Inzicht en uitzicht

Opstellen over economie en politiek

[p. 223]

Macht is ongelijk verdeeld

De pvda wordt nog steeds achtervolgd met het verwijt, dat ze zich laat leiden door een onevenredig streven naar macht. Zij zou een ‘overheersingsmodel’ hanteren, aldus Aantjes. De totstandkoming van een tweede kabinet-Den Uyl zou zijn stuk gelopen op dat machtsstreven. Dat kan er alleen komen, wanneer de pvda daarin een onevenredig overwicht zou hebben, meent het cda.

Aan het slot van mijn redevoering in de Kamer naar aanleiding van de regeringsverklaring van het kabinet-Van Agt, ben ik op de vraag naar de verdeling van macht iets uitvoeriger ingegaan tegen de achtergrond van dit soort beschouwingen van christen-democratische kant.

Ik heb toen opgemerkt: ‘Is er nu in die machtssituatie in ons land sprake van arrogantie van de macht van de socialisten? In heel dat bestuurlijke weefsel in ons land, in de wereld van de machtigen, vormt de Partij van de Arbeid naar aanhang en samenstelling een beperkte minderheid. Zij organiseert overwegend de mensen met de lagere opleidingen en de lagere inkomens. Zij heeft maar enkele manieren om macht tot gelding te brengen; via de vakbeweging - ik erken het - en via de stembus, omdat elke stem, met alleen lagere school of met drie eredoctoraten, gelijk geldt. Dat wonder van onze parlementaire democratie! Arrogantie van de macht? Tien ministers en tien staatssecretarissen; daarvan heeft de pvda nooit willen dromen¹.

In de jaren '60, sinds het algemeen kiesrecht, hebben socialisten trouwens het merendeel van de tijd geen deel uitgemaakt van kabinetten; christen-democratische partijen ontbraken nooit. Daarom moeten democratische socialisten wel uiterst zorgvuldig omgaan met elke stem: wij weten waar vandaan zij komt. Daarom zouden christen-democraten vanuit hun uitgangspunt wat anders moeten aankijken tegen een pvda die geworsteld heeft om haar kiezers recht te doen. Daarom had dit kabinet er niet mogen zijn.’

1 Deze opmerking slaat terug op de strijd rondom de kabinetsformatie in 1977, waarbij tussen pvda en cda overeenstemming werd bereikt over een zetelverdeling in het kabinet waarbij beide partijen met gelijke aantallen vertegenwoordigd zouden zijn, de pvda machtsstreven werd verweten en de formatie eindigde met een kabinetssamenstelling, waarin het cda op 10 van de 16 ministerposten beslag legde.

Kiezers

De strekking van deze opmerking is, dat maatschappelijke macht in ons land nog altijd wordt uitgeoefend door liberalen en christen-democraten. Dat om die reden politieke macht in engere zin, dat wil zeggen macht, die ontleend wordt aan de stembusuitspraak door socialisten bijzonder zorgvuldig moet worden gehanteerd om te voorkomen dat deze politieke macht wordt verzwolgen door een anders gerichte maatschappelijke macht. Dat uit deze

[p. 224]

overweging de pvda niet is aangewezen op enig overheersingsmodel, dat ook niet dient na te streven, maar wel bijzonder goed heeft te letten op de voorwaarden, waaronder zij aan een regering deelneemt. Liberalen en christen-democraten kunnen regerend aansluiten bij en terugvallen op maatschappelijke machtsposities. Socialisten kunnen dat veel minder. Zij zullen integendeel hun inzichten veelal tot gelding moeten brengen tegen bestaande machtsgroeperingen in. Hun kiezersmacht is altijd bedreigde macht. Niet vanwege gebrek aan vertrouwen van hun kiezers, maar omdat die kiezersmacht zo gauw onzichtbaar wordt achter het nevelscherm van anders georiënteerde maatschappelijke macht.

Voor het cda is het, zolang de feitelijke machtsverdeling zo ongelijk blijft als ze nu is, zoveel aangenamer en verleidelijker met gevestigde machten te pacteren. Weliswaar is het niet meer als in de dagen van Schaepman, dat regeren met socialisten een uiterste middel is, maar van harte gaat het niet. Wie trouwens de nauw verholen tevredenheid gadeslaat bij iemand als Steenkamp, dat het toch maar weer gelukt is met de vvd, kan daarin de bevestiging vinden van de natuurlijke tendenties binnen het cda , althans bij de representanten van de gevestigde machten.

Macht is in onze samenleving zeer ongelijk verdeeld. Macht, dat is dus de mogelijkheid invloed uit te oefenen op beslissingen, is als resultaat van geschiedenis en het doorwerken van oude machtsstructuren nog altijd voor een goed deel regentenmacht. Daaronder versta ik zichzelf handhavende en zichzelf aanvullende macht in bestuur van organisaties en van instellingen in de leiding van ondernemingen.

Politieke macht is gedeelde macht. Regering en parlement functioneren binnen een maatschappelijk bestel, waarin wetgeving en bestuur soms te beschouwen zijn als de top van een piramide, vaak ook niet meer dan als één sturend element in een veelheid van stuwende en bepalende strevingen en (machts)posities.

Het algemeen kiesrecht is de uitdrukking bij uitnemendheid van een gelijke aanspraak op invloed van alle burgers. Maar met een op de grondslag van algemeen kiesrecht gekozen volksvertegenwoordiging wordt die aanspraak nog maar ten dele waargemaakt. Troelstra heeft daar in de jaren van de verovering van het algemeen kiesrecht herhaaldelijk op gewezen. Tegenover de kiezersdemocratie die aan het algemeen kiesrecht ten grondslag ligt werd van oudsher het ‘eigen recht der overheid’ in het geding gebracht. Tegenover de leer van de volkssoevereiniteit werd het dualisme gesteld. Het eigen recht. Het eigen gezag van de overheid, dat in de staatkundige praktijk altijd neerkwam op een inperking van de macht van het gekozen parlement. In feite komt die nog allerminst uitgestorven benadering neer op een overgewicht van de traditionele staatsinstellingen ten opzichte van het parlement. In dat geheel is de plaats van het ambtelijk apparaat het meest belangrijk. Stellig loyaal en doortrokken van respectabele opvattingen omtrent de dienstbaarheid aan het regeringsbeleid, draagt het onvermijdelijk de sporen van een zo langdurig liberaal-confessioneel overheersingsmodel. Hoe kan het

[p. 225]

ook anders. In de zestig jaar sinds de invoering van het algemeen kiesrecht hebben slechts gedurende negentien jaar socialisten deel uitgemaakt van kabinetten, de christen-democraten waren er altijd bij, de liberalen vrijwel steeds.

De sporen van deze overheersing zijn te vinden in het benoemingenbeleid. Van de 834 burgemeesters waren er op 1 januari 1978 574 van het cda, dat is 69 percent, de bevolking in deze gemeenten was 53 percent van de totale bevolking. Stel daar tegenover het stemmenpercentage van het cda in 1977 en '78 respectievelijk 31,9 en 35,1. Van de elf commissarissen der koningin is de meerderheid cda. Natuurlijk weerspiegelt zich in deze cijfers ook ten dele de vroegere getalsmatige sterkte van de confessionele partijen. Maar het lijdt geen twijfel, dat cda en - in mindere mate - de vvd in de samenstelling van staatsorganen en advieslichamen sterk oververtegenwoordigd zijn.

Eenzelfde verschijnsel is waarneembaar in belangrijke diensten: de buitenlandse dienst en het leger.

Vijfde macht

Gaat het bij de staatsorganen en de zogenoemde vierde macht om redelijk controleerbare organen, en mag men verwachten, dat correcties op een verouderde samenstelling wel niet zullen uitblijven, veel moeilijker ligt dat op het terrein van de ‘vijfde macht’. Daarmee wordt steeds weer aangeduid het netwerk van instellingen en organisaties, steunend op particulier initiatief, veelal gefinancierd door de overheid, die in het bestuur van de samenleving een uitermate belangrijke rol vervullen.

Toch is het zo, dat de overheid hier aanvullend regelt, wat de particuliere organisaties in feite beslissen. Enkele voorbeelden mogen dit toelichten.

Onderwijs is op het eerste gezicht een van de meest gedemocratiseerde maatschappelijke instellingen in onze samenleving. De schoolstrijd en de pacificatie beoogden immers juist de school aan de ouders te geven, omdat men, terecht, van mening is en was, dat onderwijs niet alleen een technische zaak is, maar op velerlei manieren met waarden en opvattingen, met de visie op mens en samenleving te maken heeft. Juist in een democratie is een verscheidenheid van scholen naar levensbeschouwelijke en maatschappelijke opvattingen dan ook een groot goed en is dus de vrijheid om, binnen de wettelijke gegevens van deugdelijk onderwijs, scholen te stichten en in te richten naar eigen levensbeschouwelijke en maatschappelijke identiteit, van fundamenteel belang.

Wil de vrijheid van onderwijs echter reële betekenis hebben, dan is vereist, dat met name de ouders ook werkelijk bij beheer en bestuur van de scholen betrokken zijn, werkelijk zeggenschap hebben over de voortdurend wisselende invulling van de identiteit van de school. Dat nu is in feite in Nederland veelal niet het geval. Een zeer groot deel (ongeveer zeventig percent) van de besturen van de bijzondere, en met name van de katholieke scholen, hebben een gesloten stichtingsvorm die door coöptatie wordt samengesteld. Het

[p. 226]

beleid wordt daar bepaald door notabelen en/of grote bureaucratische organisaties, waarop de meest betrokkenen (de ouders en het onderwijzend personeel) geen enkele invloed hebben. Met een, onjuist, beroep op de grondwettelijke vrijheid van onderwijs, wordt de wettelijke regeling van medezeggenschap van betrokkenen opgehouden en sluit men zich in feite af voor veranderde opvattingen over taak en functie van het onderwijs en voor veranderingen in levensbeschouwelijk en maatschappelijk opzicht, die er onder de ouders en het personeel leven.

Een zeer groot deel van onze scholen wordt daardoor in feite, zonder verantwoordingsplicht, bestuurd door colleges en organisaties waar de gewone burgers, die daarin werken of er hun kinderen naar toe sturen, geen enkele zeggenschap in hebben. Bovendien oefenen deze besturen via de zogenoemde bestuursbonden en de nationale onderwijskoepels waarvan ze deel uitmaken (met name de Nederlandse Katholieke Schoolraad), een grote invloed uit op het nationale onderwijsbeleid. Zij zitten in het overleg met de minister en, vooral, hebben ze zeer nauwe relaties met de cda-kamerfractie, die in feite vaak hun standpunten en belangen in de Kamer verwoordt en deze, door haar middenpositie, veelal weet door te drukken.

In feite is, met andere woorden, door de vijfde macht het beginsel van de vrijheid van onderwijs gestold tot het handhaven van de belangen van deze organisaties en krijgen nieuwe opvattingen of veranderende inzichten van de meest betrokkenen, slechts zeer weinig kans om tot uiting te komen.

De gezondheidszorg als zelfstandig systeem - dus afgezien van bedrijfsgeneeskunde, sociale verzekering, en dergelijke - wordt slechts voor een klein deel uitgevoerd door de overheid: gemeentelijke, respectievelijk districtsgeneeskundige en -gezondsheidsdiensten, waaronder de schoolgeneeskunde, verder gemeentelijke en academische ziekenhuizen.

De inrichtingen voor gezondheidszorg - algemene ziekenhuizen, psychiatrische ziekenhuizen, verpleegtehuizen, zwakzinnigeninrichtingen - worden voor tachtig percent beheerd door particuliere, in hoofdzaak confessionele instellingen. Deze zijn verenigd in de Nationale Ziekenhuisraad, tot voor kort onder voorzitterschap van het kvp-kamerlid De Vreeze.

Binnen de intramurale geestelijke gezondheidszorg komen enkele omvangrijke stichtingen voor, die elk verscheidene inrichtingen exploiteren. Te noemen vallen Samivoz (het Nollensyndicaat) en de Daniel Brouwerstichting (voorzitter oud-staatssecretaris Bartels).

De extramurale zorg wordt, direct of indirect, goeddeels beheerst door de kruisverenigingen (landelijk voorzitter het voormalig chu-kamerlid Van Gelder).

In de organisaties van artsen, tandartsen en apothekers spelen aanhangers van progressieve partijen nauwelijks een rol. Ook in de belangrijke adviescolleges op het terrein van de gezondheidszorg kan van een dominante cda-invloed worden gesproken.

Dat cda-mensen en -organisaties een dominante positie innemen in welzijnsland, is historisch te verklaren uit de verzuiling. Anders dan in de smalle

[p. 227]

socialistische ‘zuil’, hadden de confessionele zuilen een totale, namelijk alle aspecten des levens betreffende, greep op hun achterban. Van de wieg tot het graf, van werkgever tot werknemer, van voetballer tot turnster waren confessionele mensen opgesloten in hun eigen organisatorische verbanden. Het bereik van de socialistische kaders - in de eerste plaats een politieke beweging - was veel minder. Het bolwerk van het particulier initiatief is in handen van cda'ers, omdat in de nog weinig omstreden naoorlogse uitbreiding van de verzorgingsstaat dit vooral in de welzijnssector een uitbreiding is geweest van de bestaande confessionele welzijnsorganisaties. Echte socialistische bestonden er nauwelijks. Het is daarom niet voor niets, dat tot op heden de confessionelen de sterkste verdedigers van het particulier initiatief zijn, omdat zij daar - vooral in de besturen - een beslissende stem hebben.

Tot op de dag van vandaag verzetten zij zich dan ook tegen een echte vergroting van de gemeenschapsinvloed op het reilen en zeilen van deze organisaties, die verder buitengewoon aarzelend zijn de resultaten van hun werkzaamheden door de gemeenschap te laten toetsen.

De feiten zijn, dat de meeste welzijnsorganisaties (stichtingen) geen aanwijsbare achterban hebben, in ieder geval geen achterban waaraan men verantwoording schuldig is. Met hun traditioneel sterke vertegenwoordiging in de welzijnsorganisaties, door het systeem van coöptatie, zijn de confessionele organisaties met een beroep op de vrijheid en waarde van het particulier initiatief, voortdurend bezig die machtspositie te behouden. Dat lukt - gezien de bestaande subsidie- en organisatiestructuur - uitstekend. De feitelijke ontzuiling is niet gevolgd door een institutionele ontzuiling. Wij stellen daartegenover een welzijnsbeleid, waarin de betrokkenen (cliënten/burgers, en de professionele en vrijwillige krachten) een grotere verantwoordelijkheid krijgen toegemeten, overigens in een verantwoordelijkheidsregime waarbij de politieke gemeenschap uiteindelijk de afweging maakt.

Vervlechting

Ik heb eerder aandacht gevraagd voor het verschijnsel van de toenemende vervlechting van vierde en vijfde macht. Het grensgebied waar overheid en maatschappelijke instellingen met elkaar verkeren onttrekt zich het meest aan parlementaire controle. Het is het minst doorzichtig en tegelijk een belangrijke vorm van het uitoefenen van maatschappelijke macht.

In het algemeen is bij het onderzoek naar de wijze waarop macht in onze samenleving wordt uitgeoefend het meeste aandacht gegeven aan de verstrengeling van politieke en economische macht. Die verstrengeling is een feit. Ze is zeker van grote betekenis, waar de vakbeweging in geding is. Dit laatste krijgt dan ook van rechts superieure belangstelling. Het grote voordeel is dat van de grote organisaties er weinig zozeer aan de weg timmeren, zozeer openbaar controleerbaar zijn, als juist de vakbeweging. Anders ligt dat met de werkgeversorganisaties en zeker met de grote ondernemingen. Daarmee

[p. 228]

wil niet gesuggereerd zijn, dat grote ondernemingen een onevenredige invloed uitoefenen op het regeringsbeleid. Die invloed wordt, ook naar mijn oordeel, vaak overschat. Wel zal het duidelijk zijn dat met het complex van werkgeversorganisaties en grotere ondernemingen een machtsfactor is aangeduid, waar de dominantie van christen-democratische en liberale invloeden manifest is. Hoofdbezwaar is de geringe controleerbaarheid in deze sector, met name waar het gaat om de kapitaalstromen in het bank- en verzekeringswezen. Onze programmatische verlangens op dit punt zijn nogal duidelijk. Daarom kan ik er in dit bestek kort over zijn.

Een eigen plaats in de machtsstructuur wordt ingenomen door de informatie-industrie. Zowel bij de industriële voortbrenging van datasystemen (van gegevens) als bij de tussenhandel, dus de persbureaus, kranten en tijdschriften, uitgeverijen valt een sterke concentratie op, beheerst door traditionele vermogensbelangen. De structuur van de informatieverschaffing is zowel uitdrukking van de bestaande ongelijke verdeling van macht als middel tot handhaving daarvan. Daarbij dient zeker niet allereerst te worden gedacht aan bewuste manipulatie, maar is veeleer sprake van een zichzelf versterkend proces mede onder invloed van kapitaalintensieve communicatietechnieken.

Overziet men dit beeld, dan is het duidelijk, dat ‘links’ of liever de pvda weliswaar in de vertegenwoordigende lichamen een belangrijke plaats inneemt, maar in het geheel van de maatschappelijke machtsvorming ver achterop komt. Dat hangt samen met de samenstelling van de aanhang van de pvda. In het nationaal kiezersonderzoek 1977 blijkt dat de pvda in sterke mate lager opgeleiden tot haar aanhang rekent.

Van degenen, die zich rekenen tot de gewone arbeidersklasse (33 percent van de bevolking) stemde in 1977 52 percent pvda.

‘In grote trekken komt het er op neer, dat mensen, die meer onderwijs genoten hebben of zich tot een hogere sociale klasse rekenen, vaker op de vvd stemmen en dat mensen met minder opleiding en een lagere sociale klasse een grotere voorkeur voor de pvda hebben.’ (De Nederlandse Kiezer '77.) Ieder kent dit verschijnsel uit de spreiding van pvda-stemmen naar buurten en gemeenten. Maar het betekent wel dat en de vierde en de vijfde macht in ons land onevenredig in liberaal-confessionele handen zijn. Het zijn immers de hogere opleidingen, die daarin de toon aangeven en leidende functies vervullen.

Invloed uitbreiden

Sinds 1945 is er geen kabinet geweest met een zo smalle meerderheid in het parlement als het huidige. Veel erger is, dat het kabinet-Van Agt in zijn samenstelling in zo overwegende mate de gevestigde machten vertegenwoordigt en zo weinig ruimte laat om de meest kwetsbare groepen in de samenleving zelf aan bod te laten komen. Het is op zijn best in staat tot zorgen voor, nooit tot besturen door de mensen, die behoren tot de groepen, die

[p. 229]

het meest bedreigd worden in de huidige ontwikkeling.

De situatie is gevaarlijk en ontmoedigend, nu een trendbreuk in de economische ontwikkeling onmisbaar is. Gerekend moet worden met geringer economische groei in de komende jaren. Er zal geen ruimte zijn voor toeneming van de particuliere bestedingen van de man of vrouw met het modale inkomen. Er dienen inkomensoffers gebracht te worden. Juist in die situatie is vergroting van inzicht, kennis en macht van de helft van de bevolking, die gerekend moet worden tot de groepen met lagere opleiding en inkomens, dringend nodig. Maar juist die groepen worden door het bestaan van het kabinet-Van Agt belemmerd van actieve participatie in het beleid. Er wordt vandaag over hen beschikt.

Tegen de achtergrond van de feitelijke machtsverhoudingen krijgen de hervormingswetten, die door het vorige kabinet zijn ingediend, hun grote betekenis. Die hervormingen zijn er immers alle op gericht iets te veranderen in de machtsstructuur. Iets meer zeggenschap voor overheid en werknemers, iets minder voor vermogensbezitters en bestaande machtscentra.

Het ligt dan ook helemaal in de lijn van het kabinet-Van Agt dat wordt geknabbeld aan die hervormingsvoorstellen. Het ligt in dezelfde lijn, dat al bij het optreden van het kabinet werd gesleuteld aan ‘de klemmende hand’ van de overheid. De overheid is geen redmiddel voor alle maatschappelijke kwalen. Het is wel de instelling waar mensen die niet zoveel meer hebben dan hun stemrecht, de kans hebben rechtstreeks invloed op uit te oefenen.

De pvda heeft haar positie in Kamer en Staten versterkt. Bij de vertaling van die politieke invloed zal ze altijd rekening moeten houden met de geringe macht, die zij op het zoveel bredere vlak van de maatschappelijke machtsvorming tot dusver heeft weten te realiseren. De grote teleurstelling bij de kabinetsformatie is voor mij geweest, dat het cda zo weinig oog heeft getoond voor de overmaat van macht, die het historisch en feitelijk is toebedeeld. Zo weinig heeft begrepen, dat voor de pvda elke stem behoorde te tellen, juist omdat er zo weinig maatschappelijke macht voor handen is om het gebruik van die stem bij het regeren te beschutten.

De pvda zal het uitgesloten zijn van regeermacht moeten benutten om haar invloed in de duizend-en-één organisaties en instellingen, waar macht wordt gevormd uit te breiden. Want die moet in overeenstemming worden gebracht met de ‘macht’ van de stem, die immers in een democratie niet wordt gewogen, maar geteld.