België in de Tweede Wereldoorlog. Deel 9

Het minste kwaad

[p. 9]

Tussen vijand en volk. Het bestuur van de secretarissen-generaal tijdens de Duitse bezetting 1940-1944
M. Van den Wijngaert

Op 10 mei 1940 keurde het Belgische parlement op de valreep de wet op de overdracht van bevoegdheid in oorlogstijd goed. Geen enkel parlementslid vermoedde toen wellicht dat daarmee de basis werd gelegd voor het bestuur van de Secretarissen-generaal. Die wet delegeerde een ruim deel van de uitvoerende en van de wetgevende macht aan de hoogste ambtenaren van de ministeriële departementen en luidde een bestuursperiode in die uniek is in de Belgische geschiedenis.

Voornoemde wet strekte ertoe de continuïteit in het bestuur te verzekeren. Met het oog daarop werden ambtenaren gemachtigd de bevoegdheid van hun hiërarchische overste uit te oefenen, als die zijn ambt niet langer uitoefende, of als zij door de oorlogsomstandigheden geen contact meer met hun overste hadden. Dit impliceerde dat de Secretarissen-generaal met een ruim deel van de ministeriële bevoegdheid waren bekleed, toen de regering-Pierlot op 16 mei 1940 de hoofdstad verliet. Pas op 8 september 1944 zou een deel van die regering na een langdurige ballingschap in Londen naar het vaderland terugkeren. In de tussentijd oefenden de Secretarissen-generaal het bestuur uit. De hoogste ambtenaren traden uit de anonimiteit van de administratie en namen tot aan de bevrijding van het grondgebied in september 1944 de beleidsverantwoordelijkheid op. Meer dan vier jaar lang bestuurden zij België naast, met en tegen de bezetter.

Onzekerheid over de bevoegdheid van de Secretarissen-generaal

De wetgever had de wet van 10 mei 1940 bewust vaag gehouden ten einde in alle omstandigheden de continuïteit van het nationale leven te kunnen verzekeren. Voor de Secretarissen-generaal impliceerde dit dat ze zich aanvankelijk erg onzeker voelden over hun bevoegdheid. Daarom wonnen zij in juni 1940 het advies in van een aantal juristen, politici en vertegenwoordigers van de industriële en de financiële wereld. De geraadpleegde prominenten kwamen tot de bevinding dat men het Comité van de Secretarissen-generaal weliswaar niet als een tegenhanger van de ministerraad mocht beschouwen, maar dat elke Secretaris-generaal afzonderlijk de ministeriële bevoegdheid kon uitoefenen en dus ook gemachtigd was ministeriële besluiten uit te vaardigen. Daarmee werd juridisch het licht op groen gezet voor het bestuur van de Secretarissen-generaal. Aangezien het parlement niet kon worden bijeengeroepen, de regering zich in het buitenland en de koning zich in krijgsgevangenschap bevond, ressorteerde het deel van de uitvoerende en de wetgevende macht dat nodig was om het nationale leven verder te zetten, voortaan onder hun bevoegdheid.

De Secretarissen-generaal steunden overigens niet allen op de wet van 10 mei 1940, maar ook op de richtlijnen voor het rijkspersoneel die in het Burgerlijk-Mobilisatieboekje waren vervat. Daarin waren de plichten van de ambtenaren in oorlogstijd omschreven. Die werden er o.a. op attent gemaakt dat ze bij een militaire inval geen weerstand mochten bieden aan de overweldiger. Tijdens de bezetting dienden zij te handelen overeenkomstig de artikelen 42 tot 56 van het Reglement dat was toegevoegd aan de Conventie van Den Haag. Die artikelen handelden over de bezetting van het grondgebied. Zij legden aan de bezettende overheid de verplichting op de openbare orde en het publieke leven te verzekeren zonder evenwel de nationale wetten van het bezette gebied te schenden. In de loop van de oorlog beriep de Duitse overheid zich op die bepaling om, telkens als de Bel-

[p. 10]

gische overheid volgens de Duitse normen te kort schoot, zelf bestuursmaatregelen te treffen. De Secretarissen-generaal beriepen zich herhaaldelijk op dezelfde bepaling om de handhaving van bestaande Belgische wetten te vragen. Voorts bepaalde het Reglement dat de bezettende overheid enkel belastingen, heffingen en vorderingen mocht doorvoeren om te voorzien in de behoeften van het bezettingsbestuur en van de op vijandelijk grondgebied gestationeerde troepen. De Secretarissen-generaal riepen die bepaling herhaaldelijk in bij hun protesten tegen de leeghalingspolitiek van de Duitse bezetter.

Uit het Burgerlijk-Mobilisatieboekje bleek dat het de plicht was van de Secretarissen-generaal in België te blijven. De wet van 10 mei 1940 strekte ertoe dat zij, binnen het raam van hun departement en voor dringende gevallen, alle bevoegdheden van hun minister mochten uitoefenen.

Naarmate de bezetting vorderde en de oorlogskansen in het nadeel van Nazi-Duitsland keerden vocht het gerecht de decreterende bevoegdheid van de Secretarissen-generaal steeds meer aan, zodat de wettelijke basis waarop zij werkten bijzonder smal werd. De acties van de magistratuur gingen zover dat vitale belangen zoals de voedselvoorziening, bij gebrek aan een algemeen erkende reglementering, nog nauwelijks konden worden gevrijwaard. In het voorjaar van 1942 werden nl. zowel de Nationale Landbouw- en Voedingscorporatie (NLVC) als de administratieve rechtsmacht door de magistratuur aangevochten. De NLVC was het zenuwknooppunt van de voedselvoorziening. De corporatie was belast met de marktordening; zij regelde de produktie, de verwerking, de afzet, de voorraadvorming, het verbruik en de kwaliteit van de levensmiddelen. De administratieve rechtsmacht had als voornaamste bedoeling misbruiken en misdrijven in verband met de reglementering van de voedselbevoorrading efficiënt en snel te bestraffen, zonder de langdurige gerechtelijke procedure te moeten doorlopen. Om de voedselvoorziening veilig te stellen en het gezag van de centrale overheid te vrijwaren besloot de bezetter, als reactie op de actie van de magistratuur, de besluiten van de Secretarissen-generaal aan de controle van het gerecht te onttrekken. Die Duitse inmenging vormde de inzet van de gerechtelijke crisis van 1942.

Om het nadelige effect van die Duitse ingreep ongedaan te maken en om hun autonomie te herstellen besloten de Secretarissen-generaal zich voortaan niet enkel meer op de wet van 10 mei 1940, maar ook op die van 7 september 1939 te beroepen. Laatstgenoemde wet gaf aan de koning, via adviezen van de ministerraad, buitengewone bevoegdheid om bepaalde vitale belangen in oorlogstijd veilig te stellen. Vermits het Comité van de Secretarissen-generaal enkel een officieus karakter had, was het juridisch aanvechtbaar dat het de bevoegdheid van de ministerraad naar zich toe trok. Voor de oorlog vergaderden de hoogste ambtenaren geregeld met het doel informatie uit te wisselen tussen de verschillende ministeriële departementen. Pas tijdens de bezetting kreeg dat Comité een institutioneel karakter en deed het zich als een administratief corps gelden, maar ook dan miste het elke wettelijke grondslag. Het Comité ging dus zijn boekje te buiten als het zich krachtens de wet van 7 september 1939 buitengewone machten toeëigende die enkel collegiaal konden worden uitgeoefend.

De Secretarissen-generaal schreven die bevoegdheidsoverschrijding toe aan de noodzaak om hun bestuur te handhaven. Een deel van de hoge magistratuur en de Belgische regering in Londen aanvaardden dat argument echter niet. Gedurende de laatste bezettingsjaren maakten zij het leven van de Secretarissen-generaal bijzonder zuur. De oppositie van de hoge magistratuur tastte stelselmatig de wetgevende bevoegdheid van de Secretarissen-generaal aan, terwijl diverse oproepen van de Belgische regering in Londen hun moreel gezag verminderden. Dit alles deed het Comité naar het einde van de bezetting toe in een gevaarlijk immobilisme vervallen.

De beperkte bewegingsvrijheid van de Secretarissen-generaal

Nog voor het Belgische leger op 28 mei 1940 capituleerde hadden de Secretarissen-generaal reeds contacten met officieren van de oprukkende Duitse troepen. In die periode troffen zij de eerste schikkingen om aan de administratieve chaos het hoofd te bieden die was ontstaan

[p. 11]

1

2

3

4

5

6

7
(1) Een ‘oude’ en een ‘nieuwe’ secretaris-generaal: uiterst links Emiel De Winter (Landbouw), tweede van links Victor Leemans (Economische Zaken). Hier bij hun vertrek naar Berlijn, begin 1941, waar zij gingen pleiten voor betere voedselbevoorrading in België. (2) Carl Verwilghen (rechts), secretaris-generaal voor Arbeid tot 1942.(3-7) Heel wat burgemeesters werden het slachtoffer van aanslagen, zowel Nieuwe-Ordegezinden als verzetslieden. Burgemeester Bosch (3) van Waver werd in 1944 door Rexisten neergeschoten. De twee opeenvolgende rexistische burgemeesters van Groot-Charleroi (Jean Teughels (4) en Oswald Englebin (6, uiterst rechts) vielen onder kogels van de Partizanen. Jean Demaret, rexistisch burgemeester van Ransart, viel in 1942 hetzelfde lot te beurt in zijn eigen huis.

[p. 12]

door het overhaaste vertrek van de regering en door het feit dat vele ambtenaren hun post hadden verlaten. Om te ontkomen aan het Duitse invasieleger hadden zij samen met talloze burgers in de richting van de Belgische kust en in Frankrijk hun toevlucht gezocht. Totaal ten onrechte dacht men dat het gewapende conflict in mei 1940 eenzelfde verloop zou kennen als in 1914.

Op 31 mei werd in Brussel een militair bestuursapparaat geïnstalleerd dat als gesprekspartner voor de Secretarissen-generaal zou fungeren. Aan het hoofd van de Militärverwaltung für Belgien und Nordfrankreich stond generaal von Falkenhausen. Hij was verantwoording verschuldigd aan het Oberkommando des Heeres. De Belgische administratie kreeg echter meer te maken met generaal Reeder, de Militärverwaltungschef, die verantwoordelijk was voor alle burgerlijke zaken. Hij stond in voor het dagelijkse bestuur in het bezette land. De strategie van de bezetter kwam erop neer met de inzet van een zo gering mogelijk aantal manschappen de administratie en de economie van België zoveel mogelijk te controleren. Daartoe was het uiteraard noodzakelijk het Belgische bestuursapparaat in de bezettingspolitiek in te schakelen.

Zoals de meeste Belgen waren de Secretarissengeneraal na de militaire ineenstorting van het Westen ervan overtuigd dat men met een langdurige Duitse heerschappij zou af te rekenen krijgen. Met dat uitgangspunt en met de bedoeling het bestuursapparaat zoveel mogelijk in handen te houden om de Belgische bevolking te beschermen tegen rechtstreekse ingrepen van de bezetter, sloten de Secretarissen-generaal op 12 juni 1940 een protocol met de Militärverwaltung af. Daarin verbonden zij er zich toe de Duitse verordeningen die krachtens het bezettingsrecht werden uitgevaardigd, als Belgische wetten uit te voeren. Uitzondering gemaakt voor de politieke aangelegenheden, aanvaardden zij de verantwoordelijkheid voor het bestuur van het bezette land. De Duitse overheid verzekerde van haar kant dat de Secretarissengeneraal daarbij over een ruime autonomie zouden kunnen beschikken en dat ze de nationale gevoelens van de betrokken Belgische ambtenaren zou eerbiedigen.

Maar in de praktijk ging het er heel anders aan toe. Zo konden de Secretarissen-generaal geen wettelijke voorschriften uitvaardigen zonder dat de bezetter daaraan vooraf zijn goedkeuring had gehecht. Bovendien controleerden op sleutelposten geplaatste Duitsers het reilen en zeilen van de Belgische administratie.

Het bezettingsbestuur was zo georganiseerd dat een Duits diensthoofd telkens een Belgische tegenspeler van gelijk niveau had: voor de Militärverwaltungschef waren dat de Secretarissengeneraal, voor de Oberfeld- en Feldkommandanten waren dat de provinciegouverneurs, voor de Kreiskommandanten de arrondissementscommissarissen en voor de Ortskommandanten de burgemeesters. Dit controlenet belette echter niet dat de Militärverwaltung, via voornoemd protocol, de uitvoering van haar beleid in ruime mate van het Belgische bestuursapparaat afhankelijk maakte. Dat stelde de Secretarissen-generaal in staat herhaaldelijk en voor de meest uiteenlopende aangelegenheden de maatregelen van de bezetter te verzachten, uit te stellen of te negeren. Daardoor zag de Duitse overheid zich vaak verplicht zelf voor de uitvoering van bepaalde verordeningen in te staan en dit ondanks haar voortdurende inspanningen om de Belgische administratie volgzamer te maken.

Een middel dat de bezetter gebruikte om de Belgische administratie naar zijn hand te zetten was het introduceren van elementen die de ‘nieuwe orde’ waren toegedaan, in een aantal vacante of nieuw ingestelde functies. De bezetter ging daarbij zeer omzichtig te werk ten einde het gezag van de leidinggevende ambtenaren ten aanzien van de ganse administratie niet te verminderen. Vandaar dat de Secretarissengeneraal die bij de aanvang van de bezetting in functie waren er op enkele uitzonderingen na, in slaagden ambtenaren-generaal die door de Militärverwaltung uit hun ambt waren ontzet, via de normale administratieve procedure te vervangen door functionarissen van wie het beleid weinig verschilde van dat van hun voorgangers. Dit belette evenwel niet dat de inmenging van de bezetter in de benoeming het gezag van de Secretarissen-generaal aantastte en zowel bij de bevolking als bij de Belgische regering in Londen wantrouwen ten aanzien van het Comité deed ontstaan.

Bij de aanvang van de bezetting had het er nochtans anders uitgezien. Na het mislukken van een aantal pogingen van Belgische promi-

[p. 13]

nenten om in de zomer van 1940 een regering in het bezette land te vormen, had de weg voor de Secretarissen-generaal blijkbaar open gelegen om de exclusieve vertegenwoordigers van de Belgische belangen te worden. Dit was des te meer het geval daar de aanvankelijk eerder zakelijke contacten met de bezetter een niet probleemloze, maar vanuit Belgisch standpunt alleszins verantwoorde samenwerking met de bezetter in het vooruitzicht stelden. Nog tijdens het eerste bezettingsjaar bleek een dergelijk optimisme uit den boze te zijn. Spoedig vaardigde de Militärverwaltung immers dwangmaatregelen uit die o.a. tot doel hadden bepaalde facetten van de Nazi-ideologie in het bezette land door te voeren en de Belgische industriële produktie in de Duitse oorlogseconomie in te schakelen. De eerste ernstige moeilijkheden deden zich voor vanaf het najaar van 1940, toen de bezetter in België de eerste maatregelen tegen de joden wou doen toepassen. In hun pogingen om zich tegen die en soortgelijke maatregelen te verzetten ondervonden de Secretarissen-generaal vrij snel hoe nadelig hun onderhandelingspositie en hoe beperkt hun actiemiddelen waren. Hun protestnota's waarin ze zich op principes uit de Belgische wetgeving of op internationale conventies beriepen, mochten dan juridisch stevig onderbouwd zijn, effect hadden ze niet of nauwelijks. Hitler-Duitsland had dergelijke principes immers nooit aanvaard of reeds lang afgeschreven. Het actieve of het passieve verzet van het Comité tegen bepaalde Duitse maatregelen werd vaak gebroken door een brutaal ingrijpen van de Militärverwaltung die zich doeltreffend van een hele reeks chantagemiddelen en dwangmaatregelen wist te bedienen. Dat was nochtans niet de regel. Doorgaans brachten de Duitse officieren veel begrip op voor de noden van het bezette land, al was het maar om er de rust en de orde beter te kunnen handhaven. Vaak slaagden de Secretarissen-generaal erin via langdurige en moeizame onderhandelingen, toegevingen van de bezetter te bekomen.

De voedselvoorziening kreeg absolute voorrang

Eén van de sterkste troeven van de bezetter om de Secretarissen-generaal tot volgzaamheid aan te zetten, was het feit dat België voor zijn voedselvoorziening in ruime mate van Duitsland afhankelijk was. Het deficitaire karakter van de Belgische voedingsbalans was door de oorlog nog geprononceerd, vooral omdat de Engelse blokkade de zeer omvangrijke overzeese voedselaanvoer had afgesneden. Ondanks het opdrijven van de binnenlandse landbouwproduktie bleef België o.a. voor levensnoodzakelijke produkten, zoals broodgraan, van een volledig door Duitsland gecontroleerde invoer afhankelijk. Naast de buitensporig grote industriële leveringen die de Duitsers in ruil daarvoor opeisten, exploiteerde de bezetter vaak die afhankelijkheidstoestand om van de Secretarissen-generaal belangrijke toegevingen af te dwingen.

Laatstgenoemden legden er zich op toe de inlandse voedselproduktie en de -import te maximaliseren, en de beschikbare levensmiddelen zo eerlijk mogelijk te verdelen. Uiteraard dienden ze daarbij rekening te houden met de bezetter. De sleutelfiguur voor de voedselvoorziening was Secretaris-generaal E. De Winter. Die genoot het vertrouwen van zijn collega's; in conflicten met de bezetter stonden zij als één man achter hem. De Secretarissen-generaal schreven de moeilijkheden in verband met de voedselbevoorrading aan diverse factoren toe: de Duitse opeisingen, de Engelse blokkade, de transportmoeilijkheden, de te geringe agrarische oriëntatie van de Belgische economie, en de ongedisciplineerdheid en het frauduleuze gedrag van een ruim deel van de bevolking. De opruiende taal van de Belgische regering in Londen en de lakse houding van de magistratuur werkten beide laatstgenoemde verschijnselen nog in de hand.

De Militärverwaltung wou weliswaar geen stelselmatige discriminatie tussen overwinnaars en overwonnenen instellen, maar kon evenmin een gelijkschakeling van beiden aanvaarden. De Duitse instanties in Berlijn daarentegen baseerden hun vaak buitensporige eisen ten aanzien van België op het onbetwistbare recht van de overwinnaar. Voor hen was het volkomen

[p. 14]

normaal dat de Belgische rantsoenen beduidend lager waren dan de Duitse. De Winter legde zich daar niet bij neer. Samen met het Comité ging hij ervan uit dat Duitsland, bij voorkeur via voedselinvoer, een tegenwaarde voor de Belgische industriële produktie moest bieden. Hij boekte enig succes toen hij van Duitsland de invoer van een hoeveelheid broodgraan bekwam die nodig was om de soudure tussen de oogsten te realiseren. Globaal genomen bleven de Duitse tegenprestaties echter schromelijk ten achter op de levering van Belgische industrieprodukten. Duitsland pleegde systematisch roofbouw op de bezette gebieden door de uitvoer ten voordele van de Duitse oorlogseconomie slechts zeer ten dele te compenseren.

Van echte overeenkomsten met de Duitse overheid was er in feite geen sprake, omdat de Secretarissen-generaal over weinig of geen middelen beschikten om de naleving ervan af te dwingen. België had wel verplichtingen tegenover Duitsland maar kon geen rechten doen gelden. Kenmerkend daarvoor is de manier waarop de bezetter elke Belgische aanspraak op enige zeggenschap inzake de buitenlandse handel afwees. Het Duitse Rijk had de leiding over de bezette Europese gebieden in handen genomen; die konden noch juridisch, noch moreel enige aanspraak op de rechten van soevereine naties doen gelden. Een dergelijk standpunt opende uiteraard de weg voor uitbuiting en willekeur. Zo hield de bezetter zich niet aan de beperkingen die in de Conventie van Den Haag waren opgenomen inzake de verplichting van België om voor het levensonderhoud van het bezettingsleger in te staan. De Duitse voedselopeisingen hadden bijzonder nefaste gevolgen. Zij deden niet enkel de voorraden slinken, maar brachten ook de leveringen van landbouwprodukten in gevaar, aangezien de producenten vaak de indruk kregen dat hun leveringen voor het grootste deel aan de bezetter ten goede kwamen. Een voortdurende bron van ergernis voor de Secretarissen-generaal vormden de enorme Duitse aankopen op de zwarte markt. Daardoor onttrok de bezetter niet enkel levensmiddelen aan de officiële markt, maar hielp hij ook de clandestiene handel in stand te houden. De hoge prijzen die daar werden geboden, spoorden de producenten ertoe aan zo weinig mogelijk aan de gereglementeerde prijzen te leveren. Samen met het Comité stelde De Winter dan ook alles in het werk om de sluikhandel te elimineren.

De belangrijkste inspanning van De Winter was erop gericht het landbouwareaal uit te breiden en de agrarische produktie op te drijven. Daarbij gaf hij systematisch de voorkeur aan teelten die een hoge voedingswaarde vertegenwoordigden. Via een dirigistisch systeem probeerde De Winter de landbouwproduktie te maximaliseren. Samen met een beperkte voedselinvoer bood hem dat de mogelijkheid de voedselbevoorrading te verzekeren. De officiële rantsoenen die de Belgische bevolking kreeg toebedeeld, sloten de honger niet uit, maar in vergelijking met landen met een veel gunstiger voedingsbalans sloeg ons land lang geen slecht figuur. De Winter besefte maar al te goed dat hij de bevolking moest meekrijgen om zijn rantsoeneringsopzet te doen slagen. Het was vechten tegen de bierkaai; er viel vrijwel niet op te tornen tegen de diep ingewortelde plantrekkersmentaliteit van de Belgen met hun welhaast aangeboren afkeer van voorschriften en reglementen.

De publieke opinie stelde overigens de Secretarissen-generaal in dezelfde mate als de bezetter verantwoordelijk voor de voedselschaarste. Enkel een aantal intellectuelen konden begrip opbrengen voor de prangende situatie van de hoogste ambtenaren, die via de politiek van het minste kwaad erger trachtten te voorkomen. De massa vond het hele bevoorradingssysteem onefficiënt; de rantsoenen waren niet alleen veel te laag, maar vaak was er ook een discrepantie tussen het voorziene rantsoen en wat men werkelijk in de winkel kon krijgen. Eén radiobericht uit Londen had uiteindelijk meer invloed op de publieke opinie dan een hele reeks artikelen in de gecensureerde bladen. Oproepen van de Secretarissen-generaal om gezamenlijk de criminaliteit en de sluikhandel uit te roeien haalden niets uit. Discipline en solidariteit werden verdrongen door de zorg om het dagelijks voedsel.

Populair waren de Secretarissen-generaal allerminst. De bevolking voelde zeer scherp de voedseltekorten aan die ondanks de inspanningen van het Comité bleven bestaan. Hoe erg de honger zou geweest zijn zonder de interventie van de Secretarissen-generaal, vroeg men zich

[p. 15]

niet af. Men maakte nauwelijks een onderscheid tussen het Comité en de bezetter. Dat was niet zo verwonderlijk want de Secretarissen-generaal waren haast permanent in onderhandelingen met de Duitsers verwikkeld en bij officiële plechtigheden werden zij vaak gezien in het gezelschap van officieren van de Militärverwaltung. Hun slechte faam werd kracht bijgezet door de negatieve kritiek die de Belgische regering vanaf 1942 geregeld via de radio liet horen. Niet te verwonderen dat tegen het einde van de bezetting enkel nog een beperkte kring van intellectuelen begrip en waardering kon opbrengen voor het werk dat de Secretarissen-generaal presteerden.

De gespannen verhouding met de bezetter

De bezetter maakte echter niet alleen van de voedselsituatie gebruik om het bestuur van het bezette land zo dociel mogelijk te houden. Een andere manier voor de Duitsers om op de Secretarissen-generaal druk uit te oefenen was de dreiging het Comité te vervangen door een ploeg die globaal de nieuwe orde zou zijn toegedaan. Het lag echter nooit echt in de bedoeling van de bezetter die dreiging uit te voeren. Het Belgische bestuursapparaat functioneerde immers slechts zolang de bevelen van de Secretarissen-generaal weerklank vonden in de lagere administratie. Ambtenaren en ondergeschikte besturen waren maar bereid de richtlijnen van centrale instanties uit te voeren, zolang die hun gezag aan de Belgische wetgeving ontleenden. De bezetter wenste uiteraard aan die volgzaamheid geen einde te maken, want anders zou het niet langer mogelijk zijn geweest met een gering aantal Duitse manschappen het bezette land te besturen en te controleren. Bovendien was België een gebied dat in vergelijking met Nederland en Frankrijk relatief veel opbracht voor de Duitse oorlogseconomie, geringe compensaties vergde en zich erg rustig gedroeg. Vanzelfsprekend wenste de Militärverwaltung die uiterst gunstige situatie te consolideren. Veeleer dan de Secretarissen-generaal gezamenlijk te ontslaan gaf de bezetter er dan ook de voorkeur aan het gezag van het Comité te verzwakken door het elimineren van afzonderlijke Secretarissen-generaal en door het benoemen van collaborateurs aan het hoofd van nieuwe instellingen.

Wederkerig aan de Duitse houding, dreigde het Comité, naarmate de bezetting zwaarder begon te wegen en de tegenwind duidelijker voelbaar werd, steeds vaker met collectieve ontslagname. Maar ook van die kant bleef het bij verbaal geweld. De Secretarissen-generaal achtten het immers hun eerste plicht het mandaat uit te oefenen dat hen door de wetgever was toevertrouwd. Zij meenden dat de administratieve continuïteit voor de bevolking meer voordelen inhield dan hun ontslag nadelen aan de bezetter zou hebben berokkend. Dat was de kern van hun beleid.

[p. 16]

De politiek van het minste kwaad

Zij wensten aan te blijven, ook als ze beseften dat ze daarmee de Duitsers een niet te verwaarlozen dienst bewezen. Zij bedreven dat mindere kwaad om groter kwaad - gedacht werd aan een bewind dat uitsluitend in handen zou zijn van Duitsgezinde elementen - te voorkomen. Het Comité ging ervan uit dat de Belgische bevolking het veel harder te verduren zou krijgen als collaborateurs het roer in handen zouden nemen. In bijkomende orde waren de Secretarissen-generaal erop bedacht dat een harde oppositie tegen de Militärverwaltung de kans deed toenemen dat die vanuit Berlijn door een Duits burgerlijk bestuur zou worden vervangen. De ervaring met Nederland leerde dat Duitse partijmensen een bezet gebied veel harder aanpakten dan militairen dat deden.

De politiek van het minste kwaad impliceerde een escalatie van toegevingen tegenover de bezetter. De Secretarissen-generaal waren er immers van overtuigd dat het voordeel dat hun bestuur voor de Belgische bevolking inhield groter was dan het profijt dat de bezetter uit hun aanblijven kon trekken. Telkens er op essentiële punten concessies werden gedaan, stelde het Comité de aanwezigheidspolitiek in vraag, maar telkens opnieuw was men van oordeel dat aanblijven beter was dan aftreden. Het gevolg daarvan was dat de tevoren gestelde limiet inzake toegevingen aan de bezetter, telkens weer werd verlegd. Hoe langer de bezetting duurde, hoe moeilijker het was een radicale koerswijziging door te voeren. Via een aantal afspraken die in 1940 met de bezetter waren gemaakt hadden de Secretarissen-generaal zich in een stramien van samenwerking met de Duitsers vastgelegd, waarvan ze zich nog moeilijk konden losrukken, ook als ze in de loop van de bezetting tot andere inzichten waren gekomen en de bereidheid tot samenwerken met de bezetter nagenoeg was verdwenen. De bezetting had ondertussen immers een steeds grimmiger karakter gekregen en de oorlogskansen waren in het nadeel van Nazi-Duitsland gekeerd.

De Secretarissen-generaal tegenover de verplichte tewerkstelling

De politiek van het minste kwaad lag aan de basis van het zeer pragmatische beleid dat de Secretarissen-generaal voerden. Hun houding ten opzichte van de verplichte tewerkstelling van Belgische arbeiders in Duitsland illustreert dat pragmatisme overduidelijk.

Toen de werkloosheid bij de aanvang van de bezetting zeer hoog opliep - in juli 1940 zaten een half miljoen Belgen zonder werk - lieten de Secretarissen-generaal oogluikend toe dat ondergeschikte Belgische diensten propaganda maakten voor de vrijwillige arbeid in Duitsland. Hun uitgangspunt daarbij was dat de bezetter, zoals tijdens de Eerste Wereldoorlog, de hoge werkloosheid zou aangrijpen om tot de deportatie van arbeiders naar Duitsland over te gaan. Zij bekommerden zich daarbij zeer sterk om het vrijwillige karakter van die recrutering en verzetten zich met alle middelen tegen maatregelen van de bezetter die tot doel hadden aan een steeds groter deel van de Belgische werkende bevolking een arbeidsplaats in Duitsland op te dringen.

Toen de bezetter in maart 1942 de verplichte tewerkstelling in België doorvoerde, weigerde het Comité elke actieve medewerking aan die arbeidsinzet te verlenen. Onder het afvuren van talloze protesten ondergingen de Secretarissengeneraal de uitvoeringsmaatregelen die eruit voortvloeiden, omdat zij meenden op die manier een groter kwaad, nl. de deportatie van arbeiders naar Duitsland, te kunnen voorkomen. Toen die deportaties vanaf oktober 1942 uiteindelijk toch werden doorgevoerd, vergemakkelijkten de Secretarissen-generaal in de mate van het mogelijke de verplichte tewerkstelling in België. Door bovengeschetste politiek slaagden zij erin de door de Duitsers geplande arbeidsinzet aanzienlijk te vertragen; zo werd de verplichte tewerkstelling in België een jaar later dan in Nederland doorgevoerd. Soms lukte het hen zelfs de uitvoering van bepaalde plannen te voorkomen. Het was een weinig spectaculaire politiek die een van dag tot dag volgehouden inspanning vergde en uiteindelijk geen groots maar een onloochenbaar resultaat opleverde.

Het voortdurende laveren dat inherent was aan

[p. 17]

1

2

3

4

5
(1) Secretaris-generaal van Landbouw E. De Winter (midden) voerde op zijn manier een bittere strijd om de voedselbevoorrading van het land. Na de oorlog werd zijn beleid niet onverdeeld gunstig onthaald. (2) Piet Meeuwissen, leider van de Nationale Landbouw- en Voedingscorporatie (links), met E. De Winter. (4) Identiteitskaart waarop een gemeentebestuur een gevreesde stempel heeft aangebracht. (3-5) Mededelingen van de Duitse overheid moesten zonder meer worden aangeplakt.

[p. 18]

een dergelijk beleid stelde de Secretarissen-generaal aan scherpe kritiek bloot. De publieke opinie constateerde met grote ergernis dat de Belgische administratie in niet onbelangrijke mate aan de verplichte tewerkstelling meewerkte. Dat versterkte de indruk die velen reeds hadden, nl. dat de Secretarissen-generaal in feite onder één hoedje speelden met de bezetter. Het voorbeeld van de verplichte tewerkstelling illustreert overduidelijk hoe makkelijk de Secretarissen-generaal van collaboratie konden worden beschuldigd. Daartoe diende men slechts een aantal van hun bestuursdaden aan te rekenen zonder op de onderliggende bedoeling ervan acht te slaan. Enkel in intellectuele kringen hield men rekening met de motieven van de Secretarissen-generaal en kon men voor hun beleid begrip opbrengen.

Vanwege de Belgische regering in Londen kregen zij vanaf 1942 de scherpste verwijten te horen. Het kabinet-Pierlot nam het niet dat de Belgische administratie zo verregaand met de bezetter samenwerkte in een periode dat de Belgische ministers in Londen er zich volledig op toelegden, aan de zijde van de Geallieerden tot de nederlaag van Nazi-Duitsland bij te dragen. Een zo genuanceerde politiek als die van het minste kwaad, paste niet in de bedoelingen van de regering in ballingschap. Ten einde de geloofwaardigheid van de Belgische politiek te verhogen legde zij het er op aan dat het bezette land zoveel mogelijk tekenen van verzet zou vertonen, terwijl de Secretarissen-generaal daarentegen naar buiten toe de indruk verwekten dat ze de Belgische belangen in hoge mate aan die van Nazi-Duitsland ondergeschikt maakten. Kritiek op hun beleid kregen ze overigens niet enkel vanuit Londen te verduren. Ook een aantal politici die in het land waren gebleven zetten de Secretarissen-generaal ertoe aan hun politiek in vraag te stellen. Dat kwam zeer duidelijk tot uiting op een vergadering die de voorzitter van het Comité, O. Plisnier, op 11 november 1942 met een aantal oud-ministers belegde. Zijn bedoeling daarbij was de goedkeuring te bekomen van het financiële beleid dat hij voorstond. De katholieke oud-minister en latere premier J. Pholien, was een van de juristen die in 1940 door de Secretarissen-generaal was geraadpleegd en die voor hen mee het licht op groen had gezet. In november 1942 had hij echter duidelijk zijn twijfels over de voortzetting van de aanwezigheidspolitiek. De escalatie van toegevingen aan de Duitsers die inherent waren aan de politiek van het minste kwaad, had immers volgens hem stelselmatig de voordelen aangetast die een bestuur in Belgische handen aan de eigen bevolking aanvankelijk scheen te garanderen. Pholien was van oordeel dat de limiet bereikt was en dat het Comité zich geen verdere toegevingen kon permitteren zonder afbreuk te doen aan de beperkingen die door de wet van 10 mei 1940 waren opgelegd. De Secretarissen-generaal mochten zich volgens hem niet laten intimideren door de Duitse dreiging het Comité de laan uit te sturen, want de bezetter beschikte over te weinig manschappen om zelf het bestuur op zich te kunnen nemen. De socialistische oud-minister J. Merlot, die al een tijd ondergedoken leefde, keurde het beleid van de Secretarissen-generaal zonder meer af. Hij tilde er bijzonder zwaar aan dat onder hun verantwoordelijkheid een aantal uitstekende Belgische ambtenaren in belangrijke functies door aanhangers van de nieuwe orde waren vervangen. De politiek van compromissen en toegevingen was volgens hem van bij de aanvang niet te verdedigen geweest. Het enige resultaat ervan was dat Duitsland grotere voordelen uit België had weten te betrekken en dat de bevolking een zware tol had moeten betalen. De deportatie van Belgische arbeiders naar Duitsland was daar het ultieme bewijs van. Hij riep de Secretarissen-generaal op zich te verzetten en niet langer samen te werken met de bezetter. Erger dan het al was, kon het voor de bevolking niet worden. De liberale oud-ministers A. Deveze en M.L. Gerard daarentegen stelden vertrouwen in Plisnier, zij waren van mening dat die tot dan toe een uit Belgisch standpunt verantwoord beleid had gevoerd. Beiden waren ervan overtuigd dat Plisnier ontslag zou nemen als dat nodig was, en dat hij in het andere geval zou aanblijven. De katholieke H. Heyman sloot zich bij het standpunt van zijn liberale collega's aan. Dat werd ongetwijfeld ook bijgetreden door de meeste vooraanstaanden uit de financiële en de industriële wereld. De gematigde kritiek van Pholien en de zware veroordeling van Merlot toonden echter aan dat tegelijkertijd een aantal prominenten zich van de Secretarissen-generaal distancieerden.

[p. 19]

De verantwoordelijkheid van de Secretarissen-generaal

Overigens was het niet enkel de aanwezigheid van de bezetter die de bewegingsvrijheid van de Secretarissen-generaal beperkte. Zo waren zij alvast niet verantwoordelijk voor de verregaande inschakeling van het Belgische industriële potentieel in de Duitse oorlogseconomie. Het waren immers de industriële en financiële kringen die in juli 1940 tot de hervatting van de economische activiteit overgingen. Indachtig artikel 115 van het Strafwetboek weigerden zij weliswaar wapens en munitie te produceren, maar aangezien het om een totale oorlog ging, vormde elke levering van goederen en diensten in feite een bijdrage tot de Duitse oorlogsinspanning. Dat hele industriële beleid was trouwens ook op de politiek van het minste kwaad gebaseerd. De nijverheid was weer aan het werk gegaan om een tegenwaarde te hebben voor de noodzakelijke voedselinvoer en om de deportatie van Belgische arbeiders naar Duitsland te voorkomen. De industriëlen gingen er zoals de Secretarissen-generaal vanuit dat ze best zelf het roer in handen hielden, om te voorkomen dat de Duitsers onbelemmerd de Belgische industriële produktie voor hun eigen doeleinden zouden gebruiken.

De stuwende kracht achter die industriële politiek was A. Galopin, de gouverneur van de Société Générale, die, samen met M.L. Gerard van de Bank van Brussel en F. Collin van de Kredietbank, op 15 mei 1940 van de ministers Spaak en Gutt een ruime vertrouwensopdracht had ontvangen om België veilig door de bezetting heen te loodsen. De groep rond Galopin had expliciet van de regering een mandaat gekregen om voorschotten uit te keren voor het uitbetalen van de wedden van het overheidspersoneel, zolang de inkomsten van de staat niet waren genormaliseerd. Dat maakte de Secretarissen-generaal bij het begin van de bezetting rechtstreeks afhankelijk van de financiers en de industrielen die zich rond Galopin hadden verzameld. Maar ook als de inning van de belastingen het Comité de nodige financiële zelfstandigheid had gegeven, bleef het gezag van Galopin en zijn medestanders op het Comité doorwegen. De financiers en de industriëlen waren niet enkel de morele raadgevers van de Secretarissen-generaal; bij belangrijke beslissingen waren hun argumenten doorslaggevend. In alle belangrijke onderhandelingen met de Duitse instanties hadden vertegenwoordigers van industriële en financiële kringen steeds een groot aandeel. De gouverneur van de Generale en de andere prominenten waren de feitelijke machthebbers in bezet België. Die toestand verschilde allicht niet essentieel van de situatie voor of na de oorlog, maar in een periode dat de traditionele politieke structuren, zoals regering en parlement, niet meer fungeerden, kwamen de diepere machtsstructuren veel meer aan het daglicht.

De invloed van het hof op het beleid tijdens de bezetting is veel moeilijker af te meten. Rechtstreekse contacten tussen de Secretarissen-generaal en Leopold III zijn er niet geweest, omdat die onverenigbaar waren met diens statuut van krijgsgevangene. Toch werden er vanuit de koninklijke omgeving geregeld richtlijnen aan het Comité verstrekt. Daarbij mag men redelijkerwijze veronderstellen dat de koninklijke raadgevers dat niet deden zonder medeweten van de vorst. Echt zeker is dat echter niet. Maar als er dan al over het precieze aandeel van Leopold III in de bezettingspolitiek nog vele vragen open blijven, kan men er niet onderuit dat de koning politiek verantwoordelijk was voor de vaak dubbelzinnige en zelfs Duitsvriendelijke houding die leden van zijn hofhouding ten toon spreidden.

Er mag dan nog geen volledige klaarheid geschapen zijn omtrent de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de Secretarissen-generaal, over de veranderingen die via hun beleid zijn ingetreden bestaat niet de minste twijfel. Zo werd de vrije-markteconomie in België vervangen door een staatsgeleide economie. Landbouw en industrie werden, naar het voorbeeld van het reeds beproefde Duitse systeem, op dirigistische leest geschoeid. Via de oprichting van o.a. de Nationale Landbouw- en Voedingscorporatie, de Warencentrales en de nieuwe bedrijfsgroeperingen werd de staatsgeleide economie gerealiseerd. Dat vergemakkelijkte ongetwijfeld de Duitse controle op de Belgische economie. Dat voordeel voor de bezetter werd echter allicht ten dele gecompenseerd door het feit dat de herverdeling van grondstoffen en voor-

[p. 20]

raden en een efficientere aanwending van het produktie-apparaat, ook de Belgische bevolking ten goede kwam. Maar niet enkel het economische uitzicht van België werd grondig gewijzigd, ook politiek en bestuurlijk onderging het land diepgaande wijzigingen. Zo werden het statuut van burgemeesters, schepenen en gemeentesecretarissen hervormd, de activiteit van de gemeenteraden opgeschort, de grote agglomeraties eengemaakt, de rijkswacht gereorganiseerd en een aantal nieuwe instellingen opgericht.

Voornoemde maatregelen droegen lang niet de goedkeuring weg van de meerderheid van het Comité, maar de departementele zelfstandigheid en de druk van de bezetter maakten de realisatie ervan niettemin mogelijk. In dat opzicht deed zich duidelijk een discontinuïteit in het nationale leven voor. Daar tegenover staat dat het Comité voor een aantal andere belangrijke beleidsvragen eensgezind was. Dat is des te merkwaardiger omdat het Comité bepaald niet homogeen was samengesteld. Terwijl enkele Secretarissen-generaal tot samenwerking met de bezetter bereid waren, distancieerde de meerderheid zich duidelijk van de Duitse politiek.

Eerstgenoemden trachtten Duitse maatregelen te voorkomen door zelf initiatieven te nemen, terwijl de anderen eerder een afwachtende houding aannamen en de uitvoering van de Duitse politiek zoveel mogelijk vertraagden of zelfs negeerden. Bovendien kan een onderscheid gemaakt worden tussen Secretarissen-generaal die voor de oorlog waren benoemd en zij die tijdens de bezetting, al dan niet onder Duitse druk, als waarnemend of titulair Secretaris-generaal waren aangeduid. Ten slotte verhoogde ook de taalrol, de levensbeschouwing en de politieke obedientie van de leden de heterogeniteit van het Comité. Dat de Secretarissen-generaal ondanks alle verschillen vaak toch tot unanieme beslissingen kwamen, was toe te schrijven aan het feit dat ze er zich terdege bewust van waren dat enkel een eendrachtige houding enig tegenwicht in de schaal kon werpen tegenover de zeer precies geformuleerde eisen van de bezetter. Hoe eensgezind een deel van hun beslissingen ook werd genomen, de uitvoering ervan hing grotendeels af van de ondergeschikte administratieve diensten. Ook daar had de bezetter aanhangers van de nieuwe orde binnengeloodst. Precies op het lagere administratieve niveau, waar hij zich tegenover zeer kwetsbare individuen bevond, oefende de bezetter de sterkste druk uit. De geschiedenis van het bezettingsbestuur zal dan ook pas afgerond zijn, als in voldoende mate is onderzocht in hoever de beslissingen van de Secretarissen-generaal doorstroming vonden. Kenmerkend voor de politiek van de bezetter was dat hij aan het hoofd van nieuwe instellingen die het dirigisme gestalte gaven, aanhangers van de nieuwe orde benoemde. Dat was het geval voor het Commissariaat-generaal voor 's Lands Wederopbouw, voor het Rijksarbeidsambt en voor het Commissariaat voor Prijzen en Lonen. Het waren stuk voor stuk instellingen die zich in hoge mate aan de controle van de Secretarissen-generaal poogden te onttrekken en die de negatieve indruk versterkten die de bevolking van de Belgische overheid had.

Tot het bittere einde

Naarmate de bezetting haar einde naderde kwam het Comité meer en meer tussen twee vuren te staan. Enerzijds dreven de Duitse instanties hun eisen ten aanzien van het bezette land steeds verder op. Anderzijds ageerde de regering-Pierlot vanuit Londen steeds heftiger tegen de Secretarissen-generaal, wat in de publieke opinie een toenemende vijandigheid tegenover het Comité uitlokte.

De bevrijding van het grondgebied betekende dan ook voor de Secretarissen-generaal de opheffing van een regime dat niet langer vol te houden was, wegens het immobilisme dat uit de binnenlandse situatie voortvloeide en de genadeloze aanvallen die het vanuit Londen en Berlijn te verduren kreeg. Buiten de kleine kring van intellectuelen, industriëlen en financiers die hun werk ten zeerste apprecieerden, lokte het voortdurende geschipper waartoe de Secretarissen-generaal werden gedreven scherpe kritiek uit. Londen beschouwde hen als ‘collaborateurs’, terwijl de Duitse instanties hun een ‘Belgicistische’ houding verweten.

De overgrote meerderheid van de bevolking maakte weinig onderscheid tussen de Duitse en

[p. 21]

De samenstelling van het Comité van de Secretarissen-generaal tijdens de bezetting
1.	VOORZITTERS
	Delmer: 16.5.1940-2.9.1940
	Ernst de Bunswyck: 3.9.1940-31.1.1941
	Delmer: 3.2.1941-31.3.1941
	Plisnier: 4.4.1941-5.9.1944
2.	VERSLAGGEVERS
	Finjaer: 16.5.1940-18.9.1942
	Champenois: 2.10.1942-5.9.1944
3.	VERTEGENWOORDIGERS VAN DE MINISTERIËLE DEPARTEMENTEN
	a.	Binnenlandse Zaken
		Vossen: 16.5.1940-21.2.1941
		Bajard: 5.3.1941-21.3.1941
		Libbrecht: 24.3.1941-31.3.1941
		Romsee: 4.4.1941 1.9.1944
	b.	Volksgezondheid
		Delhaye: 16.5.1940-24.9.1940
	c.	Openbaar Onderwijs
		Nyns: 16.5.1940-5.9.1944
	d.	Financiën
		Plisnier: 16.5.1940-5.9.1944
	e.	Openbare Werken
		Delmer: 16.5.1940-31.3.1941
		De Cock: 4.4.1941-14.8.1942
		De Meyer: 28.8.1942-5.9.1944
	f.	Arbeid en Sociale Voorzorg
		Verwilghen: 16.5.1940-20.3.1942
		De Voghel: 3.4.1942-22.5.1942
		Vervaeck: 29.5.1942-27.11.1942
		Bisqueret: 4.12.1942-19.2.1943
		Olbrechts: 26.2.1943-25.2.1944
		Nys: 1.3.1944-5.9.1944
	g.	Justitie
		Hubrecht: 16.5.1940-1.8.1940
		Ernst de Bunswyck: 2.8.1940-31.1.1941
		Wauters: 3.2.1941-31.3.1941
		Schuind: 4.4.1941-17.9.1943
		De Foy: 1.10.1943-5.9.1944
	h.	Landbouw
		Van Orshoven: 16.5.1940-27.7.1940
		De Winter: 29.7.1940-5.9.1944
	i.	Economische Zaken
		Raven: 16.5.1940-14.8.1940
		Leemans: 16.8.1940-5.9.1944
	j.	Verkeerswezen
		Van Overstraeten: 16.5.1940-3.8.1940
		Castiau: 3.8.1940-31.3.1941
		Claeys: 4.4.1941-5.9.1944
	k.	Koloniën
		Van Hecke: 16.5.1940-16.8.1940
		De Jonghe: 17.8.1940-31.3.1941
		Van Hecke: 4.4.1941-30.4.1943
		Van den Abeele: 7.5.1943-5.9.1944

[p. 22]

de Belgische administratie. Die verwarring werd overigens in de hand gewerkt door de inmengingen van de bezetter in het bestuur van het land. Enkel een kleine groep van intellectuelen en van industriële en financiële beleidsverantwoordelijken, die zelf dagelijks met de complexiteit van het beleid van het bezette land werden geconfronteerd, gaven zich rekenschap van de moeilijkheden en de vaak verscheurende keuzen waarvoor de Secretarissen-generaal werden geplaatst. De taak van deze laatsten was zo ondankbaar, dat heel wat personaliteiten die tijdens de bezetting werden benaderd om de leiding van een ministerieel departement of een andere vooraanstaande functie op zich te nemen, dat aanbod afwezen.

Evaluatie

Hadden de Secretarissen-generaal het bij het rechte eind met de politiek van het minste kwaad? Hield hun aanwezigheid aan het hoofd van de administratie, zoals die van financiers en industriëlen in het bedrijfsleven, meer voordelen in voor de Belgische bevolking dan voor de Duitse oorlogsvoering? Om die vraag te kunnen oplossen moet men over adequate criteria beschikken om de voor- en nadelen van de aanwezigheidspolitiek af te wegen. Daarbij is de bekoring groot om morele beoordelingsnormen aan te leggen en die horen strikt gezien niet thuis in het arsenaal van de historicus. Zij leiden immers vaak tot simplistische uitspraken die niet enkel de complexiteit van de gebeurtenissen geweld aandoen, maar bovendien geen verklaring geven waarom de feiten zich zo en niet anders hebben voorgedaan.

De Secretarissen-generaal hebben door een verregaande accommodatie ongetwijfeld de taak van de Militärverwaltung aanzienlijk verlicht. Door hun inzet hebben zij de bezetter in staat gesteld met een gering aantal manschappen het ganse Belgische bestuursapparaat te controleren en de Belgische economie in dienst van de Duitse oorlogsvoering te stellen. Door voortdurende onderhandelingen en afspraken met de Duitse instanties hebben de Secretarissen-generaal niet de afstand tussen de bezetter en het bezette land kunnen bewaren die nodig was om zich ondubbelzinnig tegen de overweldiger af te zetten. De Secretarissen-generaal hebben anderzijds ongetwijfeld het lot van de Belgische bevolking in hoge mate verzacht door het land tegen een willekeurig optreden van de bezetter en zijn handlangers te behoeden. Met dat doel voor ogen waren zij bereid een hoge prijs voor het bestendigen van hun regime te betalen en een aantal flagrante inbreuken van de bezetter op hun bestuursverantwoordelijkheid te incasseren. De Secretarissen-generaal hebben hoe dan ook in het oogspringende resultaten geboekt inzake de verplichte tewerkstelling, die pas in 1942 werd doorgevoerd en slechts ten dele deportaties naar Duitsland inhield, en inzake voedselvoorziening, die in hoge mate de verwachting overtrof van een land met een deficitaire voedselbalans. De politiek van het minste kwaad heeft de schade van vier jaar bezetting in belangrijke mate beperkt.