of dat nationale belang het best wordt gediend door een gecentraliseerd dan wel door een gedecentraliseerd beheer; beslissend is, of in een stelsel van centralisatie het beheer beter, degelijker en goedkooper zal geschieden dan in een stelsel, waarin de direct-belanghebbenden zelve in de eerste plaats hebben te handelen; beslissend is, of in tijden van nood, als die wij thans hebben beleefd, bij gecentraliseerde dijkszorg de bedreigde dijksgedeelten op eenzelfde onvermoeide en onverschrokken wijze tegen het water zouden zijn verdedigd, als thans, bij dag en nacht, door tal van dijkgraven en hoogheemraden is geschied; beslissend is in één woord de vraag, of het stelsel van centralisatie, met zijn algemeen bekende licht- en schaduwzijden, het stelsel van autonomie, met zijn eveneens bekende voor- en nadeelen, al dan niet in uiteindelijk resultaat overtreft. En dan zou ik meenen, dat, om laatstgenoemde vraag bevestigend te kunnen beantwoorden, er wel zeer klemmende argumenten zouden moeten worden aangevoerd, waaruit zou blijken, dat het stelsel der autonome verzorging, dat te onzent het historisch gewordene is en waarvan wij de vruchten op zoo menig gebied van overheidszorg hebben kunnen plukken, juist op het terrein van den

waterstaat - waar tegen zijn uitwassen de waarborgen nog heel wat krachtiger zijn dan elders - niet zou deugen. Tot dusverre zijn dergelijke argumenten, bij mijn weten, niet aangevoerd. ‘Het is zeer gemakkelijk’ - aldus de woorden van Thorbecke, door Oppenheim als motto voor zijn Gemeenterecht gebezigd, ‘uniformiteit te bereiken; maar de kracht, welke door autonomie, niet alléén voor enkele plaatsen, maar over het geheele land kan werken, wordt gestuit, wanneer men enkel op centralisatie bedacht is’.

 

Ben ik dus voorhands van oordeel, dat ons stelsel van dijkszorg, in zijn geheel genomen, niet moet worden verlaten, een andere vraag is, of niet dat stelsel, binnen zijn eigen kader, zou kunnen en moeten worden geperfectioneerd.

Toen de overstroomingsrampen van Januari 1916, op dezelfde wijze als dat thans het geval is, die vraag hadden aan de orde gesteld, heeft men in één opzicht haar bevestigend beantwoord: men was van oordeel, dat de bevoegdheden van toezicht en oppertoezicht, in normale tijden ruimschoots voldoende, niet toereikten, om ook in tijden van watersnood provinciaal bestuur en regeering in staat te stellen, alle voorzieningen te treffen, die door de omstandigheden kunnen vereischt zijn. Immers, ik vestigde daarop reeds den nadruk: aan de tot dusverre besproken wettelijke bepalingen ontleenen Gedeputeerde Staten en Kroon slechts de bevoegdheid, verplichte werken te gelasten. Is echter eene verplichting niet aanwezig, dan kan het werk niet worden gelast, hoe noodzakelijk het ook zij: een consequentie, die, in tijden van nood, - wanneer de gelegenheid, om alsnog door Provinciale Staten de verplichting te doen scheppen, ontbreekt - niet is te aanvaarden. Daar komt bij, dat - alweer volgens de tot dusverre besproken bepalingen - de desbetreffende bevelen steeds moeten uitgaan van het College van Gedeputeerde Staten of van de Kroon; ook die regeling is in tijden van dijkdoorbraak of overstrooming echter onbruikbaar: wil men door noodmaatregelen het gevaar afwenden, dan moeten de ambtenaren, die ter plaatse aanwezig zijn, zelfstandig kunnen optreden en niet genoopt zijn, het besluit van een elders resideerende autoriteit af te wachten.

Aan deze beide bezwaren is de wetgever tegemoet gekomen,

door aan de meervermelde Waterstaatswet 1900 bij wet van 15 October 1921, S. 1125, toe te voegen een nieuwe § 17 over ‘het voorkomen en beperken van overstroomingen’. Volgens die nieuwe bepalingen kunnen bij dringend of dreigend gevaar van bezwijken of overloopen eener waterkeering aan de besturen van waterschappen, gemeenten of provinciën bevelen worden gegeven, ook zonder dat eene verplichting tot nakoming van dat bevel uit anderen hoofde aanwezig is; en die bevelen zullen kunnen gegeven worden, behalve door één of meer leden van het College van Gedeputeerde Staten, ook door ambtenaren van den provincialen en - onder bepaalde omstandigheden - van den rijkswaterstaat. Eindelijk heeft deze wet van 1921 een geheel nieuwe regeling getroffen voor de zgn. buitengewone riviercorrespondentie, waaronder wordt verstaan het buitengewoon toezicht dat - met de enkele bedoeling, van den staat van zaken voortdurend op de hoogte te zijn - in tijden van dringend of dreigend gevaar op den toestand van de groote rivieren en haar waterkeeringen vanwege den rijkswaterstaat wordt uitgeoefend.

Ik behoef, om tweeërlei reden, op deze nieuwe bepalingen niet uitvoerig in te gaan. In de eerste plaats zijn zij, hoewel in 1921 tot wet geworden, nog steeds niet in werking getreden. Daaruit volgt, dat gedurende de jongste watersnoodramp de buitengewone riviercorrespondentie nog werd beheerscht door het Koninklijk besluit van 21 Augustus 1835, en dat voorts de bevoegdheid tot het geven van de bijzondere bevelen, als zoo juist bedoeld, nog niet bestond; of de behoefte aan het gebruikmaken van die bevoegdheid heeft bestaan, is mij niet bekend. Maar bovendien behoef ik ook daarom bij de nieuwe regelen van 1921 niet lang stil te staan omdat, wanneer het geldt de vraag, of ons juridisch stelsel van dijkszorg al dan niet voldoende is, het niet in de eerste plaats aankomt op de bepalingen, die gelden voor tijden van uitersten nood, maar op die, welke de normale verzorgingswijze beheerschen. Prevention is better than cure; een goed systeem van dijkszorg dient allereerst er op gericht te zijn, dat, wanneer het hooge water kómt, de dijk in staat is, het te keeren, en met noodmaatregelen en bijzondere bevoegdheden zal men weinig bereiken, wanneer niet reeds in normale tijden de degelijke fundamenten waren gelegd.

Het zwaartepunt moet dus liggen in de regeling der dijkszorg voor normale gevallen, en nu wil het mij voorkomen, dat de daaromtrent geldende wettelijke bepalingen aan alle redelijke eischen voldoen. Het is waar, uit een oogpunt van elegantia juris zijn zij niet onberispelijk: bij de behandeling van de bovenbesproken wijzigingswet van 1921 werd te dier zake te recht opgemerkt dat ‘wegens de talrijkheid en de verscheidenheid van de daarin geregelde onderwerpen de wet van 10 November 1900 reeds nu tot die wetten behoort, waarin niet-juristen, welke in grooten getale in de waterschapsbesturen zitting hebben, niet gemakkelijk den weg kunnen vinden’. Dit is echter een formeel bezwaar; in het wezen der zaak zijn m.i. de wettelijke bepalingen inzake den waterstaat meer dan voldoende, om een goed dijksbestuur en een goed toezicht daarover mogelijk te maken.

Wanneer er dan ook noodzaak zou bestaan, ons stelsel van dijkszorg binnen het bestaande kader te perfectioneeren, dan zouden, zie ik wel, de te treffen maatregelen in de eersteplaats moeten uitgaan niet van den algemeenen wetgever, maar van de Provinciale Staten. Ik had in het voorgaande reeds meer dan eenmaal de gelegenheid, er op te wijzen, welk een belangrijke, centrale plaats het provinciaal bestuur in onze waterstaatshuishouding inneemt. De provincie heeft dikwijls belangrijke waterstaatswerken in eigen beheer. Gedeputeerde Staten oefenen het grondwettelijk toezicht over alles, wat binnen hun gebied den waterstaat betreft, uit. De Provinciale Staten kunnen, in algemeene provinciale verordeningen op dijken e.d., den toestand dier objecten binnen hun gebied regelen, en beheers- en onderhoudsverplichtingen scheppen. Eindelijk: de Provinciale Staten kunnen, door oprichting, opheffing en samenvoeging van waterschappen, de waterschapszorg binnen hun gebied distribueeren en den kring van verplichtingen en autonome zorg der waterschappen bepalen. Ons stelsel van waterstaatszorg drijft grootendeels op de werkzaamheid en het juiste inzicht in plaatselijke toestanden van het provinciaal bestuur; juist daarin is voor een groot deel zijn kracht gelegen.

Welnu, de consequentie daarvan is, dunkt mij, dat, aangenomen eens, dat mocht blijken, dat de feitelijke staat van onze dijken niet geheel beantwoordde aan de eischen, die redelijker-

wijze mochten gesteld worden - en ik herhaal, een oordeel daaromtrent matig ik mij in geenen deele aan - in de eerste plaats wordt onderzocht, in hoeverre door ingrijpen van den provincialen wetgever voor de toekomst herhaling is te voorkomen.

Overwogen zou in de eerste plaats moeten worden, of, zonder dat men vervalt in een stelsel van algeheele centralisatie, toch niet in zooverre meerdere eenheid in het dijksbeheer behoort te worden gebracht, dat althans met betrekking tot belangrijke dijksgedeelten het beheer van gemeenten en particulieren worde overgebracht naar waterschappen. Het valt immers niet te ontkennen, dat, volgens een reeds eerder geciteerd woord, onze wetgeving nu eenmaal van het beginsel uitgaat, dat de dijkszorg is opgedragen aan waterschappen; de wet heeft de waterschapsbesturen, en juist deze, met bevoegdheden uitgerust, die voor een goed dijksbeheer onontbeerlijk zijn, en die aan gemeentebesturen en particulieren niet toekomen.

Te overwegen ware in de tweede plaats, of in de waterschapsreglementen en provinciale verordeningen de beheersen onderhoudsverplichtingen wel op voldoende wijze zijn vastgelegd en omschreven; of zij m.a.w. wel steeds aan toezicht en oppertoezicht een voldoend aanknoopingspunt bieden, teneinde, met toepassing van de desbetreffende wettelijke bepalingen, zoonoodig een dergelijken feitelijken toestand van den dijk af te dwingen, als door de omstandigheden wordt geboden.

In de derde plaats zou er aanleiding kunnen zijn, zich af te vragen, of niet, met betrekking tot belangrijke waterstaatswerken, krachtiger nog dan thans het geval is, moet getracht worden, tot afschaffing van het pandplichtig onderhoud te geraken.

Maar eindelijk en bovenal - en hier raak ik, dunkt mij, het hart der quaestie - de Staten zouden wellicht er toe moeten overgaan, nog eens nauwlettend te overwegen, of de verplichtingen, die zij in de waterschapsreglementen aan de verschildende waterschappen ter zake van waterstaatszorg hebben opgelegd, wel steeds naar billijkheid mochten opgelegd worden; of m.a.w. de distributie van waterstaatszorg binnen hunne grenzen wel steeds aan de eischen van redelijkheid volkomen beantwoordt. Met onwillige honden is het slecht hazen

vangen; en ook het fraaist-sluitend juridisch stelsel van beheers- en onderhoudsverplichtingen zal in de praktijk kunnen falen, wanneer de oplegging dier verplichtingen, door wie ze hebben te volvoeren, als onbillijk en onrechtmatig wordt gevoeld. Dat laatste nu kan het geval zijn, zoo dikwijls er tusschen het aantal van hen, die een behoorlijke dijkszorg hebben te behartigen, en het aantal van hen, die bij zulk een behoorlijke dijkszorg belang hebben, een te groote onevenredigheid bestaat. Er zijn stukken rivierdijk, bij het behoud waarvan de directe belangen van een groot deel der provincie zijn betrokken, doch die verzorgd en onderhouden worden door betrekkelijk kleine waterschappen, wier ingelanden dan hebben te dragen, wat naar billijkheid op veel ruimer schaal behoorde omgeslagen te worden. Het is waarlijk niet te verwonderen, wanneer wel eens getracht wordt, dergelijke verplichtingen op een koopje af te doen; en wanneer bv. te zijner tijd de behoefte mocht worden gevoeld, dergelijke dijken te verzwaren, dan zou menigmaal, het ligt in den aard der zaak, de billijkheid meebrengen, dat de daartoe noodige kosten door een ruimeren kring van belanghebbenden worden gedragen, dan waarover tot dusverre het waterschapsverband zich uitstrekte. Het waren, zoo ik mij niet vergis, dergelijke overwegingen, die, na den overstroomingsramp van 1916, de Staten van Noordholland bewogen tot de oprichting van het groote waterschap Noordhollands Noorderkwartier; het zijn dergelijke overwegingen, die er sommige Statencolleges toe leiden, ook de gebouwde eigendommen in de waterschapslasten te doen bijdragen en het schijnt niet uitgesloten, dat in het thans gebeurde aanleiding zal gevonden worden, de ontwikkeling in die richting - die toch al reeds een niet onbekende was - te bespoedigen.

Dat die ontwikkeling kan geschieden onder de leiding van Provinciale Staten, een college, dat door zijn samenstelling als aangewezen is, om de distributie van waterstaatszorg naar regelen van billijkheid te doen geschieden en om den juisten middenweg tusschen meer en minder direct belang te vinden, ziedaar een van de groote voordeelen van ons geldend waterstaatsrecht, dat ik niet dan in uiterste noodzaak zou willen zien prijsgegeven.

Scheltema.


Vorige Volgende