De samenleving als oplichterij

[p. 65]

3
Bureaucratie of politiek

Graham Allison begint zijn studie over de Cubacrisis met het op overtuigende wijze uiteenrafelen van het model dat leken zowel als geleerden gewoonlijk hanteren als ze het gedrag van staten proberen te verklaren.¹ Het is een model dat, zoals hij aantoont, zowel ten grondslag ligt aan bepaalde vormen van geschiedschrijving, nucleaire strategieën, kremlinologie en pekinologie als aan de argumentatie in Amerikaanse defensiebegrotingen en de (meeste) geschriften van Henry Kissinger. Misschien nog wel belangrijker is dat dit model het vocabularium biedt waarin algemeen over internationale politiek wordt geschreven, gesproken en gedacht. Krantekoppen melden dat Amerika wapens aan Perzië levert of Noord-Korea berispt, dat China geen lange afstandsbommenwerpers bouwt, en dat Griekenland en Turkije ruzie over een stuk zee maken. Zulk taalgebruik gaat uit van de vooronderstelling dat staten opgevat kunnen worden als min of meer rationeel handelende personen - ‘actoren’, in de dieventaal der politicologie. Dit interpretatieschema noemt Allison het ‘klassieke’ of ‘rationele actor’-model. Internationale gebeurtenissen worden in dit model verklaard door ze te herleiden tot de doeleinden en overwegingen van de betrokken staten.² Een van de vele voorbeelden die hij aanvoert als illustratie van dit type analyse is Whitings studie over het Chinese besluit om deel te nemen aan de Koreaanse oorlog. In dat boek treft de lezer een passage aan waarin het klassieke model helder wordt samengevat: ‘Basic to such evaluation’ (als die van de auteur) ‘is an assumption of rational decision-making in Peking. This posits

1 G.T. Allison, Essence of Decision. Explaining the Cuba Missile Crisis, Boston 1971.

2 Ibidem, blz. 10.

[p. 66]

decisions as resulting from a logical assessment of desired goals and available means and as being implemented in a manner calculated to make the gains outweigh the costs.’³

Extreme toepassingen van het klassieke model vindt men in de nucleaire afschrikkingstheorieën; en daar zijn de voor dit model centrale vooronderstellingen van externaliteit, homogeniteit en rationaliteit dan ook het gemakkelijkst aanwijsbaar. Afschrikkingstheorieën gaan er in de eerste plaats vanuit dat het optreden van de ene staat tegen een andere past in een actie-reactieschema. Het stationeren van Amerikaanse tactische kernwapens in West-Europa moet volgens dit model verklaard worden als een poging van de vs om een verondersteld tekort aan conventionele strijdkrachten bij de Navo te compenseren. Daardoor zou dan niet alleen de Sowjetunie extra afgeschrikt worden van militaire escapades aan deze zijde van het ijzeren gordijn; tegelijk zou deze stap een daadwerkelijke verdedigingsgarantie aan de Navo-bondgenoten inhouden. De introductie van deze wapens wordt met andere woorden uitgelegd als onderdeel van een doelbewuste strategie van de Amerikaanse regering ter behartiging van wat deze ziet als het nationale belang.

Als dit de eerste vooronderstelling van het klassieke model is, dan is de tweede die van de homogeniteit van de nationale staat, althans van het regeringsapparaat. Wie de staat opvat als een rationeel handelend persoon, moet ervan uitgaan dat de politieke leiders en bureaucratische organisaties die bij het buitenlands beleid betrokken zijn een homogeen, gecoördineerd geheel vormen, waarin de ene hand weet wat de andere doet. In afschrikkingsdoctrines is geen plaats voor een situatie (om een vergezocht voorbeeld te noemen) waarin de strategische aanvalswapens van de Amerikaanse marine onafhankelijk gebruikt zouden worden van die van de Amerikaanse luchtmacht. Evenmin is in het model plaats voor een minister van defensie die uitspreekt dat de vs streven naar het verwerven van een first-strike capability, terwijl de president een ander gehoor voorhoudt dat een ‘second-strike’-aanvalsmacht voldoende is. Of liever gezegd: zulk gedrag kan volgens het model wel verklaard worden, maar enkel als een

3 A. Whiting, China Crosses the Yalu, New York 1960, blz. 159.

[p. 67]

doelbewuste manoeuvre om bij voorbeeld verwarring te stichten. Het klassieke model kan geen rekening houden met blunders of vergissingen; het verklaart schizofrenie als list. De aanname van homogeniteit kan dan ook leiden tot een paranoïde interpretatie van de politiek, die niet meer door gegevens, die daarmee in strijd zijn, gecorrigeerd kan worden: terwijl Chinezen en Russen al jarenlang vechtend over het ijs van de Oessoeri rolden, bleven de Amerikaanse regeringsbureaucratieën vasthouden aan het bestaan van een ‘Sino-Soviet-bloc’.

Nauw samenhangend met de vorige vooronderstellingen is die van rationaliteit. Aangenomen wordt dat nationale staten, opgevat als personen, bepaalde doelen zo rationeel mogelijk nastreven, zodat hun politiek neerkomt op het maken van afgewogen keuzen tussen uiteenlopende alternatieven. ‘Zo rationeel mogelijk’ is dan de formulering waardoor de theoreticus kan ontsnappen aan voor optimale rationaliteit noodzakelijke voorwaarden als volledige informatie, onbegrensde beslistijd, en het voorhanden zijn van alle mogelijke alternatieven. Alweer is het in de literatuur over nucleaire strategieën dat de aanname van rationaliteit bizarre vormen aanneemt. Geleerden als Kahn en Schelling breken zich het hoofd over vragen bij hoeveel megadoden in een nucleair conflict nog van een overwinning kan worden gesproken, of argumenteren dat koppigheid en ontoegankelijkheid voor informatie en communicatie van groot voordeel in onderhandelings- en conflictsituaties kunnen zijn.⁴

Treft men deze vooronderstellingen alle, zij het in andere bewoordingen, bij Allison aan, hij zwijgt over wat misschien wel het belangrijkste aspect van het klassieke model is, namelijk dat het ook de vorm is waarin de ‘officiële’ voorstelling van zaken gegeven wordt. Geen enkele president van de vs denkt erover een verhoging van de defensiebegroting naar buiten toe te verdedigen als een compromis tussen strijdkrachten en minister van defensie. Hij zal altijd verwijzen naar de Russische dreiging, noodzakelijke moderniseringen, of toegenomen verantwoordelijkheden, ook al weet hij zelf beter. Het verschil tussen werkelijke en officiële voorstelling

4 H. Kahn, On Thermonuclear War, New York 1960; H. Kahn, Thinking about the Unthinkable, New York 1964; Th. Schelling, The Strategy of Conflict, Cambridge (Mass.) 1960.

[p. 68]

van zaken kwam bij voorbeeld scherp naar voren in de nasleep van de ‘missile gap’, het thema van de vermeende achterstand in nucleaire raketten dat door Kennedy in zijn campagne in 1960 zo sterk bespeeld werd. Eenmaal president geworden bleek hem en McNamara dat van een Amerikaanse achterstand geen sprake was; integendeel, de superioriteit van de vs was onaantastbaar. In die situatie bepleitte McNamara een uitbreiding van het aantal strategische geleide projectielen van vierhonderdvijftig tot negenhonderdvijftig. De Chefs van Staven vroegen er drieduizend; in zuiver militaire termen werd de effectiviteit van negenhonderdvijftig raketten dezelfde geacht als die van de al aanwezige vierhonderdvijftig. Met deze gegevens ging Robert Kennedy, uit op een voor de vs goedkope opening in ontwapeningsonderhandelingen, naar McNamara en vroeg hem of dit alles juist was. McNamara beaamde dit. Waarom dan om negenhonderdvijftig gevraagd? ‘Omdat dat het kleinste aantal is waarmee ik naar het Congres kan gaan zonder vermoord te worden,’ antwoordde McNamara.⁵ Maar vanzelfsprekend werd in de defensiebegroting van dat jaar de uitbouw verdedigd als een op basis van het nationale belang onafwendbare stap. Het klassieke model is met andere woorden het model waarin politici hun beleid trachten te verkopen. Legitimering en verklaring van politiek liggen hier dicht naast elkaar en het is een zaak van gedetailleerd onderzoek om in elk concreet geval aan te wijzen waar het een ophoudt en het ander begint. Het is eigenlijk merkwaardig dat noch Allison, noch andere ‘bureaucratie politics’-theoretici op deze ideologische functie van het klassieke model wijzen.

Anderzijds dient enige reserve in acht te worden genomen bij de stelling waarmee auteurs als Allison en Halperin⁶ hun tot standaardwerken ontwikkelde boeken beginnen: het klassieke model deed noch in de lekenwereld, noch in die van de sociale en politieke wetenschappen dienst als het énige model van verklaring. Op z'n best was het overheersend, zeker in de officiële retoriek van politici en in de daarmee nauw gelieerde leer der internationale betrekkingen. Minder dominant, meestal niet behorend tot de officiële doctrines van

5 D. Halberstam, The Best and the Brightest, New York 1973, blz. 91.

6 M. Halperin (e.a.), Bureaucratic Politics & Foreign Policy, Washington 1974.

[p. 69]

politici, hoofdredacteuren en geleerde commentatoren, staat tegenover de leer van het ‘primaat der buitenlandse politiek’ een lange wetenschappelijke en politieke traditie die in deze zaken het primaat der binnenlandse politiek stelt. Terwijl in de maatschappijbeelden van onderliggende sociale klassen daarop gebaseerde ideeën een zeker cynisme verraden dat dienst doet als uiting van machteloosheid, is vooral in de op Marx en Weber gebaseerde politieke sociologie onderzoek te vinden dat de these zelf tracht te bevestigen. De pioniersstudie op dit gebied is Eckart Kehrs Schlachtflottenbau und Parteipolitik uit 1930, een geruchtmakende dissertatie waarin de auteur aantoonde dat de bouw van de Hochseeflotte onder Wilhelm ii het resultaat was van binnenlandse economische wedijver, van ‘het huwelijk tussen rogge en ijzer’ (Junkers en fabrikanten); en dat de officiële redenen (de ‘Germaanse Missie’, bescherming van buitenlandse belangen en dergelijke) niet de werkelijke waren, maar slechts versluieringen daarvan.⁷ Een latere uitgave van Kehrs voornaamste artikelen heeft Der Primat der Innenpolitik tot karakteristieke titel gekregen.⁸ Kehrs invloed strekt zich ook uit naar de andere zijde van de oceaan⁹, waar Veblen twintig jaar eerder al de notie van een militair-industrieel complex ter verklaring van buitenlandse politiek had gebruikt.¹⁰ In de pacifistische en antimilitaristische literatuur van tussen de wereldoorlogen, zelfs al van die daarvoor, waren dergelijke noties gemeengoed. Na de Tweede Wereldoorlog werden zulke concepten in delen van de academische gemeenschap verder ontwikkeld; en de literatuur over bij voorbeeld het militair-industriële complex wint sinds jaar en dag aan omvang en gewicht, ook in wat de publieke opinie wordt genoemd.

Tentoongesteld in al zijn naaktheid lijdt het klassieke model aan ernstige tekortkomingen, en Allison zowel als Halperin zijn vele pagina's achtereen enthousiast in de weer om deze op een rijtje te zetten, al maakt de eerste bij deze activiteit enig voorbehoud: de soep wordt heter opgediend dan gegeten. En zo is het. Bij de analyse van een wetenschapspro-

7 E. Kehr, Schlachtflottenbau und Parteipolitik, 1894-1901, Berlin 1930.

8 E. Kehr, Der Primat der Innenpolitik: Gesammelte Aufsätze zur preusisch-deutschen Sozialgeschichte im 19. und 20. Jahrhundert (1965), Berlin 1976.

9 Over Kehrs invloed: cf. P. Gay, Weimar Culture: the Outsider as Insider (1968), New York 1970, blz. 29-30; A.L. Skop, ‘The Primacy of Domestic Politics: Eckhart Kehr and the Intellectual Development of Charles A. Beard’, History and Theory, vol. xiii, (1974), blz. 119-131.

10 Zie hoofdstuk 4, blz. 99.

[p. 70]

gramma of een theorie botsen immers steeds logische finesse en werkelijkheidsgehalte op elkaar: terwijl de criticus altijd op zoek hoort te gaan naar de meest consistente en systematische formulering van z'n onderwerp, zal de doorsnee-gestalte daarvan in de realiteit er maar zelden zo volmaakt uitzien. Zo ook zijn de meeste gebruiksvormen van het klassieke model subtieler, eclectischer en geavanceerder dan de strakke structuur ervan die om analytische redenen gepresenteerd wordt.¹¹

De tekorten van het model kunnen gegroepeerd worden rond de centrale vooronderstellingen ervan: externaliteit, homogeniteit en rationaliteit. De assumptie van externaliteit kan, zoals gezegd, ook omschreven worden als die van het primaat der buitenlandse politiek. Die assumptie is dubieus. Allerlei andere invloeden op de inhoud en totstandkoming van buitenlandse politiek worden zo per definitie buiten beschouwing gelaten. Door de bewapeningswedloop tussen de vs en de Sowjetunie bij voorbeeld enkel op te vatten als een patroon waarbij de ene staat reageert op stappen van de andere, sluit men de ogen voor andersoortige invloeden op de bewapeningsomvang zoals binnenlandse politiek, technologische vernieuwingsdrang, het optreden van economische en militaire pressiegroepen, en bureaucratische starheid; of beschouwt men deze als quantité négligable. Juist bij dit niet onbelangrijke onderwerp is de ontoereikendheid van het klassieke model in het oog lopend. De twijfelachtige juistheid van de vooronderstelling van externaliteit is overigens geen argument om het omgekeerde uitgangspunt tot axioma te nemen: er zullen interstatelijke processen zijn waar het primaat der buitenlandse politiek wel degelijk geldt. Geen van beide uitgangspunten is per definitie waar: of binnenlandse dan wel buitenlandse factoren het buitenlands beleid bepalen is niet een kwestie van vooronderstellingen maar van onderzoek.

Al even dubieus is de aanname van homogeniteit. De moderne opvatting van de nationale staat als ‘actor’ in een netwerk van internationale relaties is in veel opzichten te beschouwen als een geseculariseerde versie van de negentiende-eeuwse historicistische geschiedschrijving en staatkunde, waarin de

11 Allison, o.c., blz. 38.

[p. 71]

staat verheven werd tot een boven de maatschappij staand verschijnsel sui generis.¹² De assumptie van homogeniteit komt er in feite op neer dat men aanneemt dat een regeringssysteem bestaat uit volmaakt op elkaar afgestemde organisaties en bureaucratieën die elk op zich wrijvingsloos opereren. De formele structuur van de regeringsorganisatie wordt verondersteld nauwkeurig overeen te stemmen met de werkelijke gang van zaken. De centrale stelling van Neustadts ‘Presidential Power’, de studie waarmee de rage in ‘bureaucratic politics’ in 1960 begon, luidt echter dat alleen in heel bijzondere omstandigheden presidentiële beslissingen zonder mankeren worden uitgevoerd.¹³ Geen opzienbarend nieuws: vanaf Weber en Michels is het probleem van de bureaucratie, van de afstand tussen officiële en feitelijke organisatiestructuur, een centraal thema in de sociologie. De vooronderstelling van homogeniteit is vanuit dat gezichtspunt volstrekt onrealistisch.

De derde aanname, die van rationaliteit, veronderstelt in zekere zin de juistheid van de voorgaande, en begint dientengevolge al te rammelen als deze wankel blijken. Maar ook op zich zelf beschouwd blijkt steeds weer dat deze vooronderstelling, waarin buitenlandse politiek een bewuste keuze uit alternatieven om een bepaald doel te bereiken heet te zijn, niet aan de analyse vooraf mag gaan. Verschillende onderzoekingen hebben bij voorbeeld aangetoond dat het stationeren van Amerikaanse tactische kernwapens in Europa niet gebaseerd was op een weloverwogen strategie, maar dat precies het omgekeerde plaatsvond: eerst werden de wapens er neergezet, op grond van technologische overwegingen en als gevolg van het zoeken door de Amerikaanse tactische luchtstrijdkrachten naar een eigen nucleaire taak die dit onderdeel een grotere plaats onder de zon naast sac, de strategische luchtmacht, zou geven, en pas daarna werden er politieke doelstellingen bedacht waarin deze wapens pasten.¹⁴

Een hoogte- (of diepte-) punt vindt de assumptie van rationaliteit, het is al eerder gezegd, in de literatuur van speltheoretici en nucleaire strategen. Daar is de kritiek erop dan ook het scherpst geweest. Deutsch stelt terecht: ‘The theory

12 Hegel is de auctor intellectualis van deze traditie die z'n hoogte- en eindpunt vindt in F. Meinecke, Die Idee der Staatsräson in der neueren Geschichte, Berlin 1924.

13 R.E. Neustadt, Presidential Power. The Politics of Leadership, New York 1960, blz. 9-31.

14 Cf. J. Record, U.S. Nuclear Weapons in Europe, Washington 1974; M.J. Brenner, ‘Tactical Nuclear Strategy and European Defense: A Critical Reappraisal’, International Affairs, vol. 51, no. 1 (jan. 1975), blz. 23-42.

[p. 72]

of deterrence[...] first proposes that we should frustrate our opponents by frightening them very badly and that we should then rely on their cool-headed rationality for our survival.’¹⁵ Auteurs als Senghaas¹⁶, Rapoport¹⁷ en Green¹⁸ hebben dit en andere elementen van het strategisch denken, en de aannamen van rationaliteit waarop het berust, uitvoerig bekritiseerd, op een wijze die van toepassing is op het klassieke model als geheel.

Als er geen betere theorie voorhanden is wordt een bestaande niet verworpen omdat ze niet voldoet. Kritiek alleen is niet voldoende en Allison ontwikkelt op basis van die kritiek dan ook alternatieve modellen. Hij doet dat aan de hand van een analyse van de Cubacrisis. Op het eerste gezicht had hij geen ongelukkiger onderwerp kunnen kiezen: een situatie als die in oktober 1962, waarin twee supermachten onder hoogspanning tegenover elkaar staan, lijkt immers bij uitstek geschikt om zich te laten verklaren in termen van het klassieke model.¹⁹ Allisons aanval richt zich, overeenkomstig de belangrijkste regel van het polemiseren, op het terrein waar het klassieke model het sterkst staat.

De Cubacrisis leverde een aantal indringende voorbeelden van de misduidingen waartoe denken in termen van het klassieke model aanleiding kan geven. Een van de raadsels waarvoor de Amerikaanse leiders zich in oktober 1962 gesteld zagen, was de onlogische volgorde waarin de Sowjetunie geleide wapens op Cuba installeerde - onlogisch, wel te verstaan, volgens het klassieke model. Wat Kennedy en zijn crisisstuurgroep in de eerste plaats verbaasde was dat de Russen, die toch al lang op de hoogte waren van de capaciteiten van de u-2 fotoverkenningsvliegtuigen, niets hadden gedaan om de opbouw van hun raketbases te camoufleren of opsporing vanuit de lucht onmogelijk te maken. Bovendien verliep de installatie van Russische luchtafweerprojectielen veel trager dan die van de strategische wapens. Hadden de Russen echter allereerst deze sam's (surface-to-air-missiles) bedrijfsklaar gemaakt, dan hadden ze een effectief middel tot hun beschikking gehad om de ontdekking van de zware wapens te

15 K.W. Deutsch, The Nerves of Government (1963), New York 1967, blz. 70.

16 D. Senghaas, Abschreckung und Frieden. Studien zur Kritik organisierter Friedlosigkeit, Frankfurt am Main 1969.

17 A. Rapoport, Strategy and Conscience, New York 1963.

18 Philip Green, Deadly logic. The Theory of Nuclear Deterrence, Columbus, Ohio, 1966.

19 Allison, o.c., blz. 9.

[p. 73]

voorkomen. De opbouw van lanceerinrichtingen zonder camouflage en sam's garandeerde in feite dat de Amerikanen het bestaan ervan voortijdig zouden constateren. Pas nadat de vs bekend hadden gemaakt dat ze de raketbases hadden opgespoord, begonnen de Russen hun stellingen te camoufleren, zoals ze ook pas ná de aankondiging van de Amerikaanse blokkade dag en nacht aan de voltooiing van de installaties gingen doorwerken.²⁰

De ontdekking van de lanceerinrichtingen vanuit de lucht werd verder vergemakkelijkt doordat ze volgens precies hetzelfde patroon werden aangelegd als de al bestaande in de Sowjetunie. Andere - in de ogen van de Amerikanen - onlogische handelingen waren: de assemblage van de aangevoerde Russische oefenvliegtuigen vóór die van bommenwerpers, en ná afkondiging van de blokkade; de gelijktijdige opbouw van installaties voor mrbm's (middellange projectielen) en irbm's (projectielen voor kortere afstanden), terwijl vanuit strategisch gezichtspunt absolute prioriteit voor de mrbm's mocht worden verwacht; de aanwezigheid van twee projectielen per lanceerinrichting - militair gezien nutteloos omdat de Russen hoogstens één salvo zouden kunnen afvuren alvorens zelf vernietigd te worden. Voorts waren de Russische bewakingstroepen uitgerust met voor die taak volkomen nutteloze tanks en antitankwapens, terwijl Russen zowel als Cubanen nog tijdens de crisis hun jachtvliegtuigen in keurige rijen naast elkaar op hun bases hadden opgesteld, waardoor ze volmaakte doelen voor luchtaanvallen boden.²¹

De correcte oplossing van deze puzzels begon met Kennedy's ontdekking dat in de begindagen van de crisis de jagers van de Amerikaanse luchtmacht in Florida op precies dezelfde manier vleugeltip aan vleugeltip geparkeerd waren. Hij kwam daar overigens pas achter door de bases buiten de luchtmacht om te laten fotograferen: de leiding van us Airforce had hem verzekerd dat de toestellen verspreid waren.²² Ook hier bleek het klassieke model niet op te gaan: als dat het geval was geweest, waren de bevelen van de president onmiddellijk uitgevoerd en hadden de toestellen in hoogste staat van paraatheid, beschermd door aarden wallen, over de

20 Ibidem, blz. 102-107.

21 Ibidem, blz. 108-117.

22 Ibidem, blz. 139.

[p. 74]

vliegvelden verdeeld moeten zijn. Bureaucratische laksheid en de standaardprocedures van de Russische, Amerikaanse en Cubaanse luchtmachten leverden een logica op die van een andere orde is dan die van het klassieke model.

Afgezien van een aantal blunders in de Russische leiding en de centrale beslissing de wapens op Cuba te installeren zijn volgens Allison bovengenoemde raadsels alle te verklaren in termen van organisaties en hun standaardprocedures. De bouw van sam-batterijen en die van de strategische wapens werden uitgevoerd door twee afzonderlijke en onafhankelijk van elkaar opererende onderdelen van de Sowjetstrijdkrachten, die te werk gingen volgens de voor hun organisatie geldende standaardprocedures. Die standaardprocedures waren afgestemd op de aanleg van bases in de Sowjetunie: camouflagemaatregelen maakten er daarom geen deel van uit. Integendeel: het aanbrengen van camouflage zou het organisatiedoel, een snelle afbouw van de lanceerinrichtingen, hebben opgehouden. De dubbele voorraad projectielen was er waarschijnlijk om geen andere reden dan dat de afvuurinrichtingen volgens het boek herladen moesten kunnen worden. Dienovereenkomstig beschikten de Russische bewakingsregimenten over tanks en antitankwapens: niet omdat men zich voorbereidde op een Amerikaanse invasie, maar omdat ze tot de standaarduitrusting van de betreffende eenheden behoorden. Evenzo werden de lesvliegtuigen ‘volgens plan’ gemonteerd vóór de bommenwerpers.²³

Voorbeelden als deze brengen Allison ertoe te spreken van een alternatief verklaringsschema van buitenlandse politiek, waarin deze de uitkomst is van de som van de produkten van de standaardprocedures van de bureaucratieën die bij de formulering van buitenlandse politiek betrokken zijn. Allison noemt dit tweede model het ‘organizational process paradigm’²⁴; anderen, met name Morton Halperin, wiens Bureaucratic Politics and Foreign Policy het tweede standaardwerk op dit gebied dreigt te worden, spreken van ‘bureaucratic politics’.²⁵

De analyse van beleid als de resultante van bureaucratische

23 Ibidem, blz. 114-117.

24 Ibidem, blz. 78 e.v.

25 Zie noot 6.

[p. 75]

processen begint niet met het werk van Allison en Halperin: dit vormt een ‘tweede golf’²⁶ die aan het eind van de jaren vijftig was voorafgegaan door studies als de al genoemde van Neustadt, Schilling²⁷, Hilsman²⁸ en Huntington²⁹. Dan nog is het opmerkelijk dat al lang vóór politicologen het ‘bureaucratische model’ ontdekten, de duiding van het politieke proces als de uitkomst van de manipulatie van en door bureaucratieën tot de folklore van politici en hun adviseurs behoorde. Inderdaad is waarschijnlijk ‘nergens de kloof tussen de academische literatuur en de ervaringen van participanten in de regering zo groot’.³⁰ In de levensbeschrijvingen van alle presidenten vanaf Franklin Roosevelt is door de auteurs, niet in de laatste plaats als het om autobiografieën ging, grote aandacht besteed aan de worsteling tussen president en bureaucratie. Van Roosevelt, de eerste grote manipulator van regeringsbureaucratieën, is deze karakteristiek van zo'n proces overgeleverd: ‘Het ministerie van financiën is zo groot en het heeft zulke ingewortelde praktijken dat het voor mij bijna onmogelijk is om daar de dingen die ik wil voor elkaar te krijgen.[...] Financiën kan echter niet vergeleken worden met buitenlandse zaken. Je zou zelf eens moeten meemaken wat het is om te proberen in het beleid, denken en doen van carrièrediplomaten iets te veranderen. Dan kom je erachter wat een écht probleem is. Maar financiën en buitenlandse zaken bij elkaar zijn niets vergeleken bij de marine... Iets veranderen bij de marine is als stompen in een donsbed. Je slaat er eerst in met je rechter- en dan met je linkervuist tot je totaal uitgeput bent en dan merk je dat het bed precies zo is als toen je met stompen begon.’³¹ Een van de meest aangehaalde gezegden van President Truman is zijn meewarige verzuchting over de binnenkomst van zijn opvolger: ‘Hij gaat hier zitten en zal zeggen: Dit doen! Dat doen! En dan gebeurt er niks. Arme Ike - het gaat hier helemaal niet zoals in het leger. Hij zal het erg frustrerend vinden.’³² (Het laatste was inderdaad het geval.)

De kloof tussen wetenschap en beleid is op dit gebied onder andere door Henry Kissinger overbrugd. Zijn historisch en nucleair-strategisch werk past voornamelijk in het kader van

26 Cf. R.J. Art, ‘Bureaucratic Politics and American Foreign Policy: A Critique’, Policy Sciences 4 (1973), blz. 468.

27 W. Schilling, ‘The Politics of National Defense: Fiscal 1950’ in W.R. Schilling, P.T. Hammond, G.H. Snyder, Strategy, Politics and Defense Budgets, New York 1962.

28 R. Hilsman, To Move A Nation, Garden City 1967.

29 S. Huntington, The Common Defense: Strategic Programs in National Politics, New York 1961.

30 Allison, o.c., blz. 146.

31 M.S. Eccles, Beckoning Frontiers, New York 1951, blz. 336.

32 Geciteerd bij Neustadt, o.c., blz. 9.

[p. 76]

het klassieke model, maar in latere schrifturen toonde hij zich - wellicht in buien van wat sociologen ‘anticiperende socialisatie’ noemen - als weinig anderen (behalve dan presidenten) bezorgd over dit bureaucratieprobleem. De toon waarop hij aan die bezorgdheid uiting gaf is bij een andere gelegenheid wel als ‘metafysisch pathos’ gekwalificeerd: ‘The nightmare of the modern state is the hugeness of its bureaucracy, and the problem is how to get coherence and design in it.’³³

Vanuit dit presidentiële perspectief is het probleem gedefinieerd als dat van de betrekkelijke machteloosheid van de verantwoordelijke politicus tegenover de formele organisaties die zijn beleid moeten voorbereiden en uitvoeren. Neustadts studie is in veel opzichten niets anders dan een illustratie bij de plastische zinnen waarmee Truman zijn ambt typeerde: ‘Ik zit hier de hele dag niets anders te doen dan te proberen de mensen zover te krijgen dat ze dingen doen die ze zonder mij ook zouden doen als ze hun verstand gebruikten... meer macht heeft de president niet.’³⁴

Een of twee niveau's lager is het ‘bureaucratisch perspectief’ dat van de bureaucraten zelf. Eén van hen, Roger Hilsman, die onder Kennedy ervaring uit de eerste hand opdeed, vat dit zo samen: ‘(T)he making of policy in government[...] is essentially a political process even when it takes place entirely inside the government, screened from the voters' view, or even when it takes place within one agency of government.’³⁵ Kortom: bureaucratie is voortzetting van politiek met andere middelen.

Deze laatste frase is van Robert Art die het ‘bureaucratische model’ aan een indringende kritiek heeft onderworpen, waarbij hij er allereerst op wijst dat onder deze vlag uiteenlopende ladingen worden verscheept. Soms wordt bedoeld dat bureaucratische organisaties het beleid beïnvloeden door selectie van informatie en manipulatie met, of vertraging van, de uitvoering van beslissingen. Anderen gebruiken de term bureaucratische politiek om daarmee aan te duiden dat de volksvertegenwoordiging praktisch geen invloed op de totstandkoming van het (buitenlands) beleid heeft; weer anderen dat

33 Geciteerd bij Halperin, o.c., blz. 245.

34 Geciteerd bij Neustadt, o.c., blz. 9-10.

35 R. Hilsman, ‘The Foreign Policy Consensus: An Interim Report’, Journal of Conflict Resolution, vol. 3, dec. 1969, blz. 365.

[p. 77]

binnenlandse politieke factoren of presidentiële beslissingen er eigenlijk niet toe doen.³⁶

Art heeft daarom geprobeerd het ‘bureaucratisch model’ zelf scherper te omlijnen. Centraal voor dit model acht hij de gedachte dat de inhoud van politieke beslissingen beïnvloed wordt door de wijze waarop ze genomen worden. Deze stelling werkt hij vervolgens uit in vijf proposities.

1 Politieke macht op regeringsniveau is zodanig gespreid dat niemand er een monopolie op heeft, terwijl een aantal instanties en personen wel vetomacht hebben. Hoewel ze hun eigen zin niet kunnen doorzetten, beschikken ze over de macht om te beletten dat anderen dat doen.³⁷ Deze propositie is eigenlijk een implicatie van Neustadts kernachtige definitie van de Amerikaanse overheid als ‘a government of separated institutions sharing powers’.³⁸

2 De meningsverschillen die de deelnemers aan een beslissingsproces hebben, kunnen ten dele worden herleid tot hun posities in de bureaucratie waartoe ze behoren. De meningsverschillen tussen de luchtmachtstaf en ambtenaren van de begrotingsafdeling van het Pentagon over de vraag of er een kostbaar abm-systeem opgebouwd zou moeten worden kunnen volgens deze propositie toegeschreven worden aan de uiteenlopende belangen van de organisaties waarvan ze deel uitmaken.

3 In deze omstandigheden komt politiek leiderschap neer op overreding op basis van beperkte macht en het refereren aan gemeenschappelijke standaarden. Niemand kan zijn zin doordrijven. Overreding heeft het karakter van een beroep doen op gemeenschappelijke waarden. De ander moet ervan overtuigd worden dat vanuit die gemeenschappelijke definitie van de situatie een bepaalde gedragslijn de voorkeur verdient.

4 Buitenlandse politiek is met andere woorden een politiek proces (ook al speelt het zich binnen het regeringsapparaat, Gelbs ‘politiek-bureaucratische machine’, af) in die zin, dat het erom gaat in een onderhandelingsproces overeenstemming tot stand te brengen tussen besluitvormers met uiteenlopende standpunten en machtsposities.

5 Het resultaat van dit politieke proces is dat de genomen

36 Art, o.c., blz. 467-468.

37 Ibidem, blz. 468 e.v.

38 Neustadt, o.c., blz. 33.

[p. 78]

beslissing evenzeer de condities, waaronder ze genomen is, weerspiegelt als het probleem dat ze verondersteld wordt op te lossen.

Arts reconstructie van het ‘bureaucratisch model’ is te zorgvuldig dat men hem ervan kan beschuldigen een doelwit in elkaar te hebben gezet om het des te gemakkelijker te kunnen raken. Als tekorten van het model voert hij een inderdaad bij vrijwel alle auteurs systematisch terugkerend aantal onduidelijkheden aan, die afbreuk doen aan de consistentie ervan: Het model zegt níét dat binnenlandse politiek niet van invloed is op het buitenlands beleid. Integendeel: bij verschillende auteurs (onder wie ook Halperin) wordt het rekening houden van besluitvormers met het Congres en de publieke opinie nadrukkelijk als factor van betekenis naar voren gehaald.³⁹ Het model zegt ook niet dat de standpunten van de besluitvormers helemáál herleid kunnen worden tot hun posities in de bureaucratieën. Ook op dit punt is Halperins werk een goed voorbeeld: hij stelt uitdrukkelijk dat de hiërarchie waarin de besluitvormers ten opzichte van elkaar en van de president staan ‘only imperfectly related’ is met de formele structuur van bureaucratische organisaties. En wie zijn boek van begin tot eind leest, komt onwillekeurig tot de gedachte dat in Washington eerder van byzantijnse dan van bureaucratische politiek gesproken kan worden. Allison op zijn beurt, karakteriseert Neustadts Presidential Power als een ‘palace perspective’,⁴⁰ zonder overigens in te gaan op de verbanden die zich van daaruit laten denken: vanuit het oogpunt van een comparatieve sociologie levert het lezen van Elias' beschrijving van de hofpolitiek onder Lodewijk xiv⁴¹ wellicht een betere verklaring van de Amerikaanse buitenlandse politiek dan het raadplegen van het Handbook of Organizations.

Nauwkeurige lezing van studies in termen van het bureaucratische model leidt echter tot de verrassende conclusie dat in dit model niet zozeer bureaucratische posities en procedures als verklarende factoren worden aangevoerd, maar veel eerder gedeelde uitgangspunten. Halperin begint zijn analyse die niettemin Bureaucratic Politics and Foreign Policy heet, met de volgende passage: ‘When participants share a set of

39 Cf., b.v., D. Ellsberg, Papers on the War, New York 1971.

40 Allison, o.c., blz. 149.

41 N. Elias, Die höfische Gesellschaft, Neuwied, Berlin, 1970.

[p. 79]

global images, these will decisively shape stands on particular issues. From the onset of the cold war until quite recently’ (? bt), ‘a majority of American officials (as well as the American public) have held a set of widely shared images.’⁴² Overeenkomstige uiteenzettingen vindt men ook bij Allison (‘mind-sets’), Schilling en anderen. Het is binnen de grenzen van dergelijke gemeenschappelijke maatschappijbeelden dat de geschilpunten van de ‘bureaucratische’ politiek omschreven en uitgevochten worden. Dat geldt zowel voor de (buitenlandse) politiek in het algemeen als voor specifieke gebeurtenissen: ‘(t)he images are primary, the process secondary.’⁴³ Paradoxaal genoeg geeft het bureaucratische model ideologie (in de betekenis van een al dan niet expliciet maatschappijbeeld) een belangrijker plaats dan bureaucratische processen ter verklaring van de totstandkoming van beleid.

Van Arts overige punten van kritiek is het wezenlijkste dat het bureaucratische model geen uitsluitsel geeft over de positie van de Amerikaanse president in het beslissingsproces. Is hij de belangrijkste deelnemer aan het besluitvormingsproces, maar daarbij dan toch niet meer dan de eerste onder zijns gelijken? Of heeft hij een kwalitatief andere positie, omdat hij, en niemand anders dan hij, ten slotte de beslissing neemt of nalaat en voor die keus uiteindelijk de enig verantwoordelijke is, zoals Harry Truman duidelijk maakte met het legendarische bordje ‘The Buck Stops Here’ op zijn bureau? Wanneer dit laatste inderdaad het geval is, valt de bodem onder het ‘bureaucratische model’ weg. Daarin immers heten beleidsbeslissingen het onbedoelde resultaat van het geven en nemen tussen besluitvormers, die min of meer namens hun bureaucratieën spreken. Zowel Allison als Halperin blijven op dit punt vaag; sterker nog: lijken van twee walletjes te willen eten door zowel de unieke positie van de president als de cruciale rol van bureaucratische processen naar voren te halen.⁴⁴ Deze standpunten zijn echter niet met elkaar te rijmen. Alleen als de beslissing niet door de president wordt genomen, is het ‘bureaucratische model’ onmisbaar voor de analyse van buitenlandse politiek.⁴⁵ Aldus redenerend meent Art dat enkel wanneer niet voldaan is aan twee hier te noemen

42 Halperin, o.c., blz. 11.

43 Art, o.c., blz. 471.

44 Ibidem, blz. 474.

45 Ibidem, blz. 475.

[p. 80]

condities, het ‘bureaucratische model’ een betere verklaring levert van de Amerikaanse politiek dan het klassieke. Die twee condities zijn dan de voornaamste politieke beslissingen na de Tweede Wereldoorlog presidentieel, niet ‘bureaucratisch’ van karakter waren; en dat deze kernbeslissingen genomen werden onder invloed van een gemeenschappelijk maatschappijbeeld.⁴⁶

Een globale beschouwing van de Amerikaanse buitenlandse politiek na de Tweede Wereldoorlog geeft Art aanleiding tot de slotsom te komen, dat aan deze condities is voldaan bij twee van de drie categorieën beslissingen die hij onderscheidt, namelijk besluiten om militair in te grijpen (Korea 1950; Zuid-Vietnam 1961-1965; Cuba 1962; de Dominicaanse Republiek 1965) en belangrijke beleidswijzigingen als het afkondigen van de Trumandoctrine, het Marshallplan, het aangaan van de Navo, het aanvaarden van de strategie van de massieve vergelding (in de jaren vijftig) en van die van het aangepaste antwoord (in de jaren zestig); en de ontspanningspolitiek tegenover de Sowjetunie en China. Slechts bij de derde categorie beslissingen, die welke de positie van de bureaucratieën zelf betreffen (zoals de keuze van nieuwe wapensystemen en de aan organisaties toebedeelde middelen) gelden deze condities niet; dientengevolge lijkt hier het ‘bureaucratische model’ het meest realistisch.⁴⁷

Arts kritiek lijkt in z'n totaliteit vooral steekhoudend voor het - na die kritiek verschenen - boek van Halperin. Het voornaamste bezwaar tegen Bureaucratic Politics and Foreign Policy is dat het eerste deel van de titel maar beperkt wordt waargemaakt. Bureaucratische politiek houdt voor Halperin niet op bij de, overigens heldere, beschrijving van bureaucratische processen, en van de invloed die daarvan uitgaat op de totstandkoming van beleid. Zijn blikveld is veel breder: behalve intern bureaucratische ontwikkelingen passeren conflicten en coalities tussen de voornaamste besluitvormers (de ‘senior participants’ noemt hij ze, maar soms, onopzettelijk mogen we aannemen, spreekt hij van ‘national security bureaucrats’) de revue, evenals de invloed op het beleid van pers, publieke opinie en binnenlandse pressiegroepen. Voor

46 Ibidem, blz. 476.

47 Ibidem, blz. 480-483.

[p. 81]

dat alles de term ‘bureaucratie’ gebruiken is dat begrip uitrekken tot voorbij z'n elasticiteit; het verhoogt de verwarring. Ook politiek.

De nieuwe golf van ‘bureaucratic politics’-studies heeft namelijk ook een politieke dimensie. Ze is niet zozeer een variant van theorieën die uitgaan van het primaat van de binnenlandse politiek, maar daarvan eerder de concurrent. Terwijl al vanaf Kehrs Schlachtflottenbau und Parteipolitik de benadering van buitenlandse politiek als de resultante van binnenlandse factoren een heel duidelijk links, kritisch karakter heeft (en omgekeerd auteurs die uitgaan van het primaat van de buitenlandse politiek in het algemeen een behoudende visie hebben), presenteren de auteurs in het bureaucratiemodel zich op z'n best als neutrale geleerden en vaker nog als sloofjes die het de president (welke dan ook) gemakkelijker willen maken bij z'n werk. Niet de tegenstelling tussen bureaucratie en democratie staat bij hen centraal, zoals bij klassieke sociologen als Michels en Weber. Minder als een bedreiging van de democratie definiëren de moderne bureaucratie-onderzoekers het probleem van de bureaucratie als belemmering van de effectiviteit van beleid; beleid zoals dat bovenaan de trap van de macht wordt gemaakt. In deze afbakening van het probleem schuilt een onmiskenbare politieke voorkeur, vooral omdat, zoals we verderop zullen zien, die afbakening in de termen van deze geleerden zelf onlogisch en ongerechtvaardigd is.

Minder overtuigend acht ik een ander punt van kritiek dat met name door Ronald Steele naar voren is gebracht en dat erop neerkomt dat de definiëring van buitenlandse politiek als een bureaucratisch spel de politieke verantwoordelijkheid van de deelnemers onvindbaar maakt: ‘Where everyone is responsible for a decision, no one is responsible.’⁴⁸ Het ‘bureaucratisch model’ zegt, althans volgens Steele, de idee van parlementaire democratie de dienst op. Steele's kritiek is om twee redenen niet bevredigend. Als het ‘bureaucratische model’ inderdaad empirisch juist zou zijn, dan is deze kritiek niet terzake en gaat het erom de structuur waarbinnen het model geldt te veranderen. Maar als het niet empirisch klopt

48 R. Steele, ‘Cooling it’, NYR, 19 okt. 1972, blz. 46.

[p. 82]

is Steele's kritiek al evenmin van belang. Net als Art komt Steele daarnaast echter tot de conclusie dat het ‘bureaucratische model’ niet een adequate verklaring van de buitenlandse politiek in z'n geheel kan geven. Allisons studie levert daarvan verschillende voorbeelden. Steele pikt daaruit de analyse van de wijze waarop tot de blokkade tegen Cuba besloten werd. In Allisons ogen past dit besluitvormingsproces uitstekend in zijn ‘governmental politics’-model: de blokkade was een compromis waartoe in een moeizaam onderhandelingsproces tussen de leden van het crisiscentrum besloten werd. Dat onderhandelingsproces beschrijft hij uitvoerig. Maar in zijn relaas vermeldt Allison ook dat Kennedy vóór de beraadslagingen begonnen het gebruik van niet-militaire middelen, of nietsdoen, als mogelijkheid had uitgesloten. De belangrijkste beslissing, concludeert Steele, was derhalve al door de president genomen: het onderhandelingsproces tussen ministers, hoge ambtenaren, presidentiële adviseurs en militaire leiders in het ‘Executive Committee’ ging over een klasse van alternatieven die door de president omschreven was.⁴⁹

De onvoorzichtige Halperin presenteert het ‘bureaucratische model’ als alternatief voor het klassieke. Allison is minder roekeloos. In de eerste plaats onderscheidt hij naast het klassieke en het eigenlijk bureaucratische nog een derde model: het ‘governmental politics paradigm’.⁵⁰ In de tweede plaats stelt hij deze drie theorieën niet voor als elkaar uitsluitende verklaringsmodellen (zo'n situatie zou een gaaf voorbeeld van ‘intern’ pluralisme opleveren⁵¹), maar als in elkaar passende, complementaire theorieën. Het ‘klassieke model’ beschrijft de grote lijnen van de politiek, de ideologie van waaruit deze geformuleerd wordt. Daarbinnen belicht het ‘bureaucratische model’ de organisatorische routines, die informatie, alternatieven en actie produceren. En binnen de context van deze twee modellen, geeft het ‘governmental politics’ model een gedetailleerde analyse van het netwerk van topleiders die de beslissingen nemen en uitvoeren.⁵² Allison heeft de drie-eenheid van zijn modellen verduidelijkt in een verhelderende

49 Ibidem, blz. 45.

50 Allison, o.c., blz. 144 e.v.

51 Cf. hoofdstuk 1, blz. 22.

52 Allison, o.c., blz. 258 e.v.

[p. 83]

verwijzing naar het schaakspel: ‘Stel je een partij schaak voor waarbij de waarnemer enkel een bord zou zien, waarop de zetten werden aangegeven, maar waarbij hij geen informatie heeft over de wijze waarop de zetten tot stand komen. In het begin zullen de meeste waarnemers - als in model i - veronderstellen dat een individuele speler de stukken beweegt met het plan het spel te winnen. Maar het patroon van de zetten zou sommige waarnemers ertoe kunnen brengen om na een aantal gespeelde partijen een model ii-aanname in overweging te nemen: namelijk dat de schaker niet een individuele speler is, maar een losse alliantie van semi-onafhankelijke organisaties, die elk hun eigen stukken verzetten volgens standaardprocedures... Het is ook denkbaar dat het spelpatroon de waarnemer tot een aanname à la model iii zou brengen: die van een aantal afzonderlijke spelers, met verschillende doeleinden, maar met een gemeenschappelijke macht over de stukken. De zetten zijn dan het resultaat van gemeenschappelijk overleg.’⁵³

Een voornaam theoretisch gemis van Halperins studie is nu preciezer te beschrijven: onder ‘bureaucratic politics’ haalt hij model ii- en model iii-processen hopeloos door elkaar. Als Halperin in dat opzicht faalt, dan is Allisons tekort echter dat hij de analyse van besluitvormingsprocessen beperkt tot de politieke processen binnen de besluitvormende elite. Door te negeren wat hen bindt, krijgt de beschrijving van wat hen scheidt een overtrokken aandacht: juist vanuit het perspectief van de bureaucratietheorie ligt het voor de hand om de gemeenschappelijke maatschappijbeelden van de besluitvormende elite in Washington onder het mes te nemen.

Zo'n vraagstelling zou onherroepelijk met zich meebrengen een onderzoek naar de structurele achtergronden die tot de vorming van zulke gedeelde vooronderstellingen leiden. Het zoeklicht zou dan veel meer gericht worden op de context waarin het bureaucratische en het ‘governmental politics’-model toepasbaar zijn; het zou gericht moeten worden op de sociale groepen waaruit de leden van de besluitvormende elite gerekruteerd worden, op de wijze waarop de grote politieke en economische doctrines die de common-sense van

53 Ibidem, blz. 7.

[p. 84]

een periode uitmaken, geformuleerd, uitgedragen en aangehangen worden. Dergelijke elementen zijn opzichtig afwezig in het werk van de huidige bureaucratie-theoretici. De aandacht voor de invloed van posities in een bureaucratie is omgekeerd evenredig met die voor de sociale achtergronden van waaruit die posities gevuld worden: in Allisons en Halperins studies worden de spelers in het regeringsspel volstrekt geabstraheerd van hun sociaal-economische achtergrond. Op die manier wordt min of meer bij toeval ontdekt dat het zo fascinerend beschreven proces van geven en nemen binnen de regeringsinstanties er uiteindelijk niet zoveel toe deed; de analyses over de Vietnam-politiek van Ellsberg en Gelb geven daar mooie voorbeelden van. De conclusie van Lasch: ‘(i)n the formulation of American policy in Southeast Asia, no conflicting claims had to be accomodated. Pluralism and countervailing powers were non-existent’⁵⁴ is waarschijnlijk ook op andere delen van de buitenlandse politiek van toepassing. Maar de ontbrekende schakel tussen de precieze beschrijving van politieke processen binnen de regeringsorganisaties en macrosociologische analyses in termen van het ‘klassieke model’ is tot nog toe niet door de academische politicologie gelegd. De schaarse pogingen in deze richting, waarvan naast die van Barnet en Schurmann, ook Donovans The Cold Warriors⁵⁵ en verschillende studies van Domhoff⁵⁶ genoemd kunnen worden, vallen buiten de ‘normale’ politieke wetenschappen.

Als dit nu de fundamentele bezwaren zijn die tot nu toe aan dit soort studies kleven, dan zijn er ook aspecten die critici als Art, Steele en Donovan⁵⁷ over het hoofd zien. Het eerste daarvan is dat al deze kritiek niet de tekorten van het klassieke model kan wegnemen. Misschien wel even voor de hand liggend is de opmerking dat het niet altijd even eenvoudig is om centrale beleidswijzigingen van routinematig genomen besluiten te onderscheiden.⁵⁸ Dit geldt a fortiori als het niet gaat om intenties maar om effecten: een oorlog kan evengoed ontstaan uit een grensincident of een sluipmoord als na een met de benodigde pracht en praal genomen weloverwogen besluit

54 Ch. Lasch, ‘The Making of the War Class’, The Columbia Forum, winter 1971, blz. 2.

55 J.C. Donovan, The Cold Warriors. A Policy Making Elite, Lexington, Mass., 1974.

56 G.W. Domhoff, Who Rules America, Englewood Cliffs, nj, 1967; G.W. Domhoff, The Higher Circles, New York 1971.

57 Cf. Donovan, o.c., blz. 260.

58 Cf. B. Peper, ‘Bij stukjes en beetjes? Over het zgn. realisme van incrementele beleidsmodel’, Beleid en Maatschappij, juni 1974.

[p. 85]

op het hoogste niveau. In dit opzicht is de praktische betekenis van het bureaucratische en het internpolitieke model wellicht groter dan de wetenschappelijke. Allisons exercities over de Cubacrisis in termen van het ‘bureaucratische model’ brachten aan het licht dat de regeringsleiders de allergrootste moeite hadden om hun bureaucratieën en organisaties in toom te houden en ook dat dit lang niet altijd gelukte. De Amerikaanse marine voerde, zonder dat Kennedy het wist, de blokkade van Cuba op een heel andere plaats en wijze uit dan was bevolen.⁵⁹ Op het nippertje kon voorkomen worden dat us Airforce een luchtaanval op Cuba uitvoerde als vergelding voor het neerhalen door Russische sam's van een u-2 boven Cuba.⁶⁰ Een ander hachelijk incident deed zich voor toen op het hoogtepunt van de crisis een u-2 uit de koers raakte en boven de Sowjetunie terechtkwam.⁶¹ Diezelfde achtentwintigste oktober bemerkte Kennedy, kokend van woede, dat de Sowjetunie de aanwezigheid van Amerikaanse Jupiterraketten in Turkije uitspeelde; raketten waarvan hij al tweemaal dat jaar de verwijdering had bevolen.⁶² Toen de Amerikaanse marine tijdens de crisis in staat van alarm werd gebracht, betekende dat ook dat volgens standaardprocedures Russische onderzeeboten in volle zee niet alleen gelokaliseerd werden maar zelfs werden gedwongen aan de oppervlakte te komen.⁶³ Terwijl McNamara in augustus 1962 publiekelijk had verklaard dat de Amerikaanse nucleaire wapens in geval van oorlog niet op steden, maar op militaire doelen zouden worden gericht, verspreidde het Strategic Air Command tijdens de Cubacrisis met nucleaire wapens uitgeruste b-47 bommenwerpers ‘volgens plan’ over veertig burgerluchthavens.⁶⁴ Bij toeval ontdekte een lid van het crisiscentrum dat een Amerikaans spionageschip zich vlak bij de Cubaanse kust ophield; toen een onbeduidende vergissing, nu, met de ‘Liberty’ die in 1967 door de Israeli's ter hoogte van de Sinaï werd aangevallen, en de ‘Pueblo’, in dat zelfde jaar dicht bij de Koreaanse kust door Noord-Korea overmeesterd, komt ze ons niet meer zo ongevaarlijk voor.⁶⁵

Achteraf lijkt het niet meer dan stom geluk dat talrijke incidenten die zich voordeden als gevolg van de standaardope-

59 Allison, o.c., blz. 130 e.v.

60 Ibidem, blz. 140.

61 Ibidem, blz. 141.

62 Ibidem, blz. 141-142.

63 Ibidem, blz. 138.

64 Ibidem, blz. 139.

65 Ibidem, blz. 139.

[p. 86]

ratieprocedures van Amerikaanse (en ook Russische) bureaucratieën, niet tot een nucleaire oorlog hebben geleid.

Model iii levert een nog somberder beeld op: ‘crisisbeheersing’ blijkt een buitengewoon ondoorzichtig en gevaarlijk spel. De Cubacrisis bewees dat Amerikaanse leiders een politiek kunnen gaan volgen, die in hun eigen ogen tot een nucleaire oorlog kan leiden - alle verhalen uit het ‘klassieke model’ over de afschrikkende werking van nucleaire bewapening ten spijt. Al even opwekkend is de conclusie dat het interactieproces tussen de Amerikaanse en de Russische top in zo'n grote mate door beide zijden fout geïnterpreteerd kan worden, dat nucleaire oorlog er in oktober 1962 gemakkelijk het gevolg van had kunnen zijn.⁶⁶

66 Ibidem, blz. 259-261.