Zorg en de staat

Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd

[p. 227]

1 Samenvattend: statenvorming en collectivisering van de zorg

Met het voortschrijden van de statenvorming werden produktie, opslag, transport en handel steeds beter beschermd tegen roof en plundering. Deze gegeneraliseerde bescherming ging gepaard met een ontbinding van specifieke feodale beschermingsbetrekkingen, terwijl bezits- en monetaire ruilrelaties werden uitgebreid en geïntensiveerd, veilig gesteld door de wet, dus uiteindelijk door staatsdwang.

Maar met de expansie van de economie nam ook de kwetsbaarheid toe voor kleinere, onverwachte, voorbijgaande aanvallen: de binnenlandse pacificatie had nog geen eind gemaakt aan misdaad en banditisme. De rondtrekkende armen die van alle bezit waren uitgesloten vormden nu zelfs een grotere bedreiging voor de toenemende oogsten, de groeiende voorraden en de langere toevoerlijnen. De gevestigde groepen trachtten dit gevaar te bezweren door collectieve pogingen tot pacificatie van de gevaarlijke armen - een aspect van het proces van residuale pacificatie.

Als de armen al niet weggejaagd werden, dan was liefdadigheid een middel om hen te paaien. De middeleeuwse priesters, in hun rol van ‘ondernemers in charitatieve zaken’, verkondigden een algemene verdelingsregel, die als een ‘brandpunt’ kon dienen voor de coördinatie van de bedeling. Zij manipuleerden bovendien de wederkerige verwachtingen tussen de gevestigde families onderling, en verschaften de gelegenheid voor demonstratief en wederzijds controleerbaar betoon van vrijgevigheid. De collectieve liefdadige actie droeg weer bij tot de opkomst van de parochie als collectiviteit. In het kader van deze parochiegemeenschap in wording werd ‘openbare orde’ als collectief goed steeds meer sociaal relevant. De parochiegemeenschap bevorderde ook de wederzijdse sociale controle en ontwikkelde sancties tegen hen die niet wilden bijdragen.

De dilemma's van collectieve actie herhaalden zich in het vroeg-moderne Europa op een hoger niveau van sociale aggregatie: in dit stadium werden betrekkelijk autonome gemeenschappen geconfronteerd met landloperij en banditisme in de regio, maar waren niet in staat tot gecoördineerde actie bij ontstentenis van een effectief centraal gezag. Deze gemeenten waren op regionaal niveau weer van elkaar afhankelijk in hun streven naar residuale pacificatie, maar ze konden evenmin vertrouwen dat anderen zouden meewerken en ze konden dat ook niet afdwingen. Elke stad was maar al te zeer bereid om de hulpzoekenden die tot last waren op de volgende gemeente af te schuiven, en vergrootte zo de algemene chaos. Geen stad kon het zich veroorloven om als enige voor de behoeftigen de poorten te openen. Ditmaal werden de dilemma's van collectieve actie overwonnen door een illusie: de valse verwachting dat een gemeenschap met een armenhuis de toevloed van hulpzoekenden zou kunnen beheersen door ze in hun eigen onderhoud te laten voorzien. Toen de desillusie kwam was in vele steden al een armenhuis gevestigd. De centrale autoriteiten zetten hun nog

[p. 228]

beperkte fondsen in om het regionale evenwicht van armenzorg te behouden en de gemeenten te bewegen om hun armenhuizen open te houden en hun deel van de zwervers op te bergen. (Hoofdstuk 2)

In een periode van expanderende markten en zich uitbreidende regeringsbureaucratieën boden de armen ook mogelijkheden aan ondernemers en staatsbeambten. De opkomende kapitalistische en administratieve elites trachtten door het hele land rechtstreekse verbindingen te leggen met voorbijgaan van de lokale adel en geestelijkheid, die het bemiddelingsmonopolie bezaten tussen hun betrekkelijk geïsoleerde clientèle en de overige samenleving. Boeren, ambachtslieden en armen in de buitengewesten spraken vaak een apart regionaal dialect, en begrepen de ‘standaardtaal’ niet; nog meer waren analfabeet. Deze onwetendheid, die tot dan toe voor alledaagse bezigheden grotendeels irrelevant geweest was, werd tot een tekort naarmate het contact met de centrale staat en nationale markten belangrijker werd. De lokale elites, die zowel het regionale dialect als de standaardtaal beheersten, en tevens konden lezen en schrijven, hadden te winnen bij de toegenomen vraag naar de bemiddeling waarop zij het monopolie hadden. De onbekendheid van de grote massa met de codes van nationale communicatie belemmerde de metropolitaanse elites om rechtstreeks toegang tot hen te krijgen.

Er bestond dus een ‘bloemfiguratie van talen’, gevormd door een reeks onderling betrekkelijk gescheiden communicatienetwerken, geïsoleerd door de wederzijdse onverstaanbaarheid van talen of, waar wel een gemeenschappelijke taal in omloop was, door het onvermogen tot schriftelijke communicatie en de belemmeringen voor het reizen. De lokale elites bemiddelden tussen hun lokale achterban en de rest van het land via de standaardtaal of het geschreven woord. Zij vormden dus de intersectie tussen deze betrekkelijk gescheiden perifere netwerken en het metropolitaanse netwerk waar de standaardtaal werd gesproken, gelezen en geschreven.

Metropolitaanse ambtenaren en ondernemers - in het hart van deze bloemfiguratie - trachtten de lokale bemiddelingsmonopolies te doorbreken met een campagne voor taalunificatie, één belangrijk aspect van het meeromvattend proces van nationale mobilisatie. Zij steunden de vestiging van een nationaal stelsel van verplicht lager onderwijs in een standaardcurriculum van codes voor nationale communicatie. De lokale elites verzetten zich daartegen, maar zagen zich van de weeromstuit genoodzaakt tot het opzetten van eigen scholen. Deze rivaliteit dwong hen vervolgens om zich te verenigen in nationale onderwijsorganisaties tegen het staatsmonopolie, vervolgens om naar staatssteun te dingen en ten slotte om alsnog centrale regeling te accepteren. Uiteindelijk raakten ze verwikkeld in een alternatief nationaal onderwijssysteem dat bijna net zo uniform en dwingend was, en hun in de meeste landen slechts in naam enige zeggenschap toestond. (Hoofdstuk 3)

Door industrialisatie en urbanisatie waren grote mensenmassa's in een nieuwe aggregatietoestand geraakt: de negentiende-eeuwse industriestad. In zo gro-

[p. 229]

te fysieke nabijheid, brachten de nevenverschijnselen van armoede - vervuiling, ondervoeding en ziekte - nieuwe tegenslagen met zich mee: de epidemieën die de armen het zwaarst troffen maar ook de gevestigde burgers bedreigden en het sociale en economische leven van de stad lam legden.

Het schrikbeeld van de cholera fungeerde als een paradigma van deze nieuwe, bedreigende stedelijke interdependentie. Het paradigmatische weerwoord werd gezocht in het idee van de stadsreiniging door een ‘aderlijk-slagaderlijk stelsel’ van drinkwatertoevoer en riolering dat de stadsbewoners tegen elkaar zou beschermen door het huiselijke leven binnen de particuliere woningen in te kapselen, en tegelijk ieder met het grootscheepse stedelijk dienstverlenend netwerk te verbinden.

Ondertussen verhuisden burgers die het zich konden veroorloven naar ‘betere’ buurten. De resultante van deze afzonderlijke verhuizingen was een ruimtelijke segregatie in sociaal meer homogene zones. In de nieuwe, rijke buurten stelde dit proces de stedelijke elite beter in staat om collectieve actie te voeren ter afzwakking en beheersing van de externe effecten die de armoede in de bredere stedelijke context teweegbracht: misdaad, rebellie, infectie en ‘sociale besmetting’. Het was ook in dit verband dat permanente politiebewaking werd ingesteld, en een reeks stedelijke dienstverlenende netwerken werd opgezet. Rioleringen en waterleidingen, gasbuizen en elektriciteitskabels, transport, metrobuizen en telefoonlijnen verbreidden zich door de stad. Tegen het eind van de negentiende eeuw werden ze meestal eerst in de rijkere buurten aangelegd, en vertakten vandaar totdat de stad er vrijwel mee verzadigd was en alleen nog de arme wijken aangesloten moesten worden, wat dan onder overheidsdwang en tegen slechts marginale kosten gebeurde. (Hoofdstuk 4)

Naarmate de industriële massaproduktie zich uitbreidde, vormden mensen die vaste arbeid verrichtten voor een geldloon gaandeweg de grote meerderheid van de arbeidende bevolking. Anders dan bezitters hadden deze loonarbeiders geen reserves om op terug te vallen wanneer zij hun werk kwijtraakten door ziekte, invaliditeit, ouderdom of ontslag. Zij konden ook geen voorzieningen treffen voor hun nabestaanden. Loonarbeiders accumuleerden zelden particuliere spaargelden, maar sommigen namen wel een commerciële verzekering en velen sloten zich aan bij onderlinge fondsen. Deze kleine, tamelijk autonome verenigingen voor onderlinge bijstand waren op een gegeven moment het meest gangbare collectieve arrangement tegen tegenslag onder de arbeidende klassen. Maar wat tot hun succes geleid had, vormde ook hun zwakte: doordat ze gering van omvang waren en door de leden zelf beheerd werden, ontbrak het hun aan expertise, aan geregelde inspectie, vaste beslissingsregels en beroepsprocedures. Hun lidmaatschap was in hoge mate sociaal homogeen, wat de solidariteit bevorderde maar de fondsen tevens aan een opeenstapeling van overeenkomstige risico's blootstelde. Omdat de onderlinge fondsen autonoom waren, kwamen ze in de verleiding om de slechtst betaalde arbeiders die de grootste risico's liepen uit te sluiten; indien concurrerende fondsen hetzelfde deden, waren ze

[p. 230]

daar zelfs toe gedwongen. Zoals zo vaak liet een stelsel van kleine, autonome arrangementen een maatschappelijke onderlaag ongedekt. (Hoofdstuk 5)

De onderlinge fondsen bleken steeds slechter in staat om het probleem van de industriële armoede op te lossen. En geleidelijk kreeg men oog voor het feit dat onder stedelijke, industriële omstandigheden de armoede niet zozeer een blijk was van een persoonlijk moreel tekort, maar ieder trof die geen vast werk had. Maar de gevestigde stadsbewoners bleven de grote menigte paupers als een bedreiging zien. En toen de arbeiders zich begonnen te organiseren leken ook hun vakbonden de arbeidsrust en de openbare orde te bedreigen. In deze omstandigheden stelden grote werkgevers, gematigde arbeidersleiders, activistische bestuurders en politici voor om verplichte collectieve fondsen op nationale schaal in te stellen voor uitkeringen aan arbeiders ter compensatie van inkomstenderving door onvrijwillige werkeloosheid. Deze collectieve accumulatie van overdrachtsvermogen moest een alternatief bieden voor de voorzorgsfuncties van geaccumuleerd particulier bezit. De kleine zelfstandigen verzetten zich tegen deze projecten, omdat grote fondsen op de kapitaalmarkt hun kleine bezit zouden wegconcurreren, en omdat hun zelfstandig ondernemerschap door dwangmaatregelen aangetast zou worden. De bestaanszekerheid die arbeiders eraan ontleenden bedreigde bovendien de precaire sociale afstand van de kleine burgerij tot de arbeidersklasse.

Slechts een activistisch regime kon deze politieke oppositie overwinnen, met de steun van grote werkgevers of georganiseerde arbeiders, of beide. Het moment en momentum van de sociale-zekerheidswetgeving werd bepaald door de machtsbalans tussen de kleine burgerij en de groeiende industriële klassen, met het politieke regime in een spilpositie. Het bereik en de aard van arrangementen voor overdrachtsvermogen werd met name bepaald door de samenstelling van de politieke coalitie die ze tot stand bracht.

Nog geen vijftig jaar na de eerste Duitse sociale-verzekeringswetten hadden in alle kapitalistische democratieën nationale, collectieve arrangementen onder staatsbeheer voor de accumulatie van overdrachtsvermogen hun intrede gedaan. Aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog waren in West-Europa en de Verenigde Staten de fundamentele instituties voor de collectivisering van gezondheidszorg, onderwijs en inkomenshandhaving opgezet. De grondslag was gelegd voor de hoogbouw van het naoorlogse tijdperk: ‘De tweede grote revolutie in de sociale zorg van deze eeuw, die na Duinkerken begon en na 1945 versneld doorwerkte, zette het proces voort.’¹

1 Titmuss, p. 22.