Logo DBNL
De wetenschap der politiek (2002)

De wetenschap der politiek

(2002)–Bart Tromp–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

6
Theoretische perspectieven III: Systeem-theorie

6.1 Inleiding

Werd in de voorgaande twee hoofdstukken politiek allereerst bezien vanuit het gedrag of de motieven van individuen, in dit hoofdstuk gaat het om benaderingen die hun vertrekpunt nemen in een al bestaand (politiek) stelsel, waarbinnen het handelen van afzonderlijke personen inhoud en betekenis krijgt. Centraal in zulke benaderingen staat het concept ‘politiek systeem’. Van de systeembenaderingen die in de politicologie gebruikt worden, worden er hier drie geschetst: de algemene systeem-benadering, het structureel-functionalisme en de communicatietheorie.1

6.2 Algemene systeemtheorie

Systeemtheorie in de wetenschap der politiek is afgeleid van algemene systeemtheorie, zoals die met name is ontwikkeld in de biologie door de Oostenrijkse geleerde Ludwig von Bertalanffy.2 Voor deze theorie is het inzicht bepalend dat allerlei afzonderlijke elementen wederzijds invloed op elkaar uitoefenen en met elkaar een geheel vormen dat meer is dan de som van de delen, omdat dit geheel tot op grote hoogte bepaalt wat er met de afzonderlijke elementen gebeurt. Zo vormen de planten en dieren in een duinlandschap met elkaar een (eco)systeem, in de zin dat de onderlinge ketens van afhankelijkheid en beïnvloeding bepalen waar en in welke mate de verschillende soorten in een dergelijk systeem groeien en bloeien. Het begrip ‘systeem’ werd door Bertalanffy simpelweg omschreven als ‘a set of units with relationships among them’.3 Aan die definitie voldoet zowel het zonnestelsel, een stoomma-

chine als het menselijk lichaam, en systeemtheorie vindt dan ook in zeer uiteenlopende disciplines toepassing. Als men een bepaalde constellatie beschrijft als een ‘systeem’, dan gaat het vooral om twee zaken: het is mogelijk een grens aan te geven tussen het systeem en zijn omgeving; en de meeste processen binnen dat systeem kunnen worden verklaard uit de werking van het systeem, en niet door factoren daarbuiten.

David Easton

David Easton (geboren 1917) publiceerde in 1953 The Political System4, een boek dat wordt beschouwd als het begin van de ‘behavioral revolution’ in de Amerikaanse politicologie. Hij betoogde daarin dat de wetenschap der politiek in zijn kinderschoenen was blijven staan, omdat de beoefenaren ervan zich meer bezighielden met de geschiedenis van politieke ideeën en instituties, en met het uitspreken van waarde-oordelen over politieke kwesties, dan met het zoeken naar algemene verklaringen van politiek gedrag. Zulke verklaringen, stelde Easton, vinden hun meest geschikte vertrekpunt in het concept van een ‘politiek systeem’5, waaronder hij - zoals in hoofdstuk 1 al bekend werd - die dimensie van de samenleving verstaat, waar de gezaghebbende toedeling van waarden plaatsvindt.

The Political System is in grote mate een programmatisch boek. Easton zet erin uiteen wat er mis is met de (toen) bestaande wetenschap der politiek, en hoe een echt wetenschappelijke theorie van de politiek - of liever gezegd, van het politieke systeem - eruit zou moeten zien. Maar die theorie zelf heeft hij daar niet geformuleerd. Dat gebeurde pas twaalf jaar later in een tweetal boeken: A Framework for Political Analysis, en A Systems Analysis of Political Life.6 Zijn algemene theorie van het politieke systeem staat ook bekend als input-output-analyse (oftewel ‘invoer-uitvoer-analyse’). Het politieke systeem, ‘that system of interactions in any society through which binding or authoritative allocations are made and implemented’7, ligt in een omgeving die uit twee delen bestaat: het ‘intrasocietal’ en het ‘extrasocietal’. Het eerste bestaat uit alle andere subsystemen van een samenleving, zoals het economische en het culturele; het tweede uit andere systemen, zoals bijvoorbeeld het internationale systeem. (Hoewel Easton dat niet duidelijk zegt, verstaat hij onder ‘society’, ‘samenleving’, in feite de nationale staat.)

De input-output-analyse is vooral geïnteresseerd in de uitwisselingen en transacties die zich afspelen tussen het politieke systeem en zijn omgeving. Het politieke systeem wordt opgevat als een geheel dat ‘inputs’ transformeert in ‘outputs’, en de vraag die bij Easton uiteindelijk centraal staat is, onder welke omstandigheden politieke systemen, ondanks de druk vanuit de omgeving waaraan ze blootstaan, intact blijven (‘persistence’). Centraal staat daarbij het begrip ‘stress’. (‘Stress will be said to occur when there is a danger that the essential variables’ (namelijk van een politiek systeem) ‘will be pushed beyond what we may designate as their critical range’.8 Vervolgens onderscheidt Easton twee soorten ‘inputs’: ‘demands’ en ‘supports’:

‘A demand may be defined as an expression of opinion that an authoritative allocation with regard to a particular subject matter should or should not be made by those responsible for doing so’.9

De (cyclische) werking van het politieke systeem bestaat uit de articulatie van herkenbare eisen, de verwerking van zulke ‘demands’ tot specifieke politieke issues, en de omzetting van de laatsten in bindende besluiten (‘output’), dat wil zeggen in overheidsbeleid. (Zie schema 6.1)



illustratie
Schema 6.1 Eastons model van het politieke systeem
Bron: Michael Weinstein: Systematic Political Theory, Columbus, Ohio: Charles Merrill, 1971, 19.


‘Stress’ ontstaat door een overbelasting aan ‘demands’. Het kan dan gaan om teveel eisen (‘volume stress’), of om bijzondere eisen (‘content stress’) die het politieke systeem niet zomaar aankan. De beschikbare tijd vormt een afzonderlijke factor van ‘stress’: hoe geringer deze is, hoe groter vanzelfsprekend de ‘stress’. Er zijn vier typen van regulerende mechanismen om overbelastingsproblemen als gevolg van deze vorm van ‘stress’ op te lossen.

-‘Gatekeeping’ - het bewaken van de toegang tot het politieke systeem (door ‘sluiswachters’, bijvoorbeeld politieke partijen).
-Culturele normen - die het aantal eisen beperken en reguleren, bijvoorbeeld door middel van de ‘gematigde burger’ uit de in hoofdstuk 2 besproken theorie van Almond en Verba.
-Verbetering van de communicatiecapaciteit - zodat meer eisen beter verwerkt kunnen worden, bijvoorbeeld door decentralisatie van de besluitvorming.
-Reductie-mechanismen - die tijdens het conversieproces de ingevoerde eisen beter behandelbaar maken, bijvoorbeeld door gebruik te maken van standaardprocedures.

Het tweede type input bestaat uit steun (‘support’).

‘A supports B either when A acts on behalf of B or when he orients himself favorably toward B. B may be a person or group; it may be a goal, idea, or institution’.10

Steun kan specifiek of diffuus zijn. In het eerste geval wordt steun gegeven omdat aan bepaalde wensen is tegemoet gekomen. Bij diffuse steun gaat het om een algemeen geloof in de legitimiteit van de politieke gemeenschap als zodanig (‘de Nederlandse staat’), van de bestaande regeringsvorm (‘parlementaire democratie’) of van degenen die op een bepaald moment aan de macht zijn (‘het kabinet Kok’). ‘Stress’ doet zich ook met betrekking tot steun voor. In de eerste plaats kan er negatieve steun ontstaan: oppositie; in de tweede plaats kan geen enkel politiek systeem alle ‘demands’ inwilligen, en daaruit volgt dat specifieke steun alleen nooit voldoende is om het politieke systeem verder te laten bestaan.11 De persistentie van een gegeven politiek systeem is afhankelijk van een minimum aan steun voor elk van de drie genoemde politieke objecten: politieke gemeenschap, regime en gezagsdragers. Er kunnen verschillende mechanismen voor het tegengaan van ‘support stress’ worden onderscheiden:

-‘Structural regulation’ - het veranderen van elementen van het politieke systeem, bijvoorbeeld het kiesstelsel, om zo meer steun te vinden.
-‘Generation of diffuse support’ - het vergroten van de legitimiteit van het politieke systeem als zodanig.
-‘Generation of specific support’ - het opwekken van steun voor specifieke politieke leiders, partijen of maatregelen.

De ‘output’ van het politieke systeem bestaat uit de gezaghebbende toedeling van waarden. Deze gebeurt op basis van de eisen die als ‘input’ het systeem binnenkomen. De mate waarin een bevredigende ‘output’ wordt geproduceerd door het

politieke systeem, vormt de derde factor die de persistentie van politieke systemen verklaart, naast de mechanismen die ‘stress’ aan de input-zijde bij ‘demands’, respectievelijk ‘support’ beheersen. De input-output-analyse legt tenslotte een zwaar accent op het verschijnsel feedback, waardoor het zelf-lerend (=cybernetisch), en daarmee zichzelf aanpassend vermogen van het politieke systeem wordt bepaald. Feedback is het proces waarbij informatie over de prestaties van een systeem zodanig wordt verwerkt en overgebracht dat het daaropvolgend gedrag van het systeem erdoor wordt beïnvloed. Feedback-mechanismen kunnen echter niet alleen de zelf-sturende (lerende) capaciteit van het politiek systeem vergroten, maar ook als ‘storingen’ optreden. In de politiek-administratieve subsystemen van het politieke systeem worden de binnenkomende eisen vaak vervormd, waardoor de ‘output’ niet adequaat is ten opzichte van de ‘input’. Door het feedbackmechanisme leidt dit tot foutieve terugkoppeling. Zo wordt bijvoorbeeld de behoefte aan meer cellen voor veroordeelde misdadigers als ‘input’ ingevoerd in het politieke systeem. Door gebrek aan interne informatie en doordat de besluitvorming niet op dit probleem is afgestemd, wordt echter geen gebruik gemaakt van de capaciteit aan leegstaande cellen. In plaats hiervan wordt de ‘output’ nu het besluit om meer gevangenissen te bouwen, waardoor de foutieve informatieverwerking binnen het politieke systeem in feite wordt versterkt.

Kritiek

De voornaamste kritiek die op de algemene systeemtheorie en de input-output-analyse is geformuleerd, komt erop neer dat deze wel een uitgewerkt begrippenkader voor de beschrijving en interpretatie van politieke processen levert, maar tot nu toe niet werkelijk in empirisch onderzoek gebruikt is en op haar (fase 4 en 5 van de empirische cyclus) wetenschappelijke waarde is getoetst. In de enige mij bekende toepassing van zijn theorie, in een empirisch onderzoek door Easton zelf naar politieke socialisering onder middelbare scholieren in Chicago, doet Eastons theorie alleen maar descriptief dienst, als een reeks begrippen waarin (sommige) onderzoeksresultaten zijn beschreven.12

Deze kritiek is in de loop van de jaren steeds overtuigender geworden, en wel door twee ontwikkelingen. In de eerste plaats zijn de beloften van de ‘behavioral revolution’ niet ingelost; ik hoef dat hier niet toe te lichten, na wat ik daarover al in hoofdstuk 3.3 heb opgemerkt. In de tweede plaats heeft de algemene systeemtheorie wel veel invloed uitgeoefend, maar is zij eigenlijk nooit anders gebruikt dan als een begrippenkader waarin men bevindingen kan presenteren.

Een tweede punt van kritiek luidt dat de algemene systeemtheorie weliswaar wijd en zijd - descriptief - wordt gebruikt, maar dat dit vooral te danken is aan het abstracte karakter ervan. ‘Using its concepts, a wide variety of empirical studies, hypotheses and data may be ordered and understood... But it is difficult to say such

studies support Easton's framework. Rather, they simply fit within it’, schrijft bijvoorbeeld David Garson.13 Hij wijst erop dat Eastons hoge niveau van abstractie het onmogelijk maakt om zijn vraag naar de ‘persistentie’ van politieke systemen empirisch te beantwoorden. Want op de wijze waarop Easton het probleem stelt is noch de Russische Revolutie, noch de ineenstorting van de communistische regimes in 1989 op te vatten als een voorbeeld van mislukte persistentie. Er veranderde wel het een en ander in 1917 en 1989, maar veel bleef toch ook hetzelfde, en op zijn niveau van abstractie is het zeer wel mogelijk beide gebeurtenissen te beschrijven in termen van stress e.d., zonder tot de conclusie te komen dat ‘het Russische politieke stelsel’ in 1917 of in 1989 ophield voort te bestaan.

In de derde plaats worden de algemene systeemtheorie allerlei methodologische verwijten gemaakt, die erop neer komen dat de centrale begrippen ervan onduidelijk zijn, of in de praktijk niet zijn toe te passen.14 Van belang is daarbij vooral de kritiek dat deze benadering zo gepreoccupeerd is met het Hobbesiaanse probleem van sociale orde, dat in haar termen verandering en discontinuïteit eigenlijk niet verklaard kunnen worden. In het verlengde daarvan komt het politieke verwijt dat er daarom sprake is van een ingebouwd ‘conservatief vooroordeel’. Deze punten van kritiek zijn nog vaker geuit ten aanzien van het structureel-functionalisme; ik ga er bij de bespreking van deze benadering verder op in.

6.3 Structureel-functionalisme, of functionele analyse

Structureel-functionalisme, ook wel functionele analyse genoemd,15 is een benadering die haar oorsprong vindt in het werk van culturele antropologen als Bronislaw Malinowski (1884-1942) en A.R. Radcliffe-Brown (1881-1955). De eerste verrichtte onderzoek in Australië en de Stille Zuidzee, waarvan vooral dat naar de Papoea-bewoners van de Trobriand eilanden klassiek is geworden.16 In zijn onderzoek naar de cultuur van volken als de Trobrianders ontwikkelde hij de hypothese dat allerlei voor een westerling zonderlinge gebruiken en praktijken opgevat kunnen worden als mechanismen om het overleven van de betreffende groep veilig te stellen. Zij hadden een ‘functie’, in de zin dat zij bijdroegen aan de instandhouding van een bepaalde cultuur. Radcliffe-Brown voerde in plaats van het begrip ‘cultuur’ dat van ‘sociaal

systeem’ in, en vatte dit op als een geheel waarbinnen bepaalde gedragspatronen (‘structuren’) functies uitoefenen die gericht zijn op het instandhouden van een samenleving. Het structureel-functionalisme werd in de jaren veertig en vijftig met name door Talcott Parsons17 en Robert K. Merton18 theoretisch gestalte gegeven, en was daarna tot in de jaren zeventig de dominante benadering in de sociologie, culturele antropologie en politicologie.19

Centraal in het structureel-functionalisme staat de vraag hoe sociale systemen intern gereguleerd worden en zich handhaven. Iets algemener gesteld: welke structuren vervullen onder welke voorwaarden bepaalde functies in een systeem? Een functie wordt dan gedefinieerd als de objectieve consequentie van een bepaald handelingspatroon voor het betreffende systeem. Een structuur wordt gevormd door regelmatig terugkerende handelingspatronen, of door instituties die daaruit zijn ontstaan. Dit analytische onderscheid tussen structuur en functie biedt een handzaam instrument voor het vergelijken van sociale systemen. In de westerse samenleving is het nog steeds normaal dat de vaderrol in het opvoedingsproces wordt vervuld door de biologische vader. In bepaalde samenlevingen in de Stille Zuidzee wordt deze echter vervuld door de oudste broer van de moeder. Dezelfde functie (namelijk een bepaald onderdeel van het opvoeden van kinderen) wordt in deze samenlevingen dus vervuld door geheel verschillende structuren (biologische vader versus broer van de moeder). Het vergelijken van sociale of politieke systemen komt zo neer op het onderzoek naar welke functies door welke structuren in de onderscheiden systemen worden uitgeoefend.

Twee begrippen zijn in dit verband van speciaal belang. Het eerste is het begrip ‘functioneel equivalent’. Daarmee wordt bedoeld dat dezelfde functie (in principe) binnen een sociaal systeem door verschillende structuren kan worden uitgeoefend; het voorkomen van dergelijke equivalenten vergroot het inzicht in de interne dynamiek en plooibaarheid van systemen. Het tweede begrip heet ‘functionele vereisten’. Een uitgangspunt van het structureel-functionalisme is dat een sociaal systeem zich alleen maar kan handhaven als daarbinnen een aantal functies wordt uitgeoefend. Dit zijn de ‘functionele vereisten’ van dat systeem. Bekend in dit opzicht is het zogenaamde

AGIL-schema dat Parsons en zijn collega's in 1951 formuleerden en verder uitwerkten in hun Working Papers in the Theory of Action.20 AGIL staat voor:

-Adaptative (= aanpassend)
-Goal-attaining (= doel bereikend)
-Integrative (= integrerend)
-Latent pattern maintaining (= patroon handhavend)

Volgens Parsons heeft elk sociaal systeem te maken met vier soorten problemen om te kunnen overleven. In de eerste plaats moet het in staat zijn zich aan te passen aan ontwikkelingen buiten het systeem; daarnaast moet het in staat zijn de interne doelstellingen ervan te realiseren en de elementen van het systeem samenhang te laten vertonen; en tenslotte moet ervoor gezorgd worden dat interne spanningen voorkomen worden, onder andere door het handhaven van gemeenschappelijke patronen, symbolen, smaak en dergelijke.21 Deze vier functies worden alle opgevat als noodzakelijk voor het goed en blijvend functioneren van elk (politiek) systeem. Het is overigens duidelijk dat Parsons hier ‘functionele vereisten’ op een wel heel hoog niveau van abstractie formuleert.22

Manifeste en latente functies

Het jargon van deze benadering is vrij ingewikkeld en abstract, maar uit onderstaand voorbeeld (van Robert K. Merton) blijkt dat er wel degelijk concrete situaties en ontwikkelingen mee beschreven en geïnterpreteerd kunnen worden. Merton analyseert hier de ‘functies’ van de traditionele ‘partijmachine’ in Amerikaanse steden. (Mijn cursivering - BT).

The old machine was a structure that served the function of adjusting immigrants at urban America. Its functional prerequisites included prior urbanization and immigration, the structural prerequisites for which included foremost the development of steam industry (which in turn had the functional prerequisite of inexpensive labor). Continuation of immigration was a structural requisite of the urban political machine (presence of immigrants was the functional requisite). Decline of immigration and the growth of professionalization were among the dysstructures resulting in the dysfunctions (for the unit of the political machine subsystem) of fewer immigrants and fewer patronage jobs. Lacking these structural-functional requisites, the unit has failed to persist. The problem arises because only recently has the hitherto latent function of political machines in aiding the low-skilled adjust to urban life become recognized. The poverty program is an effort
to find a structural equivalent to fulfil that eufunction formerly fulfilled by the machines.23

In dit fragment wordt het onderscheid dat Merton introduceerde tussen ‘manifeste’ en ‘latente’ functies niet expliciet gemaakt, maar in feite is het constituerend voor zijn betoog. Verder komen er nog twee begrippen voor die Merton introduceerde: ‘eufunctie’ en ‘disfunctie’. De eerste draagt positief bij aan de instandhouding van het systeem, voor de tweede geldt het omgekeerde. ‘Manifeste functies’ definieert Merton als ‘those objective consequences contributing to the adjustment or adaptation of the system which are intended and recognized by participants in the system’; bij ‘latente functies’ gaat om zulke consequenties die niet bedoeld zijn door de deelnemers aan het systeem, en door hen ook niet worden onderkend.24

Wat Merton in het bovenstaande betoogt is dat de traditionele partijorganisatie in de grote steden van Amerika een latente functie had, die noch door de corrupte partijbazen, (die stemmen van laaggeschoolde immigranten wonnen door hun gunsten te verlenen), noch door de hervormers die aan deze praktijken een einde wilden maken werd opgemerkt, en die door niemand als zodanig was bedoeld: namelijk het integreren van immigranten in de Amerikaanse samenleving. Veel functionele analyses hebben als teneur dat bepaalde gebruiken en instituties heel andere, dus latente, functies hebben dan hun ogenschijnlijke en officiële. Merton ziet in dit onderdeel van het structuur-functionalisme een belangrijk instrument om greep te krijgen op een van de voornaamste problemen van de sociale wetenschappen: hoe inzicht te verwerven in de wijze waarop menselijk handelen steeds weer onbedoelde gevolgen heeft.

Vergelijkende politicologie

In de vergelijkende studie van politieke systemen gaat het er om, vast te stellen door welke verschillende (of identieke) structuren de functionele vereisten voor de werking van het systeem worden uitgeoefend, en welke functionele equivalenten er blijken te bestaan. Een toepassing van het structureel-functionalisme in de wetenschap der politiek, die ook dit vergelijkend perspectief geeft, is te vinden in het invloedrijke werk van Almond en Bingham Powell, Comparative Politics.25 Het politieke sys-

teem wordt door hen gedefinieerd als ‘all the interactions which affect the use or threat of use of legitimate physical coercion.’26 Dat sprake is van een politiek ‘systeem’, impliceert twee belangrijke zaken. In de eerste plaats dat de elementen van dat systeem interdependent zijn. Als er aan één element iets verandert, dan werkt dat door op de andere. In de tweede plaats is er sprake van een grens tussen systeem en omgeving. Als burgers bijvoorbeeld hun werk verlaten om naar het stembureau te gaan, overschrijden zij de grens tussen het economische en het politieke systeem.

In de theorie van Almond en Bingham Powell worden vervolgens de begrippen ‘structuur’ en ‘cultuur’ geïntroduceerd. ‘Structuur’ zijn de waarneembare activiteiten die het politieke systeem vormen en een zekere regelmaat vertonen. Dergelijke activiteiten worden verricht door mensen in een bepaalde sociale rol. Een structuur in het politieke systeem kan dus ook beschreven worden als een verzameling van met elkaar verbonden rollen, zoals bijvoorbeeld een parlement. Maar waarom dat dan niet meteen bij die naam genoemd? In de eerste plaats omdat uitdrukkingen als ‘lid van de Tweede Kamer’ en ‘parlement’ niet naar feitelijk gedrag verwijzen, maar naar formele, staatsrechtelijke definities. En in de tweede plaats omdat algemene termen die naar feitelijk gedrag verwijzen, noodzakelijk zijn voor vergelijkende politieke analyse. Tenslotte zijn er ‘parlementen’, zoals die van de voormalige communistische regimes, die feitelijk helemaal niet functioneren als parlementen in Westerse democratieën. Maar het is ook heel wel mogelijk dat in weer andere politieke systemen lichamen bestaan, die helemaal niet ‘parlement’ heten, maar wel tot op zekere hoogte dezelfde activiteiten verrichten als Westers-democratische parlementen, zoals de ‘majlis el-chura’ (raadgevende vergadering) in traditionele Arabische vorstendommen. De basiseenheid van het politieke systeem is de politieke rol, die betrekking heeft op de activiteiten van het individu in het politieke proces. De auteurs leggen de verbinding tussen ‘structuur’ en het politieke systeem als geheel op deze wijze:

‘Beginning with the concept of role as one of the basic units of a political system, we may speak of a subsystem (for example a legislative body) as consisting of related and interacting roles; and of the political system as a set of interacting subsystems (for example, legislatures, electorates, pressure groups, and courts).’27

De psychologische dimensie van een politiek systeem wordt vervolgens door hen aangeduid als ‘politieke cultuur’: de attitudes, opvattingen en waarden die leven onder de leden van het politieke systeem, en onder speciale groepen daarvan. Deze zijn het resultaat van een proces dat zij ‘politieke socialisatie’ noemen, en dat iedereen ondergaat als hij opgroeit en een bepaalde rol in het politiek systeem krijgt toebedeeld.

Het politieke proces bestaat eruit dat vanuit de omgeving, of vanuit het politieke systeem zelf, ‘inputs’ worden gegenereerd, die door het systeem worden verwerkt tot ‘outputs’, waarna deze laatsten invloed uitoefenen op de omgeving; uiteindelijk kan ‘feedback’ ervoor zorgen dat daardoor het politieke systeem zelf verandering ondergaat. De theorie loopt hier gelijk op met die van Easton, en dat geldt ook voor het onderscheid in inputs dat wordt gemaakt tussen ‘demands’ en ‘supports’. Almond en Bingham Powell classificeren deze twee categorieën echter anders. Zij stellen dat er vier soorten ‘demands’ zijn:

1.Het eisen van een bepaalde allocatie van goederen en diensten. Bijvoorbeeld: een nieuwe weg, verkorting van werktijd, lagere autokosten.
2.Het eisen van bepaalde reguleringen van gedrag, zoals abortuswetgeving, een rookverbod in publieke ruimten, snelheidslimieten voor auto's.
3.Het eisen van bepaalde mogelijkheden om aan het politieke systeem deel te nemen. Bijvoorbeeld stemrecht of de vrijheid om te demonstreren.
4.Het eisen van informatie en communicatie, waaronder de auteurs lijken te verstaan dat men eist dat de regering haar bedoelingen duidelijk maakt, of in tijden van crisis haar vastberadenheid tentoonspreidt.

Deze vier soorten ‘demands’ kunnen in alle mogelijke combinaties voorkomen.28

Er zijn ook vier soorten ‘supports’:

1.Materiële, zoals het betalen van belasting, of het vervullen van dienstplicht.
2.Het gehoorzamen aan wetten en regels.
3.Politieke participatie, zoals het meedoen aan verkiezingen.
4.Het betuigen van loyaliteit aan de politieke autoriteiten, of de symbolen van het politieke systeem. De vlag uitsteken op 30 april en 5 mei, bijvoorbeeld.

Algemeen gesproken richten ‘demands’ zich op het beleid dat in het politieke systeem wordt geformuleerd, terwijl ‘supports’ de hulpbronnen verschaffen op basis waarvan het effectief kan functioneren.29 Aan de ‘output’-zijde van het politieke systeem kunnen vier soorten transacties worden onderscheiden. (Die meestal min of meer parallel lopen met de vier onderscheiden soorten ‘supports’.)

1.Extractie: het innen van belastingen, het opeisen van tribuut of van persoonlijke diensten.
2.Gedragsregulering.
3.De verdeling van goederen, diensten, kansen, eer, status.
4.Symbolische output, waarbij waarden worden benadrukt, politieke symbolen worden gemanifesteerd, etc.30

Alle politieke systemen moeten identieke functies vervullen, willen zij overleven; en die kunnen op drie niveaus worden bekeken. Het eerste niveau betreft de prestaties (‘capabilities’) van het systeem ten opzichte van zijn omgeving. Achtereenvolgens gaat het om regulatieve, extractieve, distributieve en responsieve prestaties. De

betekenis van de drie eerste termen zal duidelijk zijn na de voorafgaande bespreking van soorten ‘output’; ‘responsief’ slaat op de mate waarin de omzetting van ‘inputs’ in ‘outputs’ rekening houdt met de wensen en verlangens van de bevolking. Politieke stelsels verschillen van elkaar door hun geheel eigen combinatie van deze vier vormen van prestaties. Over het algemeen wordt een systeem getypeerd door de meest nadrukkelijk aanwezige vorm, zoals bijvoorbeeld in het geval van totalitaire regimes, waarvoor het regulerend - hoewel ook het extractieve - vermogen het meest karakteristiek is. Despotische regimes uit het verleden werden gekenmerkt door extractieve prestaties, maar waren nauwelijks tot regulatieve prestaties in staat.31 Democratische politieke systemen onderscheiden zich daarentegen door hun responsieve capaciteit. Dergelijke systemen worden ook wel als ‘open’ gekenschetst. Dat ‘open’ slaat dan op het letterlijk openstaan voor impulsen uit de omgeving. Wat democratische verzorgingsstaten tenslotte typeert is het daarbij komende vermogen tot (re)distributie, zoals dat bijvoorbeeld tot uitdrukking komt in de herverdeling van inkomens.

In nauw verband met het eerste niveau van functioneren staan de functies van het tweede niveau in het politieke systeem. Deze hebben betrekking op het intern functioneren, in systeemtaal aangeduid als conversieprocessen; conversie is het proces waarin ‘input’ wordt omgezet in ‘output’. In elk politiek systeem moeten zes van zulke conversieprocessen plaatsvinden, volgens Almond en Bingham Powell:

-‘Interest articulation’ - het formuleren van eisen of verlangens vanuit de bevolking.
-‘Interest aggregation’ - het combineren van deze eisen en verlangens tot alternatieve beleidsvoorstellen.
-‘Rule making’ - het formuleren van gezaghebbende regels.
-‘Rule application’ - het toepassen en afdwingen van die regels.
-‘Rule adjudication’ - het toepassen van regels in afzonderlijke gevallen, zoals in de rechtspraak.
-‘Communication’ - het verbinden van alle bovengenoemde activiteiten met elkaar, zowel binnen het politieke systeem als tussen het systeem en zijn omgeving.

Deze functies kunnen binnen het systeem als geheel door verschillende subsystemen worden uitgeoefend. Zo zouden we het Nederlandse parlement als voorbeeld van zo'n subsysteem kunnen zien en ‘rule making’ als de bijbehorende functie. Bij het maken van dit soort combinaties moeten we overigens wel oppassen dat we het feitelijk functioneren (zoals dat uit onderzoek blijkt) niet verwarren met louter formele bepalingen (die vaak meer de norm dan de werkelijkheid aangeven). Het Nederlandse parlement is - zij het niet het enige in het Koninkrijk - staatsrechtelijk een wetgevend orgaan, maar of het zich bij uitstek met het deelproces van ‘rule making’ bezighoudt, is maar de vraag. Het is ook niet zo, dat alle zes functies per definitie elk door één subsysteem worden uitgeoefend. Om bij het voorbeeld te blijven: ‘rule making’ is breder dan wetgeving, en blijft daarmee niet binnen de grenzen van het parlement als subsysteem.

De derde en laatste soort functies omvat het in stand houden en het aanpassen van het politieke systeem aan veranderde druk uit de omgeving. De uitoefening hiervan geschiedt onder andere via socialisatie en recrutering van individuen in of ten behoeve van het politieke systeem.32

Deze structureel-functionalistische benadering in de wetenschap der politiek, heeft toepassing gevonden in een reeks monografieën over afzonderlijke staten.33 Daarnaast wordt het functionalistische perspectief vrijwel onvermijdelijk gebruikt in de vergelijkende studie van politieke systemen (waaronder in de praktijk vrijwel altijd nationale staten worden verstaan) ook al wordt dat niet precies gedaan volgens het hierboven geschetste theoretische kader.34

Kritiek

Op de structureel-functionalistische benadering is in de loop van de jaren veel kritiek uitgeoefend. Deze kritiek draagt gedeeltelijk een wetenschapstheoretisch, gedeeltelijk een theoretisch en gedeeltelijk een politiek-ideologisch karakter. Wetenschapstheoretisch luidt het centrale punt van kritiek dat functionele verklaringen logisch niet deugen, omdat ze het gevolg van een bepaald verschijnsel aanmerken als oorzaak ervan.35 Het klassieke voorbeeld is hier de verklaring die Durkheim in Les formes élémentaires de la vie réligieuse (1906) gaf van het verschijnsel godsdienst. Het ontstaan en bestaan van godsdienst schreef hij namelijk toe aan de samenbindende functie die deze uitoefende voor de groep of stam. Maar die functie kan logischerwijs hoogstens het gevolg zijn van een gezamenlijke religie, en niet het ontstaan van een godsdienst verklaren. Deze kritiek is juist, maar niettemin is het in principe mogelijk functionalistische verklaringen te formuleren die er niet door getroffen worden.36

De theoretische kritiek draait vooral om het verwijt dat de structureel-functionalistische benadering een statisch karakter draagt; gepreoccupeerd is met de instandhouding van wat al is, en niet goed sociale verandering kan verklaren. Een zwakkere versie van deze kritiek stelt dat de benadering te weinig oog heeft voor dynamiek in

en van sociale systemen.37 Deze kritiek treft slechts ten dele doel. In de eerste plaats is overtuigend aangetoond dat sociale verandering in beginsel zeer wel kan worden verklaard binnen de context van het structureel-functionalisme.38 Dit laat onverlet dat functionele analyses in het algemeen meer gaan over stabiliteit en continuïteit dan over verandering en desintegratie. In de tweede plaats heeft de categorie ‘conflict’ wel degelijk een plaats binnen deze benadering, zoals Lewis Coser overtuigend aantoonde met The Functions of Social Conflict.39

Tenslotte is er de politiek-ideologische kritiek. Deze ligt in het verlengde van de voorgaande. Zij komt er op neer dat de structureel-functionalistische benadering door haar voorkeur voor stabiliteit een ingebouwd conservatief vooroordeel bevat, en de neiging heeft het bestaande te loven omdat wat is, wel ergens goed voor is.40

6.4 De communicatietheorie

De communicatietheorie is een variant van de systeembenadering, die zich concentreert op de wijze waarop informatie door het politieke systeem wordt verwerkt en gebruikt. Het eerste werk waarin deze benadering werd toegepast, is Nationalism and Social Communication van Karl W. Deutsch.41 Daarin tracht hij het verschijnsel ‘nationalisme’ te verklaren uit de intensiteit en reikwijdte van sociale communicatie binnen en tussen groepen, waarbij hij - op karakteristieke wijze - een ‘volk’ definieert als ‘a larger group of persons linked by (...) complementary habits and facilities of communication’.42

In 1963 verscheen The Nerves of Government, dat kan worden beschouwd als de centrale uiteenzetting van de communicatietheorie - ook al is het door de auteur aangeduid als een ‘interim report from an ongoing intellectual enterprise’.43 Daarna is de theorie noch door Deutsch, noch door anderen verder uitgewerkt; wel kan zijn

Politics and Government44 worden beschouwd als een poging de theorie toe te passen in een algemeen leerboek over politiek. Het eerste deel behelst een op de werkelijkheid toegeschreven verhandeling vanuit de communicatietheorie; in het tweede worden de politieke systemen van Groot-Brittannië, Frankrijk, de Bondsrepubliek Duitsland, de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie beschreven en vergeleken.

The Nerves of Government

De theorie van Deutsch, zoals hij die in dit boek ontwikkelt, heeft een hogelijk abstract karakter, en steunt sterk op cybernetica, de leer van de automatische regelings- en communicatiemechanismen.45 Vanuit cybernetisch gezichtspunt verwerpt Deutsch de notie dat het in de politiek allereerst om macht gaat.46 Neen, politiek is de ‘dependable coordination of human efforts and expectations for the attainment of the goals of the society’.47 Deze definitie volgt uit de stelling dat voor zelfs maar van een poging tot machtsuitoefening gesproken kan worden, men eerst over de benodigde informatie moet beschikken, en over de mogelijkheid om die door te geven. Een bevel dat niet overkomt, of onbegrijpelijk is, wordt per definitie niet uitgevoerd. De vraag die daarom centraal staat in zijn theorie is: hoe kunnen politieke systemen menselijke activiteiten coördineren teneinde bepaalde doelen te bereiken in een wereld die voortdurend verandert, en waar steeds andere problemen ontstaan?

Het basisconcept in de theorie van Deutsch is het ‘learning net’, gedefinieerd als ‘any sytem characterized by a relevant degree of organization, communication, and control, regardless of the particular processes by which messages are transmitted and its functions carried out’.48 Dat is een wel heel algemene omschrijving, waarin zowel een individu, groepen mensen en organismen als zelfs bepaalde machines (bijvoorbeeld een thermostaat) passen. Een politiek systeem is ook zo'n ‘leernetwerk’ dat idealiter een zichzelf sturend geheel is. Dit vereist een relatief stabiele strategie en een flexibele tactiek. Een leernetwerk kent drie basiselementen: ‘receptors’, ‘effectors’ en ‘feedback controls’. Receptoren verzamelen informatie uit de omgeving. Effectoren voeren beslissingen uit, en feedbackmechanismen informeren het systeem over de mate waarin genomen beslissingen tot het beoogde doel hebben geleid. Een complex leernetwerk als een politiek systeem kan zijn doeleinden veranderen, en zijn feed-

backmechanismen anders afstellen; daardoor kan het zijn autonomie (ten opzichte van de omgeving) vergroten.

Autonome systemen moeten noodzakelijkerwijs drie soorten informatie ontvangen. Allereerst informatie over hun omgeving, zodat zij zich aan veranderingen kunnen aanpassen. In de tweede plaats moeten zij informatie over hun verleden verkrijgen, zodat zij hun integriteit kunnen bewaren. In de derde plaats hebben zij informatie nodig over henzelf en hun verleden, om zichzelf te handhaven. Waar het dan in een politiek systeem om gaat, is dat de besluitvorming de grens in het oog houdt tussen het handhaven van patronen uit het verleden en het aanpassen aan gewijzigde omstandigheden. Hier tekent zich een dilemma af tussen zelfvernietiging, omdat niet meer op nieuwe informatie wordt gereageerd, en zelfontbinding, omdat informatie uit het verleden wordt genegeerd. ‘Without memory there is no autonomy and without adaptation there is no system’, zo vat Weinstein op bevattelijke wijze het ingewikkelde betoog van Deutsch samen.49 Een politiek systeem moet dus op een koers aansturen die ligt tussen de Skylla van zelfvernietiging en de Charybdis van zelfontbinding. Er zijn volgens Deutsch zes manieren waarop een politiek systeem kan falen; zij komen er alle zes op neer dat het systeem ten prooi valt aan deze Skylla, dan wel wordt opgeslokt door de Charybdis.50

-In de eerste plaats omdat het een tekort aan macht ondervindt, waardoor het niet de hulpbronnen kan mobiliseren die nodig zijn voor het bereiken van zijn doelen.
-In de tweede plaats omdat de receptoren niet voldoende informatie opdoen die het systeem nodig heeft om zijn doel te bereiken.
-In de derde plaats omdat de effectoren het niet goed doen. Zij zijn niet in staat de binnenkomende informatie te verwerken tot een besluit dat wordt uitgevoerd.
-In de vierde plaats kan een politiek systeem tenonder gaan doordat het zijn geheugen verliest, dat wil zeggen: het kan niet meer van het verleden leren.
-In de vijfde plaats omdat het systeem zo rigide is geworden dat zijn interne organisatie niet meer gedeeltelijk kan worden aangepast aan veranderde invloeden vanuit de omgeving. Dit wijst op het falen van de feedbackmechanismen.
-In de zesde plaats omdat het systeem ook niet in staat is tot een fundamentele reorganisatie.51

Terugkoppelingsprocessen

De mate waarin een politiek systeem zichzelf handhaaft en er in slaagt zijn doelen te bereiken, zoveel is het uit het voorgaande wel duidelijk geworden, hangt in hoge mate af van de feedback-processen in dat systeem. Het is daarom de moeite waard

hierop nader in te gaan. Het belangrijkste begrip is hier ‘negatieve feedback’. Negatieve feedback (=terugkoppeling, maar ik laat het begrip verder onvertaald, omdat het zo ook in het Nederlands is ingeburgerd) verwijst naar het proces waarbij informatie over de gevolgen van de werking van een systeem zo wordt teruggekoppeld, dat het doel beter wordt bereikt. Een voorbeeld daarvan is een thermostaat, die de verwarmingsbron afsluit als de temperatuur te hoog is geworden. Negatieve feedback vormt met andere woorden de kern van het leervermogen van een systeem.

Bij het begrip ‘negatieve feedback’ voert Deutsch een viertal andere begrippen in, die de werking ervan nauwkeuriger kunnen typeren: ‘load’, ‘lag’, ‘gain’ en ‘lead’.

-‘Load’ (belasting) omschrijft hij als ‘the extent and speed of changes in the position of the target relative to the goal-seeking system’.52 Hoe groter de ‘load’, hoe groter de kans dat het feedback-mechanisme faalt. (Bijvoorbeeld: hoe sneller en wendbaarder een vliegtuig, hoe moeilijker het is dit in het vizier of de volgradar van een luchtafweersysteem te krijgen en te houden.)
-‘Lag’ (achterblijven) verwijst naar de tijd die verstrijkt tussen de ontvangst van informatie over de positie van het doelwit, en de reactie van het systeem.
-‘Gain’ (winst) is de correctie die door het systeem wordt uitgevoerd nadat het informatie over zijn koers heeft ontvangen, bijvoorbeeld de grootte van de koerswijziging van een tanker die plotseling een tegenligger ontwaart.
-‘Lead’ (leiding) is de afstand tussen de positie van een (bewegend) doel volgens de laatst ontvangen informatie, en de feitelijk voorspelde positie. Deutsch gebruikt hier het voorbeeld van de jager, die een eindje vóór een eend richt en schiet.53

De kansen op het succesvol bereiken van het doel zijn altijd groter naarmate ‘load’ en ‘lag’ kleiner zijn. De laatsten zijn tot op zekere hoogte positief gecorreleerd aan de hoeveelheid ‘gain’, maar op een bepaald punt wordt dit verband negatief, als de correctie te ver uitschiet. Er is een positief verband tussen de kans op succes en de omvang van de ‘gain’.54

Tot zover de voornaamste (maar lang niet alle) elementen en processen die Deutsch in zijn communicatietheorie onderscheidt. Uit dit overzicht komt naar voren wat Deutsch verwacht van de toepassing van deze theorie. Door een politiek systeem te analyseren in deze termen, is het mogelijk de factoren te identificeren waardoor het beter of slechter functioneert, zowel als het gaat om de handhaving van de eigen autonomie als om het bereiken van zijn doeleinden.

Kritiek

In het voorgaande heb ik de benadering van Deutsch consequent ‘communicatietheorie’ genoemd. Men kan echter de vraag stellen of in plaats van een theorie hier niet sprake is van een gecompliceerd begrippenkader, een vocabularium waarmee men bepaalde politieke processen op een ongebruikelijke manier kan beschrijven. Dat kan bepaalde inzichten opleveren, uiteindelijk is dan toch alleen maar sprake van het maken van een analogie tussen ‘politiek’ en een abstract cybernetisch systeem. Bovendien leiden analogieën niet altijd tot beter inzicht. Zij kunnen ook zeer misleidend zijn. Redeneringen die zijn gebaseerd op de werking van machines, worden hier zomaar van toepassing verklaard op de handelingen van individuen en groepen. ‘What are actually nebulous operations with unclear boundaries occasionally appear as clear-cut, neat compartments of the basic model’, schreef een criticus terecht.55 Men kan het ook anders zeggen: Deutsch' model is zó formeel en abstract dat de werkelijkheid van de politiek er onmogelijk adequaat in kan worden gepast.

Een tweede punt van kritiek richt zich op de implicaties voor empirisch onderzoek die deze benadering blijkt te hebben. Politiek gedrag wordt vertaald in termen van de objectief meetbare prestaties van een politiek systeem, en dan vooral van kwantitatieve gegevens over informatiestromen en beslissingen, zoals bijvoorbeeld de hoeveelheid post die tussen twee staten wordt verstuurd. Maar deze nadruk op kwantiteit brengt een verwaarlozing met zich mee van kwaliteit. Het is uiteindelijk voor de betrekkingen van groter belang te weten wat de inhoud is van één bepaalde brief (laten wij zeggen: een oorlogsverklaring), dan dat er diezelfde dag honderdduizend brieven van het ene naar het andere land zijn verstuurd.56

6.5 Tot slot

Systeemtheorieën als bovengenoemde beleefden hun hoogtepunt in de jaren zestig en zeventig. In de jaren tachtig en negentig is hun aantrekkingskracht op beoefenaren van de wetenschap der politiek klaarblijkelijk sterk teruggelopen. Gedeeltelijk is dat het gevolg van de niet ingeloste beloften van deze theorieën; hun bruikbaarheid bleek vaak gering, en beperkte zich tot beschrijving van politieke verschijnselen in het vocabularium van de betreffende benadering. Gedeeltelijk heeft dit ook te maken met een afname van de aandacht voor grote, alomvattende theorieën in de sociale wetenschappen. Niettemin moet men zich wel voor ogen houden dat theoretische perspectieven, of zij nu expliciet worden gemaakt, dan wel onuitgesproken en misschien wel onbewust blijven, altijd de vooronderstellingen vormen waarop een analyse of onderzoek is gebaseerd.


Vorige Volgende