|
| |
| |
| |
De eerste kamer.
I. Tweeërlei bestemming mogelijk. II. Gevorderd door het vertegenwoordigend stelsel (organisch kiesrecht). III. Noodzakelijk voor deugdelijke wetgeving. IV. Samenstelling en werking.
I.
Met het Hoogerhuis in Engeland en met de Eerste Kamer hier te lande houdt de praktische politiek zich in verschillenden zin bezig. Ginds, in Engeland, zint men op reorganisatie om de positie die dit parlementshuis, door zijn samenstelling, bij den wetgevenden arbeid inneemt, te verzwakken; hier, in ons land, wordt gestreefd naar versterking van het aandeel dat de Eerste Kamer in het tot stand brengen van wetten toekomt. Maar noch dáár, noch hier komt de gedachte op, de wetgeving uitsluitend aan één Huis, het Volkshuis, toe te vertrouwen. Zelfs zij die, zooals bij ons de sociaal-democratische partij, de afschaffing der Eerste Kamer bepleiten, achten toch het éénkamerstelsel onvoldoende om de rechtsvorming naar eisch te volbrengen, en zoeken in het zoogenaamde facultatieve referendum een nieuwe staatsrechtelijke aanvulling van hetgeen aan de Volkskamer-alléén ontbreekt. De vraag rijst dus allereerst, in welk opzicht een enkele Kamer nl. de Tweede- of Volkskamer bij de bezorging van de wetgeving in die taak noodwendig tekort schiet.
Op die vraag is tweeërlei antwoord mogelijk. Het gebrekkige van een enkele Kamer ligt òf in het onvolkomene der daarin belichaamde vertegenwoordiging des volks òf in de feilbaarheid der afgevaardigden, tengevolge waarvan, ook
| |
| |
dan als de vertegenwoordiging tot de grootst mogelijke volkomenheid is gebracht, de werking van het vertegenwoordigend stelsel niet altijd aan zijn doel beantwoordt.
In het eerste geval is, ter completeering van de volksvertegenwoordiging, een andere Kamer noodig waarin het in de Volkskamer niet gerepresenteerde volksdeel zijn orgaan heeft, zoodat twee Kamers door het vertegenwoordigend stelsel zelf worden geëischt.
In het andere geval is er slechts plaats voor één het volk vertegenwoordigend lichaam, doch daarnaast is nog een andere instelling noodig om te corrigeeren, niet het onvolkomene der vertegenwoordiging zooals in het eerste geval, maar de onvolkomene werking der Volkskamer, die door verschillende omstandigheden haar homogeniteit met de rechtsovertuiging des volks tijdelijk kan hebben verloren. Men kan die instelling desnoods Eerste Kamer, Hoogerhuis of Senaat noemen, mits slechts met dien naam niet postvat de gedachte, dat met die Eerste Kamer beoogd wordt een tweede soort volksvertegenwoordiging in het leven te roepen, zoodat haar door middel van volkskeuze, direct of indirect, samen te stellen een volstrekt vereischte zou zijn.
De uitkomst van mijn onderzoek, dat in de volgende bladzijden is neergelegd, brengt ons tot een beantwoording der gestelde vraag in laatstgemelden zin, zoodat de Eerste Kamer m.i. alleen verdedigbaar is als curatorium over de werking der Tweede en niet als aanvulling van de in die Tweede Kamer belichaamde vertegenwoordiging des volks. Daar met dit karakter samenstelling en bevoegdheid der Eerste Kamer samenhangen, komen deze onderwerpen mede ter sprake.
| |
II.
Aan het Engelsche staatsrecht is het denkbeeld ontleend dat het vertegenwoordigend stelsel twee Kamers vordert. Wie dat denkbeeld daaraan ontleende, is van algemeene bekendheid. Een inzicht in de historische wording van het Engelsche Parlement moet men bij Montesquieu niet zoeken, wél de omzetting in een gladde systematiek ook van hetgeen hoogstens een voorbijgaande staatsrechtelijke verschijning kon worden genoemd. En zoo wordt in het bekende Hoofdstuk
| |
| |
over de Engelsche constitutie als de natuurlijkste zaak ter wereld ons geleerd, dat alleen door het tweekamerstelsel de vertegenwoordiging des volks tot haar recht komt, een vertegenwoordiging die ons dan naar Engelsch model beschreven wordt. In het eene Huis vindt men de vertegenwoordiging van den adel; in het andere is de burgerij gerepresenteerd. Met den Koning vormen dan monarch, adel en burgerij een trias van machten, die bij den wetgevenden arbeid moeten worden betrokken. Dit klopt wonderwel met de Engelsche staatsinrichting der achttiende eeuw, maar wordt ons door Montesquieu voorgezet als de politieke wijsheid van het vertegenwoordigend stelsel. Onder dit licht doet de constitutioneele monarchie op het continent haar intrede, en de charte constitutionelle van 1814 schenkt Frankrijk dan ook een staatsinrichting die, naar het uiterlijke althans, het Engelsche vertegenwoordigend stelsel copiëert door een Eerste Kamer, la chambre des pairs, voornl. met erfelijk recht in het leven te roepen. Ook hier te lande is in 1815 de naaste aanleiding tot het tweekamerstelsel geweest het van Belgische zijde uitgesproken verlangen, aan den ouden adel aldaar eenig aandeel in 's lands bestuur, zooals hij eertijds had gehad, te verzekeren. En let men op de samenstelling der Eerste Kamer in verschillende andere landen, dan blijkt dat in vele Staten de adel een voornaam element dier Kamer uitmaakt. In hoever dit nu aan den invloed van het Engelsche staatsrecht moet worden toegeschreven, kan hier ter zijde worden gelaten. Het staat vast, dat ten tijde dat op het continent het vertegenwoordigend stelsel uit Engeland werd overgenomen, het Lagerhuis aldaar reeds bij uitsluiting als het vertegenwoordigend lichaam werd beschouwd en het Hoogerhuis zijn beteekenis als representatief orgaan geheel had ingeboet. Voor een afzonderlijke vertegenwoordiging van den adel toch bestond daar reeds toen geen enkele grond meer. Dat desniettegenstaande de Eerste Kamers op het
vasteland naar het Engelsche Hoogerhuis meer of min werden gemodelleerd, kan dan ook niet worden beschouwd als een uitvloeisel van de gedachte dat zoodanige Kamers door het representatieve stelsel gevorderd werden, maar moet worden aangemerkt als een door verwijzing naar het classieke land van het constitutioneele stelsel aannemelijk gemaakte concessie aan den nog altijd maatschappelijk zeer
| |
| |
invloedrijken adel, om in het staatsbestuur, zij 't dan ook soms slechts decoratief, te worden gekend.
Dat voor den tegenwoordigen tijd een afzonderlijke representatie van den adel geen reden van bestaan heeft, behoeft niet te worden betoogd. Ook dan als met eene vertegenwoordiging beoogd wordt de maatschappij in hare verschillende geledingen tot representatie te brengen, kan de adel voor bijzondere representatie niet in aanmerking komen, omdat hem geen andere waarde toekomt dan in het gemeen aan een distinctieven titel in den maatschappelijken omgang ten deel valt en op die waarde, welke bloot conventioneel is, toch wel allerminst politieke rechten kunnen worden gebouwd.
Met terzijdestelling van de vroegere gedachte, dat een Eerste Kamer in het vertegenwoordigend stelsel past omdat de adel op een eigen representatie en daarmee op een bijzonder publiek recht aanspraak heeft, is nader te onderzoeken, of die Kamer niet uit anderen hoofde, als onderdeel van dat stelsel, nog kan worden gerechtvaardigd. Bij dit onderzoek ontmoeten wij een denkbeeld, dat in den laatsten tijd ook hier te lande bij verschillende politieke richtingen aanhang heeft gekregen en dat zich aandient onder de leuze van ‘organisch’ kiesrecht. Voor de verwezenlijking van dat denkbeeld richt men dan het oog op de Eerste Kamer, die bijzonderlijk daarvoor kan worden bestemd. Ter beoordeeling of werkelijk bij de toepassing van het organische kiesrecht een Eerste Kamer een noodzakelijk onderdeel van het representatieve stelsel uitmaakt, moet dat organisch kiesrecht in zijn hoofdtrekken hier ter sprake komen.
Het stelt, meestal stilzwijgend, voorop, dat in de volksvertegenwoordiging het maatschappelijk leven der burgers tot uitdrukking moet komen. Is dat zoo, dan vervult de bestaande kiesrechtregeling niet de taak die haar is opgelegd. Immers deze regeling knoopt het kiesrecht vast aan individuën, geeft dus wat men met een odieusen naam noemt een ‘individualistisch’ kiesrecht, houdt mitsdien geen rekening met de in groote verscheidenheid aanwezige groepeeringen der individuën, in welke groepeeringen juist allermeest het maatschappelijk leven zich doet kennen. Om dus dat leven naar waarheid af te beelden, behoort het kiesrecht te worden vastgeknoopt aan de verschillende verbanden waarin het leven der individuën
| |
| |
is ingevoegd. Aldus verkrijgt men een kiesrechtregeling op organischen grondslag, waardoor de maatschappij, zijnde in haar geheel een samenstel van organismen, adaequaat vertegenwoordigd kan worden.
De doorvoering dezer gedachte wordt het scherpst beproefd waar men voor de bestaande kiesrechtregeling een andere, geheel op de organische gedachte steunende regeling in de plaats wil stellen. De rechtsche staatkundige partijen staan op dit standpunt, maar brengen het in de toepassing niet verder dan door de kiesbevoegdheid te verbinden aan het meest oorspronkelijk verbandsleven der maatschappij, het gezin, waarvoor dan het gezinshoofd het politieke recht uitoefent.
Anderen achten het bestaande kiesrecht niet principieel in strijd met de organische gedachte, maar meenen dat het een aanvulling behoeft. Zij zien in het individu zelf ook een organisch bestanddeel der maatschappij, in zoover het individu, waarin de werkingen van het maatschappelijk leven dat hij beïnvloedt weer samenkomen, een zelfstandig stuk van het maatschappelijk leven belichaamt. Het onder het geldende stelsel aan het individu toekomende kiesrecht wil men dus behouden, maar aangezien dat stelsel bij de verdeeling van politieke macht alle andere organische eenheden verwaarloost, is hier een aanvulling noodig waarbij, naast het individuënkiesrecht, een kiesrecht komt te staan dat door of in de maatschappelijke groepen, waartoe het individu behoort, wordt uitgeoefend. Bij voorkeur richt men bij het aanwijzen dier groepen het oog op de economische ordeningen der maatschappij, zoodat veelal als uitgangspunt wordt genomen het beroep dat men bekleedt en naar dat beroep de individuën worden samengevoegd, om in die samenvoeging op nieuw met politieke macht te worden toegerust. In zeer forsche trekken brengt men dan groepeeringen tot stand van de nijverheid, van den landbouw, van den handel, van gelden credietwezen, van het verkeerswezen enz., terwijl daarnaast worden geplaatst de verbanden die kunst, wetenschap en onderwijs tot inhoud hebben, soms ook nog verbanden welke uit plaatselijke samenwoning voortspruiten. De Eerste Kamer acht men nu voor deze groepenvertegenwoordiging het aangewezen lichaam, zoodat dan de Tweede Kamer ons geeft
| |
| |
een beeld van het individueel leven in de maatschappij en de Eerste Kamer een afspiegeling van het groepenleven der burgers.
Ziedaar in hoofdtrekken de praktische toepassing van het zoogenaamd organische kiesrecht. De ingang dien dit denkbeeld bij de groote menigte vindt, moet voor een groot deel worden gesteld op rekening van het etiket: ‘organisch’ waarmee zich deze kiesrechtregeling aandient. In het woord organisch ligt een tegenstelling met mechanisch, en het organisch kiesrecht trekt dus dadelijk aan, zoodra men aan de bestaande regeling van het kiesrecht het gebrek van te zijn een kunstmatige ordening kan aanwrijven. Dit nu valt niet moeielijk als men de aandacht vestigt, liefst met tentoonstelling van Rousseau als patroon van deze staatkundige ongerechtigheid, op het ‘feit’ dat ons staatsrecht nog is doortrokken van de atomistische opvatting der maatschappij en dat de kunstmatige oplossing der maatschappij in onverbonden individuën, als gelijkwaardige atomen, de oogen sluit voor de haar eigene organische geleding. Langs zeer eenvoudigen weg schijnt daarmee het pleidooi voor het organisch kiesrecht gewonnen.
In dezen gedachtengang schuilt intusschen een groote dwaling, die, eenmaal bloot gelegd, het organisch kiesrecht - althans in den vorm en op den grondslag hierboven ontwikkeld - reeds daarom onaannemelijk maakt. Die dwaling ligt in het gestelde uitgangspunt, dat n.l. de volksvertegenwoordiging een afspiegeling der maatschappij moet wezen. Aannemelijk is deze beschouwing alleen voor hen, die zich de volksvertegenwoordiging denken als een bij de Overheid geaccrediteerd orgaan van het volk, bestemd om die Overheid in de vervulling van de op haar rustende taak van dienst te zijn. De dienst dien zij dan te bewijzen heeft is o.m. in het bijzonder deze, dat zij de belangen en behoeften van het volk der Overheid doet kennen. Welnu zulk een lichaam behoort dan een getrouwe afbeelding te zijn van het maatschappelijk leven, 't welk de Overheid heeft te ordenen. Het is duidelijk dat in deze voorstelling de volksvertegenwoordiging buiten het overheidsgezag staat en aan de uitoefening daarvan slechts in zoover deel neemt als dit ter richtige vervulling van de overheidstaak noodig is. Maar deze opvatting miskent
| |
| |
den werkelijken gang van zaken, althans in de parlementair geregeerde landen. Wel verre dat de volksvertegenwoordiging daar de rol vervult van te zijn, naar de uitdrukking van De Savornin Lohman, eene ‘verbinding tusschen Volk en Overheid’ en als tegenover de Overheid geplaatst moet worden gedacht, wortelt in het Parlement zelf de Overheid, omdat in dat lichaam zetelt de sanctie, die alleen in staat is aan de wet haar verbindende kracht te verleenen. In de volksvertegenwoordiging toch concentreert zich het rechtsbewustzijn der natie, en alleen de aanpassing der normen aan dat rechtsbewustzijn vermag hen de verplichtende kracht, de sanctie, te geven die zij, om als rechtsnormen te kunnen gelden, behoeven. Is dat zoo, is het Parlement vóór alles een orgaan, niet van het volk in àl zijn levensuitingen, maar alléén van de in dat volk levende rechtsovertuigingen en moet met het oog op dat karakter de samenstelling der volksvertegenwoordiging worden ingericht, dan hebben wij niet te zoeken naar de beste wijze waarop het geheele maatschappelijke leven in het Parlement wordt afgebeeld, omdat ons van die maatschappij slechts één ding hier interesseert n.l. het daarin verspreid liggende rechtsbewustzijn, en het doel der vertegenwoordiging is om dat bewustzijn, gelouterd voorzoover mogelijk door uitzeving, in een enkel lichaam te concentreeren. Wat in die maatschappij nog meer is te vinden, valt buiten hetgeen een volksvertegenwoordiging tot openbaring moet brengen, al zal natuurlijk met den mensch die als lid van het Parlement optreedt, wegens den samenhang van zijn geestelijk leven met het maatschappelijk milieu waarin hij leeft, nog heel wat meer tot representatie komen dan het enkele rechtsoordeel dat hem eigen is, maar dit is dan toch zijn eigenlijke en eenige titel uit kracht waarvan hem toegang tot het Binnenhof wordt verleend.
Het organisch kiesrecht, zooals dat althans hierboven werd weergegeven, miskent dus, door te streven naar een volledige vertegenwoordiging der maatschappij, de beteekenis die aan de volksvertegenwoordiging ten onzent toekomt. Doch afgezien van deze principieele bedenking, zou een aldus doorgevoerd organisch kiesrecht ons juist datgene geven, waartegen allermeest moet worden gewaakt n.l. een belangenvertegenwoordiging. Er is zooeven reeds op gewezen, dat, al moge het
| |
| |
doel van het vertegenwoordigend stelsel zijn om de in het volk levende rechtsovertuigingen een geëigend orgaan te geven, de volksvertegenwoordiger zelve nog iets meer is dan de drager van zulk een rechtsovertuiging en dat met hem allerlei idealen en vooral belangen hun invloed zullen doen gelden. Maar wat hier onvermijdelijk is, omdat er nu eenmaal geen pure rechtsmenschen bestaan, dàt wordt in het organisch kiesrecht juist op den voorgrond gesteld en bevorderd. De woestijn van belangen die het maatschappelijk leven te aanschouwen geeft, wordt, bij de toepassing van het organisch kiesrecht, met dikwijls nog scherpere tegenstellingen dan in de maatschappij zelve te vinden zijn, in het staatsleven op verkleinde schaal overgebracht. Agrariers, industrieelen en handelslieden worden, juist wegens de belangen die hun ter harte gaan, met politieke macht toegerust, ja zelfs worden zij, voorzoover zij niet zelf zich hebben georganiseerd, in vereenigingen ondergebracht en daarmede aan hunne belangen eene versterking gegeven, welke hen in staat stelt om die belangen in de politiek met meer kracht te doen gelden dan waartoe zij, zonder die organisatie, in staat zouden zijn. Of zou men meenen, dat, bij het verrichten van de keuze der afgevaardigden, die organisatie van belanghebbenden zich zal laten leiden door het algemeen belang? Màg die vereeniging, wanneer zij althans tot iets meer dan tot het doen van politieke keuzen in het leven is geroepen, het bijzondere belang dat den grondslag van haar leven uitmaakt, ondergeschikt maken aan het algemeen belang? Is van de toekenning der kiesbevoegdheid aan de organisaties der groepen niet juist het bedenkelijke gevolg te verwachten, dat zulke vereenigingen, door de politieke functie die hun wordt bijgelegd, meer of min ongeschikt worden hare hoofdtaak te vervullen?
Treub, die ten onzent het organisch kiesrecht in schema bracht, bestrijdt dan ook het denkbeeld van Schäffle om aan de groepenvereenigingen als zoodanig kiesbevoegdheid toe te kennen, en meent dat de leden zelve der groep de keuze moeten verrichten. Maar daarmee vervalt het gansche denkbeeld eener groepenvertegenwoordiging, want bij de keus die boer, burger of koopman verricht, zullen de gewone politieke verschillen tot uiting komen en stemt ieder op den candidaat van de politieke partij waartoe hij behoort, zoodat de indeeling
| |
| |
in beroepsgroepen haar reden van bestaan geheel verliest.
In algeheelen strijd met het gronddenkbeeld van het organische kiesrecht is voorts de scheiding die men in elke groep wil maken tusschen patroons en arbeiders, zoodat het stemmenaantal, dat aan elke groep is toegekend, tusschen deze beiden wordt verdeeld; en dit niet naar de getalsterkte maar naar een aprioristische schatting van de beteekenis welke arbeiders en patroons in de groep hebben. Hier komt den voorstanders van het organische kiesrecht tot bewustzijn de tegenstelling die in ons maatschappelijk leven fundamenteel is geworden, die alle organisatie van beroepen en bedrijven doorbreekt en het organisch karakter van de groepen tot een ijdel woord maakt. Het belang van de groep staat bij de arbeiders ver ten achter bij het belang dat zij als arbeiders doen gelden, en de politieke macht die hun wordt toegekend zal, onder welke groep zij ook worden ondergebracht, dienstbaar worden gemaakt om aan het rechtsbewustzijn, dat hen als arbeiders bezielt, den doortocht te banen.
En vragen wij ten slotte, waarop het organisch kiesrecht in de praktijk uitmondt, dan kan het antwoord niet anders zijn dan dit, dat daarmee in bedekten vorm een meervoudig kiesrecht wordt ingevoerd en wel op den minst aannemelijken grondslag van het meerdere of mindere gewicht, dat zekere maatschappelijke belangen geacht worden te bezitten. A priori wordt, mèt de toedeeling van de politieke macht aan de groepen, de waarde bepaald welke de belangen dier groepen voor de gemeenschap bezitten en dit - behoudens de verdeeling dier macht in de groepen tusschen arbeiders en patroons - uitsluitend naar het aantal individuën dat tot elke groep behoort. Dat een langs dien weg gekozen vertegenwoordiging tot vorming van het recht in staat zou zijn is onaannemelijk, want bij de vorming van het recht komt het aan op vrije en objectieve schatting en waardeering van maatschappelijke belangen, terwijl hier die schatting en waardeering door den wetgever reeds te voren is verricht door, enkel naar den maatstaf van het getal, aan de verschillende groepen een zeker aantal representanten toetekennen, waarmee de rechtswaarde van het door die groepen vertegenwoordigd belang bereids vaststaat en dus de in het Parlement te verrichten rechtsvorming haar beteekenis verliest.
| |
| |
Waar nu zooveel principieel bezwaar tegen het ons voorgelegde organische kiesrecht kan worden geldend gemaakt, hoe komt het dan toch dat mannen als Schäffle in Duitschland, Benoist in Frankrijk en Treub hier te lande zoo krachtig daarvoor in de bres springen? Alleen bij de twee eerstgenoemden is een achtergrond voor hunne aanprijzing van het organische kiesrecht te vinden. Bij beiden zijn het nl. bedenkingen ontleend aan de doorvoering van het algemeen individuën-kiesrecht, zooals dat in verschillende landen reeds is geschied, die hen tot het organische kiesrecht voor een groot deel hebben gebracht; bij den een, Schäffle, moet dit kiesrecht dienst doen als correctief van de gebreken die aan het algemeen kiesrecht eigen zijn; bij den ander, Benoist, wordt verlangd eene algeheele vervanging daarvan door het organische kiesrecht. Wij kunnen dezen laatsten eisch, wegens de principiëele bezwaren die hierboven tegen het organisch kiesrecht zijn ontwikkeld, ter zijde laten, zoodat het organisch kiesrecht alleen nog maar als correctief op het algemeen kiesrecht in aanmerking kan komen. Daarmee komen wij echter buiten den gedachtengang te staan waarin wij tot dusver verkeerden, nl. dat het organisch kiesrecht door het vertegenwoordigend stelsel gevorderd wordt. Wil men het als correctief laten dienen tegen het algemeen individuen-kiesrecht en met het oog daarop een Eerste Kamer op die wijze doen samenstellen, dan komt de aanprijzing van het organisch kiesrecht in een gansch ander licht te staan en behoort dit tot één van de wijzen waarop men een Eerste Kamer zou kunnen samenstellen, in staat op de beslissingen der Volkskamer daadwerkelijk toezicht te houden en dus een goede werking der democratie, waar allermeest bij de rechtsvorming zij betrokken is, te verzekeren.
Vóórdat deze functie van de Eerste Kamer wordt onderzocht en, met het oog daarop, ook hare samenstelling - door organisch kiesrecht of op welke wijze ook - moet hier, nu eenmaal dat kiesrecht is ter sprake gebracht, ten slotte nog worden stilgestaan bij een ander organisch kiesrecht, dat niet alleen veel meer dan hetgeen hierboven werd weergegeven op den naam van organisch kan aanspraak maken, maar ook ten volle, als een verbetering van de bestaande kiesrechtregeling, kan worden aanvaard. Het organisch kiesrecht dat
| |
| |
ik hier op het oog heb, is de kiesrechtregeling die uit de toepassing van het stelsel van proportioneele vertegenwoordiging voortvloeit. Aan dit stelsel zijn groote voordeelen maar ook, niet minder, ernstige bezwaren verbonden. Ik laat die hier onbesproken en wil alleen wijzen op ééne voorname winste, die de toepassing van dat stelsel uit het oogpunt van een organisch kiesrecht zou meebrengen. Wanneer toch, naar de ervaring leert, in toenemende mate het maatschappelijk leven zich òf uit eigen kracht òf met behulp der wet in allerlei vereenigingen en bonden organiseert, dan geschiedt dat op den grondslag van eenheid van belang of van eenheid van doel. Op politiek gebied echter handhaaft de wet nog altijd een organisatie, die vierkant daartegen ingaat en den ruwsten vorm van ordening vertoont. Door het stelsel van territoriale kiesdistricten brengt zij een veelheid van kiezers van verschillende politieke belijdenis bijeen en dwingt zij die heterogene massa tot eenheid van wilsuiting te komen, hetgeen op geen andere wijze bereikbaar is dan door onderdrukking van een minderheid en dus door den laagsten vorm van organisatie te aanvaarden. Dit stelsel nu behoort plaats te maken voor een ander, waarin organisatie op grondslag van eenheid van doel mogelijk is en waarin vereeniging van kiezers van gelijke politieke overtuiging niet alleen bestaanbaar is, maar zoodanige vereeniging ook toegerust wordt met het recht een of meer afgevaardigden te benoemen. Het vrije vereenigingsrecht op politiek gebied bestaat ook thans, maar het mist zijn bekroning wanneer aan de organisatie der politieke partijen de volle invloed op de samenstelling van het Parlement wordt onthouden, gelijk onder het districtenstelsel het geval is waar die invloed kan worden lamgelegd of door verwatering onzuiver gemaakt. De invoering nu van het proportioneele stelsel brengt het vereenigingsrecht der burgers ook op politiek gebied tot volle erkenning, want onder dit
stelsel wordt politieke samenwerking op de basis van innerlijke eenheid verkregen en daaraan het rechtsgevolg verbonden met het oog waarop die samenwerking tot stand is gebracht, n.l. de verkiezing van zooveel leden der volksvertegenwoordiging als in evenredigheid staat tot den omvang waarin die politieke partij aanhangers in den lande bezit. Zulk een regeling der kiesbevoegdheid is in waarheid een
| |
| |
organische. Zij knoopt de benoeming van afgevaardigden vast aan organismen die uit het vrije maatschappelijk leven zijn opgebloeid en tot grondslag hebben de bereiking juist van dat doel, dat hier alleen in aanmerking kan komen, t.w. het politieke doel om bij wetgeving en bestuur de rechtsovertuiging in die mate tot gelding te brengen als zij onder het volk heerschende is. Het stelsel van proportioneele vertegenwoordiging, dat op vrije associatie van politiek gelijkgezinden steunt, geeft dus de organische kiesrechtregeling waarnaar in het bestreden schema tevergeefs wordt gestreefd, omdat daar tot dragers van politieke rechten worden gemaakt organisaties, welke op gansch andere grondslagen dan die der politiek in het leven zijn getreden en aan wie een vreemde, onnatuurlijke en anorganische functie wordt opgedrongen, wanneer zij voor politieke doeleinden worden gebruikt.
De organische kiesrechtregeling die uit het proportioneele stelsel voortvloeit, is een verbetering welke in het bestaande kiesrecht voor de Tweede Kamer moet worden aangebracht en geenszins een afzonderlijk lichaam, de Eerste Kamer, behoeft om de vertegenwoordiging des volks te volmaken. Wellicht zijn daartoe nog andere wijzigingen in dat kiesrecht noodig; ik laat dat alles rusten, omdat het hier alleen de vraag is, of naast de Tweede of Volkskamer nog een andere Kamer noodig is om een volledige volksvertegenwoordiging te verkrijgen. Op die vraag kan met beslistheid, voor den eenheidsstaat althans - in bondsstaten bezit, naar de juiste opmerking van Buys, het Hoogerhuis een eigen politieken grondslag in de vertegenwoordiging der Staten - ontkennend worden geantwoord. De vertegenwoordiging die men behoeft is een zoodanige, waarin de rechtsovertuigingen van het volk worden geconcentreerd. Om de schepping van een dergelijk rechtsorgaan is het te doen, en de titel waarop het lidmaatschap van dat orgaan steunt moet dus voor ieder dezelfde zijn. Is dat het geval, dan kan voor een splitsing van dat orgaan in twee Kamers geen enkele grond aan het vertegenwoordigend stelsel worden ontleend. Want met zoodanige splitsing vervalscht men de werking van het vertegenwoordigend lichaam, niet alleen omdat dan brokstukken van het rechtsbewustzijn der natie in afgeslotenheid, zonder op elkaar te kunnen inwerken, functioneeren, maar ook omdat, bij splitsing, de Kamers in ongelijke
| |
| |
mate het vertegenwoordigend karakter zullen bezitten. Het representatieve stelsel vordert dus slechts één Kamer. Beantwoordt die Kamer niet aan den eisch die aan een volksvertegenwoordiging moet worden gesteld, dan brenge men in haar samenstelling al de wijziging die noodig is om in haar de adaequate uitdrukking van het rechtsbewustzijn des volks te kunnen vinden. In geen geval zoeke men aanvulling van een geconstateerde onvolledigheid der Volkskamer in toevoeging van een andere Kamer, die, hoe ook samengesteld, toch nooit in staat is om de origineele fout der Volkskamer weg te nemen, en deze gebrekkige Kamer dus blijft functioneeren. En bij een goed samengestelde Volkskamer is er aan geen enkel ander representatief lichaam behoefte, want dit zou, gesproken in den trant van Siéyès, óf van volmaakt dezelfde samenstelling zijn en dus overbodig wezen, òf anders zijn samengesteld en dan schadelijk kunnen werken in het proces der rechtsvorming.
Alzoo: vóór en aleer men het tweekamerstelsel in nadere beschouwing neemt, roeie men het denkbeeld uit, dat een Eerste Kamer door het vertegenwoordigend stelsel gevorderd wordt. Eerst als men die Kamer uit dat stelsel heeft uitgeschakeld, staat men op zuiver terrein en kan het goed recht eener tweede instantie in het wetgevend proces worden aangetoond.
| |
III.
Het nut eener tweede instantie van wetgeving is hier te lande van zoovele zijden in het licht gesteld, dat met een korte bespreking van het daarvoor aangevoerde, in het bijzonder de gevolgde verdediging eener Eerste Kamer, kan worden volstaan.
De oudste verdediging eener Eerste Kamer - een verdediging die ook nu nog haar volle waarde heeft - kan men vinden in de leer der machtendeeling van Montesquieu. In het vierde Hoofdstuk, voorafgaande aan dat waarop in den aanvang van dit opstel de aandacht werd gevestigd, spreekt Montesquieu de noodzakelijkheid uit van machtsbeperking, ter waarborging van staatkundige vrijheid. Een ervaring van eeuwen, zegt hij, leert dat wie gezag bezit, streeft naar uitzetting van zijn macht en daarin zoover gaat tot hij de grens heeft bereikt. Ook het beste echter heeft
| |
| |
zijn feilbare zijde en kan niet tot zijn uiterste grens worden geduld: ‘la vertu même a besoin de limites!’ roept de Franschman uit. Hoeveel te meer dan bij het gezag, dat de drager aan verleiding tot misbruik zoozeer bloot stelt. Om dat misbruik te voorkomen, is een ordening noodig, waarin het gezag het gezag den teugel doet voelen. ‘Pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir.’
Aan deze menschkundige overweging dankt niet meer of minder dan het constitutioneele stelsel zelf zijn opkomst. Allermeest was het daarbij te doen om beperking van macht en wel van de koninklijke, maar eenmaal in het bezit van medezeggenschap in het staatsbestuur, voltrekt zich bij de volksvertegenwoordiging hetzelfde proces dat bij de monarchie tot absolute macht had gevoerd en weet het Parlement zulk een overheerschende stelling zich te verzekeren, dat thans tegenover het Parlement de behoefte ontstaat aan den teugel waarop Montesquieu met nadruk had gewezen. Waar, zooals in Pruisen, de Koning de rechten der Kroon nog kan uitoefenen, ligt in de monarchie op haar beurt de beperking van de macht van het Parlement, gelijk eertijds het Parlement de functie van intooming van het absolute monarchale gezag vervulde. Maar waar, in parlementair geregeerde landen, de staatsrechtelijke bevoegdheid der Kroon in den slapenden toestand is gekomen, wordt de ophooping van gezag in de Volkskamer een even bedenkelijk kwaad als eertijds de absolute monarchie met zich bracht. Tot keering van dit kwaad komt nu de Eerste Kamer, ofschoon uit geheel andere overwegingen of oorzaken ontstaan, in het zicht en komt haar nuttigheid, die zij als representatief lichaam niet bewijsbaar kan maken, plotseling in dit opzicht voor den dag. Men ontdekt als het ware dat voor de Eerste Kamer, die tot dusver slechts een decoratieve rol had vervuld, een ernstige taak is weggelegd en haast zich haar een voor die taak passende samenstelling te geven. Zoo is het met de Eerste Kamer ten onzent gegaan. Dit lichaam dat tot 1848 geduld maar nimmer geëerd is geweest, ofschoon haar leden tot de maatschappelijk representatieve figuren behoorden, werd in 1848 plotseling het voorwerp eener wezenlijke belangstelling, toen het radicalisme van toen ging sturen in de richting van een door recht- | |
| |
streeksche verkiezingen samentestellen Volkskamer. De angstvalligen, voelende dat dit plan zou
zegevieren, speurden naar eene instelling tot tempering van het gevaar, dat een op die wijze gekozen Tweede Kamer voor een behoudende staatkunde kon opleveren en vonden zoo waar in de Eerste Kamer het geëigende instrument om die functie te vervullen, zoo althans die Kamer van een nieuwe ziel kon worden voorzien. Dit laatste werd ondernomen door haar te doen samenstellen zooals dit in hoofdzaak tegenwoordig nog is voorgeschreven. En zoo stevenden wij in 1848 de komende gebeurtenissen tegemoet met een in twee Kamers gesplitste Staten-Generaal, waarvan de eene Kamer scheen aangelegd om ‘uitspattingen’ te vreezen en de andere bepaaldelijk was georganiseerd om daartegenover als ‘bolwerk’ dienst te doen.
Wat moest nu echter door dat bolwerk in bescherming worden genomen? Welk kostbaar goed achtte men door een zonder breidel werkende Volkskamer in gevaar gebracht? Men staat niet weinig verbaasd te vernemen, dat in 1848 de weerstand noodig werd geacht om de Kroon te beveiligen. Vreesde men dat het Koningschap, de instelling, gevaar dreigde van de zijde der Volkskamer? Staatsrechtelijk zou dit beweren onhoudbaar zijn geweest en tegen revolutionaire aanslagen baat zelfs geen Eerste Kamer. Historisch aannemelijker is de veronderstelling, dat men voor het aanzien en den invloed van de Kroon beducht was, als zij, de Kroon, geroepen werd de beslissingen der Volkskamer met haar veto te treffen, een Volkskamer die door haar nieuwe samenstelling en nieuwe bevoegdheden met heel wat meer gezag zou optreden dan in het vermogen der oude Tweede Kamer had gelegen. Tusschen de Kroon en zulk een Volkskamer was een buffer niet misplaatst om de luister der Kroon ongedeerd te doen blijven. Het odium van verwerping van voorstellen der Volkskamer werd van haar afgenomen en te dragen gegeven aan de Eerste Kamer; hadden daarentegen die voorstellen de vuurproef bij de Eerste Kamer doorstaan, de instemming der Kroon met den gebleken volkswil kon aan het Koningschap slechts ten goede komen. Deze gedachtengang schijnt, zij 't ook niet uitsluitend, in 1848 in de regeeringskringen te hebben geheerscht. Maar wie voelt niet het vernederende dat in deze beschouwing ligt opgesloten? Te veronderstellen
| |
| |
dat het hoogst bereikbare in een ambt gelegen is, niet in het opzichnemen van de verantwoordelijkheid voor hetgeen naar ambtelijken plicht behoort te geschieden, maar in het afschuiven dier verantwoordelijkheid op anderen, met behoud van het eerbetoon waarmee het ambt is omringd - is een kwetsende gedachte. En als de toeleg in 1848 ware geweest om, door het behoud en de reorganisatie van de Eerste Kamer, het Koningschap tot een karakterlooze instelling te verlagen, dan zou, wanneer een herleving van de historische macht van het Koningschap als rechtseisch kon worden gesteld, de Eerste Kamer uit onze staatsinrichting moeten verdwijnen, opdat de monarchie in staat zij opnieuw te toonen, dat zij verantwoordelijkheid weet te dragen ook voor die daden, waarbij zij zich bewust is de instemming van ‘het volk’ te verbeuren.
Neen, de Kroon heeft geen bescherming noodig. Kan zij gezag doen gelden, dan behoort zij van haar macht ook gebruik te maken, en leidt een instelling die haar dit werk uit handen neemt tot ondermijning van hare staatsrechtelijke bevoegdheid. In een constitutioneele monarchie waar het vetorecht der Kroon nog ongerept is, kan dus een Eerste Kamer nimmer verdedigd worden wegens de noodzakelijkheid een bolwerk voor de Kroon te hebben, en uit anderen hoofde is er dan evenmin voor zulk een Kamer plaats. Kan de Kroon hare staatsrechtelijke bevoegdheid niet meer uitoefenen en is dus het parlementaire stelsel in toepassing, dan eerst wordt een Eerste Kamer een noodzakelijkheid, omdat dan tegenover de volheid van macht, die in de Tweede Kamer is geconcentreerd, naar een machtsbeperking moet worden gezocht die, met het verlies van het staatsrechtelijk gezag der Kroon, niet meer in de monarchie is te vinden.
Reeds bij de invoering der Eerste Kamer in ons staatsrecht, in 1815 dus, werd op de noodzakelijkheid eener machtsbeperking van de Tweede door een Eerste Kamer eenige nadruk gelegd, uit vrees voor uitspattingen waaraan de Volkskamer zich zou kunnen bezondigen. Voor die vrees bestond toen echter niet de minste grond, omdat men terdege, door census en getrapte verkiezingen, had gezorgd, dat staatkundige emoties van 's Lands raadzaal verre bleven. Maar ook al ware die vrees gerechvaardigd geweest, dan zou toch in elk geval een Eerste Kamer ter inperking van het gezag der Tweede Kamer
| |
| |
volkomen overbodig zijn geweest, omdat de Kroon te dier tijde nog in het volle bezit was van haar prerogatieven en dus alléén voldoende in staat was om een onjuist gebruik, dat de Tweede Kamer van haar macht mocht maken, te keeren.
Dezelfde vrees wordt andermaal in 1848 op den voorgrond gebracht om de Eerste Kamer, zij 't dan ook op nieuwe grondslagen gevestigd, te behouden. Zoo die vrees wegens de invoering der rechtstreeksche verkiezingen bezwaarlijk gerechtvaardigd kan worden geacht, er bestond toen in elk geval meer dan in 1815 aanleiding om voor de Eerste Kamer in de bres te springen, waar reeds in hetzelfde jaar 1848 sprake was geweest om de Kroon in een positie te brengen gelijk aan die waarin de Koningin van Engeland zich bevond en dus uitzicht op invoering van het parlementaire stelsel werd geopend, terwijl daarenboven de grondslagen daarvoor in de herziene constitutie niet ontbraken. Hoe dat ook zij, twintig jaar daarna, in 1868, komt ons land werkelijk in dien toestand te verkeeren en heeft een Eerste Kamer van af dat aanvangsjaar van den parlementairen regeeringsvorm naar het schijnt alle recht van bestaan, als nu eenmaal machtsbeperking voor de Tweede Kamer noodzakelijk is.
Wat wordt dan echter onder deze omstandigheden met die machtsbeperking bedoeld en ter waarborging waarvan wordt zij noodig geacht?
De gestelde vragen hebben allereerst zelve toelichting noodig. Wanneer n.l. machtsbeperking van de Tweede Kamer ter sprake komt, dan zou die beperking ook kunnen worden gezocht in vermindering van bevoegdheden en niet alleen in de toevoeging eener andere Kamer. Doch eene vermindering van rechten, bijv. het ontnemen van haar recht - of moet ik zeggen: van haar macht? - om begrootingen te verwerpen om redenen buiten die begrootingen gelegen, wordt alleen bepleit om voor de Regeering een grootere zelfstandigheid op het gebied der uitvoerende macht te verzekeren dan zij thans in staat is te doen gelden. Dit onderwerp echter, dat de stelling raakt van de Regeering tegenover de Volkskamer en ons dus tot een beoordeeling van den parlementairen regeeringsvorm zelven zou leiden, moet hier ter zijde worden gelaten, omdat deze bladzijden alleen beoogen een inzicht te geven in de positie van de Eerste Kamer onder de werking van het
| |
| |
parlementaire stelsel, zooals wij dat kennen. Die positie nu betreft haar aandeel in de wetgeving, zoodat bij de vraag: wat met de machtsbeperking der Tweede Kamer wordt bedoeld, alleen een machtsbeperking op het gebied der wetgeving in aanmerking kan komen.
Hier is dan slechts ééne machtsbeperking verdedigbaar en wel deze: dat de Volkskamer niet het recht mag bezitten over haar representatief karakter te beslissen; hetgeen dit wil zeggen, dat de Tweede Kamer, als rechtsorgaan der natie, meester is over de wetten onder deze ééne voorwaarde, dat zij werkelijk, op het oogenblik van het afgeven van haar votum, de tolk van 's volks rechtsbewustzijn was. Om dit te beoordeelen, is er nog een ander lichaam noodig dat aan de wetgeving deelneemt dan de Volkskamer zelve en dat daarbij zich plaatst op het standpunt, niet: of de wet naar zijn oordeel is in 's lands belang, maar of de wet, die door de Tweede Kamer werd aangenomen, al dan niet overeenstemt met 's volks rechtsovertuiging en mitsdien die Kamer op het oogenblik der stemming wel ten volle het karakter bezat van orgaan dier rechtsovertuiging. Verschillende omstandigheden zijn denkbaar waaronder dat karakter tijdelijk teloor gaat. De Volkskamer kan bij het nemen van besluiten onder den druk hebben gestaan van een onvoldoend voorgelichte openbare meening, van onjuist gebleken voorstelling van feiten; het kan zijn dat leden, tengevolge van heftig debat, in een prikkelbaren toestand zijn gebracht, waardoor de stemming onbetrouwbaar werd; zij kan verkeerd hebben onder te sterke suggestie van een harer leden; mogelijk is voorts een stemming voortvloeiende uit gebondenheid aan bij de stembus afgegeven beloften, terwijl inmiddels eene kentering der openbare meening is te constateeren; mogelijk eindelijk is ook, dat bij de periodieke verkiezingen de rechtsovertuiging der kiezers zich niet heeft uitgesproken omtrent groote maatschappelijke belangen en het dus onzeker is of een besluit der Volkskamer daarover aan de heerschende rechtsovertuiging aanpast. Dat alles en nog veel meer - om, zooals Van Houten opmerkt, van corruptie niet te gewagen - kan oorzaak zijn, dat de Tweede Kamer op een gegeven oogenblik het representatief karakter
mist, dat zij behoeft om als rechtsorgaan der natie het beslissende woord te spreken. Dit en niets
| |
| |
anders dan dit, maar dit dan ook in de volste mate te onderzoeken, is de bedoeling en de beteekenis van de tweede instantie der wetgeving, die met een Eerste Kamer in het leven moet worden geroepen. Nimmer mag dus die Kamer de wetsontwerpen, welke zij van de Tweede ontvangt, beoordeelen naar hetgeen zij in 's lands belang acht. Gegeven een samenstelling der Eerste Kamer waarin een linksche coalitie de meerderheid vormt, terwijl in de Tweede Kamer een coalitie rechts overheerscht, dan behoort de Eerste Kamer zich bij de beslissingen der Tweede Kamer, waarin de beginselen harer meerderheid zijn belichaamd, neer te leggen, onder deze ééne mits alleen, dat die meerderheid toen kon worden beschouwd als representant van het rechtsbewustzijn bij de meerderheid der natie. De leden der Eerste Kamer kunnen, ieder voor zich en te rade gaande met hetgeen zij goed bevinden, het wetsontwerp verderfelijk achten - hun votum mag door die overwegingen niet worden bepaald. Zij moeten als beslissend aanvaarden de rechtsovertuiging van de meerderheid des volks en van die rechtsovertuiging is niet de Eerste maar alleen en uitsluitend de Tweede Kamer het orgaan. Het geheele verkiezingstoestel is op de verkrijging van zulk een rechtsorgaan in de Tweede Kamer ingericht en voor de uitspraak van die Kamer heeft ieder te buigen àls vast staat, dat die uitspraak niet heeft gestaan onder den invloed van oorzaken, welke het te voorschijn brengen van de rechtsovertuiging hebben verhinderd; en om dit te constateeren en daarmee dus te waarborgen het zedelijk gezag der wet, is een curatorium noodzakelijk dat deze moeielijke en verantwoordelijke taak vervult. Nimmer heeft zich in zulk een volkomen zuiverheid de taak, die de Eerste Kamer is opgelegd, afgeteekend, als toen zij in 1904 geroepen werd haar votum af te geven over het door de Tweede Kamer aangenomen ontwerp tot wijziging der Hooger-Onderwijswet, maar nimmer ook is zij in meerdere mate tekort
geschoten in de vervulling van die taak. De Hooger-Onderwijsnovelle, welke, naar de inzichten van de meerderheid der Tweede Kamer, het bijzonder Hooger Onderwijs aan zijn recht hielp, was een ontwerp waaromtrent geen twijfel kon bestaan dat het met het rechtsbewustzijn der natie, zooals zich dat bij de algemeene verkiezingen had uitgesproken, in volkomen overeenstemming
| |
| |
was. In plaats van deze overeenstemming als beslissend te aanvaarden, heeft de toenmalige Eerste Kamer het wetsontwerp getoetst aan de liberale denkbeelden die bij de meerderheid overheerschten, en het wetsontwerp verworpen, daarmee op het allerduidelijkst toonende, dat haar het inzicht ontbrak zoowel van haar eigen stelling in het wetgevend proces als van de positie die daarbij aan de Tweede Kamer toekomt. Men kan onmiddellijk toegeven dat van de meerderheid der Kamer een groote mate van objectiviteit en een hoog staand politiek bewustzijn wordt gevorderd, waar de eisch wordt gesteld dat zij zich moet kunnen losmaken van het enge partijstandpunt dat ieder hunner individueel inneemt, maar zonder die vordering en zonder dien eisch heeft de Eerste Kamer niet alleen geen recht van bestaan, maar ligt in het tweekamerstelsel, dat ons dan een evenwicht van macht zou geven, het uitgezochtste bedenksel om de wetgevende macht, onder een vertoon van bezige drukte, een schijnleven te laten leiden. Wel kan men dit alles voorkomen door van de Eerste Kamer een representatief lichaam te maken en, door middel van ontbinding, haar stemmen op de politieke toonhoogte der Tweede Kamer, maar deze oplossing, die ons daarenboven zou terugbrengen tot de bestreden gedachte dat het vertegenwoordigend stelsel twee Kamers vordert, staat gelijk met afschaffing der Eerste Kamer, omdat zij weerloos kan worden gemaakt zoodra zij tegen een beslissing der Tweede Kamer durft integaan. En durft zij dat niet, dan bereikt men met een zoodanige Eerste Kamer niets anders dan een nog grooteren achterstand in de wetgeving dan reeds thans moet worden geboekt.
De taak die in het bovenstaande voor de Eerste Kamer is weggelegd zou alleen dan onvervulbaar blijken te zijn, wanneer het onmogelijk was de mannen te vinden voor die taak berekend. Maar daaraan te twijfelen zou in ons volk een armoede aan karakter en politiek talent veronderstellen, waarnaar ons verleden geenszins heenwijst. Regentennaturen, zij zijn er ook nu nog; de hoofdvraag is: hoe ze te onderkennen en naar voren te brengen, en op welke wijze hun ruggegraat kan worden gegeven, niet alleen om te durven staan voor een Luther's neen, maar ook en veel meer nog om te kunnen spreken het hier zooveel moeilijker ja. Doch
| |
| |
dit raakt de samenstelling der Eerste Kamer, waarover in een volgend gedeelte zal worden gehandeld. Hier zijn nog enkele bemerkingen te maken op de positie welke voor de Eerste Kamer is gevindiceerd.
Allereerst deze bemerking, dat, waar de taak eener Eerste Kamer zich moet bepalen tot een onderzoek niet van het wetsontwerp maar van het votum dat de Tweede Kamer daarover uitbracht, een recht van amendement haar onmogelijk kan worden toegekend. Er zijn redenen te over reeds aangevoerd, die deze versterking van haar aandeel in den wetgevenden arbeid onraadzaam maken. Zoowel Buys in zijn ‘Grondwet’ als Oppenheim in de nota die hij aan het verslag der staatscommissie voor grondwetsherziening van 1905 toevoegde, hebben op m.i. overtuigende wijze deze nieuwigheid bestreden en niet verzuimd vooral den nadruk te leggen op het bedenkelijke gevolg, dat daardoor het karakter van de Eerste Kamer fundamenteel zou veranderen. De bedoeling toch van hen die voor de toekenning van het recht van amendement pleiten, is niet in de eerste plaats om de gelegenheid te openen technische verbeteringen in het ontwerp aan te brengen, maar vooral om principiëele veranderingen, zij 't ook niet tot stand te brengen, dan wel door het uitlokken van een compromis te bevorderen. Wie aan die bedoeling nog twijfelt, leze met aandacht de toelichting welke de hiervoren genoemde staatscommissie voegde bij haar voorstel om aan de Eerste Kamer het recht van amendement te geven. Aan het slot eener gewrongene opsomming der voordeelen die dit recht zou meebrengen, komt, als ter loops geuit maar in waarheid de kern van het betoog vormende, de opmerking, dat het recht van amendement ook dienstig is ‘indien kan worden aangenomen dat de uitbreiding der kiesbevoegdheid voor de Tweede Kamer ten gevolge zal hebben dat onberaden beslissingen minder zeldzaam worden’. Deze op hoffelijke wijze geopenbaarde vrees voor hetgeen bij invoering van algemeen kiesrecht vermoed wordt in meerdere mate te zullen voorkomen nl. ‘onberaden beslissingen’, stelt in daghelder licht, althans voor hen die onder de handschoen ook de hand weten te voelen, dat het recht van amendement
der Eerste Kamer bestemd is ook en vooral de principieele beslissingen der Tweede Kamer te matigen. Dit nu kan niet anders be- | |
| |
teekenen dan dat de Eerste Kamer gerechtigd wordt geacht háár politieke overtuiging te stellen tegenover die van de Tweede Kamer, uit welk conflict men dan de hoop koestert op een compromis dat, zooals indertijd de Eerste Kamer zonder recht van amendement reeds wist te bereiken bij de Ongevallenwet, leidt tot matiging van hetgeen waarover de Tweede Kamer een principieele beslissing heeft gegeven. Welnu, met het signaleeren van dezen toeleg - die dus, door de toekenning van het recht van amendement, aan de Eerste Kamer wil opdringen het politieke beginsel harer meerderheid tot richtsnoer van hare beslissingen te nemen - is, naar mijne bescheiden meening, het vonnis over deze uitbreiding van de bevoegdheid der Eerste Kamer geveld. Want naar de beschouwingen die voorafgingen is het juist de hoogste roeping eener Eerste Kamer om zich te verheffen boven het politieke beginsel dat de meerderheid aanhangt en als eenig richtsnoer te aanvaarden de toetsing van de harmonie tusschen de beslissing der Volkskamer en de rechtsovertuiging die, naar de uitspraak der kiezers, daaraan ten grondslag moet liggen. Meer niet en evenmin iets anders heeft de Eerste Kamer te verrichten, want al het meerdere dat men haar zou wenschen op te dragen maakt haar volkomen ongeschikt voor de vervulling van de taak waarin haar reden van bestaan ligt, en al het andere waartoe men de Eerste Kamer wil gebruiken maakt haar tot een doellooze en mitsdien de staatswerkzaamheid belemmerende instelling.
Een tweede bemerking die met betrekking tot de positie van de Eerste Kamer, zooals die door ons is ontvouwd, moet worden gemaakt, is deze, dat - mocht het gelukken de Eerste Kamer te vervormen tot een regentencollege, in staat de hooge politiek te voeren die onder de werking van het parlementaire stelsel moet en door geen andere instelling, met name niet door de Kroon, kàn worden gevoerd - alsdan de werkzaamheden welke die Eerste Kamer heeft te verrichten eene vereenvoudiging toelaten, waaraan groote voordeelen zijn verbonden. Mr. de Beaufort wijst in zijn ‘Staatkundige Opstellen’ erop, dat er vaak wordt geglimlacht over de lijvige verslagen der Eerste Kamer betreffende wetsontwerpen, waarvan de aanneming vaststaat. Nutteloos is dit werk wel niet, zegt de schrijver, omdat die verslagen, in verband met de antwoorden
| |
| |
der Regeering, voor de uitlegging der wet in de toekomst niet zonder belang zijn, maar, voegt hij er aan toe, het is niet voor dit werk, voor deze taak, dat men een tak der volksvertegenwoordiging in het leven roept. De opmerking is volkomen juist, maar leidt mij niet, zooals Mr. de Beaufort, tot aanbeveling om het recht van amendement aan de Eerste Kamer toe te kennen, maar tot de vraag of deze academische arbeid, dien de Eerste Kamer zich getroost, niet beter achterwege bleef. Bij de stelling, die naar onze opvatting de Eerste Kamer bij het wetgevend proces moet innemen, past die arbeid geenszins, omdat de merites van het ontwerp op hare beslissing van geen invloed mogen zijn. Maar dit zou op zich zelf nog geen afdoende reden wezen om over deze wijze van handelen den staf te breken, wanneer niet, eensdeels zulk een onderzoek der wetsontwerpen het standpunt van beoordeeling der Eerste Kamer in gevaar brengt, anderdeels tengevolge heeft dat de keuze van leden beperkt of in verkeerde richting geleid wordt.
Het eerstgenoemde bezwaar is niet denkbeeldig. Als men het normaal acht dat de Eerste Kamer de wetsontwerpen ook uit een technisch oogpunt onderzoekt, dan komt men consequent tot het recht van amendement, als het middel om dit onderzoek vruchtdragend te doen zijn. Al het bedenkelijke dat de toekenning van dit recht aan de Eerste Kamer meebrengt, richt zich daarom ook tegen het technische onderzoek der wetsontwerpen, daar een ophooping van technische bezwaren de door de Eerste Kamer te nemen beslissing onzuiver kan maken, in zoover nl. het gevaar zeer stellig bestaat dat het wetsontwerp wordt verworpen wegens technische gebreken en niet, zooals het alleen behoort, wegens den ondeugdelijken grondslag van de beslissing der Tweede Kamer.
Ook op de keuze van leden der Eerste Kamer werkt de gewoonte van een nauwkeurig onderzoek der wetsontwerpen min gunstig. Belast men de Eerste Kamer met soortgelijken wetgevenden arbeid als in de Tweede Kamer wordt verricht, en vergt men dus van de leden zich te verdiepen in allerlei vraagstukken, dan zullen velen, die wegens hun maatschappelijke positie voor het lidmaatschap geschikt kunnen worden geacht, zich niet beschikbaar stellen, omdat zoodanige werkzaamheden te veel van hun tijd en arbeidskracht vorderen,
| |
| |
en wordt dus de keuze beperkter dan wenschelijk is. Wordt anderzijds bij de keuze juist op de geschiktheid voor zoodanige werkzaamheden gelet, dan leidt men de keuze in de verkeerde richting, omdat die geschiktheid niet den doorslag mag geven.
Het werk, dat de Eerste Kamer nu verricht, zou ik niet met Mr. de Beaufort te eenvoudig willen noemen, maar niet eenvoudig genoeg, althans wat aangaat den arbeid dien zij gewoonlijk verricht, welke aanzienlijk kan worden ingekrompen. Wat van een Eerste Kamer tegenover een volledig samengestelde Volkskamer gevorderd wordt, is hetzelfde dat eertijds van de Kroon werd verwacht, toen haar vetorecht nog een levend recht was. Voor de Kroon gold onder het constitutioneele regime zonder parlementair stelsel dezelfde norm, waarnaar, onder den parlementairen regeeringsvorm, de Eerste Kamer zich heeft te gedragen. Ook zij had zich niet te begeven in een technisch onderzoek van het wetsontwerp, maar zich alleen de vraag te stellen, of het met de rechtsbehoefte der natie in overeenstemming was. Legt men op deze functie nadruk, dan is dat stellig een zeer gewichtige taak en in zoover dus geenszins een eenvoudige arbeid, maar het is een arbeid die, gemeenschappelijk, slechts weinige bijeenkomsten noodig maakt, zoodat de Kamer toegankelijk wordt zelfs voor hem, die voor eenigszins lange politieke werkzaamheden zich niet beschikbaar kan stellen.
Mijn laatste bemerking vormt den sluitsteen van het betoog der voorgaande bladzijden. Wanneer die bladzijden de taak der Eerste Kamer in het juiste licht hebben gesteld, dan valt in het oog, dat die taak haar corollarium heeft in het aan de Kroon toekomende recht van ontbinding. Dit recht vindt toepassing, als er redelijke twijfel bestaat aan het representatieve karakter der Staten-Generaal, wanneer dus op goede gronden vermoed wordt, dat de vertegenwoordiging niet meer als het rechtsorgaan der natie kan worden beschouwd. Tweeërlei is daarbij mogelijk. Het verschil tusschen het volk en zijn vertegenwoordiging kan betrekking hebben op de algemeene politiek der Regeering of zich openbaren, zooals in 1894 en 1904, bij een bepaald wetsontwerp (kieswet-Tak en Hooger-onderwijsnovelle-Kuyper). Met dit laatste geval hebben wij hier alleen te maken. Wanneer het recht van
| |
| |
ontbinding wordt toegepast bij twijfel, of het votum der Kamer met de onder de kiezers heerschende rechtsovertuiging overeenkomt, dan vervult dat recht dezelfde functie als waartoe de Eerste Kamer geroepen is, die immers aan haar beslissing dezelfde vraag ten grondslag legt. Ook zij onderzoekt of het votum der Volkskamer al dan niet steun vindt in de rechtsovertuiging des volks, maar terwijl zij dat onderzoek verricht bij aanneming van het wetsontwerp door de Tweede Kamer, treedt de Regeering, de toepassing van het recht van ontbinding overwegende, in een beoordeeling of eene verwerping van het wetsontwerp door de Tweede Kamer gerechtvaardigd was. Het votum der Tweede Kamer staat dus onder een dubbele controle, n.l. van de Regeering en van de Eerste Kamer. Het controlerecht der Regeering strekt zich uit over het negatieve votum; dat der Eerste Kamer over het positieve votum der Tweede Kamer. In het middel echter om die controle uit te oefenen, verschillen zij. De Regeering doet dat door het recht van ontbinding in werking te stellen en legt dus de beslissing in handen van de kiezers, waarmee zekerheid omtrent de heerschende rechtsovertuiging verkregen wordt. Aan de Eerste Kamer daarentegen staat zulk een rechtstreeksche verificatie niet open; zelf moet zij beslissen en zelf zich dus vergewissen, of al dan niet overeenstemming tusschen Volkskamer en volk bestaat, zoodat hier die volstrekte zekerheid omtrent de heerschende rechtsovertuiging niet verkregen wordt. Waar dit nu het geval is, rijst de vraag, of er geen termen bestaan de Eerste Kamer toe te rusten met een gelijksoortige macht als de Regeering bezit om tot zulk een zekerheid te komen. Een ‘gelijksoortige’ macht - omdat aan de Eerste Kamer bezwaarlijk dezelfde macht n.l. het ontbindingsrecht kan worden gegeven. Maar aangezien die ontbinding, zoo zij toegepast wordt na verwerping van wetsontwerpen door de Volkskamer, in het wezen der zaak neerkomt
op het uitschrijven van een referendum, zou aan de Eerste Kamer de bevoegdheid kunnen worden verleend om voor háár beslissing in de plaats te stellen eene beslissing door de kiezers, m.a.w. om tot een referendum te besluiten. Verkeert de Eerste Kamer in twijfel of de Tweede Kamer bij aanneming van een wetsontwerp wel als vertegenwoordiging der natie kon worden aangemerkt, en
| |
| |
raakt de zaak, waarbij die twijfel rijst, voorname ethische of politieke beginselen, dan is er alle reden om voor de Eerste Kamer de gelegenheid te openen de beslissing in handen der kiezers te leggen, zooals de Regeering dat doet, als zij, bij verwerping van wetsontwerpen door de Tweede Kamer, van het recht van ontbinding gebruik maakt.
Consequent leidt intusschen deze gedachtengang er toe ook de Regeering met het recht van referendum te bekleeden. Nu eenmaal het recht van ontbinding niet alleen gebruikt wordt om de kiezers uitspraak te laten doen over het algemeene regeeringsbeleid, maar ook hen te doen richten over de beslissingen der Tweede Kamer omtrent wetsontwerpen genomen, heeft dat recht een dubbele beteekenis gekregen. Waar het tot eerstgenoemd doel wordt gebezigd, is het, althans in de parlementair geregeerde landen, een middel om van vertrouwen of wantrouwen in de Regeering te doen blijken. Toegepast om de kiezers uitspraak te laten doen over wetsontwerpen, bedoelt het recht van ontbinding de kiezers te doen oordeelen over het werk van den Wetgever. Maar ter bereiking van dit doel is het niet noodig de volksvertegenwoordigers van hun mandaat te ontheffen, de kiezers over vernieuwing van het mandaat te doen beslissen en langs dien omweg het oordeel der kiezers over maatregelen van wetgeving uit te lokken, doch verdient het de voorkeur - ook om de vrijheid der volksvertegenwoordigers door het dan altijd dreigende recht van ontbinding niet in gevaar te brengen - rechtstreeks de kiezers door een referendum te raadplegen, met handhaving dus van het zitting hebbende Parlement.
Een goed sluitend stelsel zou daarmee worden verkregen. Het recht van ontbinding, werkende ter verkrijging eener Regeering naar den geest van het volk; het Kroonreferendum toegepast ter verkrijging van een uitspraak over een maatregel van wetgeving waartoe de Volksvertegenwoordiging niet wil medewerken; het Eerste Kamer-referendum ter controle op de beslissingen der Tweede Kamer als twijfel rijst, of een wetsontwerp, door haar aangenomen, steun vindt bij de kiezers. Om dit stelsel ten volle aannemelijk te maken, zou echter op het instituut van het referendum moeten worden ingegaan, waartoe het hier niet de plaats is. Maar wel mag ik er op wijzen, dat toekenning van het recht van referendum aan de
| |
| |
Eerste Kamer in hooge mate zou meewerken om conflicten tusschen Tweede en Eerste Kamer tot een bevredigende oplossing te brengen. Als de Eerste Kamer over de aanneming van een wetsontwerp door de Tweede Kamer haar beslissing moet afgeven, kunnen de gegevens, waarop zij die beslissing bouwt, meer of minder onzeker zijn en dan kan de afstemming van het wetsontwerp door de Eerste Kamer een strijd doen ontbranden, welke voorkomen zou zijn, als de Eerste Kamer gebruik had kunnen maken van het middel van referendum en dus voor háár beslissing die der kiezers in de plaats had mogen stellen. En te wenschelijker is het de Eerste Kamer daartoe de bevoegdheid te geven, naarmate de positie van de Eerste Kamer sterker is, met name wanneer, waarop in het laatste gedeelte van deze verhandeling zal worden aangedrongen, de Eerste Kamer onontbindbaar wordt gemaakt. Bij een dergelijke krachtige stelling van het Hoogerhuis blijft, zoo men aan de Eerste Kamer het recht van referendum onthoudt, niets anders over dan dat de Regeering de Tweede Kamer, wegens de verwerping van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer, ontbindt, om, langs dien omslachtigen en voor herhaaldelijk betreden onbruikbaren weg, omtrent de rechtsovertuiging der kiezers een eindbeslissing te verkrijgen, die door een vanwege de Eerste Kamer uitgeschreven referendum onmiddellijk, en zonder een conflict in het leven te roepen, had kunnen zijn bereikt. Als toch door nieuwe algemeene verkiezingen de in de kiezers heerschende rechtsovertuiging ten gunste van een bepaalde wettelijke regeling aan den dag is gebracht, staat het der Eerste Kamer niet meer vrij tegen het votum der Tweede Kamer haar veto te doen gelden. Een groote vereenvoudiging, en tevens eene die het gezag der Eerste Kamer slechts ten goede kan komen, zou het daarom zijn, als men die Kamer de macht toekende om een door de Tweede Kamer aangenomen wetsontwerp aan een volksstemming te onderwerpen. Daarenboven zou deze
bevoegdheid op het allerduidelijkst de eigenlijke taak der Eerste Kamer naar voren brengen, omdat in die bevoegdheid ligt opgesloten een verwijzing naar het éénige standpunt van waaruit zij de wetsontwerpen heeft te beoordeelen, n.l. of de Tweede Kamer bij de aanneming van het wetsontwerp was de tolk van 's volks rechtsovertuiging, met terzijdestelling dus van eigen
| |
| |
politieken maatstaf en van alle onderzoek naar de technische waarde van het ontwerp. Dat dit en dit alleen de taak is der Eerste Kamer, spreekt de Grondwet met onuitwijkbare klaarheid uit, als zij haar het recht van referendum in de hand geeft, omdat de Eerste Kamer, dat recht in toepassing brengende, daarmee de in het volk heerschende rechtsovertuiging als ook voor haar beslissend erkent. En hoe hoog men ook de kunst van wetgeving moge stellen en met hoeveel waarborgen men het proces der rechtsvorming moge omringen teneinde de technische waarde van de wet tot volkomenheid te brengen - de zorg voor aanpassing der wet aan 's volks rechtsovertuiging moet den wetgever het allermeest ter harte gaan, omdat daarvan de rechtswaarde en dus de verbindende kracht der wet afhankelijk is.
De slotsom is dus deze: de Eerste Kamer is bij de invoering van het constitutioneele stelsel op het continent uit Engeland overgenomen, en beschouwd en behandeld als een deel der vertegenwoordiging, zonder er acht op te slaan, dat de splitsing van het Engelsche Parlement in twee Kamers het gevolg was van historische toestanden en niet een eisch van het vertegenwoordigend stelsel. Blijkt dientengevolge dat naast de Volkskamer een Eerste Kamer als vertegenwoordigend lichaam geen reden van bestaan heeft, een hoogst belangrijke functie valt haar plotseling ten deel toen de constitutioneele regeeringsvorm tot het parlementaire stelsel zich had ontwikkeld. Onder de werking van dit stelsel staat de macht der Kroon geheel onder de controle der Volkskamer en zou een democratisch absolutisme daarvan het onvermijdelijk gevolg zijn geweest, als niet in de Eerste Kamer een machtsbeperking der Volkskamer had gelegen, waardoor de groote beteekenis dier Kamer uit dezen hoofde in het zicht geraakte. De Eerste Kamer komt dientengevolge in de positie welke eertijds, toen het koninklijk vetorecht nog levend was, de Kroon bij de wetgeving innam. Evenals de Kroon toenmaals, zoo functioneert thans de Eerste Kamer als curatorium over de beslissingen der Volkskamer, en is het haar hoogste roeping om de besluiten der Tweede Kamer te toetsen, niet naar hun technische waarde en niet aan den politieken maatstaf welke in die Eerste Kamer bij de meerderheid te vinden is, maar aan de heerschende rechtsovertuiging des volks, waarvan de Tweede
| |
| |
Kamer in normale omstandigheden als orgaan moet worden aangemerkt, doch die op een gegeven oogenblik, tengevolge van allerlei storende oorzaken, kan blijken dat karakter van rechtsorgaan niet te hebben bezeten. Ziedaar de taak die de Eerste Kamer heeft te vervullen en waarin haar reden van bestaan alléén gelegen is. Ter vervulling van die taak moet zij bij het proces van wetgeving met het recht van veto, en met dat recht uitsluitend, zijn toegerust, aan welk recht echter niet tekort wordt gedaan als men de Eerste Kamer de bevoegdheid toekent zich van een beslissing te onthouden en die, door het referendum, in handen te leggen van de kiezers, wier rechtsovertuiging tot heerschappij te brengen immers juist de taak eener Eerste Kamer is.
Gegeven nu de noodzakelijkheid van zulk een Kamer van wetgeving, rijst de vraag ten slotte: hoe haar samentestellen opdat zij werke naar haar bestemming.
| |
IV.
Bij het regelen van de samenstelling eener Eerste Kamer moet allereerst zitting worden bezorgd aan personen, die tegenover de politieke partijschappen zelfstandig kunnen staan, ten einde waarborg te hebben dat de beslissingen der Tweede Kamer met de noodige objectiviteit en dus niet van uit een partijstandpunt worden beoordeeld. Die zelfstandigheid vindt men het allermeest bij een samenstelling als die van het Hoogerhuis in Engeland, waarin voor het grootste deel de leden krachtens erfelijk recht zitting hebben. Het allerminst is die zelfstandigheid te verwachten bij een Kamer, waarvan de leden gekozen worden door dezelfde kiezers als ook de leden der Volkskamer benoemen. Tusschen deze twee uitersten bewegen zich de samenstellingen der verschillende Eerste Kamers. Bij het eene uiterste, waar het lidmaatschap op erfelijk recht steunt, danken de leden hun lidmaatschap aan geen enkel politiek persoon, zijn zij in elk geval aan geen zoodanige verantwoording schuldig. De politieke gezindheid, die, hetzij bij benoeming door de Regeering, hetzij bij verkiezing door de burgers, van doorslaande beteekenis is, heeft hier op de verkrijging van het lidmaatschap geen invloed hoegenaamd. De vrijheid van politieke overtuiging
| |
| |
is hier op haar maximum en de mogelijkheid van een objectief oordeel het grootst. De minste waarborg voor een zelfstandig oordeel biedt het andere uiterste aan, waar de leden rechtstreeks door de gewone kiesgerechtigden worden benoemd. Deze zijn geschoold in het kiezen op den grondslag van partijbeginselen of partijprogramma's en kunnen zich bezwaarlijk uit het gareel, waarin zij voor de verkiezing der Volkskamer gespannen zijn, losmaken, om benoemingen te doen waarbij de politieke gezindheid niet meer hoofdzaak is. De benoemden, hunne verkiezing aan de politieke kleur welke zij bekenden dankende, staan dientengevolge minder vrij in het afgeven van een votum en missen dus die mate van zelfstandigheid welke voor een lid der Eerste Kamer noodzakelijk is.
Deze beschouwingen zouden met stelligheid leiden tot aanprijzing van een samenstelling der Eerste Kamer naar het Engelsche model, wanneer niet twijfel aan de goede werking van een op die wijze samengestelde Kamer gewekt werd, eensdeels door het feit dat Engeland een reorganisatie van zijn Hoogerhuis als een dringende behoefte gevoelt, anderdeels door de omstandigheid dat op het continent nergens Engelands voorbeeld hierin is gevolgd, maar overal de tijdelijkheid van het lidmaatschap overheerscht en eene benoeming, op de eene of andere wijze, ingang heeft gevonden. En opmerkelijk is, dat naarmate de organisaties der Eerste Kamers van jonger datum zijn, de kiezers meer of minder rechtstreeks bij de samenstelling worden betrokken en dus het andere uiterste, waarop hierboven gewezen werd, eenigszins op den voorgrond treedt.
Wat kan daarvan de oorzaak zijn? Zij ligt m.i. hierin, dat meer of minder duidelijk de noodzakelijkheid gevoeld wordt, om bij de samenstelling der Eerste Kamer ook rekening te houden met de kennis van het volksleven, die de leden behoeven om de beslissingen der Volkskamer te kunnen controleeren. Naarmate deze controle-functie eener Eerste Kamer meer in het zicht komt - en zij komt meer in het zicht naar gelang de Volkskamer een meer democratisch karakter verkrijgt - springt te duidelijker de noodzakelijkheid in het oog, dat, naast den eisch van politieke zelfstandigheid, ook als voorwaarde voor het lidmaatschap eener Eerste
| |
| |
Kamer moet worden gesteld een zekere mate van kunde van het volksleven, uit welks strijdende tegenstellingen de in de maatschappij levende rechtsovertuigingen geboren worden. Welnu, die kennis van de maatschappelijke stroomingen ontbreekt ten eenenmale bij de kaste waaruit in Engeland het Hoogerhuis wordt gerecruteerd, ontbreekt ook bij hen, die, zooals in de meeste Duitsche Staten, hun lidmaatschap van het ‘Heeren’-huis danken aan door geboorte verkregen maatschappelijke stelling. De overheerschende plaats die het Lagerhuis in Engeland heeft verkregen, het voortdurend wijken van het Hoogerhuis tegenover de inbreuken die op zijn oorspronkelijk gelijksoortige rechten als die het Lagerhuis thans bezit worden gemaakt, verklaart zich allermeest uit het besef, dat de 600 ‘notabelen’, welke het Hoogerhuis vormen, te ver afstaan van de nooden en behoeften der groote massa, om tolk van haar rechtsbegeeren te kunnen zijn. Kon de vernuftige tegenstelling die Van Idsinga, in zijn studie over de constitutioneele Monarchie, maakt tusschen het aandeel dat elk der Huizen van het Parlement bij de rechtsvorming bezit, worden aanvaard, en als taak van het Hoogerhuis aangemerkt, om tegenover den eisch van het gemeenschapsleven de zedelijke aanspraken der vrije zelfstandige persoonlijkheid, m.a.w. het element der persoonlijke vrijheid, tot gelding te brengen, dan ware geen lichaam voor de vervulling van die taak beter berekend dan het Britsche Hoogerhuis, in welks leden dat persoonlijke vrijheidselement het krachtigst is vertegenwoordigd. Maar een rechtsvorming onder dezen invloed van het Hoogerhuis tot stand gebracht, zou slechts ten goede komen aan hen zelven en aan nog eenige anderen, eene kleine minderheid, die hunne zelfstandigheid en persoonlijkheid reeds ten volle kunnen doen gelden, terwijl het recht, waaraan de maatschappij behoefte heeft, het persoonlijke leven nog brengen moet waar het worstelt om te bestaan en voor de vorming van dat
recht een inzicht in het volksleven noodzakelijk is, dat dooreengenomen bij hen ‘die te gast zijn in het leven’ niet wordt gevonden. Het Britsche Hoogerhuis, in zijn tegenwoordige samenstelling, heeft met de Monarchie dezelfde deugden en gebreken gemeen. De deugdelijkheid der Monarchie ligt, met betrekking tot de rechtsvorming, in haar boven-maat- | |
| |
schappelijke stelling, welke een zelfstandigheid van oordeel mogelijk maakt zooals van een onpartijdigen wetgever verlangd wordt. Maar tegelijk ligt in diezelfde boven-maatschappelijke stelling ook haar zwakte, omdat de monarch nooit iets doorleeft van de nooden en behoeften waaraan bij duizenden de drang naar vrijheid en zelfstandigheid ten offer valt. In dien toestand verkeert ook het Hoogerhuis in Engeland. Zijn sterkte ligt in zijn onafhankelijkheid, zijn zwakte in zijn isolement. En daarom is het probleem, waarvoor men bij de samenstelling eener Eerste Kamer is geplaatst, een lichaam te construeeren, dat de grootst mogelijke onafhankelijkheid bezit en tegelijk in de grootst mogelijke voeling staat met het rechtsbewustzijn der natie. De oplossing van dit probleem is bij uitstek moeielijk omdat, naarmate men de onafhankelijkheid versterkt, de band met het volk losser wordt; en omgekeerd naarmate die band nauwer wordt gelegd en dus de politieke gezindheid zich meer doet gelden, de zelfstandigheid van het lichaam verzwakt wordt. Waar aan deze twee geheel tegenstrijdige eischen moet worden voldaan, spreekt het van zelf, dat de oplossing nooit iets meer kan zijn dan een compromis, dat nimmer ten volle bevredigt en altijd bloot staat aan meer of minder gerechtvaardigde critiek. En als men kennis neemt van de verschillende wijzen waarop de Eerste Kamer wordt samengesteld, komt het compromiskarakter der organisatie dan ook duidelijk aan het licht.
Letten wij in de eerste plaats er op, hoe aan den eisch van politieken samenhang met het volk wordt voldaan, dan blijkt dat deze veelal verkregen wordt door de benoeming der leden rechtstreeks of middellijk aan het volk op te dragen. Waar de verkiezing rechtstreeks geschiedt, is het gevaar aanwezig waarop hierboven reeds werd gedoeld, dat de leden der Eerste Kamer de politieke creaturen der kiezers worden en dus de onafhankelijkheid van geest zullen derven. Vandaar dat alsdan de kiezers in hun keus worden beperkt tot categorieën van personen, van wie een bijzondere mate van zelfstandigheid verwacht kan worden. Dit stelsel gold en geldt ten deele nog in België, waar thans een zeker aantal leden der Eerste Kamer rechtstreeks gekozen worden door dezelfde kiezers die de leden der Tweede Kamer afvaardigen,
| |
| |
doch voor de benoeming van de leden der Eerste Kamer zijn gebonden aan personen, die een hoogeren leeftijd dan voor de verkiesbaarheid tot lid der Tweede Kamer is bepaald bezitten, en voorts tot de zoogenaamde hoogstaangeslagenen in de Rijks directe belastingen behooren. Consequent is de gedachtengang van den Belgischen wetgever geweest door deze beperking in de verkiesbaarheid te doen wegvallen voor dat deel der Senatoren, dat niet rechtstreeks maar indirect wordt gekozen n.l. door de Provinciale Staten. Het verband met de kiezers is behouden, maar aangezien hier dat verband middellijk is geworden en wel zoodanig middellijk, dat de Provinciale Staten niet als gedelegeerden der kiezers d.w.z. als college ad hoc, maar als administratief lichaam de keuze verrichten, acht men de zelfstandigheid der gekozenen door deze wijze van benoemen voldoende gewaarborgd. Dit dubbele stelsel is zeer eigenaardig en toont duidelijk de moeielijkheid waarin men verkeert om den eisch eener volkskeuze in overeenstemming te brengen met den eisch van zelfstandigheid der afgevaardigden. Bij het eerste stelsel, dat der rechtstreeksche keuze met beperking der verkiesbaarheid, een stelsel dat ook in het grondwetsvoorstel van Drucker c.s. wordt aangetroffen, wint de eisch van de politieke keuze het van den eisch der politieke onafhankelijkheid. Bij het tweede stelsel is het juist omgekeerd en vindt de zelfstandigheid der afgevaardigden een bijzonderen waarborg in de keuze door de Provinciale Staten, waardoor het onmiddellijk verband tusschen kiezers en afgevaardigden principieel verbroken wordt.
Nog een stap verder zijn wij hier te lande gegaan, door niet alleen de keuze van de leden der Eerste Kamer aan de Provinciale Staten voor te behouden, maar nog daarenboven de verkiesbaarheid te beperken tot de welbekende categorieën, zoodat aan de zelfstandigheid van de leden der Eerste Kamer blijkbaar veel gewicht is gehecht. De geschiedenis leert echter, dat deze beperking der verkiesbaarheid door een belangenpolitiek is ingegeven, zooals ook uit de aangewezen categorieën zelve duidelijk blijkt.
Zeer bepaaldelijk treedt het politiek karakter der keuze op den voorgrond in Frankrijk, waar sinds 1884 de Senatoren benoemd worden door colleges ad hoc, zonder beperking der
| |
| |
verkiesbaarheid. Bij eene verkiezing door alleen voor keuze georganiseerde lichamen wordt wel is waar het onmiddellijk contact tusschen afgevaardigden en kiezers ook opgeheven, zooals het geval is waar die keuze geschiedt door Provinciale Staten, maar de politieke invloed reikt hier toch veel verder, omdat de kiescolleges zijn samengesteld uit personen, die op zuivere partijlijnen tot afgevaardigden in verschillende vertegenwoordigende lichamen zijn gekozen.
Let men nu verder, met aanlegging van den dubbelen maatstaf, op de samenstelling der Eerste Kamer in andere landen, dan vinden wij, vooral in de Duitsche Staten, nog veelvuldig een benoeming der leden door de Kroon, met beperking veelal van dat benoemingsrecht tot zekere categorieën. Deze wijze van samenstelling der Eerste Kamer nadert die van het Hoogerhuis in Engeland, inzoover een bij uitstek zwak verband tusschen Kamer en volk wordt gelegd, gegeven de exclusieve categorieën waaruit zij wordt samengesteld. Zij biedt daarenboven geen waarborg voor politieke zelfstandigheid, door de afhankelijkheid van de Kroon waarin het meerendeel der leden zich bevindt. In parlementair geregeerde landen kan deze wijze van samenstelling in het geheel niet in aanmerking komen, omdat de uitoefening van de rechten der Kroon door de politiek der Volkskamer wordt beheerscht en hier dus uit dien hoofde de politieke zelfstandigheid teloor gaat.
In aanmerking schijnt daarom alleen te kunnen komen eene Eerste Kamer aan wier samenstelling het volk op de eene of andere wijze medewerkt, als daartegenover waarborgen kunnen worden gesteld voor een groote mate van onafhankelijkheid der leden. Dat voor de volkskeuze het vroeger besproken organische kiesrecht geen dienst kan doen, is, met het oog op de belangenvertegenwoordiging die dat kiesrecht medebrengt, duidelijk. Praktisch komt dan ook voor ons land alleen de bestaande wijze van verkiezing der Eerste Kamer in het zicht, welke, behoudens de beperking der verkiesbaarheid, nog het meest aan de gestelde eischen voldoet, mits, ter verzekering van hare zelfstandigheid, daarmee ééne principieele wijziging van ons Staatsrecht gepaard ga, n.l. de afschaffing van het recht der Kroon tot ontbinding dier Kamer, omdat alleen langs dien weg het mogelijk is de
| |
| |
Eerste Kamer te brengen op het standpunt van waaruit zij de beslissingen der Volkskamer heeft te onderzoeken. Het bewijs moet dus geleverd worden, dat een aldus samengestelde en werkende Eerste Kamer nog het meest zal voldoen aan de eischen van onafhankelijkheid en politiek inzicht, die aan hare leden behooren te worden gesteld.
In de eerste plaats het politieke inzicht, dat haar leden moeten hebben, waartoe een verkiezing uit en door de burgerij noodzakelijk is. Dat een rechtstreeksche verkiezing moet zijn uitgesloten, werd hierboven reeds betoogd. Van de gewone kiezers, die voor de machtspolitiek der staatkundige partijen zijn afgericht en opgevoed, kan niet worden verwacht, dat zij zichzelf den teugel aanleggen om voor de Volkskamer, die zij hebben samengesteld, tegelijk ook het curatorium te bestellen, dat haar onder toezicht neemt. Een Eerste Kamer, rechtstreeks door dezelfde kiezers als die der Tweede Kamer gekozen, zal noodwendig een copie der Volkskamer zijn, misschien met eene andere partijverhouding - als de kiezers anders gegroepeerd zijn, zooals in het voorstel Drucker c.s. - en dan tot een in zich zelf verdeelde of op conflicten aangelegde Staten-Generaal leiden. Maar in elk geval komen dan in die Eerste Kamer personen zitting nemen, volstrekt ongeschikt om de beslissingen der Volkskamer uit een ander en hooger standpunt te beoordeelen dan uit het standpunt van de partijschap die hen op het kussen bracht. En deze ongeschiktheid wordt er geen haar minder om, als men de kiezers in hun keuze aan banden legt door de verkiesbaarheid te beperken, zooals in het genoemde voorstel geschiedt, tot eenige categorieën van ‘aanzienlijken’, omdat op die aanzienlijken de partijpolitiek evenzeer, zoo al niet meer, vat heeft dan op hen die niet tot ‘aanzien’ zijn gekomen. Principiëel moet daarom de Eerste Kamer worden losgemaakt van den onmiddellijken invloed van kiezers, voor wie de waarde van den persoon achterstaat bij de politiek die zij tot gelding willen brengen.
Deze losmaking nu wordt voltrokken als men het vertegenwoordigend lichaam der provincie tot de keuze roept. Toegegeven moet worden, dat deze vertegenwoordiging met politieken strijd wordt geboren daar, afgescheiden van de haar opgedragen keuze der Eerste Kamer, de werkzaamheden
| |
| |
van de Staten en van de daaruit voortkomende colleges van Gedeputeerden meer of minder door het politieke standpunt der leden worden beheerscht. Maar dit politiek karakter maakt hen geenszins ongeschikt tot de keuze der Eerste Kamer; integendeel, waar die Kamer niet vreemd behoort te zijn aan de politieke beginselen, welke onder de kiezers leven, is eene verkiezing door een politiek lichaam als de Provinciale Staten volkomen op haar plaats. De winst bij een zoodanige verkiezing, boven de rechtstreeksche, ligt in de personen, welke de keuze verrichten. Hier hebben wij menschen die, door hunne verkiezing tot leden der Provinciale Staten, tot eenig ‘aanzien’ zijn gekomen en dus heel wat meer dan de gemiddelde kiezer, die alleen in scharen en schoolen denkt en handelt, tot oordeelen in staat. Kan van hen niet worden verwacht, dat zij ter Eerste Kamer zullen afvaardigen de Regenten waaruit die Kamer moet zijn samengesteld om als curatorium over de Tweede Kamer werkzaam te kunnen wezen? Als een ontkennend antwoord ontleend wordt aan de ervaring van de wijze waarop de Provinciale Staten tot dusver hun benoemingsrecht hebben uitgeoefend en waarbij steeds op de politieke gezindheid der candidaten werd gelet, dan kan daartegenover tweeërlei worden gesteld:
Vooreerst, dat tot dusver in de Eerste Kamer altijd is gezien een representatief lichaam, 't welk aan de wetgeving op gelijken voet, zij 't ook op kleiner schaal, deelnam als de Tweede Kamer en dus, evenzeer als bij deze, naar een partijenvertegenwoordiging moest worden gestreefd. Vindt daarentegen het denkbeeld ingang dat de Eerste Kamer niets vertegenwoordigt, op geheel andere wijze aan de wetgeving deel behoort te nemen en slechts de betrouwbaarheid van de beslissingen der Tweede Kamer heeft te onderzoeken, zoodat de leden der Eerste Kamer hun votum hebben af te geven onafhankelijk van de politieke overtuiging die zij zelf zijn toegedaan, dan kan een beroep op de ervaring tot heden geen beteekenis hebben voor een toekomst, waarin de Provinciale Staten een lichaam met deze bestemming zullen hebben samen te stellen.
In de tweede plaats mag bij de beoordeeling van de geschiktheid der Provinciale Staten om de Eerste Kamer te blijven kiezen, niet uit het oog worden verloren de invloed
| |
| |
die de onontbindbaarheid der Eerste Kamer op de benoeming der leden zal hebben. Die onontbindbaarheid ontneemt met éénen slag aan de Eerste Kamer haar positie van vertegenwoordigend lichaam, van te zijn een aanvulling der volksvertegenwoordiging, voorzoover deze niet in de Volkskamer is te vinden. Door tegenover de Eerste Kamer het ontbindingsrecht te laten vallen, terwijl men dat behoudt tegenover de Tweede Kamer, komt de Eerste Kamer dadelijk in een geheel ander daglicht te staan, omdat daarmee duidelijk wordt te kennen gegeven, dat de politieke grondslag der Eerste Kamer van geen beteekenis is en dus nimmer de nauwkeurige overeenstemming van de in die Kamer aanwezige politieke gezindheid met die der kiezers behoeft te worden onderzocht. Dat de wetenschap hiervan op de uitoefening van het benoemingsrecht door de Provinciale Staten van grooten invloed zal zijn, valt in het oog. Tot helder bewustzijn toch moet dan komen, dat het bij de keuze niet te doen is om in de Eerste Kamer den eenen of anderen ‘drager’ van politieke beginselen binnen te loodsen, maar dat het hier aankomt op de keuze van een ‘persoon’, die zich nog niet tot lastdier van politieke bagage heeft gemaakt en den durf heeft het gareel te vertrappen, waarin hij, naar conventioneele politieke begrippen, behoort te loopen. Naar zulke karakters, die in de politiek een eigen fundament hebben, zal gezocht worden om hen in de Eerste Kamer zitting te geven. En te eerder zal dit geschieden, als, bij de onmogelijkheid van ontbinding, een onherroepelijk mandaat voor geruimen tijd hun in handen wordt gegeven en zij mitsdien met een verantwoordelijkheid worden belast, tot het dragen waarvan slechts uitverkorenen in staat zijn.
Aan het stelsel van verkiezing der Eerste Kamer door de Provinciale Staten kunnen wij dus vasthouden, in de stellige verwachting, dat, niet het minst bij aanvaarding van de onontbindbaarheid der Kamer, de keuze anders dan tot dusver zal plaats grijpen en deze gericht zal zijn op het samenstellen eener Eerste Kamer uit mannen, die van de hooge politiek, welke voor die Kamer is weggelegd, zich bewust zijn.
Wordt met de verkiezing door een vertegenwoordigend lichaam als de Provinciale Staten de voorwaarde vervuld dat de leden der Eerste Kamer aan het volksleven niet vreemd zijn, er wordt daarmee, zooals wij zagen, tegelijk eenigermate
| |
| |
een waarborg voor politieke onafhankelijkheid, in het bijzonder bij onontbindbaarheid der Kamer, in het leven geroepen. Er zijn en worden nog meer waarborgen gegeven. Tegen de bepaling van een hoogeren leeftijd dan voor het lidmaatschap der Tweede Kamer is gesteld, kan niemand bezwaar hebben; eenige meerdere bezonkenheid in oordeel zal er het gevolg van zijn. Ook een langere zittingstermijn is bij de leden der Eerste Kamer volkomen op haar plaats; evenzeer de periodieke aftreding bij gedeelten. De duurzaamheid van het mandaat geeft steun aan onafhankelijk optreden; de gedeeltelijke vernieuwing brengt de traditie, die bij de delicate beslissingen als de Eerste Kamer soms moet nemen een richtsnoer verschaft, niet in gevaar. Dit alles kan dus blijven zooals het is. Maar voor het behoud van de beperking der verkiesbare personen tot hoogstaangeslagenen en waardigheidsbekleeders pleit niets. Laat men ook nu nog het argument gelden, dat in 1848 werd aangevoerd voor de beperking tot de hoogst aangeslagenen, n.l. dat vooral in de Eerste Kamer het belang bij de verdediging van den eigendom tot uitdrukking moet komen, dan zou een Eerste Kamer, die bij haar beslissingen door dat belang zich liet leiden, haar goed recht om aan de wetgeving deel te nemen hebben verbeurd. En wordt die beperking verdedigd uit hoofde van de onafhankelijkheid welke met fortuin gepaard gaat, dan vergete men niet dat na verkregen rijkdom uitzicht op eer en aanzien de onafhankelijkheid des te meer gaat bedreigen.
De tweede beperking, tot hen die hooge en gewichtige openbare betrekkingen bekleeden of bekleed hebben, is te danken aan de kleine politiek welke bij de geheele herziening der Grondwet in 1887 heeft voorgezeten. Ik wil er geen woord over verliezen.
De beide beperkingen, waarvan de een een odieus karakter draagt en de ander beginselloos is, versterken in geen enkel opzicht de positie der Eerste Kamer, maar drukken integendeel het gezag dat van haar moet uitgaan, omdat wering van wezenlijke regentennaturen er het gevolg van kan zijn.
Behalve de afschaffing dezer beperkingen, waarbij de in 1887 geterroriseerde Tweede Kamer zich heeft moeten neerleggen, heeft ons staatsrecht nog slechts ééne wijziging van noode, een wijziging die ik reeds herhaaldelijk noemde, n.l.
| |
| |
het vervallen van het recht van ontbinding tegenover de Eerste Kamer. Ik wees er reeds op, dat daarmee aan de keuze der Provinciale Staten eene bijzondere op de bestemming dier Kamer heenwijzende beteekenis gegeven wordt. Reeds uit dien hoofde ligt in de aanvaarding van de onontbindbaarheid der Eerste Kamer een stap van het grootste gewicht. Haar voornaamste aanbeveling bezit zij echter in het feit, dat alleen langs dien weg de Eerste Kamer zich kan verheffen tot de hoogte van de taak die zij heeft te vervullen. Ik bedoel daarmee niet, dat door het wegvallen van het ontbindingsrecht de leden met meerdere vrijheid hun stem zullen kunnen uitbrengen daar bedreiging met verlies van hun zetel zich niet meer doet gevoelen - het jaar 1904 heeft de krachteloosheid van zulk een bedreiging voldingend bewezen - maar de invloed der onontbindbaarheid dien ik bedoel is er een, die zich doet kennen in de grootere verantwoordelijkheid welke de leden dientengevolge hebben te dragen, in de verheffing dier verantwoordelijkheid tot een uitsluitend zedelijke. Het machtigste middel, ook in de staatkunde, om de volle waarde uit een persoon te halen, ligt in het versterken van zijn verantwoordelijkheidsbesef, en die versterking wordt allermeest verkregen door het schenken van vertrouwen, door de te nemen beslissing geheel te maken tot een gewetenszaak. Een systeem van op wantrouwen gegronde verantwoordelijkheid, aanvangende bij den geringsten ambtenaar en uitmondende in de ministeriëele verantwoordelijkheid, doortrekt en mechaniseert ons staatswezen in hooge mate. En al moet worden erkend, dat dit systeem tot zekere hoogte noodzakelijk is, omdat het honderden voor struikelingen behoedt, er zijn werkzaamheden die de volle spankracht van den persoon behoeven, en deze spankracht kan op geen andere wijze tot haar maximum worden gebracht dan door af te zien van iedere andere verantwoordelijkheid dan die welke tegenover het geweten gedragen wordt. In die
stelling moet men de leden der Eerste Kamer zooveel mogelijk brengen, omdat van hen werkzaamheden worden gevorderd welke soms een opbieding van zedelijke kracht vorderen in een mate, als alleen vrijheid mogelijk maakt. Welnu in die stelling brengt men hen, als de beslissing die zij moeten geven een eindbeslissing is en dus wegvalt
| |
| |
de mogelijkheid, om, door het recht van ontbinding, gericht te doen houden over hun daden, zoodat dàn ten slotte de decisie in handen van anderen komt. De macht die hen daardoor ten deel valt is groot, maar naarmate de macht die ons wordt toevertrouwd grooter is, stijgt ook ons verantwoordelijkheidsgevoel, en daarin, in dien grondslag van heel ons geestelijk leven ligt de hechtste waarborg, hechter dan ooit uit eenig mechanisch verantwoordelijkheidsstelsel kan voortvloeien, dat die macht zal worden gebruikt tot het doel waartoe zij werd gegeven, Zonder storend in te grijpen, is de wetgever zelfs niet in staat regelen omtrent het gebruik van die macht neer te schrijven. De fundamenteele maximes der staatkunde kunnen niet worden vastgelegd en allerminst in wetgevende documenten opgeteekend. Ce qu'il y a de plus essentiel, zegt Joseph de Maistre in zijn Soirées de St. Pétersbourg, de plus intrinsèquement constitutionel et de véritablement fondamental, n'est jamais écrit et même ne saurait l'être sans exposer l'Etat. Zoo is het. De waan dat alles geregeld moet worden; de nog grootere waan dat de wetgever daartoe in staat is; en de allergrootste waan dat het leven zich naar die regelen zal gedragen - dat alles heeft niet alleen aan het maatschappelijk leven veel schade gedaan, maar ook den geest der menschen in verwarring gebracht. Doch het inzicht begint te kiemen, dat er een wijsheid rondwaart van hoogere orde dan menschelijk denken weet voort te brengen. Met elken dag klimt de ervaring, dat in diepten van innerlijk leven een vaster bestier is geworteld dan menschelijk verstand in staat is te vestigen; dat tegenover al de waarborgen die wij uitdenken om toch het spoor niet bijster te worden, er geen is die aan vastheid en zekerheid den waarborg nabijkomt welke aan 's menschen zedelijke verantwoordelijkheid appelleert. Dit is bovenal waar in de staatkunde. De kleine belangen die er mee gemoeid zijn als
wij, in ons eigen leven, onverschillig of niet waakzaam voor de gevolgen onzer handelingen ons betoonen, brengen niet altijd de verantwoordelijkheid tot bewustzijn die wij toch voor de minste onzer daden hebben te dragen. Maar breng dienzelfden persoon naar het front, om dáár de publieke zaak te dienen, onder den last dat hij dat zal doen te rade gaande uitsluitend met zijn geweten, en als met ridderslag is een
| |
| |
verantwoordelijkheid gewekt die tot volheid van handeling in staat stelt.
Al te zeer is onze tijd vervuld van zorg om het kwade in te dijken, te weinig van een streven om aan het goede een weg tot werken te openen - natuurlijk gevolg van het onmiddellijk belang om de massa's, waar tegenover wij ons geplaatst vinden, te beheerschen en te leiden, zoodat wij omzien naar het gareel waarin zij althans weinig kwaad kunnen doen. Maar hier hebben wij nu eens niet met hoeveelheden te rekenen, hier staan wij voor een vijftig personen die om hun persoon zijn aangewezen een hoog belang te dienen, koninklijk te denken en te handelen, en hier moet dus niet op den voorgrond komen het in het leven roepen van waarborgen tegen verkeerd gebruik van hun recht, maar moet een prikkel tot ontplooiing van hun beste qualiteiten in werking worden gebracht. Noch geld, goed, eer en aanzien, noch de fijnste maatschappelijke distincties waarover wij beschikken, kunnen dat doen - geboren wordt die prikkel in onze conscientie, waar vrijheid heerscht en dus de verantwoordelijkheid haar zetel heeft. Breng hier de verantwoordelijkheid niet over op het gebied van het recht; laat haar, onaangetast, blijven in de spheer van het innerlijk leven; vertrouw dus, hier althans, op de macht van het geweten, en gij hebt tevens in de organisatie van het staatsgezag weer opnieuw ingevoegd dat ééne, dat voor zijn goede werking onmisbaar is en sinds het wegvallen van den staatsrechtelijken inhoud der monarchie in parlementair geregeerde landen haar heeft ontbroken, n.l. een rechtens onverantwoordelijk maar nu op tijd gegeven gezag. Niet in de eerste plaats de onverantwoordelijkheid maar de erfelijkheid van het gezag heeft de monarchale regeeringsvorm doen ondergaan. Het een hangt met het ander niet onverbreekbaar samen, getuige Amerika en Zwitserland, waar politisch - en daarop komt het hier alleen aan - een onverantwoordelijk maar niet erfelijk gezag functionneert. Onder den parlementairen regeeringsvorm kan zulk een onverantwoordelijk gezag op het gebied der
Regeering zich niet vestigen, daar juist de parlementaire regeeringsvorm zich openbaart in de politische tuteel die het Parlement over de Regeering uitoefent, en een andere regeeringsvorm bij een monarchie nu eenmaal onbestaanbaar is. Maar op het gebied der wetgeving is het mogelijk, óók
| |
| |
onder den parlementairen regeeringsvorm, een politisch onverantwoordelijke macht weder in het leven te roepen, en die macht kan nergens anders dan in een Eerste Kamer worden gevestigd. Doch daartoe is het dan noodig dat tegenover die Kamer niet behouden blijve het recht van ontbinding, dat de vastheid harer stelling ondermijnt en bovenal hare zedelijke verantwoordelijkheid verzwakt.
Deze wijziging van ons constitutioneel recht kan de Eerste Kamer opnieuw maken tot een bolwerk, niet echter voor de Kroon, zooals in 1848 bedoeld werd, maar voor de volksregeering, daar zulk een Kamer in staat zal zijn bij te dragen tot verwezenlijking van dit hoofdbeginsel der democratie, dat aan de rechtsovertuiging des volks haar volle werking ten allen tijde verzekerd zij.
H. Krabbe. |
|
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd