Tegen het vergeten. Degenstoten en sabelhouwen

[p. 27]

Het betrekkelijke ongelijk van Willem Drees

Vlak na de oorlog stelde een scherpzinnige deelnemer een indringende diagnose van het Nederlandse partijstelsel zoals dat na de constitutionele hervormingen van 1918 gestalte had gekregen. Hij constateerde dat al vóór 1940 de grote controversen in de Nederlandse politiek beslecht waren of elke betekenis hadden verloren. Tot de eerste categorie rekende hij de schoolstrijd, de achturendag en het algemeen kiesrecht; tot de tweede de tegenstelling protectie-vrijhandel. Tegelijkertijd was een kiesstelsel ingevoerd dat meerderheidsvorming bemoeilijkte, zo niet onmogelijk maakte.

‘Verkiezingsprogramma's werden opgesteld, volkomen ernstig doordacht en eerlijk bedoeld, maar waarbij ieder toch wist dat het na de verkiezingen geen enkele partij gegeven zou zijn om haar program te verwezenlijken.’

Aan het woord is hier Willem Drees. Als - schoorvoetend - oprichter van de PvdA legde hij duidelijker dan wie ook uit waar het de nieuwe partij om te doen was: door haar bestaan de mogelijkheid te openen dat de uitspraak van de kiezers niet alleen de zetelverdeling in de Tweede Kamer bepaalde, maar ook de samenstelling van de regering. Drees is na zijn aftreden als eerste minister steeds hartelijker gevierd als staatsman door degenen die hem in zijn tijd als premier aanvielen als partijman, te meer zo toen de breuk met zijn eigen partij onoverbrugbaar werd. Maar de Drees die in 1946 de oprichting van de PvdA begroette als opening van de mogelijkheid ‘de meerderheid van het Nederlandse volk te omvatten’, is altijd buiten die hulde gehouden.

Deze hoop van Drees werd al in de verkiezingen van 1946 gelogenstraft. Wat de nieuwe partij erbij won naar ‘rechts’, verloor zij even hard aan ‘klein links’, toen alleen vertegenwoordigd door de cpn, de Communistische Partij Nederland, die tien (nu: vijftien) zetels veroverde. De ‘Doorbraak’ was mislukt, althans gemeten aan de hooggespannen verwachtingen van de meeste oprichters van de PvdA. Van hen was Drees zonder meer de meest nuchtere gebleven. Maar zelfs hij had over de nieuwe partij gesproken als de mogelijk ‘leidende kracht in onze staatkunde’.

[p. 28]

De mislukking van 1946 leidde tot een bewuste keuze wat de politieke tactiek aanging. De PvdA van Drees stelde snel vast dat polariseren - zoals toentertijd bijvoorbeeld voorgestaan en in praktijk gebracht door Hein Vos, een van de grondleggers van het vooroorlogse Plan van de Arbeid - electoraal noch beleidsmatig succes opleverde en dat een minderheidspartij meer baat vond bij een meer ‘accomodatieve’ stijl van politiek bedrijven. Zonder twijfel werd deze keuze eerst beïnvloed en achteraf gerechtvaardigd door de toenmalige vernieuwingsgezindheid van de Katholieke Volkspartij, de kvp. Bij alle verschillen van opvatting en inzicht waren er meer dan voldoende mogelijkheden tot overeenkomst op de toen strategische terreinen van beleid: wederopbouw, sociale zekerheid en buitenlandse politiek.

Maar Drees heeft er nooit twijfel over laten bestaan dat het Nederlandse partijstelsel wat hem betrof niet deugde, zolang het gebukt ging onder de erfzonde geen dwingend verband te leggen tussen partijkeuze en regeringsvorming. Hij deed geen poging het stelsel te veranderen - waarschijnlijk omdat hij daartoe geen reële mogelijkheid zag. Maar hij bleef de rooms-rode kabinetten die hij presideerde consequent aanmerken als ‘kabinetten van gemengde samenstelling’, en wel ‘om geen nauwere samenhang tussen de eraan deelnemende partijen te suggereren dan in werkelijkheid aanwezig was’. De term ‘coalitiekabinet’ zou zo'n verwachting wel oproepen; ze verwees bovendien naar de ‘bijzondere groepering van rechtse partijen die jarenlang de naam coalitie droeg’.

Als Drees later, in de jaren zestig, de strategie afwijst om ‘duidelijkheid’ in de Nederlandse politiek te scheppen door middel van polarisatie die tot een links en rechts blok van partijen zou moeten leiden, dan was dat dus niet omdat hij te weinig radicaal gezind was voor zo'n ‘vernieuwing’; wel omdat hij er op grond van eerdere ervaringen geen succes van verwachtte.

Wijsheid op grond van ervaring heeft zijn plaats in de politiek; dat is in het recente verleden meer dan eens vergeten. Maar zij werkt, in overmaat toegediend, verlammend. Oudgedienden uit het bestuur van de PvdA herinneren zich met een mengeling van ergernis en gelatenheid, hoe in de jaren zestig het inmiddels hoogbejaarde erelid van het bestuur frisse voorstellen de nek omdraaide met een betoog dat iets soortgelijks, om niet te zeggen precies hetzelfde, ook al eens in 1926 ter vergadering was ingediend en toen aangenomen, waarop een volstrekte mislukking was gevolgd.

De scepsis van Drees betreffende de pogingen vanaf de jaren zestig, vanuit PvdA en D66, het Nederlandse partijstelsel te democrati-

[p. 29]

seren, is achteraf bevestigd. Maar zijn gelijk volgt daar niet uit. De situatie die in het midden van de jaren zestig ontstond, was nagenoeg even open en onvoorspelbaar als die van 1945. De stabiele verhoudingen tussen de vijf traditionele naoorlogse partijen, tot dan toe gezamenlijk altijd goed voor meer dan negentig procent van de kiezers, gingen te gronde; de sociale basis van het partijstelsel, de verzuiling, was aan het desintegreren. De confessionele partijen verloren de absolute meerderheid in de Tweede Kamer waarover zij sinds de invoering van het algemeen kiesrecht hadden beschikt.

Het was noch verwonderlijk, noch onverstandig dat in zo'n situatie anderen dan Drees op grond van precies dezelfde diagnose als de zijne van 1945 voorstellen deden die het functionele equivalent inhielden van de oprichting van de PvdA. Niemand kon in het midden van de jaren zestig zeker weten wat de uitslag zou zijn van een nieuwe aanval op het bestaande partijstelsel, juist omdat belangrijke parameters daarvan niet langer vast lagen.

Wat wel geweten kon worden, was de werking van de wellicht belangrijkste parameter van het partijstelsel: het kiesstelsel. De extreme vorm van evenredige vertegenwoordiging van het Nederlandse stelsel werkt sterk centrifugaal. Enkele tienduizenden stemmen volstaan om een partij in de Tweede Kamer te krijgen. Zo'n stelsel is buitengewoon ongunstig voor de vorming van alternatieve electorale allianties, een van de methoden die in de jaren zestig werden bedacht om ‘duidelijkheid’ in de Nederlandse politiek te scheppen. Het enige wat hier zoden aan de dijk kon zetten, was een wijziging van het kiesstelsel in de richting van een meer centripetaal systeem dat minder de afspiegeling van partijvoorkeur onder de kiezers produceert dan regeringsvorming mogelijk maakt.

Denkbeelden van dien aard maakten deel uit van de hervormingsvoorstellen van D66 en ook de PvdA. De Staatscommissie Cals-Donner, institutionele vertaling van het staatsrechtelijk vernieuwingsstreven in de jaren zestig, kwam uiteindelijk met het voorstel om Nederland in te delen in twaalf kiesdistricten. Daarbinnen zou evenredige vertegenwoordiging gelden, maar de Kamerzetels zouden niet langer verdeeld worden op basis van de nationale uitslag. Dit systeem zou in het voordeel hebben gewerkt van met name de confessionele en de progressieve partijen, als zij tenminste elk voor zich een stembusakkoord aangingen.

Toen het kabinet De Jong de voorstellen van de Staatscommissie weigerde over te nemen - omdat het vond dat de denkbeelden van de verschillende stromingen nog niet waren gekristalliseerd - werden deze als initiatief-wetsontwerp vanuit de Kamer ingediend door

[p. 30]

PvdA, D66 en ppr, de Politieke Partij Radicalen. Naast dit beperkte districtenstelsel maakte van dat ontwerp de gekozen formateur deel uit, en de initiatiefnemers legden tussen beide een onlosmakelijke koppeling. Het laatste punt werd verworpen, waarop zij het voorstel voor een beperkt districtenstelsel introkken, hoewel daarvoor waarschijnlijk wel een meerderheid in de Kamer was gevonden.

Daarmee waren de pogingen het Nederlandse partijstelsel met behulp van staatsrechtelijke hervormingen in meer democratische zin te veranderen, uitgeput. De andere weg, die van partijpolitieke strategie en tactiek, had vanaf dit moment - gegeven het zware gewicht van het kiesstelsel - een geringe kans op succes. Men kon zich daarom toen al afvragen of de weigering de beide hervormingsvoorstellen te ontkoppelen niet een zwaarwegende vergissing van de vernieuwers was geweest.

De tweede weg was die van de polarisatie. Over de disfunctionele effecten van deze strategie, niet het minst voor de kampioen daarvan, de PvdA, is al veel geschreven, zeker door mij.¹² Hier is het echter de plaats om op te merken dat deze strategie toentertijd in de kern rationeel was. Door de tegenstellingen en meningsverschillen met andere partijen te accentueren, zou de kiezer een heldere keuze worden geboden; de partijen zouden zich aldus gedwongen zien onderlinge allianties te sluiten en die in de vorm van stembusakkoorden aan de kiezer te presenteren. Wat de vernieuwers voor ogen stond was een Westminster-democratie, een tweepartijenstelsel waarin verkiezingsprogramma en regeringsprogramma identiek konden zijn en regeringsvorming zoveel tijd kostte als nodig is om van de Houses of Parliament naar Buckingham Palace te rijden.

Merkwaardig is niet alleen dat dit model van parlementaire democratie in de eerste twintig naoorlogse jaren in de Europese politiek zowel als in de politicologie als ideaal werd beschouwd; merkwaardig is ook dat de Nederlandse vernieuwers van de jaren zestig dit ideaal voor ogen hadden op het moment dat het Britse partijstelsel steeds minder aan de ideale voorstelling ervan begon te beantwoorden.

De rationele kern van de polarisatiestrategie als een instrument ter verandering van het partijstelsel was aanwezig zolang er een redelijke kans op succes bestond, zolang de strategie louter instrumenteel werd gehanteerd en voor zover zij ook realistisch was, dat wil zeggen: de strategie moest niet tegenstellingen tussen partijen produceren, maar bestaande verduidelijken. Aan die eerste voorwaarde werd tot het eind van de jaren zeventig voldaan. De vrije val van de confessionele partijen bleef doorgaan. De stabilisatie bij de verkiezingen van 1977 had een tijdelijke kunnen zijn; pas bij de verkiezingen van 1981 en

12 De definitieve studie is van Philip van Praag jr, Strategie en Illusie. Elf jaar intern debat in de PvdA (1966-1977), Amsterdam: Het Spinhuis, 1991.

[p. 31]

1982 werd onmiskenbaar dat de teruggang van het confessionele stemmen toen tot staan was gebracht. Pas op dat moment was de kans op vernieuwing van het partijstelsel voor de nabije toekomst verkeken.

Aan de tweede voorwaarde werd al meteen niet beantwoord. Polarisatie bleek voor de PvdA niet alleen een tweesnijdend zwaard; het zwaard liep ook nog door in het gevest en sneed in de hand van wie het hanteerde. De paradox was deze: een instrumenteel gebruik van de polarisatietactiek veronderstelt een hiërarchische en streng gedisciplineerde partij, een partij dus uit het tijdvak van de door de vernieuwers zo verafschuwde pacificatiepolitiek van de verzuiling. In een partij die zichzelf wilde democratiseren, moest polarisatie wel naar binnen slaan en werd het zuiver instrumentele gebruik ervan naar buiten toe nagenoeg onmogelijk. Het was met dit middel onder deze omstandigheden net zo gesteld als met oorlog in de twintigste eeuw: zolang - als in de negentiende eeuw - de buitenlandse politiek in handen lag van een kleine elite die op basis van het staatsbelang beslissingen nam, was oorlog als een instrument van politiek hanteerbaar en beheersbaar. De oorlogen van de twintigste eeuw werden gevoerd op basis van ideologie en ideaal, omdat de gehele bevolking erin betrokken werd. Zij werden derhalve onbeheersbaar en totaal.

En de derde voorwaarde? Wat waren de grote politieke scheidslijnen, de scheidslijnen van het karakter waaraan Drees in 1945 refereerde, die na de Nacht van Schmelzer - waterscheiding tussen pacificatietijdvak en de daaropvolgende Tijd van Troebelen - de progressieven, confessionelen en liberalen verdeeld hielden? Nieuwe paradox: het grote thema van toen waren de politiek-staatsrechtelijke hervormingen die de uitdrukking van zulke scheidslijnen hadden moeten zijn. Natuurlijk waren er inhoudelijke, programmatische verschillen tussen de partijen. Maar zij vormden geen allesoverheersende scheidslijn. De eerste helft van de Tijd van Troebelen viel samen met de hegemonie van het sociaal-democratisch denken in de politiek. Terecht heeft Daudt erop gewezen dat het kabinet De Jong, met de invoering van de Algemene Bijstandswet en de Wet Universitaire Bestuurshervorming, de meest progressieve naoorlogse wetgeving in Nederland op zijn naam schreef. Later, in de eindfase van het kabinet Den Uyl, kwamen de ‘vier hervormingsvoorstellen’ die de PvdA aanvoerde als lakmoesproeven van progressieve gezindheid niet te voorschijn als bewijzen van de noodzaak tot polarisatie; het was juist de tactiek van de polarisatie die noopte tot uitvinding van die hervormingsvoorstellen. Ook daarna zouden strijdpunten als de stationering van kruisvluchtwapens en de onmiddellijke sluiting van

[p. 32]

kerncentrales uitgevonden worden om de polarisatie te rechtvaardigen, in plaats van andersom.

Een complicerende factor bij de beoordeling van dit geheel is het door elkaar heen lopen van polarisatie als strategie tot partijpolitieke tweedeling en polarisatie als tactiek tot stemmenmaximalisatie; het lijkt erop dat naarmate de laatste succesvoller werkte, de eerste daardoor steeds verder uit het gezicht verdween. De strategie richtte zich op de doorbraak in het politieke midden; de tactiek zoog de potentiële kiezers weg van een klein links dat inmiddels de omvang van de cpn in de eerste naoorlogse verkiezingen had overschreden.

Ten slotte was er polarisatie als politieke cultuur, en de dominantie daarvan binnen de PvdA heeft in de loop van de jaren de rationele kern van de strategie steeds verder onder de grond gedrukt.

In de eerste helft van de jaren zestig werd er binnen de Chinese Communistische Partij een intensief debat gevoerd of ‘één scheidt zich in twee’ als politiek-filosofisch principe het primaat had boven het ‘twee voegen zich in één’. Mao stelde het eerste voorop, zijn tegenstanders het tweede; of liever gezegd zij stelden dat na de noodzakelijke scheiding er een even noodzakelijk moment van verzoening moest komen. Dit logische slotstuk van elke polarisatiestrategie en - tactiek had echter geen equivalent in de cultuur van de polarisatie, hoezeer Den Uyl, die dat als geen ander in de PvdA besefte, daarvoor ook - vanaf zijn formidabele strijdschrift over de smalle marge van democratische politiek - ijverde.

Met de totstandkoming van het cda was de eerste fase van de vernieuwingsstrijd voorbij. De staatsrechtelijke zowel als de partijpolitieke methode was mislukt. Pas nu begon Drees echt gelijk te krijgen; als het Nederlandse politieke stelsel door z'n elasticiteit zo onveranderbaar was gebleven, dan lag dat echter niet alleen aan dat bestel, maar ook aan de methoden waarmee de vernieuwers het te lijf waren gegaan. Daarin ligt zijn ongelijk. De waarheid van het bovenstaande bleek nog veel duidelijker in de tweede fase van de Tijd van Troebelen.

Die brak eigenlijk al voor de verkiezingen van 1977 aan. Terwijl de drie confessionele partijen aan een wanhoopspact werkten, lieten de drie progressieve partijen het na hun tour de force, gezamenlijk verkiezingsprogramma Keerpunt '72, afweten wat betreft partijconcentratie. Al in het najaar van 1973 sloot de PvdA de verdere opmars in de richting van de Progressieve Volkspartij uit; in het voorjaar van 1977 werden de laatste elementen van een stembusakkoord met de ppr door deze gedemonteerd. Voortaan had de vernieuwingsstrategie geen positief doel meer, maar slechts een negatief: de totstandkoming van een

[p. 33]

nieuw confessioneel centrum te verhinderen. Als het cda in angst was verwekt, werd het in onzekerheid geboren en voorlopig in schaamte opgevoed. Toen het er eenmaal was, stond het nog lang niet vast dat het zou blijven. Daarvoor waren de inwendige politiek-culturele, inhoudelijke en persoonlijke tegenstellingen vooreerst nog te groot.

Opnieuw was de strategie van de PvdA in eerste instantie dus niet irrationeel of alleen maar hoogmoedig. In de politiek moet men, net als in de zakenwereld, gebruikmaken van de kansen die er zijn. Kansen waren er, ook al mochten zij niet al te hoog worden geschat; zeker niet na het mislukken van de formatie van het kabinet Den Uyl II. Die mislukking is een ramp geweest voor de Nederlandse samenleving en voor de PvdA; of het cda er daardoor op achteruit is gegaan is twijfelachtiger. In het aan Den Uyl gewijde nummer van Socialisme en Democratie (januari 1989) wees Willem Breedveld op een weinig opgemerkt effect van de polarisatie-cultuur: het feit dat de inhoudelijke verschillen tussen PvdA en cda in 1977 eigenlijk gering waren. Een tweede kabinet Den Uyl had, nadat de stofwolken van de formatie waren gaan liggen, hoogstwaarschijnlijk het karakter van een normaal ‘kabinet van gemengde samenstelling’ gekregen. Het had de noodzakelijke sanering van de verzorgingsstaat onder de druk van de financieel-economische crisis eerder, en met meer maatschappelijke steun, ter hand kunnen nemen dan nu is gebeurd; de eerste manoeuvres in die richting waren immers al in 1976 begonnen met Duisenbergs één procent-operatie. De PvdA was dan gedwongen geweest de nieuwe sociaal-economische realiteiten als structurele (in plaats van conjuncturele) ontwikkeling onder ogen te zien, iets waaraan zij nu pas, na het echec van het kabinet Van Agt-Den Uyl-Terlouw, toekwam - net als het cda overigens, maar anders dan dit buiten de regering.

Het kabinet Van Agt-Wiegel voerde immers, opgejaagd door de cda-fractie, die weer de hete adem van de PvdA in de nek voelde, een beleid waarvan de aanvoerders altijd beweerden dat het typisch socialistisch was als anderen dat deden. Financieringstekort en werkloosheid stegen nu tot ongekende hoogte. De PvdA-strategie tegen het cda maakte gebruik van middelen die haar door de nieuwe partij op een presenteerblaadje werden geoffreerd. Het is dan moeilijk weigeren; dat vraagt een karakter dat in de politiek schaars voorhanden is. Het resultaat van de strategie was de integratie en disciplinering van het cda tot een gesloten, centrum-rechtse en zelfbewuste partij. Als Piet Steenkamp terecht tot erelid van het cda is benoemd omdat de partij er zonder hem niet zou zijn geweest, dan hoort het cda ook het inzicht op te brengen oud-PvdA-voorzitter Max van den Berg

[p. 34]

een Penning van Verdienste - erelid gaat in dit geval nu eenmaal niet - uit te keren, omdat zonder hem het cda niet was gebleven.

De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat de twee grote strijdpunten tijdens de tweede fase van de Grote Polarisatie niet door de PvdA, maar door het cda werden uitgevonden. De kwestie van de kruisvluchtwapens kon tot unieke grootheid komen door interne onenigheid en onduidelijkheid in het cda. Alleen een liefhebber van het dualisme als Drees zou iets moois kunnen zien in het in onwetendheid van elkaar optrekken van de cda-bewindsman op Defensie en de cda-fractie, een operatie waarvan de ‘Vertrekpunten’ der fractie zowel de poging van de minister saboteerde om het voorgestelde aantal glcm's (Ground Launched Cruise Missile, in Nederland foutief bekend als ‘kruisraket’) en Pershing II-raketten te halveren, als de fracties van PvdA en D66 dwong op te schuiven tot het fundamentalistische ‘Neen, nooit’. In de verschrikkelijke besluitvorming die toen volgde, hadden de eenheid en het voortbestaan van het cda vrijwel steeds absolute voorrang boven de buitenlands politieke kwestie waar het eigenlijk om te doen was. Het cda werd pas gered toen Interkerkelijk Vredesberaad en PvdA aantoonden dat zij precies de verkeerde helft van Nederland wisten te mobiliseren, namelijk die waarin zich geen cda-aanhang ophield.

De tweede kwestie, die van het sociaal-economisch beleid, is al ter sprake geweest. Het is nog steeds verbijsterend hoe het cda door de brutaliteit van het eerste kabinet Lubbers gered is; een kabinet dat de noodklok luidde en tot een geheel ander beleid opriep alsof de meeste ministers ervan, de minister-president voorop, niet verantwoordelijk waren voor de puinhoop die zij plotseling bij hun aantreden aantroffen. Verbijsterend, maar geslaagd; geslaagd ook vanuit het oogpunt der vernieuwers: in de jaren tachtig deed het confessionele midden precies waar zij zo lang vergeefs om gevraagd hadden. Het maakte het zittende kabinet in 1986 tot inzet van de verkiezingen en sprak zich vóór de verkiezingen uit voor de meest gewenste regeringssamenstelling daarna.

De centrale vraag voor het Nederlandse partijstelsel was vervolgens of deze opstelling van het cda een blijvende verworvenheid zal zijn dan wel de laatste stuiptrekking van een Tijd van Troebelen, die met de verkiezingen van 1986 in ieder geval ogenschijnlijk beëindigd is.¹³

Naschrift: Tien jaar later staat het vast dat de periode van polarisatie in de Nederlandse politiek inderdaad in 1986 is geëindigd. Daarna leek het erop dat het confessionele midden, verenigd in één partij en met zo'n dertig procent van het electoraat, tot dezelfde machtspositie

13 Cf. Bart Tromp, ‘Party Strategies and System Change in the Netherlands’, in: Peter Mair and Gordon Smith, (Eds.), Understanding Party System Change in Western Europe, London: Frank Cass, 1990, 82-98.

[p. 35]

terugkeerde als die het vóór 1966 met drie partijen en meer dan de helft van de kiezers achter zich had ingenomen. In 1989 kon het cda het zich zelfs veroorloven om met dezelfde lijsttrekker en premier van regeringspartner te wisselen en de vvd in te ruilen voor een tam geworden PvdA, een nog niet eerder vertoonde demonstratie van politiek machtsvertoon. Hoogmoed kwam voor de val: bij de volgende verkiezingen verloren de beide regeringspartijen twintig (cda), respectievelijk twaalf (PvdA) kamerzetels, voor beide een nooit eerder geleden verlies. Gestabiliseerd is het Nederlandse partijstelsel kennelijk niet, al blijft het opmerkelijk dat ook bij verschuivingen als in 1994 de verhouding tussen ‘links’ en ‘rechts’ in de Tweede Kamer evenmin wezenlijk veranderde als dit het geval was in het tijdperk van polarisatie; een constante die de oudere Drees niet zou hebben verbaasd.