De Gids. Jaargang 47

[p. 542]

Algemeene maatregelen van inwendig bestuur.

J.H.J. Quarles van Ufford, Academisch Proefschrift: Algemeene maatregelen van inwendig bestuur.

Op de algemeene maatregelen van inwendig bestuur is in de laatste jaren herhaalde malen de aandacht van het rechtsgeleerd publiek gevestigd. In de Koninklijke Academie van Wetenschappen hield men zich tweemaal daarmede bezig¹⁾, de Hooge Raad velde daarover eenige opzienbarende arresten en er verschenen ettelijke verhandelingen. De schrijver van bovengenoemd proefschrift spreekt zelfs van ‘een heirleger strijdschriften, een waar camelorum onus.’ Zoo erg is het nog niet; de kameelen, die alles te dragen kregen, wat over de algemeene maatregelen bij ons geschreven is, zouden van den last niet veel bemerken. Dat het onderwerp nog niet uitgeput was, heeft de heer Quarles bewezen. Is al het standpunt, dat hij inneemt, in hoofdzaak hetzelfde, wat anderen reeds vóór hem innamen, hij leverde omtrent verschillende punten nieuwe beschouwingen en gaf omtrent hetgeen in ons positief recht ten aanzien der algemeene maatregelen verhandeld en vastgesteld is een zeer goed en nuttig verslag.

De Heer Quarles is van gevoelen, dat noch in de grondwet, noch in eenige andere wet eene stellige bepaling wordt gevonden waaruit is af te leiden, wat de aard van eene wet is, maar tevens dat de grondwet aan het woord wet een zeer bepaalde b eteekenis hecht. Aan de wetenschap komt het toe die beteekenis op te sporen. De

1) Zie Verslagen en Mededeelingen der K. Academie van Wetenschappen, afdeeling Letterkunde, 2e Reeks, VIII en IX.

[p. 543]

wetenschap verklaart bij monde van den heer Quarles: ‘wet is elk algemeen bindend rechtsvoorschrift.’ Art. 104 der grondwet draagt de wetgevende macht, d.i. dus de macht tot het geven van alle algemeen bindende rechtsvoorschriften, op aan Koning en Kamers en hieruit volgt van zelf, dat de Koning niet bevoegd is zonder medewerking van de Staten Generaal bij algemeenen maatregel verplichtingen aan de ingezetenen op te leggen.

De volgende bladzijden bevatten in verband met deze leer eenige beschouwingen over de algemeene maatregelen van inwendig bestuur in ons staatsrecht.

I.

Men ziet gereedelijk dat de wetenschappelijke bepaling van het wetsbegrip voor de leer van Mr. Quarles hoofdzaak is.

Moest men hem gelooven, dan is zijne definitie slechts herhaling van ‘hetgeen alle rechtsgeleerden en staatslieden ook in ons land’ geleerd hebben. Hij geeft om dit te staven eenige voorbeelden. G.K. van Hogendorp heeft de sanctie, dat is de strafbedreiging een karaktertrek der wet genoemd. Dit is intusschen niet afdoende, want Hogendorp zeide niet: geen rechtsvoorschrift, maar alleen geen strafbedreiging dan in de wet. Modestinus verklaarde: legis virtus est imperare, vetare, permittere, punire. Dit citaat is eveneens misplaatst, want Modestinus wist niets van de tegenstelling tusschen wet en verordening en de aangehaalde woorden zeggen alleen, dat een wet bindende kracht heeft. Verder haalt onze schrijver de Bosch Kemper aan en deze aanhaling is van meer belang. Volgens dezen geleerde is de wet ‘het algemeen voorschrift, waaruit rechten en verplichtingen worden geboren.’ Intusschen hoe groot Kemper's gezag zij, het schijnt niet groot genoeg om te verbieden, dat men naar de gronden der definitie vrage. Die gronden vond ik bij den heer Quarles niet opgegeven. Waar hij zijn onderwerp uit algemeen staatsrechtelijk standpunt behandelt, vindt men wel de definitie vermeld¹⁾, doch hij beproeft ook daar

1) bd. 14: ‘Wet wil in algemeen wetenschappelijkeu, materieelen zin zeggen: elk bindend rechtsvoorschrift, in tegenstelling eensdeels van 't gewoonterecht, anderdeels van de enkele er op gebaseerde rechtshandelingen; in dezen zin vallen ook provinciale of gemeentelijke verordeningen en a fortiori algemeene verordeningen er onder.’

[p. 544]

niet hare juistheid aan te toonen. Hij geeft alleen eenige citaten uit v. Mohl, v. Stein, de Bosch Kemper, Bluntschli, Zachariä, citaten die voor het meerendeel met zijne definitie niet zijn overeen te brengen, maar redenen waarom elk bindend rechtsvoorschrift eene wet zou zijn, geeft hij niet. Dit wekt te meer verwondering na hetgeen professor Tellegen in zijne hoogst belangrijke verhandeling over de algemeene maatregelen, juist ten aanzien van de Bosch Kemper's beroep op het begrip van wet, gezegd heeft. Hij toonde toch aan, dat de meening van de Bosch Kemper niet is eene communis doctorum opinio; dat verschillende schrijvers van naam een andere leer verkondigen. Ook begrijp ik niet, waarom onze schrijver niet vermeldt, dat hij zijne definitie ontleende aan het belangrijke werk van Laband over het Duitsche staatsrecht; Laband zegt dat wet in materieelen zin is ‘die rechtsverbindliche Anordnung eines Rechtssatzes’. Waar Mr. Quarles over de trias politica spreekt, haalt hij Laband wel aan; hij had hetzelfde hier behooren te doen. Labands bepaling is veel ruimer dan die van de Bosch Kemper; zij omvat niet alleen de voorschriften, welke voor de ingezetenen rechten en verplichtingen doen geboren worden, maar ook allerlei algemeene regelingen van administratieven aard. Naar Laband kan wat oorspronkelijk een administratieve maatregel was door wettelijke bekrachtiging bestanddeel der ‘öffentlichen Rechtsordnung’ worden. ‘Das Recht’, zegt hij, ‘ist nur der Niederschlang und die Fixirung der vorangegangenen Entwickelung.’ Volgens hem maakt dus de opneming in eene wet in vele gevallen een voorschrift tot rechtsvoorschrift.

De heer Quarles gebruikt, gelijk ik zeide, zijne definitie tot grondslag voor zijn stelsel zonder hare juistheid aan te toonen. Dit zou geoorloofd zijn indien men hier met een axioma te doen had, doch dit is, zooals reeds blijkt uit de verhandeling van professor Tellegen, het geval niet. Indien men nagaat, wat in het algemeen de beteekenis van het woord wet is, dan vindt men, dunkt mij, dat het een algemeenen regel aanduidt. Zoo spreekt men van de wet der zwaartekracht, van de wet van het behoud van arbeidsvermogen, van de wet van vraag en aanbod. Aangezien nu staats-wetten zich steeds bewegen op het gebied van het publiek of privaat recht, zoo is inderdaad eene bepaling, die de wet kenschetst als houdende rechtsregelen¹⁾, volkomen juist.

1) Von Gerber, Grundzüge des Deutschen Staatsrechts zegt. ‘Im Vorstehenden bin ich von der früher in Deutschland ganz allgemein angenommenen Ansicht ausgegangen dass die gesetzgebende Thätigkeit der Staatsgewalt ihre besondere materielle Voraussetzungen habe nämlich den Zweck abstracte und in den Regel Normen von gewisser Dauer und Allgemeinheit, also Rechtssätze, festzustellen.’

[p. 545]

Voor zoover dus Laband en Mr. Quarles willen zeggen, dat wettelijke regelingen rechtsvoorschriften zijn, heb ik geen bezwaar te opperen. Doch zij gaan verder; zij bedoelen ook te zeggen, dat de regeling van hetgeen a priori tot de rechtsfeer behoort, de regeling van rechten en verplichtingen van ingezetenen tegenover den staat, naar de materieele beteekenis van het woord eene wet is. Dit is geheel iets anders. Eene wet is op staatsrechtelijk gebied wel rechtsregeling, maar daarom is nog niet elke rechtsregeling eene wet. Integendeel naar de grammaticale beteekenis kunnen de woorden verordening en algemeene maatregel van inwendig bestuur evenzeer eene rechtsregeling aanduiden, want hier geldt het evenzeer een algemeene regeling die zich beweegt op het gebied van het publieke recht.

Maar de heer Quarles geeft zijne definitie niet als een grammaticale, maar als een wetenschappelijke. De wetenschap treedt bij hem op als deus ex machina, die met de wonderkracht eener definitie de moeilijkheden, aan de onderscheiding tusschen wetgevende en uitvoerende macht verbonden, doet verdwijnen. Indien nu die wetenschap een absoluut, abstract karakter bezat, indien zij te werk ging op de wijze van Hobbes en Spinoza, dan zou deze poging om vragen van praktisch staatsrecht door middel van eene definitie te beslissen niet bevreemden. Maar de constitutioneele staatsleer is geen abstracte leer, zij is veeleer rechtskundige constructie, op gegeven toestanden gegrond. Het komt er voor haar op aan de feiten, die zij vindt, tot een systeem te ordenen en door middel van een aldus verkregen stelsel op de praktijk invloed te oefenen. De poging om de vraag welke bevoegdheid de wetgevende macht bezit te beslissen door eene bepaling van het begrip van wet schijnt mij daarom met de methode van het constitutioneele staatsrecht in lijnrechten strijd. Laband gaat dan ook zoo ver niet. Hij stelt zijne definitie ook voorop zonder ze te bewijzen, doch hij trekt daaruit voor het positieve recht geene ge-

[p. 546]

volgen¹⁾. De bepaling beteekent bij hem niet meer dan dit: dat, waar hij het woord wet in materieelen zin gebruikt, een rechtsvoorschrift bedoeld is. Hij doet integendeel uitkomen, dat de trias politica leidde tot een zuiver formeel gebruik der woorden wet en verordening. Alles wat de Koning alleen doet, is uitvoering; alles wat hij doet met medewerking van het parlement, is wetgeving. Uit de leer van de scheiding der machten, die ook in onze grondwet is aangenomen, vloeit dus geenszins voort, dat de Koning onbevoegd zou zijn rechtsvoorschriften te geven.

Ik meen alzoo, dat de definitie van mr. Quarles alleen dan zou kunnen worden aangenomen, indien men aantoonde, dat zij voortvloeide uit ons positief staatsrecht. Er dient bewezen te worden, dat de juridische constructie van onze staatsinrichting leidt tot de stelling, dat voor het uitvaardigen van rechtsvoorschriften de medewerking van het parlement noodig is.

Voordat ik dit nader bespreek, een kort woord over de vraag of in elk geval eene bepaling van het wetsbegrip, welke dan ook, gemist kan worden. In de discussie, naar aanleiding van mr. Tellegen's verhandeling in de Koninklijke academie van wetenschappen gevoerd, zeide Professor Buijs: ‘als naar ons staatsrecht de Koning zelfstandig handelend, juist dezelfde macht konde uitoefenen als de Koning met de volksvertegenwoordiging gezamenlijk, zoodat de kwestie van bevoegdheid zich eigenlijk oploste in de vraag: wie het eerst met zijne regeling gereed is, de Koning of de wetgever, dan zou men moeten erkennen, dat het met het organiseerend vermogen van onzen grondwetgever al zeer treurig gesteld is.’ Ik meen te mogen vragen, of de quaestie aldus wel juist gesteld is, of er naar onze grondwet van gelijkstelling der bevoegdheid van den wetgever en van den Koning wel sprake kan zijn? Ik geloof het niet. De grondwet heeft voor vele regelingen, o.a. voor die van privaat en strafrecht, wetten gevorderd²⁾, en op dit gebied is na-

1) Bl. 10: Da nnr diejenige Anordnung eines Rechtssatzes ein Gesetz ist, welche rechtsverbindlich ist, so ergiebt sich, dasz Gesetze nur derjenige erlassen kann, welcher befugt ist die Rechtsordnung zu regeln und die Befolgung eines Rechtssatzes anzubefehlen. Die Frage wem diese Befugnisz zusteht beantwortet sich nach dem jeweiligen Verfassungszustande.

2) Daarom kan b.v. geen onderwerp van burgerlijk recht zonder goedkeuring bij de wet door een tractaat worden geregeld, ouverschillig of ten aanzien van dit onderwerp reeds eene wet bestaat of niet. Terecht zeide de staatseommissie van 17 Maart 1848: Er is strijd van wetgevende bevoegdheid zoodra de Koning bij tractaat een verbintenis kan opleggen, die anders niet dan door eene wet zou kunnen worden opgelegd.

[p. 547]

tuurlijk alleen de wetgevende macht tot regeling bevoegd. De grondwet heeft zelve regeling door den Koning op zeer vele punten, ook van administratieven aard, onmogelijk gemaakt.

Evenmin kan men zich naar mijn inzien voor de noodzakelijkheid der aanneming van het een of ander wetsbegrip beroepen op art. 104 der grondwet. Indien hier het woord wet in zuiver formeelen zin wordt gebruikt, dan staat er alleen, dat de macht van Koning en Staten Generaal om besluiten te nemen wordt uitgeoefend door Koning en Staten-Generaal, zeide mr. A.A. de Pinto; dat de grondwet zoodanige tautologie gewild heeft, kan hij niet aannemen, en hij meent dus, dat het woord wet hier in materieelen zin is gebruikt. Dit schijnt mij niet afdoende; indien ik zeg: de mensch is een tweebeenig vederloos dier, kunt gij mij antwoorden: dit beteekent niets, want aangezien werkelijk de mensch een tweebeenig vederloos dier is, heeft uw gezegde heel veel van een tautologie. Ik kan dan hernemen: het is mogelijk, maar ik wilde niet meer zeggen dan ik gezegd heb. Zoo zegt de grondwet ook niet anders dan: wetten zijn de besluiten van Koning en Staten-Generaal gezamenlijk, of letterlijk: de wetgevende macht wordt uitgeoefend door den Koning en de Staten-Generaal gezamenlijk. De geschiedenis bevestigt deze mijns inziens zeer eenvoudige uitlegging ten volle. ‘Thorbecke zag in die opneming (van art. 105 der grondwet van 1815) niet anders dan het herstel van een verzuim door den grondwetgever (van 1814) gepleegd, die in gebreke was gebleven regtstreeks te zeggen, door wie de wet gegeven werd. Eene opvatting, die door de Aanteekeningen van Van Maanen bevestigd wordt. Dotrenge zeide in de zitting van 9 Mei 1815, dat in art. 46 der grondwet (van 1814) niet duidelijk genoeg was uitgedrukt dat de Vorst alleen geene wetten kan maken en dit, zeide hij, was toch de zin. Van deze opmerking was het gevolg, dat dit punt naar de Commissie van Redactie verwezen werd en dat in de zitting van 22 Mei dit verzuim hersteld werd.’¹⁾

Art. 104 der grondwet wil dus niet eene macht van bepaalden inhoud aan Koning en Kamers toekennen, maar alleen zeggen, dat zij de wetten maken, evenals de Fransche nationale vergadering op 9 November 1789 besloot, ‘que tous ses décrets, qui seraient revêtus

1) Zoo de verhandeling van professor Tellegen.

[p. 548]

de la sanction royale portassent indistinctement le nom et l'intitulé de lois.’ Met de meening, dat dit artikel de aanneming van een materieel wetsbegrip noodzakelijk zou maken, kan ik mij dus niet vereenigen. Maar al ware dit juist, daarmede zou nog niet beslist zijn dat de definitie van Mr. Quarles juist is. Zoolang men daarvoor geene gronden aanvoert, kan men zich mijns inziens houden aan de gewone beteekenis van het woord wet en zeggen dat eene wet is een rechtsregeling, doch dat niet elke rechtsregeling eene wet is¹⁾.

Intusschen mag eene poging om te verklaren, waarom de definitie de instemming van verschillende bekwame deskundigen verkregen heeft, hier niet ontbreken. Ik geloof, dat die verklaring te vinden is in hetgeen professor Opzoomer omtrent onze quaestie in de Academie van Wetenschappen betoogd heeft. Hij wees op het feit, dat zich sedert 1815 meer en meer de neiging vertoont om voor allerlei zaken medewerking van het parlement te eischen en de reglementeerende macht der kroon aan banden te leggen, dat die geest zich uit in de grondwet van 1848 en dat zelfstandige Koninklijke besluiten in de praktijk niet dikwijls meer voorkomen. Voeg nu hierbij, ten eerste, dat het gronddenkbeeld van het constitutioneele stelsel bestaat in bescherming der individueele rechten door de volksvertegenwoordiging, ten tweede, dat toekenning van reglementeerende macht aan den Koning, vooral in abstracto, gevaarlijk schijnt, omdat zij moeilijk op nauwkeurige wijze is te begrenzen, en men heeft, dunkt mij, de verklaring, waarom de definitie van het wetsbegrip zooveel ingang heeft kunnen vinden. Professor Opzoomer wilde naar het schijnt de beperkte opvatting van 's Konings macht door zijn beroep op den geest van 1848 niet alleen verklaren, maar ook rechtvaardigen. Maar al ligt het in den geest des tijds om voor elke rechtsregeling eene wet te eischen, dit bewijst in elk geval toch niet dat rechtsregeling bij Koninklijk besluit ongrondwettig zou zijn. De geest des tijds moge een wegwijzer zijn voor de praktijk, hij kan dit m.i. niet zijn voor de uitlegging der grondwet.

Voordat ik over die uitlegging spreek, moet ik nog de aandacht vestigen op een gewichtig bezwaar, dat aan de leer van Mr. Quar-

1) Wetten, die geen algemeene regeling bevatten, zijn dus, naar mijn inzien, in waarheid slechts wetten in formeelen zin.

[p. 549]

les verbonden is. Indien verplichtingen slechts bij wet kunnen worden opgelegd, dan is opdracht van regeling door den wetgever aan de uitvoerende macht delegatie van wetgevende macht. Zoodanige delegatie is onverdedigbaar. Waar de grondwet aan een zeker gezag eene bepaalde bevoegdheid opdraagt, kan dat gezag zich aan de uitoefening niet onttrekken door die aan een ander gezag op te dragen. Laat ons zien, wat mr. Quarles omtrent deze quaestie leert. ‘Dat eene wet,’ zegt hij, ‘die den Koning wetgevende macht opdroeg ongrondwettig zou zijn, lijdt geen twijfel.’ Doch onmiddellijk daarop volgt: ‘Eene andere (?) vraag is of de grondwet zelve niet delegatie van wetgeving aan den Koning kent en erkent. Het staat vast, dat de Koning ook in sommige gevallen wetgeving in materieelen zin uitoefent door zijn recht van dispensatie, maar evenmin kan het ontkend worden, dat ons geheele recht steunt op het beginsel, dat de wet bevoegd is de regeling van ondergeschikte zaken aan 't Koninklijk besluit over te laten en op te dragen.’

Hoe het mogelijk is eerst iets ongrondwettig te noemen en daarop te doen volgen dat ons staatsrecht die ongrondwettigheid - althans in ondergeschikte zaken - wil moet ik verklaren niet te vatten. Men ziet intusschen hoe dicht de heer Quarles de leer nadert, die hij veroordeelt. Inderdaad ons geheele staatsrecht wil, dat regeling van ondergeschikte zaken aan den Koning kunne worden overgelaten. Maar waarom voor zoodanig overlaten eene wet noodig zou zijn, blijkt in het geheel niet. Wat den Koning is overgelaten, kan hij, dunkt mij, doen, zonder dat dit nader bij de wet wordt aangeduid. Van dit standpunt is er intusschen geen bezwaar om in de wet te zeggen, dat eene zekere regeling bij Koninklijk besluit zal geschieden, waar die wet een onderwerp regelt, dat ook zonder medewerking der Staten-Generaal bij besluit geregeld had kunnen worden. De wet kan natuurlijk hare inmenging binnen zekere grenzen beperken. Overdracht van bevoegdheid is daarentegen in strijd met gezonde beginselen van staatsrecht. Van overlaten van zekere regeling aan den Koning kan echter geen sprake zijn, indien de grondwet zegt dat het onderwerp bij de wet geregeld zal worden. Daar zou regeling bij besluit alleen gevolg kunnen zijn van overdracht van bevoegdheid. Met mr. A.A. de Pinto houd ik dus art. 3 der spoorwegwet voor ongrondwettig, want dat artikel betreft een onderwerp van burgerlijk recht.

[p. 550]

II.

Ik betoogde, dat eene bepaling van het wetsbegrip ons niet helpen kan om de vraag of de Koning bevoegd is tot het geven van rechtsvoorschriften te beslissen. Het zij mij veroorloofd thans, op het voetspoor van professor Tellegen, uiteen te zetten, waarom die vraag naar mijn inzien bevestigend moet beantwoord worden.

1^o. Hetgeen deze schrijver mededeelt uit de verhandelingen der Commissie voor de grondwet van 1815 bewijst, dat men toen den Koning ‘pouvoir réglementaire’ toekende; men beperkte die macht door geen enkele bepaling.

2^o. Men stelde in de grondwet de algemeene maatregelen van inwendig bestuur op gelijke lijn met wetten en beval dat omtrent beiden de Raad van State zou worden gehoord.

3^o. Men sprak in art. 72 van de algemeene maatregelen van den Staat en van deszelfs bezittingen in andere werelddeelen. Het is niet twijfelachtig of de Koning kan voor onze kolonien bij besluit rechtsvoorschriften geven en onder de algemeene maatregelen van den Staat zijn dus ook zoodanige begrepen.

4^o. In 1848 maakte men een nieuwe bepaling omtrent de afkondiging der algemeene maatregelen. Zoodanige bepaling ware inde grondwet zeker misplaatst, wanneer hier alleen van zuiver administratieve bepalingen en niet van rechtsvoorschriften sprake ware geweest.

5^o. Bij de herziening van 1848 werden overigens eenige vragen gedaan over den aard der algemeene maatregelen. De verklaringen der Regeering daaromtrent - het schijnt na al wat reeds gezegd is niet noodig hierover uit te weiden - zijn met elkaar in strijd en werden blijkbaar meer gegeven om lastige vragers tevreden te stellen dan om de zaak zelve op te helderen. De eenige nieuwe bepaling, die voor ons onderwerp van belang is, vindt men in art. 54: ‘de uitvoerende magt berust bij den Koning’. Dit artikel is een tegenhanger van art. 104. Men had in de grondwet reeds iets over de wetgevende macht, nevens ettelijke bepalingen omtrent de rechterlijke. Nu miste men toch de uitvoerende. Ook dat deel der trias had recht op een artikel. Het gold hier, zooals de Regeering zeide, ‘een beginsel van te hoog gewicht, dan dat de grondwet, die het overal huldigde, het niet uitdrukkelijk zoude vermelden’. Hier hebben wij dus zeker niet te maken met den ‘geest’ van professor Opzoomer, die versterking van den invloed

[p. 551]

der volksvertegenwoordiging bedoelt. Integendeel, het artikel bedoelde een reeds bestaande macht uitdrukkelijk te bevestigen.

6^o. Groot gewicht hecht ik voor mij verder aan de opvatting, die de wetgever en de Regeering ten aanzien van de algemeene maatregelen voortdurend gehuldigd hebben. Ons wettelijk recht rust vooral op de stelling, dat de Koning rechtsvoorschriften kan geven. De wet op de ministerieele verantwoordelijkheid stelt wetten en algemeene maatregelen op ééne lijn; de provinciale en gemeentewet verkondigen den voorrang der algemeene maatregelen boven provinciale en plaatselijke verordeningen. In art. 625 van het burgerlijk Wetboek zijn onder openbare verordeningen, daargesteld door zoodanige macht die daartoe volgens de grondwet de bevoegdheid heeft, in de eerste plaats algemeene maatregelen van inwendig bestuur bedoeld¹⁾. De wet van 6 Maart 1818 onderstelt dezelfde bevoegdheid. Professor Tellegen en Mr. Quarles deelen dit laatste gevoelen. Dat, gelijk de Hooge Raad in zijn arrest van 13 Januari 1879 beweerde, die wet alleen kan worden opgevat in dien zin, dat zij ‘voor al de gevallen waarin eene wet aan den Koning de bevoegdheid verleent om de daarbij aangewezen bepalingen te maken, aan de overtreding dier bepalingen eens voor al de in het artikel genoemde straffen verbindt,’ is een geheel ongemotiveerde petitio principii. De stelling is ook onaannemelijk, want moest steeds bij bijzondere wet de bevoegdheid om maatregelen te nemen aan den Koning worden toegekend, die wet zou evenzeer de strafbepaling kunnen bevatten. De wet van 1818 ware dan volmaakt overbodig. De reden, die tot die wet leidde, is duidelijk genoeg. De Koning kon wel algemeene maatregelen van inwendig bestuur uitvaardigen, doch hij kon geen straffen bedreigen, of liever de rechter kon geen straf uitspreken zonder aanhaling der wet, waarin zij bedreigd werd. Ware de rechter niet aldus gebonden geweest, dan zou de wet van 1818 mijns inziens niet noodig zijn geweest. Wel kan natuurlijk een poenale straf volgens art. 146 der grondwet alleen bij de wet gesteld worden, maar hier bevinden wij ons niet op het gebied van het eigenlijke strafrecht. De politie-straf is niet meer dan een administratieve maatregel en indien eenmaal de Koning bevoegd is verplichtingen op te leggen, kan hem in beginsel de bevoegdheid

1) Zie Handelingen Tweede Kamer 1823/24. I bd. 164 en B bd. 345, en 1824/25 B bd. 406.

[p. 552]

niet ontzegd worden om door bedreiging van straf gehoorzaamheid af te dwingen. De politiestraf staat, meen ik, in karakter gelijk met de maatregelen, die elk politiegezag kan nemen om hetgeen in strijd met hare bevelen geschiedt te verhinderen, een beginsel, waarvan art. 180 der gemeentewet het uitvloeisel is¹⁾. Intusschen de Code Pénal en de Code d'Instruction criminelle hadden reeds uitgemaakt, dat voor strafbedreiging eene wet noodig is en de wet van 1818 kwam dus aan eene werkelijke behoefte voldoen. Zij voorzag de algemeene maatregelen van eene sanctie, zonder welke zij moeilijk zijn te handhaven. Op grond van het bovenstaande meen ik te mogen zeggen, dat ons geheele staatsrecht rust op de stelling, dat de Koning bevoegd is verplichtingen aan de ingezetenen op te leggen. De omvang dier bevoegdheid is door de grondwet binnen enge grenzen beperkt. Zij bepaalde zich vooreerst tot onderwerpen van politie en dus tot dat gebied, waartoe verschillende vertegenwoordigers der Duitsche wetenschap, als Zöpfl, Bluntschli, Stein en von Gerber, haar beperken²⁾. En de grondwet eischt ook

1) Zie von Gerber, a.w. bldz. 173: ‘Polizeiverordnungen mit Strafandrohungen bis zu einer gewissen Höhe fur Kontraventions'fälle zu erlassen, wird allgemein als in der Kompetenz der Verwaltungs-behörden liegend angesehen.’
Zie ook von Stein, Das Polizeirecht.

2) De Belgische grondwet zegt: ‘le roi fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des lois, sans pouvoir jamais ni suspendre les lois ellesmêmes ni dispenser de leur exécution.’ Desniettemin leest men bij Giron, Droit administratif de la Belgique, I pag. 82: ‘En matière de police, l'initiative des règles générales qui tracent aux citoyens les limites de leurs droits et de leur devoirs appartient aux roi plutôt qu'à la legislature. L'ordre et la tranquilité doivent régner dans la société mais les mesures de police qui ont pour objet le maintien de l'ordre sont incessamment variables; elles échappent par leur nature à la compétence du législateur. Il a fallu confier au roi le soin de faire les règlements nécessaires au maintien de la police. La constitution du 3 Septembre 1791 a en effet déclaré que le roi est le chef suprême de l'administration générale du royaume et que le soin de veiller au maintien de l'ordre et de la tranquilité publique lui est confié (titre III. chap. IV, art. 1). Le même principe est formulé dans le décret du 22 Dec. 1789, section III, art. 2, publié en Belgique le 19 frimaire an IV, qui charge les administrateurs de département de maintenir sous l'autorité et l'inspection du roi, la salubrité la sureté et la tranquilité publiques. Ce principe, qui est nécessaire à l'existence même de l'ordre social, doit être considéré comme la suite et la conséquence des articles 29 et 67 de la constitution, qui confèrent au roi la plénitude du pouvoir exécutif.’

[p. 553]

omtrent verschillende onderwerpen van politie een wettelijke regeling. Zoo zegt b.v. art. 10, dat de wet de uitoefening van het recht tot vereeniging en vergadering regelt. Daarenboven hebben verschillende wetten het terrein, waarop regeling door besluiten mogelijk blijft, nog kleiner gemaakt. Indien men een lijst maakte van de bestaande algemeene maatregelen van inwendig bestuur, die verplichtingen opleggen, zou men zien, dat zij niet belangrijk zijn, wanneer men die uitzondert, welke ongrondwettig zijn, omdat zij een onderwerp betreffen, waarover de grondwet uitdrukkelijk eene wet eischt. Het komt mij wenschelijk voor, dat den Koning deze beperkte bevoegdheid tot het geven van rechtsvoorschriften niet betwist worde, omdat de wetgevende machine zoo moeilijk te bewegen is en vooral omdat het niet gemakkelijk gaat in eene eenmaal bestaande wet wijziging te brengen. De rechtspraak van den Hoogen Raad is op dit oogenblik hiervoor niet gunstig, maar zij is nog niet gevestigd. Immers de tegenwoordige leer van dit collegie schijnt in elk geval moeilijk houdbaar. Terwijl ten opzichte van regeling van onderwerpen, die het binnenlandsch bestuur betreffen, eene wet of eene wetsdelegatie gevorderd wordt, neemt de Raad aan dat het oppertoezicht op den waterstaat, in art. 190 der grondwet bedoeld, den Koning bevoegdheid geeft bepalingen te maken tegen handelingen, door welke aan waterstaatswerken nadeel wordt toegebracht. Tereeht zegt Mr. Quarles: ‘geen enkele reden is er om aan te nemen, dat art. 190 den Koning ten aanzien van den Waterstaat eene ruimere bevoegdheid geeft dan die, welke hij ten opzichte van elk ander deel van het inwendig bestuur heeft.’

September 1882.

A.R. Arntzenius.

Naschrift. Nadat dit was geschreven, verscheen het werk van Professor Buijs over de grondwet. Ik kan hier slechts aanstippen, dat daarin de beperkte opvatting van 's Konings bevoegdheid gehuldigd wordt. Dat de door mij verdedigde meening ook door anderen gedeeld blijft, moge nog blijken uit de volgende overwegingen van een vonnis der rechtbank te Almelo van 12 December 1882:

dat zoowel art. 72 als art. 117 der grondwet aan den Koning de bevoegdheid toekent, om maatregelen van inwendig bestuur vast te stellen, eene bevoegdheid, enkel beperkt door die artikelen der

[p. 554]

grondwet, waarbij ten aanzien van bepaalde onderwerpen regeling bij de wet wordt voorbehouden en (door de wet) in zoover een onderwerp reeds bij de wet geregeld, niet bij koninklijk besluit op andere wijze kan geregeld worden;

dat geene beperking dier bevoegdheld voortvloeit uit art. 104 der grondwet; dat toch de woorden Wetgevende Macht, in dat artikel voorkomende, niet kunnen worden opgevat als de macht tot het uitvaardigen van ieder algemeen voorschrift, dat allen, die tot het Staatsverband behooren en zich op het grondgebied van den Staat bevinden verbindt, omdat, naar die opvatting, zelfs maatregelen van inwendig bestuur, tot uitvoering eener wet vastgesteld, wetten zouden zijn en dus van de wetgevende macht moeten uitgaan, in welk geval de artt. 72, voor zoover de maatregelen van inwendig bestuur betreft, en 117 der grondwet alle toepasselijkheid zouden missen;

dat de grondwet het begrip van wet enkel ontleent aan den persoon die haar maakt (Thorbecke, Aant. op de Grondwet, art. 106); dat dit blijkt uit tal van artikelen, in welke het woord wet geen anderen zin kan hebben dan besluit door de samenstelling van Koning en Staten-Generaal tot stand gekomen, als o.a. de artikelen 58, 59, 60, 61, 63, 66, 67 der grondwet;

dat het voorbehoud van regeling bij de wet ten aanzien van bepaalde onderwerpen in de grondwet gemaakt, geen zin zou hebben, wanneer de Koning enkel de macht ware toegekend maatregelen van inwendig bestuur vast te stellen, strekkende tot uitvoering eener wet, of op eene wet of artikel der grondwet berustende;

dat de Regeering bij de grondwetsherziening van 1848 op eene haar in de dubbele Kamer gestelde vraag, wat onder maatregelen van inwendig bestuur te verstaan zij, heeft geantwoord: ‘Men noemt alzoo alle koninklijke besluiten, bevelen en beschikkingen, gegeven ter uitvoering eener wet of behandelende onderwerpen, niet vatbaar voor wettelijke regeling, voor zoover die besluiten of beschikkingen bestemd zijn om algemeen te werken, of m.a.w.: voor zoover zij zijn generaal en niet speciaal.’