Zorg en de staat

Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd

2 Collectivisering na 1945: de expansie als hyperbool

Sinds de Tweede Wereldoorlog vertonen onderwijs, gezondheidszorg en inkomensoverdrachten in Europa en de Verenigde Staten een exponentiële groei in alle dimensies: meer leerlingen genoten gedurende meer jaren onderwijs in

[p. 231]

kleinere en beter toegeruste klassen. De zeggenschap van de centrale staat over het onderwijs groeide met gelijke tred. Meer mensen lieten zich voor een snel uitdijend scala van klachten behandelen bij steeds uitgebreidere faciliteiten en diensten, die eveneens in toenemende mate onder beheer van de overheid kwamen te staan. Ook de accumulatie van overdrachtsvermogen versnelde in hoog tempo, waarbij de voorzieningen werden uitgebreid tot nagenoeg de gehele bevolking, de uitkeringen een steeds breder gamma van tegenslagen dekten op een al maar ruimere schaal in absolute en relatieve zin. En al deze staatsinstellingen raakten steeds nauwer betrokken bij het beheer over ondernemingen en over de privé-levens van arbeiders en uitkeerlingen.

De expansie kende twee fasen van versnelling: van de late jaren veertig tot de vroege jaren vijftig, en van het midden der jaren zestig tot het begin van de jaren zeventig. Sindsdien is de expansie afgevlakt, en in een enkel geval zelfs in het tegendeel verkeerd.

Aan het einde van de jaren dertig hadden alle westerse regeringen de bestuurlijke en belastingtechnische vernieuwingen voor het bestuur van de verzorgingsstaat ingevoerd en uitgeprobeerd. De staatsbureaucratieën waren in staat gebleken tot het opzetten en besturen van enorme stelsels voor onderwijs, gezondheid en hulpverlening. En er bleek een brede basis van politieke steun te bestaan voor zulke nationale, collectieve en dwingende arrangementen. De financieringsproblemen leken in principe hanteerbaar. En miljoenen studenten, patiënten, cliënten, contribuanten en uitkeerlingen bleken goed in dit stelsel te kunnen opereren. Met andere woorden: het bewijs van de levensvatbaarheid was geleverd, niet per deductie uit verheven axioma's, maar door nuchtere inductie uit alledaagse ervaring. In Heclo's woorden: het ‘tijdperk van experimenteren’ was ten einde en het ‘tijdperk van consolideren’ nam een aanvang en werd in de jaren vijftig nog door een fase van ‘expansie’ gevolgd.²

Dat de nieuwe formules voor staatsadministratie steeds konden worden uitgebreid was tijdens de Tweede Wereldoorlog aangetoond, toen de strijdende regimes in nauwe samenwerking met grote ondernemingen en vakbonden een oorlogseconomie op gang hielden met spectaculaire resultaten, vooral in Engeland en de Verenigde Staten. Na de oorlog werd deze ‘oorlogsdriehoek’ niet ontbonden.³

Met de mobilisatie voor de totale oorlog was de capaciteit van het staatsapparaat enorm gegroeid. De regeringsbureaucratie was nu opgewassen tegen de administratieve uitdaging om een zo sterk uitgebreid verzorgingsstelsel te besturen.⁴ De ervaring met militair beheer in oorlogstijd, met produktiecampagnes, projecten voor de bescherming en de evacuatie van de burgerbevolking, en de propaganda-offensieven had westerse regeringen bijgebracht hoe de economie te sturen, de publieke opinie te bespelen en de levens van hun burgers te bestieren; daarbij vergeleken was het bestuur van een verzorgingsstaat nog maar een kleinigheid, terwijl die taak kort tevoren nog zo reusachtig had geleken. Deze alomvattende regeringsinterventie werd uitgevoerd met de kennelijke steun van

2 Heclo, 1981, pp. 390, 393.

3 Vgl. Middlemas, p. 266; zijn commentaar over Groot-Brittannië (p. 300) is ook van toepassing op andere landen: ‘Tussen 1940 en 1945 bereikte de vakbondsbeweging haar fundamentele doelstelling van gelijkheid met de werkgevers in het oog van de regering. Tegen de verwachtingen en de trend van de electorale politiek in behielden de werkgevers het grootste deel van hun politieke macht van vóór de oorlog, terwijl ze zich sluw aanpasten aan de veranderde omstandigheden. Geen van beide groepen waagde het echter om de in de oorlog enorm gezwollen overheidsmacht aan te tasten, en ze gaven (net als in 1916-1918) hun handelingsvrijheid vrijwel geheel op, in de veronderstelling dat daardoor het stelsel van driehoeksgewijze samenwerking versterkt zou worden - een veronderstelling die in de jaren onmiddellijk na de oorlog axiomatisch zou blijken.’

4 Sinds de massamobilisaties van de Napoleontische oorlogen, vereiste de moderne oorlogsvoering het in stand houden van grote legers, en als nasleep daarvan de zorg voor veteranen, oorlogsweduwen en -wezen. Met de komst van luchtbombardementen werden de burgerbevolkingen steeds meer in de ‘totale oorlog’ betrokken, en dat eiste navenant regeringsoptreden ten behoeve van non-combattanten: een ware ‘demostrategie’, in Cyril Falls' bewoordingen (door Titmuss, p. 82, geciteerd). Vgl. ook Marshall, pp. 82-95.

[p. 232]

de overgrote meerderheid van de kiezers. Ze had in Engeland en de Verenigde Staten immers bijgedragen aan de totale militaire overwinning. Massale staatsregulering bleek dus niet alleen heel wel met democratie te verenigen, maar leek nu zelfs een noodzakelijke voorwaarde voor het overleven van dat stelsel tijdens buitenlandse dreiging en binnenlandse onvrede. Het democratisch scenario voor gedwongen collectivisering overtuigde de Nederlanders, Fransen en Duitsers zelfs na hun ervaring met de totalitaire variant: na 1945 leek een democratische samenleving overal een verzorgingsstaat te impliceren.

De lessen van de oorlogsdriehoek en de oorlogseconomie werden bevestigd door nog andere overwegingen: in de jaren voor en tijdens de oorlog hadden de politieke elites zich gedwongen gezien om te dingen naar de loyaliteit van de arbeiders als potentiële rekruten in het internationale conflict tussen staten en als kiezers in binnenlandse krachtmetingen. Waren communisme, fascisme en nationaal-socialisme voor de oorlog al een verlokking geweest, onmiddellijk na 1945 oefende het communisme een onweerstaanbare aantrekkingskracht uit op arbeiders en intellectuelen, vooral op het Europese vasteland. Het Sovjetstelsel was levensvatbaar gebleken door zijn militaire prestaties en elders hadden binnenlandse communisten gevochten in de voorste gelederen van het verzet tegen de nazi's. Het communistisch programma leek nu een alternatief te bieden voor zowel het nationaal-socialistisch staatsterrorisme als de kapitalistische crisismisère van voor de oorlog. In een tijd waarin arbeidskrachten niet meer onmiddellijk nodig waren als rekruten, en uit de krijgsdienst ontslagen soldaten zich op de arbeidsmarkt in een slechte onderhandelingspositie bevonden omdat men verwachtte dat de markt in vredestijd maar langzaam zou opleven, doemde voor de politici van de grote democratische partijen de dreiging op van een revolutionaire arbeidersbeweging.⁵ Bovendien waren de afgezwaaide soldaten ook kiezers, en zij waren de beloften uit de oorlogsjaren van een ‘wereld zonder gebrek’ nog niet vergeten. In de jaren daarna begon een dekolonisatieproces, dat Engeland, Frankrijk en Nederland in een reeks beperkte, maar verre, kostbare en impopulaire oorlogen verwikkelde, terwijl de Verenigde Staten betrokken raakten bij de Koreaanse oorlog. Deze conflicten noopten de regeringen om te dingen naar de stemmen van arbeiders en soldaten door royalere bestedingen voor onderwijs en sociale zorg.

De oorlogseconomie had de grote-zakenwereld verzoend met overheidsinmenging. De Grote Crisis en de oorlogseconomie hadden diep ingegrepen op de produktievormen, en de politieke organisatie van de kleine middenstand van winkeliers, ambachtslieden, handelaars en boeren. De inflatie vóór de oorlog en de monetaire maatregelen in oorlogstijd dreven de spot met de deugden van het particuliere sparen. Kleinburgerlijk rechts verkeerde in volkomen verwarring. De traditionele oppositie tegen het sociale beleid van de staat brokkelde verder af toen de zelfverzekerde voorstanders van de sociale zekerheid projecten begonnen te bepleiten die ook de zelfstandigen zouden dekken. Dit lokte uiteraard vele kleine ondernemers die de jaren van inflatie en ontbering hadden meegemaakt.

5 En de inspanning ter voorkoming van deze binnenlandse omwenteling werd misschien wel voor het eerst op internationale schaal geleverd: Marshall-hulp diende als tegenwicht voor het binnenlandse communisme in Europa, en droeg zeker bij tot de financiering van de verzorgingspolitiek; vgl. Pinker, p. 64.

[p. 233]

De Democratische Partij in de Verenigde Staten en de grote christen- en sociaal-democratische partijen in Europa lanceerden programma's voor sociale zekerheid, gezondheidszorg en uitbreiding van het onderwijs, vaak met de actieve medewerking van economisch behoudende liberale partijen. Wat op dat moment aan financiële middelen ontbrak, werd goed gemaakt met een wetgevingsdrift, die de grondslag legde voor latere uitbreiding - zodra de middelen daarvoor beschikbaar kwamen. Het beleid berustte op een golf van eensgezindheid. Een coalitie van grote vakbonden, grote bedrijven en het zittende regime werd het eens over een program van sociale uitgaven dat uit loonheffingen gefinancierd moest worden, in de stille hoop dat die hogere loonkosten bij een aanhoudende vraag op de consumenten afgewenteld zouden kunnen worden. Populaire Keynesiaanse ideeën over consumptieve groei door overheidsuitgaven stimuleerden deze initiatieven. Maar in feite was het de aanhoudende golf van onverwachte en uitzonderlijke economische groei die de stroom van sociale uitgaven voedde.⁶ Met als resultaat dat ‘de politiek van de verzorgingsstaat op haar lauweren kon rusten, terwijl de motor van de economische groei zijn werk deed.’⁷

Deze eerste fase van hyperbolische expansie had een diepgaande uitwerking op de naoorlogse samenleving. De grote meerderheid van burgers was opgenomen in collectieve arrangementen voor gezondheidszorg en inkomstenbescherming. Een eerste gevolg hiervan was dat veel kiezers weliswaar bezwaren konden hebben tegen collectieve uitgaven en tegen hoge belastingen in het algemeen, maar zodra het ging om bezuinigingen op specifieke uitkeringen die hun speciaal tot voordeel strekten, was hun verzet tegen deze maatregelen doorgaans veel heftiger dan hun steun aan bezuinigingen in het algemeen en in abstracto. Zo verenigden zeer gemotiveerde minderheden zich in een succesvolle verdediging van hun belangen, steeds wanneer ze door een - noodzakelijkerwijs minder vastberaden en samenhangende - oppositie bedreigd werden.⁸

Het tweede gevolg van deze expansie was het ontstaan van een stratum van professionele experts en administrateurs die voor hun werk en loopbaan op deze collectieve arrangementen waren aangewezen. Deze ‘nieuwe’ middenklassen vormden een formidabele collectie van belangengroepen ter bevordering van de uitbreiding van collectieve arrangementen. Die professionele groepen wisten niet alleen hechte verbindingen te leggen met het staatsapparaat, maar ook hun ‘professionele regime’ op te leggen aan steeds grotere delen van de bevolking, die hun clientèles vormden. De vestiging van een pedagogisch, een medisch en meer onlangs een hulpverleningsregime was een belangrijk aspect van de vorming van verzorgingsstaten in deze eeuw: het onderwerp komt in paragraaf 7.3 uitvoeriger aan de orde, met speciale aandacht voor de medische professie.

Het derde gevolg van de expansie van collectieve arrangementen en van de daarmee gepaard gaande opkomst van deskundigenregimes was een brede mentaliteitsverandering in de burgerij van de hedendaagse verzorgingsstaten. Deze transformatie voltrok zich op drie niveaus: (1) Een hogere waardering van wat

6 Alber, 1982, p. 152, heeft berekend dat het aandeel van de beroepsbevolking dat door sociale zekerheid gedekt werd in dertien Europese landen steeg van een gemiddelde van 41% in 1935 naar 51% in 1940, 60% in 1950 en 65% in 1955; rond 1975 bedroeg het 82%. De gemiddelde uitgaven aan sociale zekerheid stegen als percentage van het bruto nationaal produkt van 2,8% in 1930 naar 4,9% in 1950, en 5,8% in 1955; ze bedroegen 13% in 1975; vgl. p. 60.

7 Heclo, 1981, p. 397, vgl. p. 395: de vijfentwintig tot dertig jaar voor 1980 ‘vertoonden een unieke, egaal stijgende curve van economische groei.’

8 Zie Dahl, pp. 90-123 voor een klassieke bespreking van ‘intense minderheden’. De formele voorwaarden waaronder zo'n meerderheidscoalitie zich kan formeren en een verdeling van kosten en uitkeringen kan opleggen - ook indien die niet Paretooptimaal is - zijn geanalyseerd door Luce en Raiffa, pp. 233 e.v., en door Buchanan en Tullock, pp. 171-231.

[p. 234]

deze regimes en de verzorgingsstaat te bieden hadden - gezondheid, kennis en inkomenszekerheid. Met andere woorden: mensen gingen deze waarden steeds hoger aanslaan en definieerden dienovereenkomstig de dagelijkse gebeurtenissen in hun eigen levens in termen van de basisbegrippen van de professies die geacht werden daarvoor te zorgen: een proces van ‘proto-professionalisering’. (2) Een algemene verschuiving in de richting van grotere zelfdwang en een sterkere gerichtheid op de toekomst. Op dit punt werkten het collectiviseringsen het civilisatieproces op elkaar in. (3) Een toenemend bewustzijn van de gegeneraliseerde interdependentie in de moderne samenleving, een overgang van de waarneming van gebeurtenissen vooral in termen van religie, magie en samenzwering naar een bewustzijn van de afhankelijkheden tussen groepen - een besef van de manieren waarop de tegenslagen en tekorten die de ene groep treffen, indirect ook andere aantasten: een overgang van liefdadigheid naar sociaal bewustzijn. De mentaliteitswijzigingen die met de collectivisering van de verzorging gepaard gingen komen in paragraaf 7.4 iets uitgebreider ter sprake.

De gevolgen van de expansie van de verzorgingsstaat hebben bijgedragen aan een verdere expansie. De eerste naoorlogse groeifase bracht in veel opzichten veranderingen in de samenleving teweeg die op hun beurt volgende fasen van het collectiviseringsproces in gang zetten. De verzorgingsstaat kreeg steeds meer een eigen dynamiek. De collectieve arrangementen vormden gaandeweg een strategische omgeving - een context die de opties bood voor de dagelijkse beslissingen en niet-beslissingen van de burgers.

De tweede vlaag van expansie trad op in de jaren zestig en in de vroege jaren zeventig.⁹ Dat kon alleen gebeuren door een golf van aanhoudende economische groei die aan het eind van de jaren vijftig opnieuw inzette. Maar het surplus had ook op andere manieren besteed kunnen worden. Het feit dat een groot deel ervan werd gebruikt voor de uitbreiding van collectieve uitkeringen en diensten had veel te maken met een combinatie van massacampagnes voor betere voorzieningen en een aandrang tot uitbreiding uit de dienstverlenende bureaucratieën zelf, die inmiddels waren uitgegroeid tot machtige en actieve belangengroepen. De ontwikkelingen waren het meest explosief wanneer deze twee factoren samengingen, wanneer geschoolde professionele hulpverleners werden uitgezonden om potentiële categorieën cliënten en uitkeerlingen te helpen zich te organiseren.

Een opeenvolging van spectaculaire gebeurtenissen maakte westerse regeringen rijp voor een tweede ronde van sociale hervormingen. Aan het eind van de jaren zestig dramatiseerden de rassenrellen in de Verenigde Staten de problemen van armoede, vooral onder de recente zwarte stedelijke immigranten. Tegelijkertijd onderstreepten studentenopstanden alom de grieven van het hoger onderwijs, dat juist toen toegankelijk was geworden voor kinderen uit de arbeidersklasse - de laatste bocht in de spiraal van onderwijsexpansie.¹⁰ In Europa vonden tegelijk met de studentenonlusten grote stakingen plaats. Een nieuwe generatie intellectuelen, veelal geschoold in de sociale wetenschappen, leverde

9 Zie voor de Verenigde Staten Pattersons verslag van de ‘fantastische daling van het aantal armen’ en de ‘ongelooflijke verbreding van sociale verzorgingsprogramma's’ na de invoering van Medicare, Medicaid, voedselbonnen, de uitbreiding van Aid to Families with Dependent Children en van andere sociale-zekerheidsvoorzieningen, vooral voor de ouderen, pp. 157 e.v. In Nederland werden in dezelfde jaren aangenomen de Algemene Bijstandswet (ABW, 1965), de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO, 1976), de uitgebreide Algemene Ouderdomswet en Algemene Weduwen- en Wezenwet (AOW, AWW, 1972) en de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW, 1976) voor alle inwoners, p. 74-5. Vgl. Hentschel, pp. 150-214, voor de hervorming van het Duitse verzekeringsstelsel gedurende die periode, en met name de tabellen op pp. 206-7.

10 Deze jaren vielen in de Verenigde Staten samen met de oorlog in Vietnam, die de aandrang tot sociale wetgeving wellicht op dezelfde wijze versterkten als de ‘beperkte’ oorlogen van de vroege jaren vijftig. Gouldners nadruk op de ‘organische’ verbindingen tussen de verzorgingsstaat en de ‘oorlogsstaat’ wijzen op zo'n verband, vgl. 1971, pp. 501, 508.

[p. 235]

een bij de rebellie passende politieke interpretatie. De gehele opeenvolging van kleinere opstanden, nu eens in één land, dan weer in een ander, wekte een gevoel van urgentie en bedreiging op dat lang ontbroken had. Zo leverde de rebellie van de jaren zestig nog een noodzakelijke ingrediënt voor hervorming van de verzorging: bezorgdheid onder de elites.¹¹ Maar er waren nieuwe elites bijgekomen, met nieuwe zorgen.

Al sinds lang werden gezondheidsvoorlichters gesubsidieerd ter bevordering van hygiëne en preventie. Als gevolg werden schoolkinderen en volwassenen steeds sneller naar de spreekkamer van de dokter gestuurd. Reclasseringsambtenaren en maatschappelijk werkers hadden als gidsen gefungeerd in het bizarre labyrint van de verzorgingswetgeving. Nu, ook als reactie op de onrust van de jaren zestig begon de overheid ook buurtwerkers naar ‘probleemgebieden’ te sturen. Advocaten werden aangesteld om de belangen van huurders tegen huiseigenaren te verdedigen of van uitkeringstrekkers tegen de welzijnsbureaucratie.¹² Veel van deze voorhoedepelotons van de verzorgingsstaat werden uitgezonden met marsorders die door universitaire sociologen waren opgesteld.¹³ Kortom, de instellingen van de staat zaaiden het zaad voor hun eigen verbreiding.

In al deze gevallen werd door het groeiende aanbod van hulpverlenening ook de vraag daarnaar vergroot. Maar deze constatering, hoe correct ook op zichzelf, versluiert het feit dat cliënten die nu voor het eerst hun behoefte aan professionele hulp kenbaar maakten, altijd al aan kwalen en klachten geleden hadden. Er waren misschien wel ‘externe opruiers’ werkzaam, maar er bestond - zoals altijd - ook interne ontevredenheid. Het aanbod van professionele expertise schept de vraag, maar niet de misère.

De tweede fase van hyperbolische expansie in de verzorgingsstaat werd mogelijk gemaakt door een aanhoudende economische groei, en bepaald door een bijzondere politieke constellatie van zeer gemotiveerde minderheden die hogere uitgaven voor specifieke programma's eisten en daarbij geconfronteerd werden met een veel minder coherente en intense oppositie tegen de uitbreiding van overheidsuitgaven in het algemeen.¹⁴ In deze constellatie kwamen deskundige bestuurders en professionele hulpverleners op voor hun eigen diensten en vonden daarvoor steun in een bevolking die staatsinmenging steeds meer aanvaardde als een middel om ‘sociale problemen’ op te lossen, en toenemende waarde hechtte aan expertise als de remedie tegen sociale en persoonlijke kwalen.

Maar op het moment dat het collectiviseringsproces zichzelf voor goed leek te bestendigen, begon het niettemin aan vaart te verliezen. De hyperbolische expansie had haar limiet bereikt.

Halverwege de jaren zeventig werden de sterke expansieve krachten afgeremd - vooral door de begrotingstekorten die ze veroorzaakten. Zodra aan de noodzakelijke voorwaarde van economische groei niet langer werd voldaan en het perspectief van onbeperkte en onbelemmerde groei niet meer vanzelf sprak,

11 Piven en Cloward, 1982, hebben betoogd dat volksprotest en electorale bedreiging de drijfveer voor sociale hervormingen waren, vooral in de Verenigde Staten. Vgl. p. 118: ‘Kortom, het kader van uitkeringsprogramma's dat door het oproer van de jaren dertig was geschapen, werd door het oproer van de jaren zestig uitgewerkt en uitgebreid.’ Skocpol en Amenta, die het beschikbare materiaal bespreken, achten het ‘op zijn best enigszins in overeenstemming met beperkte toepassingen’ van de these (p. 139). Hoogstwaarschijnlijk werken deze protesten minder rechtstreeks, doordat ze voorvallen opleveren voor de massamedia die dan door intellectuelen geïnterpreteerd worden en vervolgens leiden tot nieuwe definities van ‘sociale problemen’. Deze begrippen worden dan een trefpunt in de mobilisatie van coalities van politieke elites ter ondersteuning van de sociale hervormingspolitiek van een activistisch politiek regime.

12 Vgl. Patterson, p. 179, voor de advocaten van het Office of Economic Opportunity; vgl. ook Katz, 1986, pp. 263-4, over rechtshulp en gezondheidscentra: ‘De succesvolle strategieën van de oorlog tegen de armoede voor het bevorderen van institutionele veranderingen en de verbetering van de dienstverlening aan de armen.’

13 Vgl. Wagner over de ‘hervormingscoalities tussen sociale wetenschappers en beleidsmakers’ in Frankrijk, Duitsland en Italië.

14 In de Bondsrepubliek Duitsland ontving bij voorbeeld rond 1980 27% van het electoraat een of andere sociale uitkering; de meerderheid hiervan bestond uit gepensioneerde burgers, die in zeer groten getale gingen stemmen (85%).

[p. 236]

begon de expansie van verzorgingsarrangementen vaart te verliezen. Het keerpunt werd bereikt met de oliecrisis van 1973. Maar onder de oppervlakte waren langduriger en omvattender factoren van internationale concurrentie werkzaam geweest. De sociale zekerheid en de gezondheidszorg werden immers vooral gefinancierd door loonheffingen en verhoogden dus de arbeidskosten in de betrokken landen. Inmiddels waren veel niet-westerse landen ver genoeg geïndustrialiseerd om met hun veel lagere loonkosten effectief te kunnen concurreren op de markt voor industriële produkten. Doordat regeringen, vakbonden en werkgevers in het Westen ondanks de aanhoudende groei van de sociale uitgaven afkerig waren van een verhoging van de loonheffingen, ontstond een tekort dat met overheidsleningen of inflatoire uitgaven moest worden gefinancierd: een ‘fiscale crisis’ was het gevolg. Linkse regeringen zoals die van Mitterand in Frankrijk, konden hun expansionistische beleid niet langer volhouden.¹⁵ Maar rechtse regimes zoals dat van Reagan in de Verenigde Staten, bleken evenmin in staat om te korten op de uitgaven voor gezondheidszorg, onderwijs en sociale zekerheid.¹⁶ In meer-partijenstelsels versterkte de coalitiepolitiek het uitgavenpatroon zelfs nog. Waar burgerljke en sociaal-democratische partijen afwisselend in de regering zitting hadden,¹⁷ zoals in Nederland, Scandinavië of Italië, hield de groei van sociale zekerheidsuitgaven ondanks alles aan.¹⁸ Wat in het midden der jaren tachtig in de meeste landen werd bereikt of afgedwongen, was een beleid van beperkte groei, een afvlakken van de hyperbolische expansie waar die zijn asymptoot naderde.¹⁹ Als in enkele landen de programma's inderdaad in absolute zin werden ingekrompen, dan ging het doorgaans om bijstand aan de armen, vooral aan gezinnen (dat wil zeggen: moeders) met opgroeiende kinderen, of adolescenten zonder arbeidsverleden - waarvan het aantal overal sterk toenam - en arbeidsongeschikten die lange tijd of altijd al werkeloos geweest waren: zij die zich het minst georganiseerd hadden en politiek het zwakst stonden werden door de bezuinigingen het hardst getroffen.²⁰ De bejaarden daarentegen bleken een formidabel bastion te vormen.

Als het aankwam op inkrimping van de dienstverlening, hadden de hulpverlenende beroepen met de kortste historie het meest te verduren, zij waren het minst gevestigd als het ging om academisch aanzien en toegang tot het politiek regime: buurtwerkers, psychotherapeuten, fysiotherapeuten, wijkverpleegsters, gezinshulpen, maatschappelijk werkers, enzovoort.²¹ De medische professie en het lerarenkorps wisten veel effectiever verzet te bieden.

De coalitie tot behoud van de fundamentele arrangementen van de verzorgingsstaat houdt overal nog stand.²² Zelfs onmiskenbaar conservatieve regimes zoals die van Thatcher of Reagan, hebben de grondbeginselen van collectivisering en de accumulatie van overdrachtsvermogen niet opgegeven.²³ De welfare backlash, de reactie tegen de verzorgers, is meer een ideologisch-retorische exercitie geweest dan een consequent en effectief beleid.²⁴ Tot dusverre is het resultaat niet zozeer inkrimping, als wel vertraging van de groei. De partijen in het conflict nemen ieder om eigen redenen hun toevlucht tot retorische hyper-

15 Vgl. Kesselman, p. 318.

16 Bijv. Weir e.a. over de Verenigde Staten: ‘In de jaren tachtig, wanneer bezuiniging op sociale uitgaven zogenaamd aan de orde van de dag is, wedijveren veel conservatieve congresvertegenwoordigers met hun meest liberale collega's om als de meest onwrikbare verdedigers van de sociale zekerheid gezien te worden.’ p. 12.

17 Vgl. Wilensky, p. 369: ‘Hoe intenser de wedijver tussen katholieke en linkse partijen, des te groter de uitgaven van de linkse regeringen.’ Meer nog dan de ‘linkse regeringen’ is het de ‘discontinuïteit’ van de linkse-regeringsverantwoordelijkheid die de sociale uitgaven doet groeien. Kohls bevindingen in dezelfde bundel, p. 327, bevestigen dit: ‘De krachtigste tendens naar de groei van de totale uitgaven vindt men in conservatief-socialistische omstandigheden waar socialistische neigingen tot uitbreiding van de staatsactiviteit extra steun vonden in de noodzaak tot coalitievorming.’

18 Vgl. voor Nederland Waarborgen, p. 27: sociale-transferuitgaven werden tussen 1975 en 1983 meer dan verdubbeld, en stegen van 18,5% naar 34,4% van het netto nationale inkomen. Volgens Haveman e.a., 1986, p. 173, stegen de uitgaven voor gezondheidszorg, sociale voorzieningen, sociale zekerheid en huisvesting van 31,8% naar 38,5% van het BNP tussen 1970 en 1980, een cijfer dat slechts door Zweden overtroffen werd (van 23,1% naar 39,6%). In Italië werden, volgens Ferrera, p. 240, de tussen 1978 en 1983 getroffen ‘bescheiden zuinigheidsmaatregelen’ ‘ongedaan gemaakt door een reeks opvallend expansieve voorzieningen.’ Scandinavië kende ‘een spectaculaire reële groei van sociale zekerheidsuitgaven tussen 1970 en 1980’ onder een opeenvolging van liberale en sociaal-democratische kabinetten; Johansen, p. 140 (cursief in het origineel). De steun was met name afkomstig van employés in de overheidssector, ‘die verreweg de grootste beroepsgroep binnen het electoraat vormden’; de oppositie bestond uit zelfstandigen en boeren. pp. 145-7.

19 Hasenfeld, p. 72, vindt een voortgaande maar verminderende groei in de uitgaven aan gezondheids- en sociale diensten in de Verenigde Staten tot 1984. Meyer, p. 69, concludeert: ‘Per saldo ontvingen uitkeringstrekkers met lage inkomens ongeveer even hoge uitkeringen in 1980 als tien jaar daarvoor.’ Maar bepaalde categorieën, zoals de werkende armen, waren er beduidend op achteruit gegaan, vgl. p. 86. Katz, 1986, pp. 285-9, komt tot vrijwel dezelfde conclusies; vgl. ook Hill.
In een overzichtsartikel geven Danziger en Smolensky aan dat bezuiningingen weliswaar meetbare effecten hadden, maar ‘economische gebeurtenissen hebben tot dusverre een veel grotere uitwerking gehad dan programmatische veranderingen’ en ‘de armen hebben het duidelijk slechter dan ze het zouden hebben, gegeven enige aannemelijke extrapolatie van vroeger beleid in Engeland, de Verenigde Staten en Nederland. In Zwitserland en Italië is er niet bezuinigd; in Frankrijk waren programmaveranderingen gericht op grotere sociale uitgaven - tot de trend omsloeg.’ p. 261. Vgl. Loney, p. 87, voor sociale-zekerheidsbezuinigingen in Groot-Brittannië. Alber, 1982, pp. 67-8, die cijfers citeert met betrekking tot de vermindering van enkele sociale uitgaven in de landen van de Europese Gemeenschap, ziet deze stagnatie als een teken dat de sociale structuur vrijwel geheel verzadigd is door de sociale zekerheid - zodat er nauwelijks nog ruimte voor verdere uitbreiding is, en niet als een symptoom van een omkering van de historische trend van gegeneraliseerde sociale voorzieningen.

20 Weir e.a., pp. 14-15, wijzen op de ‘tweedeling’ tussen enerzijds het Amerikaanse beleid dat op de arbeiders met vast werk gericht is, dat wil zeggen: de sociale zekerheid, en anderzijds de meer marginale programma's voor hen die zich buiten de arbeidsmarkt bevinden, ‘politiek het zwakst’ zijn, en dus het meest kwetsbaar voor bezuinigingen.

21 Weir e.a. betogen dat het ‘armoedebeleid’ door veel minder prestigieuze experts ontwikkeld werd - sociologen, arbeidseconomen - dan de deskundigen die bij macro-economische beleidsadviezen betrokken waren.

22 Vgl. Offe, p. 152, ‘De verzorgingsstaat is in zekere zin een onomkeerbare structuur geworden; de opheffing ervan zou niets minder benodigen dan de afschaffing van de politieke democratie en de vakbonden, evenals fundamentele veranderingen in het partijenstelsel.’ Heclo, 1986, p. 56, merkt over de Verenigde Staten op: ‘Opiniepeilingen over het algemene beleid laten kortom een brede steun voor het gevestigde scala van federale sociale programma's zien - een massale steun voor alomvattende programma's zoals Medicare en sociale zekerheid, en een iets gematigder steun voor programma's die zich beperken tot wat gezien worden als smallere belangengroepen.’ Vgl. ook Alber, 1984, over Europese verzorgingsstaten: ‘Structurele strijdpunten voor een verzetsbeweging tegen de verzorgingsstaat zijn dus in geringe mate voorhanden’ p. 223.

23 Reagans mislukte poging tot het afschaffen van de ongeschiktheidsuitkeringen was een leerzaam voorbeeld. Vgl. Patterson, p. 213; Krieger, 1986, komt in zijn uitgebreide vergelijkende bespreking van het ‘Reaganisme’ en het ‘Thatcherisme’ tot een andere conclusie, vgl. p. 199: ‘De uitdrukking “verzorgingsstaat” beschreef nooit de structurele eigenschappen van bepaalde staten of overheden.’ Dus, vgl. p. 200: ‘De verzorgingsstaat bestaat niet, slechts een pakket verzorgingsvoorzieningen.’ De regimes van Reagan en Thatcher maakten wel een einde aan integrerende ‘Keynesiaanse’ vormen van beleid; vgl. ook Krieger, 1987.

24 Vgl. Haveman e.a., 1986, p. 148: ‘Hoewel in Nederland, Zweden en Engeland “bezuinigingen” op de verzorgingsstaat in het belang van economische prestaties de politici in de mond bestorven liggen, is er tot op heden weinig van bezuiningen te merken.’

[p. 237]

bolen. Aan de linkerzijde wordt elke poging tot vertraging van de expansie aangeklaagd als een eerste stap in de afbraak van de verzorgingsstaat. Voor rechts is de expansiehyperbool een retorisch hulpmiddel om elke budgettaire maatregel te rechtvaardigen als middel om greep te krijgen op bestedingen die uit de hand gelopen zijn.

In werkelijkheid is de onderliggende eenstemmigheid over de grondslag van de verzorgingsstaat nog steeds zo groot dat ze grotendeels onopgemerkt blijft, een ‘zwijgende meerderheid’. De discussie richt zich vooral op betrekkelijk recente toevoegingen die door hun voornamelijk symbolische waarde de totale uitgaven nauwelijks beïnvloeden. Maar ze zijn uiteraard wel heel belangrijk voor iedereen die door zo'n bezuiniging rechtstreeks wordt getroffen. Over toekomstige maatregelen ter collectivisering van voorzieningen bestaat echter geen enkele eenstemmigheid. Ook om deze reden lijkt de hyperbool zijn asymptoot te naderen en schijnt een voorlopig evenwicht bereikt te zijn. Slechts heel weinig mensen willen echt terug, en nog minder mensen hebben een duidelijke visie voor een toekomstig beleid.²⁵

De grenzen aan de verzorgingsstaat zijn niet noodzakelijk gelegen in de financiering en het beheer van het stelsel. De beperkingen lijken zich eerder opgelegd te worden door de mogelijkheden tot effectieve herverdeling. De kritiek kan worden verwoord in termen van verdelende rechtvaardigheid en openbare moraal, of in termen van effectieve stimulansen en toewijzingen. Maar er zijn ook andere bezwaren. De hedendaagse verzorgingsstaat is een strategische omgeving geworden waarin mensen opereren als berekenende ondernemers. Dit geldt voor de experts die hun inkomen ontlenen aan de levering van diensten in een sterk gecollectiviseerde context. Maar het gaat ook op voor de uitkeerlingen die hun uitkeringen en diensten ontvangen in die omgeving. Per slot van rekening dragen belastingbetalers, en vooral loontrekkers, tot meer dan de helft van hun inkomen bij aan voorzieningen waarvan zijzelf mogelijk pas jaren later zullen profiteren, of misschien wel nooit. De verzorgingsstaat, als een anoniem en grotendeels ‘waardevrij’ stelsel dat zoveel winstkansen voortbrengt en op ondoorgrondelijke wijze zoveel beperkingen en heffingen oplegt, vraagt erom te worden uitgebuit en bedrogen. De rijken kunnen zich veroorloven om experts te huren om de mazen in de belastingwetgeving op te sporen, ze kunnen advocaten, accountants en zelfs ‘subsidiologen’²⁶ voor de volle werkweek in dienst nemen om ontsnappingsclausules en voordelige constructies te vinden. Te zelfder tijd zijn bureaucraten druk doende om marges in de administratieve bepalingen op te rekken om de eigen organisatie meer speelruimte te geven. Voor kleine, particuliere belastingbetalers en afzonderlinge uitkeerlingen blijft het maximaliseren van hun voordelen en het minimaliseren van hun kosten een eenmansonderneming. Maar in alledaagse conversatie doen ook zij recepten op om als ware ondernemers met belastingen en uitkeringen om te gaan. Er zijn niet genoeg inspecteurs om iedereen te controleren, om ervoor te zorgen dat

25 Zie bijv. de bijdragen in J.L. Palmer (red.), die het gebrek aan een duidelijk programma voor de toekomst van de verzorgingsstaat betreuren; vgl. ook Krieger, 1986, over de verwarring in de gelederen van de Engelse en Amerikaanse oppositie.

26 De term ‘subsideologen’ heb ik ooit eens als grapje voorgesteld ter aanduiding van mensen die met ideologische argumenten overheidssubsidies voor hun eigen ondernemingen trachtten te verwerven, om het vervolgens - in alle ernst als ‘subsidiologen’ gespeld - aan te treffen in personeelsadvertenties van bedrijven. De Swaan, 1983.

[p. 238]

allen het hunne betalen en elke begunstigde ook recht heeft op hetgeen hij of zij ontvangt. Bovendien vormen al die pogingen tot inspectie nog weer verdere inbreuken van staatswege op intieme aangelegenheden, zoals hoe men de eigen tijd besteedt (met bezoldigde maar niet-gemelde werkzaamheden?) of met wie tafel en bed gedeeld worden (met een partner die bijdraagt aan het huishouden?). Het is duidelijk dat verzorgingsarrangementen niet kunnen werken zonder een aanzienlijke ‘lekkage’. Maar in vergelijking met een verbrandingsmotor of een gloeilamp, waarbij meer dan tweederde van de energie verspild wordt aan het voortbrengen van nutteloze warmte, zijn de sociale zekerheid en sociale bijstand wonderen van doelmatigheid, waarin nog niet eentiende van de gelden opgaat aan administratie en hooguit een overeenkomstig deel weglekt door ontduiking en fraude. Natuurlijk wordt machines hun verkwisting niet aangerekend en maken inefficiënte machines plaats voor meer doelmatige modellen. Burgers daarentegen nemen anderen niet alleen hun bedrog kwalijk, maar volgen het op den duur na, uit wrok of competitieve noodzaak. Zoals volgens de wet van Gresham ‘slecht geld altijd goed geld verdrijft’, zo verdrijven in de verzorgingsstaat op den duur oneerlijke contribuanten en uitkeringstrekkers altijd de eerlijken. Maar ergst van al, een verzorgingsstaat die werkt met volkomen efficiëntie, werkt alleen volkomen efficiënt als politiestaat. Dat, meer dan al het andere, is het toekomstige dilemma van sociaal beleid.

In de betrekkingen tussen de verzorgingsstaat en zijn contribuanten of uitkeerlingen wordt door min of meer autonome experts bemiddeld. Deze aan de staat gebonden deskundigen hebben een belangrijke rol gespeeld in de vorming van de collectieve verzorgingsarrangementen. Ze hebben ook bijgedragen tot transformaties in de omgangs- en ervaringsvormen van de burgers van deze verzorgingsstaten.