De Gids. Jaargang 51

[p. 237]

Decentralisatie in Britsch-Indië.

III.

Na de uiteenzetting van Britsch-Indië's algemeenen financieelen toestand en van de staatkunde van decentralisatie, door Lord Mayo ingewijd en sedert dien tijd met volharding gevolgd, kunnen wij thans overgaan tot de beschouwing van het plaatselijk zelfbestuur.

Ten tijde van Lord Mayo's doortastende hervorming vond men in Indië reeds een aantal stedelijke gemeenten of municipaliteiten. Ook hiervan moet de kiem worden gezocht in de drie hoofdsteden of presidency-towns, Calcutta, Madras en Bombay. Deze verheugden zich van oudsher in het bezit van plaatselijke overheden; doch de mayors-courts, opgericht bij koninklijk charter in 1726 en samengesteld uit een mayor met eenige aldermen, oefenden veeleer rechterlijke dan administratieve functiën uit. Eene wet van 1793 machtigde den Gouverneur-Generaal, om uit de Engelsche ambtenaren of ingezetenen vrederechters te benoemen, die op Engelschen trantvoor onderhoud en reinheid der straten zorgden, vergunningen tot verkoop van spiritualiën uitreikten en voor deze en dergelijke plaatselijke behoeften bijdragen van de ingezetenen konden vorderen. Eerst in 1856 riep intusschen de Indische wetgever administratieve lichamen in het leven, die uit drie door de regeering benoemde en bezoldigde commissarissen bestonden en met een ruime bevoegdheid tot het uitvoeren van plaatselijke werken en het heffen van plaatselijke belastingen werden bekleed. Eenige jaren later opende de Indian Councils-Act van

[p. 238]

1861 de gelegenheid voor de provinciale regeeringen, om zelve de gemeente-inrichting der drie hoofdsteden te regelen en van deze vrijheid werd weldra gretig gebruik gemaakt.

Inmiddels had de overtuiging post gevat, dat voorziening in plaatselijke behoeften ook elders dringend noodig was, doch niettemin buiten het bereik lag van de administratieve en financieele krachten der regeering. Eene eerste poging dientengevolge in 1842 aangewend, om daartoe plaatselijke besturen in het leven te roepen, moest noodwendig falen, omdat de oprichting geheel afhankelijk werd gemaakt van den wensch van de groote meerderheid der ingezetenen en deze in haren natuurlijken afkeer van elke nieuwe belasting allerminst genegen bevonden werd, om zelve het initiatief tot zoodanigen maatregel te nemen. De wet van 14 Oct. 1842, bovendien uitsluitend voor Bengalen bestemd, bleef een doode letter en werd eenige jaren later door eene wet voor gansch Indië, Act XXVI van 1850, vervangen.

Nog schroomde men gemeente-instellingen der bevolking tegen haar zin op te leggen. Slechts nadat een verzoek daartoe was ingekomen en een opzettelijk onderzoek had bewezen, dat zoodanig verzoek inderdaad met de wenschen der ingezetenen strookte, kon het provinciaal bestuur de wet geheel of gedeeltelijk op eene stad van toepassing verklaren en dientengevolge een gemeentebestuur aldaar aanstellen. Dit bestond alsdan uit een magistraat en zeker aantal commissarissen, allen benoemd door het provinciaal bestuur, en was bevoegd voor de uitdrukkelijk in het besluit genoemde belangen verordeningen te maken, beambten aan te stellen en zekere belastingen te heffen. Een streng en veelomvattend toezicht van het provinciaal bestuur waakte tegen misbruik en machtsoverschrijding. Deze wet schijnt intusschen alleen in Bombay en de Noordwestelijke Provinciën tot uitvoering te zijn gekomen. Elders oefende het vooruitzicht van plaatselijke belastingen, waarover de ingezetenen beheer noch toezicht hadden, veeleer afschrikkend dan aanlokkend.

Daarom sloeg een politiewet voor Bengalen, de zoogenaamde Chaukidari-Act of Act XX van 1856, een anderen weg in, door aan het provinciaal bestuur de macht toe te kennen, om in alle afzonderlijke of tot unions verbonden steden van eenige beteekenis op eigen gezag plaatselijke belastingen in te voeren tot bestrijding der kosten van politie. De districts-magistraat benoemt een zeker aantal agenten of chaukidars en een commissie van

[p. 239]

drie tot vijf leden of panchayat, om den omslag der door het provinciaal bestuur voorgeschreven belasting te regelen; wat er na bekostiging der politie overbleef mocht voor reiniging, verlichting of andere plaatselijke behoeften worden gebezigd; doch dit bedroeg doorgaans minder dan de helft der opbrengst. Men ziet, dat hier van plaatselijke besturen te nauwernood kan gesproken worden, en tevens, dat de regeering veeleer bedacht was op de overdracht van rijksuitgaven op de schouders der plaatselijke bevolking dan op de stichting van zelfstandige gemeenten. Financieele overwegingen beheerschten deze aanvankelijke pogingen geheel en al.

Dit karakter dragen ook de verschillende gemeentewetten, die in de eerste tien jaren na de Indian Councils-Act van 1861, hetzij voor de drie hoofdsteden in het bijzonder, of wel voor de afzonderlijke gewesten in het algemeen tot stand kwamen.

In Calcutta, Bombay en Madras werden achtereenvolgens in 1863, 1865 en 1867 de gemeentebesturen samengesteld uit een groot aantal vrederechters, in Madras uit commissarissen, benoemd door de regeering en voorgezeten door een bezoldigd ambtenaar, op wien de geheele uitvoering en verantwoordelijkheid neêrkwam.

Ook andere groote steden konden de provinciale besturen volgens wettelijke voorschriften tot gemeenten verheffen, welker besturen alsdan deels uit ambtenaren, deels uit ambtelooze ingezetenen of zoogenaamde niet-officieele leden bestonden, doch zonder uitzondering door de regeering benoemd werden. Door deze gemengde samenstelling hoopte de regeering zich een overwegenden invloed op den gang van zaken voor te behouden en tevens de belangstelling der ingezetenen te wekken en hunne eerzucht te prikkelen. Hoofddoel was steeds een deugdelijk beheer der stedelijke financiën te verzekeren en bepaalde uitgaven ten haren laste te brengen, waaronder die voor de politie doorgaans eene ruime plaats innamen. Rechtstreeksche medewerking der ingezetenen werd te nauwernood verlangd. De bevolking scheen te weinig voorbereid om zelve haar belangen te behartigen en aan de verkiezing harer vertegenwoordiging deel te nemen. Slechts enkele wetten van 1867 en 1868 voor Noord-Indië gewagen van de bevoegdheid der provinciale besturen, om gedeeltelijke verkiezing door de belastingplichtigen bij wijze van proef te vergunnen; doch dit nieuw en hoogst belangrijk beginsel

[p. 240]

bleef vooralsnog buiten toepassing, om eerst onder eene volgende regeering tot vruchtbare ontwikkeling te komen.

Uit een en ander blijkt, dat de gemeenten, die in 1871 reeds hier en daar waren gesticht, veeleer haren grond vonden in het denkbeeld, om plaatselijke behoeften door plaatselijke hulpmiddelen te bevredigen en mitsdien eenheden van belasting te scheppen, dan in den wensch om de bevolking tot zelfbestuur op te leiden. Houdt men daarbij in het oog, dat de belangrijke verbetering, die in den plaatselijken toestand van vele gemeenten viel op te merken, niet was tot stand gebracht zonder nieuwe lasten op de bevolking te leggen, dan laten zich de spot en tegenstand verklaren, die deze instellingen bij sommigen opwekten. De grieven en bezwaren van dien aard mochten niet van overdrijving zijn vrij te pleiten, een afdoend middel om ze te weêrleggen kon slechts hierin bestaan, dat men de ingezetenen zelven opriep tot de keuze hunner vertegenwoordigers en hun mitsdien rechtstreekschen invloed verschafte op het beheer hunner belangen. Deze overtuiging, langzaam, gerijpt, was reeds hier en daar in eene provinciale wet doorgedrongen, voordat zij in 1872 voor het eerst in Bombay tot uitvoering kwam. In hetzelfde jaar, waarin eene moordenaarshand den edelen Mayo velde, werd in Bombay een zijner staatkundige idealen verwezenlijkt en de eerste ware vertegenwoordiging in Indië in het leven geroepen. Hiermede ving een nieuw tijdperk van ontwikkeling aan, berustend op een beginsel, gewichtig genoeg om ontstaan en ontwikkeling van meer nabij te beschouwen.

De eerste gemeentewet voor de stad Bombay, welke krachtens de Indian Councils-Act door de provinciale wetgeving werd vastgesteld, was de wet van 11 Maart 1865. Zij vertoont alle kenmerken van het tijdperk, waarin zij ontstond. Immers alle macht en verantwoordelijkheid was opgedragen aan een enkel bezoldigd commissaris, die evenwel onder financieel toezicht stond, deels van de corporatie der vrederechters van stad en eiland, deels ook van een controleur door de regeering benoemd. De wetgever van 1865 meende namelijk op grond der ervaring, dat het hier sedert 1856 vigeerend stelsel van collegiaal bestuur alle kracht en eenheid miste, tot eindeloos oponthoud en voortdurend gekibbel aanleiding gaf, kortom een algeheele mislukking kon heeten. Daarom beoogde hij bovenal een krach-

[p. 241]

tig bestuur, dat eenheid met snelheid van handelen paarde en in staat zou zijn om de hoog noodige gezondheidsmaatregelen te heffen, welke de dreigende stijging van het sterftecijfer juist toen zoozeer deed wenschen. Het doel werd bereikt, maar niet zonder groote uitgaven, die zoowel aan de contrôle van den regeeringscontroleur als aan die der vrederechters ontsnapten en dus den onvoldoenden rechtstoestand duidelijk in het licht stelden. De gemeenteschuld, die in 1865 op 14 lakh roepijen of £ 140.000 werd geschat, was sedert dien tijd meer dan verdubbeld, en dit feit was zeker weinig geschikt, om de ingenomenheid met gemeente-instellingen te vermeerderen of hare voortreffelijkheid te bewijzen. Toen na verloop van eenigen tijd dit resultaat bekend werd, was de regeering terstond bedacht op ernstige maatregelen van herstel, doch deze waren slechts te vinden door acht te slaan op de wassende ontevredenheid der ingezetenen, zoo Europeanen als Inlanders, die niet schroomden haar op duidelijke wijze te openbaren. De regeering kwam tot de overtuiging, dat een voldoend toezicht op het geldelijk beheer niet kon uitgeoefend worden door een zoo talrijk en veranderlijk lichaam als de bank van vrederechters. Hun aantal toch bedroeg wel 3 à 400 en hunne opkomst ter vergadering, niet geprikkeld door het besef van gezag en invloed, was uiterst wisselvallig en gebrekkig. Daarom moest een geheel nieuw gemeentebestuur optreden, dat niet te talrijk of te veranderlijk, juist omschreven bevoegdheden bezat en de financieele contrôle tot eene heilzame werkelijkheid kon maken. Ziedaar het hoofddoel. Daarnaast echter deed zich de behoefte gevoelen, om binnen zekere grenzen te gemoet te komen aan den wensch der ingezetenen naar rechtstreekschen invloed op de samenstelling der controleerende lichamen. Ofschoon schoorvoetend besloot de regeering ook hieraan te voldoen, doch alleen ten gevolge der krachtige en bekwame oppositie van de niet-officieele inlandsche leden van den wetgevenden raad, werd zij haars ondanks tot verdere concessiën gedwongen.

Overeenkomstig de Engelsche wijze van behandeling diende de regeering van Bombay in het begin van 1872 het ontwerp eener volledige gemeentewet van ongeveer 300 artikelen bij den wetgevenden raad in. Gedeeltelijk bevestigde het reeds aangenomen beginselen, maar de inrichting van het gemeentebestuur werd geheel veranderd. Aan een controleerend en

[p. 242]

wetgevend lichaam van 80 leden, waarvan 64 uit de vrederechters, 16 uit de overige belastingplichtigen gekozen werden, was de vaststelling der gemeentebegrooting en de regeling der belastingen opgedragen. Uit deze corporatie werd een stadsraad van 12 leden deels door de regeering deels door de corporatie zelve gekozen, ten einde het geldelijk beheer binnen de grenzen der begrooting te bewaken en mitsdien tot elke uitgaaf vooraf machtiging te verleenen. Binnen deze perken bleef het uitvoerend gezag en de verantwoordelijkheid van den gemeente-commissaris ongeschonden. Op deze wijze hoopte men de eenheid en kracht van het bestuur te handhaven, doch tevens de misbruiken, waartoe de bestaande regeling aanleiding had gegeven, voortaan onmogelijk te maken. Aan het beginsel van vertegenwoordiging was een uiterst bescheiden plaats ingeruimd. Een tiende namelijk van de 80 leden der corporatie, de helft der ambtelooze leden, zou worden gekozen door die ingezetenen, welke als grond- of huiseigenaars 50 Rp. of meer in de plaatselijke belasting opbrachten. In den wetgevenden raad werd aangetoond, dat het gansche kiezerscorps in eene stad van 650.000 zielen zich door dit voorschrift tot ongeveer 3000 personen zou bepalen en dat nagenoeg alle Europeanen, die zelden onroerend goed in eigendom bezaten, daardoor waren uitgesloten. Ten overvloede oefende de regeering over het gansche gemeentebestuur een streng toezicht. Het ontwerp zelf omschreef nauwkeurig de grenzen van de wetgevende macht der corporatie, inzonderheid ten aanzien der plaatselijke belastingen; de regeering bepaalde haar reglement van orde en benoemde, behalve schier alle leden, ook alle eigenlijke gemeente-ambtenaren, als den commissaris, ingenieur, ontvanger en geneeskundige; eindelijk behield zij zich het recht voor, ingeval van plichtverzuim de beide lichamen te schorsen en de hun opgelegde verplichtingen op hunne kosten door een harer eigene ambtenaren te doen verrichten. Geen wonder, dat een der bestrijders in den wetgevenden raad het ontwerp beschuldigde een minimum van vertegenwoordiging met een maximum van toezicht te verschaffen.

Na het onderzoek in een commissie of select committee onderging het ontwerp belangrijke wijzigingen, die wel is waar geenszins de oppositie bevredigden, maar desniettemin de overdreven beperkingen ophieven en de aanneming met aanzienlijke meerderheid ten gevolge hadden.

[p. 243]

Dientengevolge bestaat de gemeentelijke corporatie van Bombay thans uit 64 leden, waarvan de helft worden gekozen door de meerderjarige ingezetenen, welke een zeker bedrag in de belastingen betalen, een vierde door de vrederechters en een vierde door de regeering worden benoemd. Allen hebben slechts zitting gedurende twee jaren, doch zijn terstond herkiesbaar. Verkiesbaar zijn intusschen alleen de kiesbevoegden boven de 25 jaren, de vrederechters en de leden der universiteit van Bombay. De vergadering zelve kiest jaarlijks haren voorzitter. De census, die hier zoowel kiesbevoegdheid als verkiesbaarheid verzekert, was in 1872 op 50 Rp. of ƒ 60 bepaald, doch werd in 1878 gewijzigd. Volgens de oorspronkelijke regeling toch kwamen daarvoor in aanmerking de belasting op huizen, welke door den eigenaar, die voor politie en verlichting, welke door de bewoners verschuldigd was. Hieruit vloeiden vele bezwaren voort, die zoowel de gemeente-administratie als de verhouding van verhuurders en huurders bemoeilijkten. Daarom werden deze drie belastingen in 1878 bijeengevoegd en voortaan onder den naam van consolidated rate van den eigenaar geheven. Daar echter hierdoor een aantal huurders hun kiesrecht zouden verliezen, kwam thans ook de belasting op voertuigen, wheel-tax genaamd, bij de berekening van den census in aanmerking, waardoor allen, die geen onroerend goed bezaten en desniettemin voor het kiesrecht in aanmerking kwamen, dit eveneens zouden verkrijgen. In verband daarmede werd de census van 50 op 30 Rp. of ƒ36 verlaagd en de aanslag in plaats van de betaling als vereischte gesteld.

De stadsraad vormt eene commissie van uitvoering uit het gemeentebestuur en bestaat uit 12 leden, waarin de regeering een derde benoemt, de overigen door de corporatie zelve worden gekozen. Terwijl de corporatie zelve haren voorzitter kiest, benoemt de regeering dien van den stadsraad. Ook ontvangen de leden van den raad betaling in den vorm van een hoog presentiegeld. De stadsraad waakt, dat de begrooting nauwgezet wordt nageleefd; hij volgt door middel van wekelijksche rekeningen het financieel beheer op den voet en benoemt contrôleurs tot opneming der kasrekeningen; geene uitgaven hebben zonder zijne voorafgaande machtiging plaats, geene belangrijke contracten worden zonder zijne goedkeuring gesloten. Hiertoe bepaalt zich zijn taak; handelend kan hij niet optreden.

[p. 244]

Het eigenlijk bestuur wordt uitgeoefend door den gemeentecommissaris, die voor drie jaren door de regeering wordt benoemd en op wien nog steeds de gansche uitvoering en verantwoordelijkheid rust. De vrees, in 1872 luide verkondigd, dat zijn gezag overwegend zou blijven en evenals vroeger aan alle contrôle ontsnappen, is niet bevestigd. Terecht werd trouwens reeds door Mr. Tucker, die het ontwerp met veel talent verdedigde, opgemerkt, dat de stadsraad, die de koorden der beurs in handen had, inderdaad de grootste macht bezat en evenals de Treasury in Engeland een overwicht op de gansche regeering moest uitoefenen. Een amendement, om den gemeente-commissaris geheel onder de bevelen van den stadsraad te plaatsen, werd door de regeering met warmte bestreden en ten slotte verworpen; inderdaad zou zulk een voorschrift de regeering hebben verlamd en den ganschen samenhang der wet hebben verstoord. Veeleer heeft de ervaring geleerd, dat de gemeente-commissaris voldoende gelegenheid miste, om zijne inzichten te ontwikkelen en te verdedigen, en is hem in 1878 ambtshalve zitting gegeven, zoowel in de corporatie als in den stadsraad. Zoo ijdel bleek de vrees van hen, die voor een terugkeer van vroegere misbruiken beducht waren en het gezag van den gemeente-commissaris noodeloos wilden beperken.

Daarentegen heeft de regeering zeer terecht haar oppertoezicht ongeschonden gehandhaafd. Juist omdat aan het beginsel van vertegenwoordiging eene ruime plaats was toegekend en de contrôle der ingezetenen eene onloochenbare waarheid was geworden, moest de regeering waken, dat deze grootendeels in onbekende handen gelegde macht geen hinderpaal werd voor de krachtige bevordering der gemeente-belangen en de bevredigende werking van het gansche organisme. Daarom heeft zij zich noch in 1872 noch in 1878 laten vermurwen, om de beruchte bludgeon clauses (art. 40 der wet) prijs te geven, waarbij haar de bevoegdheid is verleend, om na ingekomen klacht een orgaan van het gemeentebestuur, dat zijne verplichtingen blijkt verwaarloosd te hebben, te waarschuwen om alsnog binnen bepaalden termijn zijn plicht te vervullen en anders voor rekening der gemeente door eigen dienaren het verzuimde te doen verrichten. Zij maakte de volkomen juiste onderscheiding tusschen gemeentelijke bevoegdheden, en verplichtingen en beweerde, dat zij, de eerste eerbiedigend, op hare beurt verplicht was te zorgen, dat de

[p. 245]

laatste niet verwaarloosd werden. Dienovereenkomstig werden de verplichtingen, tot welker vervulling de regeering haar desnoods kon dwingen, nauwkeurig omschreven. Dat dit tot dusver nimmer noodig was, pleit voor de gelukkige werking der wet. Daarentegen is de regeering verplicht haren gemeente-commissaris te ontslaan, zoodra veertig leden der corporatie daartoe hun verlangen in bepaalden vorm te kennen geven.

De voorspellingen der tegenstanders van de wet van 1872 zijn niet bewaarheid. In 1877 werd het niet zonder eenigen spijt in den wetgevenden raad erkend, dat de regeering van 1872 juist had gezien, toen zij beweerde, den gulden middenweg te hebben gezocht en gevonden en ook in zooverre heilzame perken aan de bevoegdheid des gemeentewetgevers te hebben gesteld, dat deze noch tot eenzijdige belasting van de eene noch van de andere klasse van ingezetenen kon overgaan; Door een bekwaam inlandsch lid werd toen met ernst gewaarschuwd tegen een onredelijke uitbreiding van het kiesrecht, die ook onbevoegden en onontwikkelden tot een publieke rechtsbevoegdheid riep, waarbij zij zich veeleer door oogenblikkelijk voordeel of toevallige omstandigheden dan door een juist besef der zaak zouden laten leiden. De wet van 1872 heeft de proef doorstaan; de wijziging van 1878 was niet van principieelen aard en sedert dat jaar is zij, onder den naam van Bombay Municipal Acts of Act IV van 1878, schier onveranderd in stand gebleven, als het eerst en stevigst monument van gemeentelijke vertegenwoordiging in Britsch-Indië.

Het is onnoodig even lang stil te staan bij de instelling der gemeentebesturen in de beide andere hoofdsteden. Immers vinden wij de sporen eener zelfde ontwikkeling in hoofdzaken, die eene meerdere of mindere verscheidenheid in bijzonderheden niet uitsluit. Ook hier ontmoeten wij het merkwaardig verschijnsel, dat de gemeentebesturen, geboren uit financieele beweegredenen, juist in het doel hunner oprichting aanleiding vinden om zich te herscheppen in vertegenwoordigende lichamen, door de ingezetenen gekozen en met de behartiging hunner belangen belast. Deze hervorming, in Bombay aangevangen, vond weldra weêrklank in Calcutta en Madras; in Calcutta kwam zij in 1876, in Madras in 1878 tot stand.¹⁾ In beide

1) Eene verbeterde redactie, gepaard met betere waarborgen voor de openbare gezondheid, kwam tot stand door de nieuwe gemeentewet van Madras, Act I van 1884.

[p. 246]

steden kiest de bevolking een evenredig deel der raadsleden, doch blijft de uitvoering opgedragen aan een voorzitter door de regeering benoemd. De inrichting is zelfs nog eenvoudiger dan in Bombay, daar de splitsing der vertegenwoordiging in twee deelen alhier ontbreekt.

De geleidelijke hervorming der bloot financieele lichamen, waaraan de weidsche naam van municipaliteiten was gegeven, in vertegenwoordigende gemeentebesturen, bleef natuurlijk niet tot de drie hoofdsteden beperkt. Geheel in overeenstemming met Lord Mayo's staatkunde wedijverden weldra de provinciale wetgevende lichamen van Bengalen, Bombay en Madras met den Wetgevenden Raad van den Onderkoning, om in alle deelen van het uitgestrekt rijk het pas ontloken gemeenteleven tot wasdom te brengen. Het valt niet licht, de tallooze feiten en bonte verscheidenheid van toestanden en instellingen onder algemeene gezichtspunten samen te vatten; te meer doordien overeenkomstig de zonderlinge Engelsche practijk de invoering van nieuwe wetten geenszins de volledige afschaffing van vroegere medebrengt, en derhalve naast de jongste hervormingen andere rechtstoestanden voortleven, die daarmede eene scherpe tegenstelling vormen. Dit verklaart, dat nog heden een aantal gemeenten door reeds lang verouderde wetten worden geregeld en o.a. in de Noordwestelijke Provinciën naast 109 eigenlijke gemeenten ruim driemaal zooveel andere corporatiën worden aangetroffen, die nog volgens de Chaukidari Act van 1856 zijn ingericht. Intusschen nemen deze geene plaats in onder de gemeente-instellingen en behooren zij veeleer tot de organen van het centraal gezag.

Bij eene vergelijking der talrijke gemeentewetten dezer periode treden twee hoofdbeginselen op den voorgrond, welke beide den grootsten invloed op het gemeenteleven hebben geoefend. Vooreerst is de regeering thans ten volle overtuigd, dat de oprichting van gemeenten niet meer kan worden overgelaten aan het initiatief der bevolking, doch van hooger hand overal moet worden ingevoerd, waar de omstandigheden het welslagen schijnen te beloven. Reeds in 1864 was dit in beginsel voor Bengalen, kort daarna in Madras en weldra ook elders erkend, maar inderdaad had zich de uitvoering hoofdzakelijk tot groote steden, of wel zooals in Madras tot de gewone politiezorg bepaald. Thans evenwel lag aan de nieuwe

[p. 247]

gemeentewetten, die in de jaren 1871-1873 voor schier alle provinciën tot stand kwamen, het beginsel ten grondslag, dat alleen de regeering kon beoordeelen, of deze of gene stad voor eene gemeente-inrichting in aanmerking kwam. Niet zonder strijd brak het zich baan. Velen toch, inzonderheid de inlandsche leden der wetgevende lichamen, beweerden, dat deze officieele invoering slechts tot verzwaring van belastingen zou leiden en geenszins met de wenschen en behoeften der bevolking strookte. Daartegenover stelden de woordvoerders der regeeringspolitiek het niet weêrsproken feit, dat de zoogenaamde aanzoeken der bevolking niets waren dan ijdele vertooningen, uitgelokt door dezen of genen doortastenden ambtenaar, van wiens oordeel en beleid het lot der gemeente-instellingen binnen zijn ambtsgebied mitsdien geheel afhankelijk was. Eenmaal doordrongen van het nut der gemeenten voor een goed financieel beheer en de staatkundige opvoeding der bevolking, hield de regeering voet bij stuk en verzekerde zich zelve het onbetwistbaar recht, om naar eigen oordeel te handelen, behoudens de bevoegdheid der ingezetenen, om binnen zekeren termijn hunne bezwaren tegen de voornemens der regeering in te dienen.

Een tweeden niet minder belangrijken karaktertrek hebben de genoemde wetten gemeen, dat zij namelijk het vertegenwoordigend stelsel, m.a.w. het kiesrecht der belastingplichtigen, schier overal in beginsel vestigen, en tegelijkertijd den werkkring en de bevoegdheid der gemeentebesturen belangrijk uitbreiden. Wat het kiesrecht betreft, vinden wij doorgaans eene verdeeling naar gelang van het bevolkingscijfer in grootere en kleinere steden; zoo onderscheidt de Bengaalsche wet vier, die voor Pandschab drie, die voor Bombay en Birma twee klassen van gemeenten, waarvan alleen de hoogere een zeker evenredig deel harer raadsleden aan de keuze der ingezetenen kunnen ontleenen. Doch zelfs daar is de invoering van het kiesrecht doorgaans facultatief. Feitelijk benoemt nog de regeering het grootste deel der raadsleden en is zij alleen gebonden aan de verplichting, om een evenredig getal uit de belastingplichtigen zelven te kiezen. Voorzitter is bijna zonder uitzondering een Engelsch ambtenaar - in Nederlandsch-Indië zou men hem noemen hoofd van gewestelijk of plaatselijk bestuur - wien somtijds een groote macht is opgedragen; bv. die van beslissende stem

[p. 248]

ingeval van staking; van ontslag der raadsleden, zij het ook slechts om bepaalde redenen; of van vernietiging of althans schorsing der tegen zijn zin genomen besluiten.

In werkelijkheid vervulde alzoo het vertegenwoordigend stelsel nog een ondergeschikte rol en eerst de ingrijpende hervorming van Lord Ripon in 1882 was in staat het te verwezenlijken. De herziening, waaraan de meeste gemeentewetten onder zijn invloed werden onderworpen, behoort tot eene derde periode en kan eerst later worden beschreven. Reeds hier zij intusschen vermeld, dat dientengevolge de klassen-indeeling is opgeheven en vrijheid verleend om in alle gemeenten verkiezingen in te voeren; veelal is de verkiezing van een evenredig deel der raadsleden, de helft of twee derden, gebiedend voorgeschreven, die van nog meerderen mogelijk gemaakt; eindelijk wordt doorgaans de keuze van een voorzitter, althans van een onder-voorzitter, aan den gemeenteraad zelf overgelaten.

Staan wij thans een oogenblik stil bij den werkkring der gemeentebesturen in de groote steden.

Wat er van hen geëischt werd, blijkt het best uit de volgende beschrijving van Calcutta in 1861, die Sir John Strachey twintig jaren later uit eigen herinnering gaf: ‘Deze stad, de hoofdstad van Britsch-Indië, levert een uitmuntend voorbeeld van hetgeen overal heeft plaats gehad. De vuilnis der stad lag te midden der bevolking te verrotten in afschuwelijke verpestende grachten of werd in de Hoogly geworpen, om daar met ebbe en vloed heen en weder te drijven. Voor negen tienden der bevolking was zuiver water een onbekende zaak. Men dronk het vuile water der rivier, bedorven door alle denkbare onreinheid, of den nog smeriger inhoud van ondiepe vijvers. De rivier, voor duizenden de voornaamste bron van toevoer, was niet slechts de vergaarbak voor gewoon vuilnis; zij was tevens de groote begraafplaats der stad. Ik weet niet meer, hoeveel duizenden lijken er jaarlijks werden ingeworpen. Ik weet niet meer, hoeveel honderden lijken er uit de staats-hospitalen en -gevangenissen werden ingeworpen, want dergelijke practijken werden geenszins tot de armen en onwetenden beperkt; zij werden als de natuurlijkste zaak der wereld door de ambtenaren van staat of gemeente nagevolgd of toegestaan. Ik herinner mij de tooneelen, die in dien tijd Calcutta te aanschouwen gaf in de hospitalen en kerkers, op de markten,

[p. 249]

slachtplaatsen en openbare straten. In een officieel verslag der gezondheidscommissie van 1864 werd de stad in eene taal, die niet sterker was noch zijn kon dan door de waarheid geëischt werd, nauwelijks eene bruikbare woonplaats voor beschaafde menschen genoemd. Thans zijn er weinige steden in Europa, waarmede de betere wijken van Calcutta eene vergelijking behoeven te duchten en er is nauwelijks eene stad in de wereld, die op een meer buitengewonen vooruitgang kan bogen.’ Gold dit van de hoofdstad, zoo kan men zich voorstellen, welke toestanden elders werden aangetroffen.

De eerste en dringendste behoeften, waaraan de nieuwe gemeenten hare aandacht moesten wijden, waren de werken, deels tot aan- deels tot afvoer van water benoodigd. Het drinkwater moest doorgaans op grooten afstand met behulp van zware stoommachines uit rivieren of vijvers worden geput en na een somtijds ingewikkeld zuiveringsproces, dat vooral in Calcutta een hoogen graad van volkomenheid heeft bereikt, in de steden worden verspreid door een buizennet, dat de meest afgelegen buurten en hoogstgelegen woningen van zuiver water moet voorzien. Geen wonder, dat de werken vele jaren duurden en groote sommen verslonden, terwijl het bovendien meermalen bleek, dat eene aanvankelijk voldoende leiding bij toenemende bevolking of vermeerderend gebruik geen genoegzamen voorraad leverde en mitsdien moest worden uitgebreid of aangevuld. Inzonderheid in Bombay en Madras, waar niet zooals in Calcutta een breede stroom een onuitputtelijken voorraad zoet water aanvoert, maar door afdamming van kleine rivieren kunstmatige reservoirs moesten worden gemaakt, heeft de waterleiding groote inspanning gekost. In Bombay, waar reeds in 1860 een eerste leiding was voltooid, werd na 1872 een tweede aangelegd, die in de eerste tien jaren eene uitgaaf van meer dan £ 400,000 vorderde. Doch ook door droogmakingen, bevordering van reinheid, toezicht op het bouwen, op het begraven en verbranden van lijken en op de vervalsching van voedingsmiddelen, in de laatste jaren ook door uitbreiding der vaccine, wordt in steeds toenemende mate voor de openbare gezondheid gezorgd. Dat dit belang in tropische gewesten zoo mogelijk nog meer dan in Europa een alles overwegenden invloed oefent, is bekend en bleek op nieuw, toen een paar jaren geleden een der hoofdbuizen van de waterleiding in Bombay barstte en aan de plot-

[p. 250]

selinge vermindering van aanvoer het uitbreken der cholera door den geneeskundigen dienst werd toegeschreven. Het kan ons daarom niet verwonderen, dat aanleg, onderhoud en verlichting van wegen en markten eerst in de tweede plaats in aanmerking komen. Dat niettemin ook hiervoor aanzienlijke sommen worden besteed, blijkt uit de gemeente-rekeningen, welke een stijgend totaalbedrag en toenemende verscheidenheid van uitgaven aanwijzen en o.a. in de laatste jaren te Bombay reeds een budget van omstreeks £ 400,000 omvatten. Uit de jongste verslagen blijkt, dat zelfs het onderwijs, ofschoon nog in bescheidene mate, de zorg der gemeentebesturen meer en meer begint tot zich te trekken.

Wenden wij den blik van de drie hoofdsteden naar andere jongere gemeenten, zoo treffen ons analoge verschijnselen. Natuurlijk hebben de werken van openbaar nut hier een kleineren omvang, maar gezondheid, veiligheid, verfraaiing, eerlang ook onderwijs, leveren een hoogst belangrijk terrein voor gemeentelijke werkzaamheid. Van de politiezorg zijn sedert 1882 bijna al gemeenten door de regeering ontheven; daarentegen zijn haar omtrent de genoemde onderwerpen bepaalde verplichtingen opgelegd, waaraan zij zich niet mogen onttrekken.

De gemeente-uitgaven worden bestreden door plaatselijke belastingen, die overal binnen wettelijke grenzen beperkt en aan streng toezicht onderworpen zijn. Zij bestaan vooreerst uit directe omslagen over de jaarlijksche huurwaarde van huizen erve en landerijen; verder uit zoogenaamde licentiën voor bedrijven, paarden en rijtuigen; eindelijk ook uit indirecte verbruiksbelastingen.

De omslagen of rates zijn overeenkomstig Engelsche begrippen niet altijd voor algemeene uitgaven, doch somtijds voor speciale doeleinden bestemd, zoodat de vermelding van afzonderlijke water-, lighting- en meerdere rates naast de eigenlijke house-rates allicht tot verkeerde voorstellingen zou leiden, alsof daarmede soortelijk verschillende belastingen werden bedoeld. De belastingen van bedrijven of bepaalde voorwerpen worden nu eens rechtstreeks, dan weder in den vorm van licentiën of vergunningen geheven. - De verbruiksbelastingen of octrooirechten, in Nederland als plaatselijke accijnzen bekend, verdienen ook hier de bijzondere aandacht. Zij zijn thans in het Oosten verboden, doch vormen in het Westen en Noorden, waar de bevolking arm en door directe belastingen bijna niet te be-

[p. 251]

reiken is, sedert 1850 veelal de hoofdbron van inkomsten. Ofschoon op zich zelf niet verkeerd en als indirecte belasting boven vele verkieselijk, hebben zij ook in Indië hare zwakke zijde verraden, doordien zij niet slechts geheven worden van artikelen, die binnen de steden worden verbruikt, doch veelal van handelswaren, die eenvoudig worden doorgevoerd, en alzoo een verleidelijk voorwerp van belasting aanbieden. Intusschen belemmeren zij aldus het verkeer en komen zij in botsing, niet slechts met sommige hoofdbronnen van rijksinkomsten, als bijv. zout, opium en spiritualia, doch vooral met de algemeene staatkunde der regeering, welke juist gericht is op de opheffing van alle belemmeringen van verkeer en algeheele afschaffing van in- en uitvoerrechten. Om deze reden werden zij, ofschoon vroeger als onvermijdelijk toegelaten, reeds in 1868 door Lord Lawrence onder strenge regelen gebracht en de artikelen, waarvan zij konden geheven worden, uitdrukkelijk opgesomd. Tegen deze beperkende voorschriften verhief zich echter een zoo hevige tegenstand, dat Lord Mayo genoodzaakt was ze te matigen. Een latere poging, om de zaak bij de wet te regelen, stuitte af op de bezwaren van den Engelschen minister, die het gezag van den Gouverneur-Generaal voldoende achtte om alle misbruik te weren. Toch is dit zeer twijfelachtig en blijven zoowel de accijnzen in het Westen als de tollen in het Zuiden een steen des aanstoots voor den Engelschen vrijhandelaar. - Eindelijk worden buitengewone inkomsten uit leeningen gevonden, die zich in den laatsten tijd schijnen te vermenigvuldigen en den schuldenlast van sommige gemeenten bedenkelijk verzwaren.

Het zou dwaas zijn te beweren, dat het gemeentewezen, hetwelk wij in hoofdtrekken poogden te schetsen, altijd en overal geslaagd is. Meermalen wordt melding gemaakt van de opheffing van kleinere gemeenten, die niet aan de verwachting beantwoordden en onder schulden en wanbeheer te gronde gingen. Zelfs wordt van Moulmein, eene groote stad in Birma, vermeld, dat zij alleen door geldelijken steun der regeering gered werd uit de handen der justitie. In Calcutta ontstond in 1885 een crisis ten gevolge van een officieel onderzoek naar den gezondheidstoestand, op aandrang van vele ingezetenen door de regeering ingesteld; dientengevolge legden verscheidene leden vun het gemeentebestuur hun ambt neder, doch ondanks de ongunstige resultaten van het onderzoek werden zij grootendeels

[p. 252]

herkozen. Ook wekken de verkiezingen geenszins overal dezelfde belangstelling. Te Calcutta, waar zij voor het eerst in 1876 plaats hadden en om de drie jaren worden herhaald, schijnt eerst bij de derde verkiezing in 1882 wezenlijke deelneming te zijn betoond. In dit opzicht luiden de berichten omtrent Madras en Bombay gunstiger, doch in de laatste stad wordt geklaagd over de slechte opkomst der raadsleden ter vergadering. Doch dit zijn uitzonderingen op het gunstig tafreel, dat over het algemeen zoowel de officieele bescheiden als bijzondere berichten voor ons ontvouwen. Alvorens zich derhalve hieraan te ergeren of een afkeurend oordeel te ontleenen, raadplege men de statistiek der gemeenteverkiezingen in Europeesche staten, bijv. in ons vaderland. Men zal weldra tot de overtuiging komen, dat de in Britsch-Indië opgemerkte leemten en gebreken zelfs in de meest ontwikkelde staten voorkomen en allerminst verwondering kunnen wekken in een land, waar eene zoo treffende hervorming in weinige jaren tot stand kwam. Veeleer wekt het verbazing, dat dergelijke ongunstige verschijnselen niet veel talrijker zijn en over het algemeen zulke bevredigende uitkomsten zijn verkregen. Wanneer men de ontzachlijke verbeteringen, die de groote gemeenten ten opzichte van gezondheid, reinheid, schoonheid en volksontwikkeling ondergingen, vergelijkt met de matige verzwaring van lasten, waardoor dit alles werd verkregen, dan kan men niet nalaten een hervorming te bewonderen, die trapsgewijze tot stand gebracht, ten slotte de hoogste verwachtingen overtreft en aan de stedelijke bevolking van Britsch-Indië den weg opent tot steeds verdere staatkundige ontwikkeling. Door haar op te roepen tot behartiging harer eigene voor de hand liggendebelangen, wordt zij opgevoed tot eene meer omvattende taak en eenmaal rijp gemaakt, voor algeheel zelfbestuur. Vele Engelsche staatslieden zijn daarvoor geenszins blind; des te meer verdienen hun moed en geestkracht bewondering, die hen niet doen terugdeinzen voor een nog verwijderd verschiet, maar met vaste hand doen voortgaan op den weg der hervorming in het vertrouwen, dat langs dien weg hechtere banden tusschen den overheerscher en zijne Aziatische onderdanen zullen gevlochten worden dan die, welke ooit uit geweld en onderdrukking kunnen ontspringen.

Vermelden wij ten slotte eenige cijfers, die van den tegenwoordigen omvang der gemeentelijke ontwikkeling in Britsch-Indië

[p. 253]

bij benadering eenig denkbeeld kunnen geven. Het aantal gemeenten bedroeg volgens het laatste jaarverslag in 1885: 749 met een bevolking van 14,271,174 zielen, of ruim 7% van het gansche bevolkingscijfer van Britsch-Indië. Dat deze ontwikkeling overigens zeer ongelijk is, blijkt bijv. uit een vergelijking van Bengalen met Bombay. In het eerste gewest worden slechts 129 gemeenten, d.i. 34 minder dan in Bombay, aangetroffen, ofschoon het grondgebied van Bengalen 20% grooter en de bevolking meer dan viermaal talrijker is; in Bengalen leeft slechts 5%, in Bombay meer dan 16% der bevolking onder gemeente-instellingen. Het totaal bedrag der gemeente-uitgaven bedraagt bijna £ 3,000,000, waarvan ruim 60% uit belastingen voortvloeit. Haar druk bedraagt gemiddeld 2 Rp. of ƒ 2.40¹⁾ per hoofd, maar verschilt aanmerkelijk, daar hij bijv. in de Noordwestelijke Provinciën 10 anna's of ƒ 0.75, doch in Bengalen tweemaal, en in Bombay ruim driemaal zoo hoog stijgt. Hieruit blijkt, dat de bewering, dat ontwikkeling van gemeente-instellingen met verzwaring van belastingen hand aan hand gaat, geenszins allen grond mist. Trouwens wat is natuurlijker dan dit? Gemeente-instellingen bevelen zich niet hierdoor aan, dat zij den druk der belastingen opheffen of zelfs verminderen, maar door het onschatbaar voorrecht, dat zij dien last minder voelbaar maken door daaraan het karakter van een vrijwillig offer te verleenen. Bovendien vergete men niet, dat ook de draagkracht der bevolking in Bombay veel grooter is en bijna in gelijke verhouding die van de bevolking der beide andere gewesten overtreft.

1) De Indische zilveren roepij heeft eene waarde van ƒ 1.20 in Ned. zilver en wordt in 16 anna's verdeeld. Vóór de groote daling in de waarde van het zilver tegenover goud werd een pond sterling met 10 roepijen gelijk gesteld en telde de laatste dus juist 2 shillings. Van de geduchte storingen in het geldelijk beheer en de boekhouding door de daling van het zilver veroorzaakt, gewagen de Indische bescheiden met steeds klimmende bezorgdheid.

IV.

Na de ontwikkeling der eigenlijke of stedelijke gemeenten tot in onze dagen te hebben geschetst, keeren wij terug tot Lord Mayor's hervormingen om na te gaan, welken invloed deze op het plaatselijk bestuur ten platten lande hebben uitgeoefend.

[p. 254]

Rechtstreekschen invloed hadden de besluiten van 1870 noch op de oprichting van plaatselijke besturen noch op de heffing van plaatselijke belastingen. Dit is duidelijk, wanneer men zich slechts herinnert, dat Lord Mayo's maatregelen veeleer voortsproten uit de zucht tot bezuiniging en eene reactie tegen overdreven centralisatie, dan uit den wensch om de bevolking tot zelfbestuur te roepen of nieuwe lasten op te leggen. Wel is waar vond men reeds enkele voorbeelden van plaatselijke belastingen in de groote steden en was het denkbeeld, om de financieele regeling tot bevordering van plaatselijk zelfbestuur en uitbreiding der gemeente-instellingen te doen medewerken, niet vreemd aan den Indischen wetgever, het naaste doel bestond niettemin alleen in de overdracht van staatszorg aan de bestaande gewestelijke besturen. Hoe dit doel kon worden bevorderd door een verdere delegatie aan ondergeschikte organen, was een zaak, waarmede men zich vooralsnog niet inliet. De regeering deed een stap in de richting van het centrum naar den omtrek, of, zoo men wil, van boven naar beneden, niet omgekeerd. Des te merkwaardiger mag het heeten, dat weldra de wenschelijkheid werd erkend, om verder te gaan op den ingeslagen weg en eerlang de op den bodem der maatschappij sluimerende krachten wakker te roepen, ten einde met hare hulp een stelsel van zelfbestuur te scheppen, dat de schoonste ontwikkeling belooft en in een land als Britsch-Indië met reden onze verbazing wekt.

Reeds vóór 1871, alzoo in den tijd toen het gansche financieel beheer in de krachtige vuist van het centraal gezag was samengevat, had zich de behoefte doen gevoelen, om naast de algemeene belastingen, welke over gansch Indië geheven werden, hier en daar bijzondere heffingen uit te schrijven tot bestrijding van zuiver plaatselijke behoeften, welke men niet zonder eenige tegemoetkoming uit de rijks-inkomsten wilde bekostigen. Ofschoon nu deze gelden in de algemeene schatkist vloeiden en mitsdien geensins uitsluitend binnen de grenzen der provincie, die ze opbracht, werden aangewend, lag het denkbeeld voor de hand, om verband te vlechten tusschen plaatselijke behoeften en middelen, en derhalve plaatselijke commissiën met het beheer der bedoelde inkomsten en uitgaven te belasten. Was dit plan vóór 1871 schier onuitvoerbaar, als in strijd met het centralisatiestelsel der regeering, na Lord

[p. 255]

Mayo's maatregelen drong het zich van zelf op den voorgrond¹⁾.

Bengalen levert van dezen gang van zaken een geschikt voorbeeld. Bij den aanvang van het jaar 1871 werden hier slechts enkele tol-, kanaal- en veergelden geheven, benevens eene geringe som van de landeigenaars tot afkoop hunner vroegere verplichting om voor het brievenvervoer te zorgen. Deze belastingen vergden van eene bevolking van 60.000.000 zielen niet meer dan £ 250,000, hetgeen onbillijk scheen tegenover andere provinciën, die meer opbrachten en dikwijls minder kostten. Om aan dit bezwaar tegemoet te komen, werd in 1871 door den Bengaalschen wetgever eene nieuwe provinciale belasting ingevoerd onder den naam van belasting voor de districtswegen (District Road Cess). Zij bestond in een omslag van ten hoogste 3 pCt. der huurwaarde van alle landerijen en werd geheven van den eigenaar, doch door dezen, voor de helft op zijne pachters overgebracht; voorts vallen daaronder ook mijnen, steengroeven, spoorwegen en huizen. Inzonderheid verdient zij de aandacht, omdat zij vooreerst terecht besliste, dat het stelsel van den vasten aanslag der landrente geenszins eene nadere heffing van de waarde der landerijen verbiedt; en in de tweede plaats, omdat deze belasting eene schatting der huurwaarden vorderde, waarmede bijzondere ambtenaren ook inderdaad werden belast. De opbrengst der belasting nu werd uitsluitend bestemd voor den aanleg en het onderhoud van openbare wegen en andere middelen van verkeer binnen hetzelfde district, waarin zij was geheven. Dit vereischte noodwendig de oprichting van districts-commissiën, die eene begrooting hunner inkomsten opmaakten en de bijzondere aanwending der verkregen gelden bepaalden. De regeering besloot terstond ze grootendeels samen te stellen uit de belastingplichtigen zelve en alzoo een eersten stap op den weg van zelfbestuur te wagen. Toen eenige jaren later Lord Lytton's Regeering eene schrede verder ging op den weg der decentralisatie, werd eene tweede soortgelijke belasting in Bengalen ingevoerd tot bekostiging van openbare werken. Deze werd tot hetzelfde maximum van

1) Te meer zoo, daar in vele streken van Indië plaatselijke fondsen met bijzondere bestemming voorkwamen, die van zeer onderscheiden aard en oorsprong, van gering belang en voor geen algemeene beschrijving vatbaar zijn.

[p. 256]

dezelfde voorwerpen geheven, doch zij stond niet onder beheer der genoemde commissiën, maar werd in de provinciale schatkist gestort en alzoo ter beschikking gesteld van het gewestelijk bestuur. Deze zonderlinge toestand bleef bestaan ook nadat in 1880 eene nieuwe wet beide belastingen, die thans door de vrijstelling van huizen een zuiver agrarisch karakter verkregen, had bekrachtigd. Inmiddels bleef de werkkring der commissiën van 1871 beperkt tot het beheer der wegenbelasting. Openbare gebouwen, als scholen, hospitalen enz., benevens andere plaatselijke belangen, bleven buiten haar bereik en van den invloed der ingezetenen was niets te bespeuren dan voor zoover hij voortvloeide uit het ambteloos karakter van een deel der commissiën.

Een dergelijke ontwikkeling treffen wij ook elders aan. In de meeste gewesten vond men reeds vóór 1871 plaatselijke belastingen, hoofdzakelijk in den vorm van omslagen over de huurwaarden der landerijen naast de landrente, die ten behoeve der rijksschatkist werd geheven. De percentage verschilde soms aanmerkelijk naar gelang de aanslag der landrente vast of tijdelijk geregeld was - een gevolg van de dwaling, waarin men verkeerde, alsof een vaste aanslag in de landrente, die mitsdien het karakter eener grondrente heeft aangenomen, belasting uit anderen hoofde van de inkomsten uit den grond uitsloot. Langen tijd zag men daarin een vergrijp tegen de goede trouw, totdat de verklaring van een Engelsch minister daaraan voor goed een eind maakte. De belastingen van den bodem werden hier en daar aangevuld door bijzondere provinciale heffingen; zoo vond men in de Centrale Provinciën eene soort inkomstenbelasting van alle niet-landbouwers, die nog uit den tijd der Mahratten dagteekende, in Madras o.a. eene belasting op brandstoffen, in Birma eene op de vischvangst. Ofschoon van zeer verschillenden aard en oorsprong hadden zij dit gemeen, dat zij schier zonder uitzondering oorspronkelijk voor bijzondere behoeften bestemd waren - b.v. voor wegen, bruggen, veeren, posterijen, onderwijs enz., - en somtijds afzonderlijke plaatselijke fondsen vormden, die door ambtenaren, somtijds bijgestaan door plaatselijke commissiën, werden beheerd. Zij vormden samen geen onaanzienlijk bedrag, doch misten alle eenheid en levenwekkende kracht.

Toen nu in 1871 Lord Mayo aan de provinciale besturen

[p. 257]

eenige financieele zelfstandigheid schonk, spreekt het van zelf, dat deze de uitgaven, welke zij niet uit de hun toegekende rijksbijdragen konden bekostigen, door nieuwe plaatselijke belastingen poogden te dekken. In zoover is het begrijpelijk, dat de voorstanders der hervorming even stout beweren, dat deze den druk der belastingen geenzins heeft verzwaard, als hare tegenstanders juist van die verzwaring hunne ernstigste grief maken. Het is een onbetwistbaar feit, dat in en na 1871 de provinciale heffingen binnen vele gewesten zijn uitgebreid of verhoogd¹⁾. Behalve in Bengalen werden algemeene omslagen geheven in de Noord-westelijke Provinciën en Audh, Pandschab, Madras en Bombay, die somtijds met eene verdubbeling der bestaande heffingen overeenkwamen. In 1878 kwam daarbij nog in de noordelijke gewesten eene nieuwe verhooging ten behoeve van het waarborgfonds tegen hongersnood, die intusschen geen deel uitmaakt van de provinciale geldmiddelen, doch onder beheer der rijksregeering staat. Krachtens het beginsel dat de opbrengst dezer belastingen moet besteed worden ten bate van het district, waar zij geheven waren, werden tegelijkertijd districts-commissiën aangesteld, wier leden door de regeering benoemd werden, doch die voor een deel uit ambtelooze ingezetenen moesten bestaan en onder presidium der Engelsche ambtenaren met het beheer der plaatselijke inkomsten werden belast. Sedert 1878 komen deze inkomsten onder den naam van Incorporated Local Funds op de rijksbegrootingen voor. De uitgaven, die daaruit moeten worden bestreden, liepen in de verschillende gewesten uiteen, daar zij zich doorgaans niet zooals in Bengalen tot de verkeersmiddelen bepaalden, maar in den regel daarenboven scholen, hospitalen, apotheken en andere instellingen van openbaar nut omvatten. Meer en meer traden de plaatselijke belangen op den voorgrond en hunne verdere ontwikkeling opende een schier onafzienbaar verschiet.

Liever dan in meerdere bijzonderheden over de provinciale toestanden vóór 1880 af te dalen, vestigen wij thans onze aandacht op de maatregelen van den Gouverneur-Generaal Lord

1) Lord Northbrook verklaarde in Aug. 1878 in het Hoogerhuis, dat ‘in de laatste zeven jaren door provinciale belastingen jaarlijks in Bengalen alleen omstreeks één millioen (ponden), in geheel Indië ruim drie millioen meer was geheven’.

[p. 258]

Ripon, die op de plattelandsbesturen een nog dieperen invloed oefenden dan op die der stedelijke gemeenten, en hier inderdaad een ware omwenteling teweeg brachten. Zij zetten de kroon op het werk ook in dien zin, dat zij een nauw verband tusschen de inrichting der stedelijke- en plattelandsbesturen vlochten en, voor zoover dit met Engelsche zeden en het bestaan van afzonderlijke wetten, zoowel voor verschillende gewesten als voor steden en platteland binnen die gewesten, vereenigbaar is, eene zekere eenheid van instellingen schiepen, die wij ten slotte hopen te schetsen. Ook hierbij zal de ontwikkeling en rechtstoestand der provincie Bombay ons tot leiddraad en voorbeeld strekken.

Bombay heeft door handel en nijverheid een trap van beschaving bereikt, die het onder de steden van Britsch-Indië eenigermate den rang verzekert, welke Boston onder de staten der Unie bekleedt. Deze eigenaardigheid openbaart zich ook in de wettelijke verordeningen, die van de regeering aldaar uitgaan. Evenals ten aanzien van het gemeentebestuur der steden was het ook in de regeling der plattelandsbesturen andere gewesten vóór geweest, daar reeds de provinciale wet van 3 April 1869 of Act III - the Bombay-Local Funds Act - een voor dien tijd hoogen graad van ontwikkeling bereikte.

Ten behoeve van openbare werken en tot bevordering van gezondheid en onderwijs werden plaatselijke fondsen ingesteld en onder beheer geplaatst van districts-commissiën, die door de regeering benoemd en door hare ambtenaren voorgezeten, niettemin voor de helft uit ambtelooze leden moesten bestaan. Aan deze commissiën werd rechtspersoonlijkheid verleend en de bevoegdheid toegekend, om ten behoeve der aan hunne zorgen toevertouwde belangen vooreerst de noodige werken en gebouwen te stichten, zooals wegen, markten, bronnen, dijken, scholen, hospitalen, apotheken, herbergen e.d.m.; in de tweede plaats de voor een en ander benoodigde ambtenaren aan te stellen en maatregelen tot onderhoud te nemen. Tot dekking dezer uitgaven hief de regeering eene plaatselijke belasting van 6% der huurwaarde van alle laudrente-plichtige gronden binnen het gewest, die gelijktijdig met de landrente en op denzelfden voet als deze werd geheven en waarvan de opbrengst door den collector van elk district ter beschikking der betrokken commissie werd gesteld. Zoo bleef de opbrengst van elk

[p. 259]

district uitsluitend voor uitgaven binnen hetzelfde district bestemd. De districtscommissiën waren geenszins onafhankelijk, doch stonden onder rechtstreeksch toezicht van den belastingcommissaris¹⁾ en waren steeds verplicht de eindbeslissing van den Gouverneur te eerbiedigen. Bovendien was het beginsel van openbaarheid gehuldigd en alzoo aan de openbare meening gelegenheid gegeven zich vrijelijk te uiten.

Met opzet trad de wet niet in bijzonderheden en liet zij eene groote ruimte voor nadere regelen aan de regeering over. Dientengevolge werd de ambtenaar van den waterstaat als officieel assistent aan de districts-commissiën toegevoegd, maar de financieele beslissing zooveel mooglijk aan haar zelve overgelaten. Daarenboven riep een tweede verordening onderdistricts- of taloeka-commissiën in het leven, die op overeenkomstige wijze samengesteld en onder eerstgenoemde geplaatst, de locale behoeften onderzochten, maatregelen tot voorziening voordroegen en op de uitvoering toezicht uitoefenden; tot zelfstandige beschikking over plaatselijke gelden waren zij echter niet bevoegd. Men ziet, een volledige organisatie in twee graden verdeeld.

Doch wat helpen wetten zonder zeden? Deze regeling ofschoon schijnbaar bevredigend en inderdaad bestemd om de ingezetenen zelve tot deelneming uit te noodigen, beantwoordde geenszins aan haar doel. Het bleek toch weldra, dat de invloed der officieele leden, inz. der voorzittende ambtenaren, zoo overwegend was, dat de zelfstandigheid der commissiën geheel te loor ging en de niet-officieele leden hetzij voor den oppermachtigen invloed der ambtenaren stilzwijgend het hoofd bogen, of wel in het besef hunner machteloosheid de vergaderingen niet meer bijwoonden of zelfs hun ontslag indienden. Bij de behandeling der latere wet van 1884 haalde een inlandsch lid van den wetgevenden raad uit officieele rapporten eene lange reeks getuigenissen aan, die alle hierin overeenstemmen, dat de toepassing aan de wet gegeven haar tot een wassen neus had gemaakt. Geen wonder inderdaad, indien men verneemt, dat

1) Geheel Britsch-Indië is verdeeld in 234 districten, onder het bestuur van een collector of deputy-commissioner. - In de meeste gewesten vormen meerdere districten vereenigd eene divisie onder toezicht van een commissaris, die inz. voor de inning der belastingen waakt.

[p. 260]

het oppertoezicht van den belasting-commissaris aldus werd uitgelegd, dat de districts-commissie verplicht was elke bijzondere uitgaaf weg te laten of op te nemen, naar gelang hij dit wenschelijk achtte. Zeker tegen dergelijken last stond beroep op de regeering vrij, maar terecht werd gevraagd, wat zoodanig beroep in werkelijkheid te beduiden had, waarbij de collector als voorzitter der commissie moest optreden tegenover den belasting-commissaris, die, zoo goed als hij, slechts de uitvoerder was van de bevelen der regeering en geroepen om aan hare inzichten overal ingang te verschaffen. Door dit besluit verloor het initiatief der commissie tot het doen van uitgaven alle beteekenis. Waar dit van de districts-commissie geldt, kan men zich voorstellen wat de taloeka-commissiën beduidden, en hoe herhaaldelijk kon worden verklaard, dat zij absoluut niets te doen hadden en zoo zelden mogelijk bloot voor den vorm bijeenkwamen. Inderdaad misten deze commissiën alle zelfstandigheid en waren zij niets dan de gewillige organen der regeering. ‘Zij mogen de begrooting goedkeuren en volkomen eenstemmig zijn omtrent de ware behoeften der districten; de eindbeslissing berust in hooger hand en de plaatselijke besturen hebben eenvoudig te gehoorzamen en zich te onderwerpen.’ Vooral de collector van Belgaum wees in krasse bewoordingen op het verschil tusschen recht en practijk. Terwijl toch krachtens uitdrukkelijk regeeringsbesluit de opbrengst der beschreven, provinciale belasting bestemd was voor de vervulling van plaatselijke behoeften, was feitelijk het grootste deel besteed aan groote provinciale werken, terwijl bronnen en vijvers eenvoudig werden verwaarloosd. Tegenover de opmerking, dat Bombay andere gewesten van Indië ook op dit terrein ver vooruit was, plaatste hij de verklaring, dat wat ook in andere provinciën mocht geschieden, Bombay wel is waar in het bezit eener goede wet, doch inderdaad zoo achterlijk was, alsof noch plaatselijke raden noch belastingplichtigen stem in de zaak hadden. ‘Voor alle practische doeleinden bestaan de vertegenwoordigers der belastingplichtigen niet en de gansche administratie der fondsen komt neder op de ambtenaren, die in de districts-commissiën bijeenkomen en eenvoudig hebben uit te werken al wat de regeering omtrent de aanwending der fondsen voor bijzondere aangelegenheden of omtrent plannen, die zij eenmaal besloten heeft ten uitvoer te leggen, goed-

[p. 261]

vindt te gelasten.’ Ja, de Gouverneur van Bombay, president van den wetgevenden raad, schroomde niet zelf te erkennen, dat het plaatselijk bestuur te nauwernood zelfbestuur mocht heeten en dat de leden der plaatselijke raden inderdaad nergens toe dienden, dan tot het notuleeren hunner meeningen.

Deze bedenkingen betreffen geenszins alleen de plattelandsbesturen. Omtrent de stedelijke gemeenten luidden de getuigenissen niet gunstiger. De verkiezingen, welke de regeering krachtens eene provinciale wet van 1873 in de groote steden kon invoeren, waren feitelijk overal achterwege gebleven. Voorts was ook hier de invloed der ambtenaren zoo overwegend, dat alweder volgens de officieele verslagen de meest geschikte personen geen lust hadden hun tijd en krachten aan een ijdele schijnvertooning te wijden; dientengevolge vertegenwoordigden de gemeentebesturen volstrekt niet de gevoelens der ingezetenen en waren zelfs in Bombay de vergaderingen der corporatie dikwijls zoo slecht bezocht, dat het onmogelijk was een wettig besluit te nemen; dat dit in den stadsraad minder voorkwam, werd alleen toegeschreven aan het daaraan verbonden presentiegeld.

Het is goed ook op deze zijde der zaak de aandacht te vestigen, opdat men niet zonder voorbehoud uit de bepalingen der wet den feitelijken toestand afleide. Ook hier dekken fraai klinkende theorieën somtijds weinig bevredigende toestanden. Doch een krachtig bewind laat zich daardoor niet afschrikken en vindt in de blootlegging der kwaal haar beste geneesmiddel.

Niet lang na zijn optreden in September 1881 herinnerde de nieuwe onderkoning van Britsch-Indië, Lord Ripon, de provinciale besturen aan het doel, dat de Indische regeering sedert 1871 bij hare decentralisatieplannen had voor oogen gehad: de ontwikkeling van plaatselijk zelfbestuur en de versterking der gemeente-instellingen. Hij verlangde thans, dat de provinciale besturen, zelf ruim bedeeld uit 's rijks middelen, op hunne beurt aan het plaatselijk zelfbestuur aanzienlijke inkomsten zouden overdragen; namelijk die, welke wel tot dusver tot het provinciaal huishouden hadden behoord, maar eigenlijk toch niet verschilden van die geldmiddelen, welke geruimen tijd met goeden uitslag waren beheerd door commissiën, gedeeltelijk uit ambtelooze leden samengesteld en door de wetgeving slechts aan het oppertoezicht van den staat onder-

[p. 262]

worpen. Uitdrukkelijk werd daarbij verwezen naar de reeds bestaande gemeentebesturen en districts-commissiën, wier taak de regeering gaarne door de wetgeving zou zien uitgebreid. Het eerste gevolg dezer aanschrijving was in Bombay de onmiddellijke invoering van rechtstreeksche verkiezingen in de tien grootste steden van het gewest. Spoedig daarop werd dit getal meer dan verdubbeld door de verheffing van een aantal steden van den tweeden rang of towns tot den eersten of dien van cities. Dientengevolge hadden in Maart 1883 in 23 steden verkiezingen plaats, waarbij meer dan de helft der kiezers opkwam en geen moeielijkheden werden ondervonden. Tevens werd aan sommige gemeentebesturen bij wijze van proef ook de zorg voor het onderwijs toevertrouwd en daardoor hunne taak belangrijk uitgebreid. Eindelijk besloot de regeering van Bombay om ook plaatselijke besturen ten platten lande uit de schromelijke vernedering, waartoe zij waren vervallen, op te heffen en hun de werkelijke beschikking over plaatselijke fondsen te verzekeren, die zij inzonderheid sedert 1877 bijna geheel hadden verloren.

In Mei 1882 nam de Gouverneur-Generaal in Rade een hoogst belangrijk besluit, waarbij de grondbeginselen werden ontvouwd, die voortaan alle gewestelijke besturen moesten in acht nemen bij de samenstelling der plaatselijke besturen, zoowel in steden als ten platten lande, en die het toezicht, waaraan zij van hooger hand bleven onderworpen, voortaan zouden beheerschen. Op den grondslag van dit merkwaardig staatsstuk togen weldra alle provinciale regeeringen, welke wetgevende macht uitoefenden, aan het werk, om met inachtneming van plaatselijke omstandigheden nieuwe wetten te ontwerpen, die deels voor de steden, deels voor het platteland bestemd, de denkbeelden eener verlichte en onbaatzuchtige staatkunde in de inwendige inrichtingen van den staat hebben overgeplant. Laat ons zien, op welke wijze dit door de regeering van Bombay geschied is.

Nadat binnen de grenzen der bestaande wetgeving aan de nieuwe staatkundige beginselen van het Opperbestuur zooveel mogelijk uitvoering was gegeven, diende de regeering in Augustus 1883 bij den wetgevenden raad twee wetsontwerpen in: het een tot regeling der plattelands-besturen, het ander tot wijziging der Bombay District Municipal Act of Act VI van 1873, doch beide met dezelfde strekking en zelfs gedeeltelijk van gelijken inhoud. Het kwam er nu toch op aan de stedelijke

[p. 263]

gemeente-instellingen tot nieuw leven te wekken en de plattelandsbesturen zooveel mogelijk daaraan gelijkvormig te maken. Na grondige beraadslagingen werden beide ontwerpen gewijzigd aangenomen, en onder de namen van Bombay Local Boards Act en Bombay District Municipal Act Amendment Act, of de Wetten I en II van 1884, vastgesteld.

De duidelijkheid wordt het best bevorderd, indien wij achtereenvolgens op de samenstelling, daarna op de taak der gemeentebesturen en eindelijk op de contrôle van het hooger gezag de aandacht vestigen. Daarbij spreken wij aanvankelijk meer in het bijzonder van de plattelandsbesturen, om ten slotte voor zooveel noodig nog van de stedelijke besturen afzonderlijk te gewagen.

In alle districten en onderdistricten of taloeka's zijn plaatselijke besturen, onder den naam van plaatselijke raden (local boards) ingesteld, die derhalve in twee soorten worden onderscheiden. Beide bestaan voor ten minste de helft der leden uit door de bevolking gekozen vertegenwoordigers; voor de andere helft worden de leden door de regeering benoemd, die evenwel wederom niet meer dan de helft, d.i. een vierde van het geheele getal, uit bezoldigde ambtenaren mag samenstellen. Het stelsel van 1869 was derhalve slechts voor de helft der leden behouden en de keuze der overigen geheel aan de bevolking overgelaten. Voorwaar een belangrijk verschil. Toch vond het denkbeeld ernstige bestrijding bij de inlandsche leden, die van meening waren, dat de regeering zich nog veel te grooten invloed had voorbehouden, en haar aandeel in de samenstelling tot een derde of een vierde wenschten beperkt te zien. Het getal der leden was niet rechtstreeks bepaald, maar afhankelijk van de verdeeling der districten en taloeka's. De regeering splitste namelijk de taloeka's in groepen van dorpen, aanvankelijk zes in elke taloeka; elke zoodanige groep en elke stadsgemeente van meer dan 5.000 inwoners zendt een lid naar den plaatselijken raad der taloeka, waarbij nog de vertegenwoordiger der eigenaars van geheel vervreemde en in privaat eigendom overgegane dorpen wordt gevoegd. De regeering benoemt daarnevens voorloopig een gelijk getal leden en heeft alzoo de gelegenheid, om niet slechts binnen zekere grenzen haar rechtmatigen invloed te verzekeren, doch vooral ook om door de verplichte benoeming van ambtelooze ingezetenen de minderheden te beschermen en mannen van talent of verdiensten aan het plaat-

[p. 264]

selijk bestuur te verbinden. De districtsraden zijn op volkomen gelijke wijze samengesteld uit de afgevaardigden der taloeka's, der stadsgemeenten boven de 18.000 zielen en der particuliere landerijen; ook hun getal is dus niet onbeperkt.

Bijzondere aandacht verdient de regeling van het kiesrecht. Het berust op zekeren graad van gegoedheid, blijkende uit een aanslag in de landrente van niet minder dan 48 roepijën, of wel uit het bezit van onroerend goed of het genot van een inkomen boven zeker peil. Het is moeielijk zonder nauwkeurige kennis der plaatselijke gesteldheid het bedrag van den census juist te beoordeelen. De regeering verklaarde, dat zij zich vooraf vergewist had, dat volgens de voorgedragen en later aangenomen cijfers een voldoend aantal kiezers werd verkregen en een zedelijk overwicht aan de plaatselijke belastingplichtigen gewaarborgd. Zij weigerde, om op verlangen van een der leden den een us te verlagen, en bestreed een amendement om, behalve aan de dorpsbeambten voor de politie en de inning der belastingen, ook aan mannen, die bepaalde betrekkingen bekleedden of een zeker peil van ontwikkeling hadden bereikt, het kiesrecht te verleenen; het kiesrecht toch, zoo werd ondubbelzinnig verklaard, was op belang niet op bekwaamheid gebouwd. Des te meer verdient het opmerking, dat buiten den census geen andere algemeene vereischten zijn gesteld, dan dat van den 21 jarigen leeftijd, zoodat zelfs vrouwen niet zijn uitgesloten. Deze laatsten kunnen daarentegen geen lid zijn van de plaatselijke besturen, ofschoon voor het overige de vereischten voor verkiesbaarheid grootendeels met die der kiesbevoegdheid overeenkomen. Eindelijk behoudt de Gouverneur-Generaal in Rade de bevoegdheid, om onder zekere voorwaarden ook aan anderen kiesrecht te verleenen.

Nog één punt verdient vermelding. Voorzitters der plaatselijke raden zijn in den regel ambtenaren door de regeering benoemd; de Gouverneur-Generaal in Rade kan intusschen de keuze van den voorzitter aan den raad zelven overlaten. Indien echter de voorzitter, hij zij benoemd of gekozen, een bezoldigd staatsambtenaar is, kiest de raad zelf onder bekrachtiging der regeering een zijner leden tot onder-voorzitter, die bestemd is om in den regel de vergaderingen te leiden en de hem, overgedragen werkzaamheden van voorzitter te vervullen. Na hetgeen boven is meêgedeeld omtrent den ontzenuwen-

[p. 265]

den invloed van de officieele voorzitters der vroegere districtscommissiën, kan men zich licht voorstellen, dat juist tegen deze bepaling hevige tegenstand werd geboden. Op grond der ervaring werd met klem betoogd, dat de geheele wet dreigde schipbreuk te lijden op eene bepaling, die naar het scheen geen ander doel had dan aan de regeering een beslissenden invloed op de beraadslagingen en besluiten der nieuwe raden te verschaffen. De regeering volhardde intusschen bij hare overtuiging, dat de staatkundige ontwikkeling der bevolking vooralsnog niet toeliet, de bestuursambtenaren bij alle plaatselijke raden buiten te sluiten; dat dezen geenszins de neiging hadden om de kiemen van het ontwakend staatkundig leven te smoren, doch veeleer als onschatbare hulpmiddelen moesten worden beschouwd, om het zelfbestuur te doen wortel schieten in den nauw beploegden bodem; terwijl de vroegere misbruiken thans waren uitgesloten door de regeling van het ondervoorzitterschap, de nauwkeurige omschrijving en afbakening van bevoegdheid, en bovenal door den oprechten wensch der regeering, om eerlijk en getrouw de beginselen der wet in toepassing te brengen.

Aan de aldus ingerichte plaatselijke raden is eene schoone en veelomvattende taak toevertrouwd. Tot de onderwerpen, waaraan zij verplicht zijn hunne zorgen te wijden, behooren de aanleg en het onderhoud van wegen en andere middelen van verkeer - van hospitalen, apotheken, markten en andere openbare gebouwen - van vijvers, bronnen en waterleidingen; voorts de zorg voor de oprichting van scholen, de opleiding van onderwijzers en de uitbreiding van het volksonderwijs; voor de vaccine en andere maatregelen in het belang der openbare gezondheid; eindelijk het onderhoud hunner eigen bezittingen en werken. Bovendien zijn zij, voor zoover de beschikbare middelen dit toelaten, bevoegd om den landbouw te bevorderen door de oprichting van model pachthoeven, de invoering en verspreiding van betere zaadsoorten en vreemde gewassen, de veredeling van het rundvee en de bescherming der visscherijen. Ook kunnen zij andere openbare werken ondernemen tot ondersteuning in tijden van hongersnood of schaarschte, in nog ruimeren zin als boven werkzaam zijn. tot bevordering van onderwijs en beschaving, en in het algemeen alle maatregelen nemen, die ten behoeve van de gezondheid, het belang en het nut van het algemeen kunnen strekken. Men ziet, dat de groote groepen van plaatselijke open-

[p. 266]

bare werken, gezondheid en onderwijs in vollen omvang aan de plaatselijke besturen zijn opgedragen en niet ten onrechte een leiddraad in de wet is geschreven, waardoor het volstrekt en overal noodzakelijke als verplichtend van het plaatselijk verschillende en facultatieve is onderscheiden. Bij de verdeeling dezer werkzaamheden tusschen de districts- en taloeka-raden zijn wel is waar de laatste ook voortaan op verlangen der districtsraden als hunne agenten werkzaam, maar bovendien zijn de taloeka-raden ook belast met een zelfstandig beheer en toezicht over zuiver plaatselijke werken en instellingen uit eigen middelen bekostigd.

Om deze uitgebreide taak te vervullen, kunnen, de districtsraden ambtenaren aanstellen en hunne rechten en verplichtingen onder goedkeuring van hooger hand regelen. Als rechtspersonen zijn zij bevoegd eigendom te verkrijgen en te vervreemden, het laatste echter niet zonder goedkeuring van hooger hand. Doch van meer belang is hun recht van beschikking over de plaatselijke fondsen, welker inkomsten hoofdzakelijk uit de zuivere opbrengst der vroeger beschreven provinciale grondlasten bestaan, voorts uit veer-, tol- en bruggelden, boeten en gerechtskosten, en enkele kleine opbrengsten van minder belang. Veelal worden zij voor zooveel noodig aangevuld door bijdragen uit de provinciale kassen. De aanwending dezer middelen ten bate der straks vermelde belangen is tot in bijzonderheden geregeld, doch mag ons hier niet langer ophouden. Natuurlijk beslist hier het betrekkelijk gewicht der betrokken belangen en is o.a. het onderwijs uitsluitend aan de districts-raden toevertrouwd, die daarvoor niet minder dan één derde hunner inkomsten, of meer nauwkeurig van de opbrengst der provinciale grondbelasting moeten beschikbaar houden. De plaatselijke raad, zoowel van het district als van de taloeka, maakt zijn eigen begrooting van inkomsten en uitgaven en vraagt voor de laatste de bekrachtiging van den districts-raad. Daarentegen is de districtsbegrooting natuurlijk wel aan het bedrag harer inkomsten en eenige eenvoudige wettelijke voorschriften gebonden, doch voor het overige niet onderworpen aan de bekrachtiging van eenige hoogere macht.

In de derde plaats komt het toezicht in aanmerking, waaraan de plaatselijke besturen zijn onderworpen. Hiertegen verzetten zich wederom met klem eenige leden van den Wetgevenden Raad, die zoodanig toezicht overbodig en voor het be-

[p. 267]

oogde doel noodlottig achtten. Inderdaad openbaarde zich hier in krasse vormen hetzelfde misverstand, dat bij elke oppervlakkige beoordeeling van het zoogenaamd selfgovernment ontstaat. Ingenomen met het beginsel om de behartiging van plaatselijke belangen aan de plaatselijke bevolking over te laten, ziet men veelal de dringende noodzakelijkheid over het hoofd, om juist bij die zelfstandigheid des te meer voor de eenheid en ondeelbaarheid der staatsgemeenschap te waken en mitsdien de schijnbaar zelfstandige deelen tot een enkel organisme te verbinden. In dezen organischen samenhang ligt de hoofdverdienste der Nederlandsche gemeentewet en ook de Britsch-Indische wetgever had zijne onmisbaarheid niet miskend.

Tegen de vergelijking van deze contrôle met den wolf, die de schaapskooi door een achterdeur binnendringt, teekende de Gouverneur van Bombay niet slechts verzet aan, doch hij vergeleek haar omgekeerd bij den schaapherder, die voor de gezondheid en het leven zijner schapen waakt. Daarbij beriep hij zich op eene aanschrijving van den Onderkoning aan de Bengaalsche regeering, luidende als volgt: ‘Thans moet ik verklaren, dat het de bedoeling was van den Gouverneur-Generaal in Rade, om in elke wet tot toepassing van de staatkunde der Indische Regeering duidelijke voorschriften op te nemen omtrent het toezicht van den districts-ambtenaar over de handelingen van elken plaatselijken raad binnen zijn ambtsgebied. Hem komt de bevoegdheid toe om hunne werken binnen te treden en na te zien, hunne rekeningen op te vragen en te onderzoeken en hen uit te noodigen, om al zulke verslagen en bescheiden te verschaffen, als hij noodig acht. Indien hij meent, dat eenige handeling hunnerzijds blootstaat aan critiek of twijfel, moet hij zich mondeling of schriftelijk met den raad in betrekking stellen, zijne inzichten blootleggen, uitlegging vragen en verandering aan de hand doen. Onder zekere ernstige en dringende omstandigheden moet hij zelfs de macht hebben, om de uitvoering van eenig werk te schorsen of een maatregel te verbieden, en daarna moet hij van zijne handelwijze verslag doen, om daarop de bekrachtiging van den divisie-commissaris of andere hoogere autoriteit te vragen. Men mag hopen, dat in verreweg de meeste gevallen de districts-ambtenaar en de raad tot een beslissing en schikking zullen komen, die beiden voldoet. Indien echter de districts-ambtenaar er niet in slaagde den raad te overtuigen, of indien

[p. 268]

hij oordeelde, dat de raad zich aan zoo ernstig plichtverzuim had schuldig gemaakt, dat het er niet bij kon blijven, dan moet hij gemachtigd zijn, om het feit aan den commissaris of andere aangewezen autoriteit mede te deelen, en deze autoriteit moet bevoegd zijn, om bij schriftelijk bevel een termijn te bepalen, waarbinnen de raad zijn plicht zal vervullen of aantoonen daartoe niet gehouden te zijn. Indien na het verstrijken van dezen termijn het bevel wordt herhaald en de raad nog in gebreke blijft, moet aan den commissaris of andere hoogere autoriteit de macht worden gegeven, om het werk te doen verrichten op kosten en lasten van het plaatselijk fonds. Alleen in gevallen van grof en hardnekkig verzuim moet de regeering hare macht uitoefenen om den raad te schorsen.’

Inderdaad is in overeenstemming met dit program het toezicht over de werkzaamheid der plaatselijke raden vooreerst opgedragen aan den collector van het district, die in den regel als voorzitter, doch ook zonder dit te zijn, een onmiddellijk toezicht uitoefent, opdat de plaatselijke besturen hunne verplichtingen nakomen en niet afwijken van wettelijke voorschriften of erkende beginselen van Engelsch staatsrecht. Boven hem staat de belasting-commissaris, die met het toezicht op het financieel beheer is belast en inzonderheid waakt voor het behoud van het vermogen en de inkomsten der plaatselijke besturen. In nog ernstiger gevallen, waarin het genoemde toezicht onvoldoende blijkt, beslist de Gouverneur in Rade en kan hij zelfs den plaatselijken raad tijdelijk opheffen. Zoo ontbreken nergens de middelen, om het doel te bereiken en de eenheid te bewaren, die het Britsch-Indisch bestuur bij het beramen dezer maatregelen geen oogenblik uit het hoofd heeft verloren.

Ten slotte draagt de wet de regeling van een aantal bijzonderheden van meer of minder belang aan den Gouverneur op, die dientengevolge ook tot wijziging en intrekking bevoegd is. Natuurlijk is hij daarbij binnen de grenzen der wet gebonden, doch deze heeft de grenzen somtijds ruim getrokken. Zoo worden het getal der leden van elken plaatselijken raad en de juiste verhouding tusschen benoemden en gekozenen, de wijze van verkiezing en de reglementen van orde door de regeering bepaald, terwijl deze zelfs het kiesrecht buiten de wettelijke grenzen kan uitbreiden en voor de stedelijke gemeenten zelfstandig kan regelen. Ook tegen deze buitengewone wetgevende bevoegdheid, aan de zoo-

[p. 269]

genaamde uitvoerende macht toegekend, hadden velen ernstig bezwaar, doch de regeering achtte het gevaarlijk bij een geheel nieuw stelsel alle bijzonderheden in de wet zelve te regelen en hoopte haar door bedoeld voorbehoud eene grootere lenigheid en duurzaamheid te verzekeren.

De wet, die schier gelijktijdig de inrichting der stedelijke gemeenten wijzigde, verschilt slechts in enkele opzichten van de wet op de plaatselijke raden. Zij bracht namelijk de samenstelling van en het toezicht op de gemeentebesturen in de steden in overeenstemming met de voorschriften omtrent de plaatselijke raden ten platten lande, doch liet de omschrijving van de taak en de bevoegdheid der eerstgenoemde nagenoeg onveranderd. Dientengevolge verviel het onderscheid tusschen gemeenten van den eersten en den tweeden rang en werd voor alle zonder onderscheid als regel gesteld, dat ten minste de helft der leden door de belastingplichtigen moest worden gekozen, terwijl de andere helft wel is waar vooralsnog door de regeering zou worden benoemd, maar niettemin eerlang eveneens aan de volkskeuze kon worden overgelaten. De regeling van het kiesrecht is nagenoeg geheel aan den Gouverneur in Rade opgedragen, mits hij daarbij de boven beschreven wettelijke vereischten in acht neme, en daarenboven niet uitsluite de leerlingen der Universiteit van Bombay, advocaten, gezworenen en andere titularissen, benevens hen, die een zeker minimum in de stedelijke belastingen betalen. De benoeming van voorzitters en ondervoorzitters verschilt wettelijk niet van die der plaatselijke raden, maar de regeering verklaarde openlijk, dat zij voornemens was in grootere steden de eerste proef te nemen met ambtelooze voorzitters door de bevolking zelve gekozen.¹⁾ Hiermede nauw verwant is de grootere zelfstandigheid der stedelijke besturen en de geringere inmenging der regeering in hunne aangelegenheden. Eindelijk zijn de steden ontheven van de zorg voor de politie, die terecht op het rijks- of provinciaal bestuur is overgebracht.

De uitvoerige beschrijving van de belangrijkste gemeentewetten der provincie Bombay ontheft ons van de noodzakelijkheid, om bij de talrijke soortgelijke wetten in andere gewesten

1) Volgens eene schriftelijke mededeeling van den gouvernements-ondersecretaris van Bombay, dd. 14 Sept. 1886, hebben reeds 29 gemeenten van het presidentschap niet-officieele voorzitters.

[p. 270]

afzonderlijk stil te staan. Inderdaad weegt het gewicht der zaak te nauwernood op tegen de afmattende inspanning eener gedetailleerde vergelijking of beschrijving. Het reusachtig rijk omvat de meest heterogene deelen en naarmate de centralisatie voortschrijdt, neemt het aantal bijzondere wetten en instellingen toe. Allerminst past in dit tijdschrift eene zoo dorre opsomming, als de officieele verslagen ons telkens aanbieden. Reeds is vermeld, dat de staatkunde van Lord Ripon, evenals die van Lord Mayo ruim tien jaren vroeger, allerwege de wetgevende organen in beweging bracht. Vandaar een aantal wetten, deels voor de steden, deels voor het platteland, welke in 1883 en volgende jaren tot stand kwamen en, bij verschil in bijzonderheden, toch denzelfden geest ademen en zelfs de grenzen tusschen stedelijke en plattelands-gemeenten meer en meer uitwisschen. De Indische wetgever zelf maakte wetten voor het stedelijk of plattelandsbestuur in de Noordwestelijke Provinciën (Act XIV en XV van 1883), Pandschab (Act XX van 1883 en XIII van 1884), Centrale Provinciën (Act I van 1883) en Birma (Act XVII van 1884). Door den provincialen wetgever in Bengalen werd in 1884 een nieuwe algemeene wet voor de stedelijke gemeenten (Act III van 1884), door dien van Bombay de twee boven beschreven wetten voor steden en platteland beide (Act I en II van 1884, met eene voor ons doel onbeduidende wijziging bij Act IV van 1885), door dien van Madras alleen eene wet voor de hoofdstad zelve (Act I van 1884) vastgesteld. In Assam bleef de Bengaalsche wet van 1876 voor de steden van kracht, terwijl in 1882 een nieuwe verordening voorloopig in de behoeften der plattelandsbesturen voorzag. De eenige belangrijke leemte schijnt te bestaan in het gemis eener wet voor de plattelandsbesturen in Bengalen; ofschoon deze reeds in 1883 ontworpen was en in 1884 een voorloopig onderzoek had ondergaan, wordt er in het laatste jaarverslag over 1885 met geen enkel woord van gewaagd; of dit aan een verzuim van den wetgever of van den verslaggever te wijten is, durf ik niet beslissen.

Al deze wetten beoogen de invoering van volkskeuzen en de uitbreiding van de taak der gemeentebesturen, zoowel in de steden als ten platten lande. Schier zonder uitzondering worden de dorpen en kleinere steden, zelfs hier en daar met verlies harer vroegere municipale inrichting, vereenigd tot kleinere groepen of kringen, waarvan twee of drie samen tot een on-

[p. 271]

der-afdeeling of onder-district verbonden en onder beheer van een plaatselijken raad of local board worden gesteld. De regeering benoemt slechts een deel, zelden meer dan ⅓ der leden; de overigen worden op zeer verschillende wijze door de bevolking gekozen. In den regel bepaalt een census de kiesbevoegdheid en is deze dus onmiddellijk met den belastingplicht verbonden. Somtijds wordt het kiesrecht voorloopig slechts aan enkele meer ontwikkelden toegekend, zooals aanvankelijk in Assam beproefd is; elders weder, zooals in de Centrale Provinciën, wordt naast de dorpshoofden als vertegenwoordigers der landelijke bevolking eene plaats ingeruimd aan de vertegenwoordiging van handel en nijverheid. Boven deze lichamen staan de districts-raden of -commissiën, die met eenig verschil van naam overal als hoofdorganen van het zelfbestuur voorkomen en eene steeds meer zelfstandige houding tegenover de ambtenaren van het binnenlandsch bestuur aannemen. Zij worden grootendeels uit de leden der plaatselijke raden of hunne afgevaardigden gevormd en evenals dezen slechts voor een klein deel door de regeering gekozen.

Aan het eind onzer beschouwingen is de vraag gewettigd, ja onvermijdelijk: welk oordeel moet over deze gansche organisatie worden geveld? welke toekomst staat deze westersche plant op oosterschen bodem te wachten? Want men zou dwalen, indien men dit zelfbestuur wilde afleiden uit de aloude Hindoesche dorpsinstellingen. Het is, zooals wij zagen, eene vrucht van Engelsche denkbeelden en staat in geen nauwer verband met de Hindoe-dorpen dan de Duitsche Kreisverwaltung met de Germaansche marken. Eene ontwikkeling van eeuwen scheidt de eene instelling van de andere en slechts zelden vindt men iets, dat naar een schakel tusschen beide zweemt.

De jongste verslagen geven op beide vragen geen voldoend antwoord. Dit kan ons trouwens niet verwonderen. De omwenteling toch, door de staatkunde van Lord Ripon in de wetgeving teweeg gebracht, is van zoo jongen datum, dat zij, althans wat de verkiezingen op het platte land betreft, in de werkelijkheid nog nauwelijks doordrong. De eerste plattelands-verkiezingen van gansch Indië hadden in Febr. 1883 plaats in een district der provincie Assam, door den Brahmapoetra doorsneden en Kamroep genaamd. Zij slaagden uitnemend en vonden eerlang navolging in de Centrale Provinciën en andere gewesten, met uitzondering van Bengalen, Madras en Birma; eerst in 1884

[p. 272]

en 1885 echter waren de voorbereidende werkzaamheden geheel voltooid. Kan men het der regeering euvel duiden, dat zij in deze omstandigheden nog geen algemeen oordeel durft uitspreken?

Desniettemin ontbreekt het niet aan tal van bijzondere mededeelingen en opmerkingen en kan het niet worden ontkend, dat deze over het algemeen zeer gunstig luiden. Ten aanzien der steden werd dit reeds vroeger opgemerkt; ten platten lande verkreeg men dezelfde ervaring. Rustverstoringen hadden nergens plaats; slechts eenmaal te Amritsar in Pandschab dreigden zij te ontstaan. De deelneming aan de verkiezingen was niet altijd en niet overal even groot, maar toch kwamen doorgaans 30 à 50 % der kiezers op. Naijver tusschen de verschillende bestanddeelen der bevolking openbaarde zich nauwelijks en van hunne sterke numerieke meerderheid maakten de Inlanders geen misbruik. De keuzen schijnen over het algemeen niet ongelukkig uit te vallen. Wat van de verkiezingen in de Bengaalsche steden bericht wordt, dat de gekozenen uitmunten door schranderheid, ervaring en maatschappelijke positie, wordt ook uitdrukkelijk van de plattelands-verkiezingen in de Centrale Provinciën en in sommige andere streken getuigd. In Pandschab onttrokken zich wel is waar aanvankelijk sommigen der aanzienlijksten aan eene verkiezing; elders daarentegen trok het groot getal candidaten de aandacht; en herhaaldelijk wordt verzekerd, dat de afgetredenen, die hun ambt getrouw hadden waargenomen, veelal werden herkozen, zoodat gegronde hoop op zekere continuïteit in de samenstelling mag worden gekoesterd. Ook koesteren de plaatselijke besturen geen wantrouwen of vijandschap jegens de regeering, zooals blijkt uit het feit, dat de gemeentebesturen in de Noord-westelijke Provinciën, ofschoon vrij in de keuze hunner voorzitters, voor verreweg het grootste deel staatsambtenaren, doorgaans de districts-magistraten, aan hun hoofd hebben geplaatst; ambtshalve zijn dezen het slechts in de zes voornaamste steden¹⁾.

1) Zeer gunstig luidt ook het getuigenis van A.H.L. Fraser: Local self-government in India, in Fortnightly Review, Febr. 1886, p. 238/47. Als districts-commissaris in de Centrale Provinciën put hij zijne kennis uit eigen ervaring. Hij verklaart, dat de uitkomst de verwachtingen ver heeft overtroffen; dat de bevolking de nieuwe inrichting waardeert en zoowel persoonlijk als geldelijk steunt, en dat de toenadering tusschen regeering en bevolking eene versterking en bestendiging der Britsche instellingen waarborgt.

[p. 273]

Dit alles klinkt schoon en veelbelovend. Toch wettigt het nog geen zegezang. De proef is nieuw en verrassend; een eerste resultaat bewijst niets voor de toekomst. De belangstelling kan wel bloote nieuwsgierigheid blijken, het vertrouwen voor wantrouwen plaats maken; de ook in de Indische maatschappij aanwezige thans sluimerende tegenstellingen zoeken wellicht eerlang een uitweg langs de pas geopende kanalen. Eerst de periodieke terugkeer der verkiezing, inzonderheid echter de vruchtbare werkzaamheid der plaatselijke besturen kan een beproefd oordeel wettigen. Omtrent dit laatste hebben tot dusver slechts de gemeente-instellingen der groote steden iets mede te deelen. Wij zagen reeds vroeger wat daar tot stand kwam. Thans kan daaraan worden toegevoegd, dat de financieele toestand der drie hoofdsteden voortdurend gunstig mag heeten en inzonderheid Bombay en Madras zich over sterkere toeneming van inkomsten dan van uitgaven mogen verheugen. Toch werpt de gestadige toeneming van gemeenteschulden, inzonderheid te Calcutta, eene schaduw over dit tooneel. Heeft de regeering nooit lichtvaardig geldleeningen goedgekeurd, die eenmaal een gevaar kunnen worden voor den bloei der gemeenten? Bovendien baart het stelsel der plaatselijke belasting, inzonderheid in het Noorden en Oosten, waar het nagenoeg geheel uit de bekende accijnzen bestaat, voortdurend aan de regeering veel zorg. Daartegenover mag echter gewezen worden op de steeds meer omvattende taak der gemeenten, waarvan Bombay ons reeds het bewijs leverde. Voeg daarbij, dat de zorg voor het onderwijs steeds toeneemt en meerdere uitgaven eischt, dat de burgerlijke stand doorgaans aan de gemeenten wordt opgedragen, en eindelijk dat de zorg voor de openbare gezondheid zich steeds verder uitbreidt en in sommige gewesten, bijv. in Madras en Birma, zelfs de verplichte vaccine omvat, dan is men geneigd de wassende uitgaven goed te keuren en van de wijsheid van het Britsch bestuur te verwachten, dat zij de uiterste grenzen niet zullen overschrijden.

Inderdaad heeft de regeering zich een streng toezicht en oppermachtigen invloed voorbehouden. Daarom viel in ons overzicht het volle licht op den samenhang, die de schakels aaneen hecht en de eindbeslissing in alle zaken van aanbelang aan den hoogsten vertegenwoordiger van het staatsgezag, den Onderkoning van Indië, opdraagt. Van den nederigsten onderdis-

[p. 274]

tricts-raad klimt de verantwoordelijkheid langs den districts-raad op tot het Europeesch plaatselijk bestuur, en van hier langs den commissaris of anderen hoofdambtenaar tot het gewestelijk bestuur en de Indische Regeering; ja zelfs van deze voert nog een brug over den Oceaan tot den Engelschen Minister voor Indië en eerst in het Parlement vindt de lange weg zijn eindpaal. Omgekeerd daalt de wil van dit machtig staatslichaam langs dezelfde schakels tot de benedenste organen af en bezielt alles met een geest van vooruitgang. De rijkdom der geleding bepaalt den omvang en de veelzijdigheid der werkzaamheid, de lenigheid en het verband der organen hare vruchtbaarheid en kracht. De Britsch-Indische wetgever heeft deze waarheid nimmer miskend; stap voor stap ging hij voort op den weg, die in 1861 werd ingeslagen en waarop de namen van een Lord Mayo, Lord Lytton en Lord Ripon de stations aanduiden. Bij elken stap heeft hij het terrein verkend en zich tegen teleurstellingen gewapend. Slechts de toekomst kan leeren, of dit alles welslagen waarborgt. De ervaring wettigt goeden moed, geen stellige verzekering. Doch boven allen twijfel verheven is het grootsch en aantrekkelijk schouwspel van een volk, dat het staatkundig ideaal door eeuwenlange ontwikkeling en strijd voor zichzelf verworven, zoo hoog vereert en daarin zoo vast gelooft, dat het daarvan de wedergeboorte verwacht van een hoog begaafd doch deerlijk mishandeld ras, hetwelk de loop der gebeurtenissen onder zijne macht heeft gesteld. Het beseft de ver strekkende gevolgen van zelfregeering, eenmaal ook op het kleinst terrein verleend; het kent bij ervaring de onweerstaanbare bekoring der staatkundige vrijheid. Toch aarzelt het niet de eerste druppelen uit dien beker aan zijn onderdrukten broeder toe te reiken. Weldra verlangt deze meer, eenmaal wellicht den vollen beker; doch hij gelooft in zijne beginselen en hunne toekomst en wijst onbeschroomd den weg der vrijheid en zelfstandigheid.

Kunnen die ruime blik, dat fier vertrouwen, die edele moed ook ons iets leeren? Het is hier de plaats niet daarop het antwoord te zoeken. Doch is het wonder, dat van het helder en levendig tafreel, dat Britsch-Indië thans den opmerkzamen beschouwer aanbiedt, de blik soms onwillekeurig afdwaalt naar het naburig niet minder schoon doch in doodschen slaap verzonken Insulinde? Is het wonder, dat uit de diepte van het hart de zucht

[p. 275]

oprijst, die eerlang tot een vurig verlangen wast, dat ook voor de Nederlandsche koloniën de staatslieden mogen opstaan, wier blik over den engen gezichteinder van het onmiddellijk geldelijk voordeel heenreikt en wier krachtige hand onvervaard den koninklijken weg der staatkundige opvoeding aanwijst, welke alleen eene koloniale heerschappij rechtvaardigt en in de geschiedrollen der negentiende eeuw eene blijvende plaats verzekert?

J. de Louter.