Zorg en de staat

Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd

4 Veranderende betrekkingen in de vierzijdige figuratie

De kleine bezitters, de industriële ondernemers, de industriearbeiders en het zittende regime vormden in elk land een figuratie van wisselende machts- en afhankelijkheidsbalansen. Deze figuraties waren in een nog bredere context van internationale wedijver ontstaan. Staten hadden zich in onderlinge rivaliteit gevormd, en nationale economieën ontwikkelden zich in een wedijver om buitenlandse markten. Hierdoor veranderden weer de betrekkingen tussen de kleine burgerij, de industriële klassen van werkgevers en arbeiders, en het gevestigde regime. In dergelijke constellaties van verschuivende tegenstellingen en coalities kwam de institutie van overdrachtsvermogen als een alternatief voor de voorzorgsfuncties van privé-bezit.

4.1 De kleine burgerij

De kleine burgerij, wier economisch leven draaide om particuliere accumulatie, verzette zich het meest verbitterd en verbeten tegen de oplegging van collectieve verzekeringsprojecten. En hierbij ging het om meer dan louter economische redenen - een stijl van leven stond op het spel: de kleine ondernemers, die zich bedreigd voelden door de opkomst van grote bedrijven en groothandel, en elke staatsinmenging wantrouwden, klampten zich vast aan hun autonomie, wilden baas in eigen bedrijf blijven, naar eigen goeddunken aannemen en ontslaan, en zij verzetten zich dan ook tegen elke wetgeving die hun soevereiniteit zou beknotten.²⁵ Zelfs toen de industriearbeiders en de industriëlen de verdiensten

25 Vgl. Hatzfeld, 1971, voor Frankrijk; Maier en de bijdragen aan Crossick en Haupt voor Engeland, Frankrijk en Duitsland; Wiebe voor de Verenigde Staten.

[p. 176]

van sociale-zekerheidsplannen gingen inzien, bleven zelfstandige ondernemers, boeren en ambachtslieden zich er nog tegen te weer stellen; zij vormden de ‘rem’ op sociale hervorming: tegen hun verzet in moest de sociale zekerheid gevestigd worden.²⁶

Dit verzet tegen elke bemoeienis omvatte echter meer, hoe minzaam het zich ook voordeed. Het was een verwerping van maatschappelijke gelijkheid, maar niet zozeer door de aristocraten en de grand bourgeois, de grote bezitters en ondernemers. Zij vreesden de arbeiders in het geheel niet als potentiële gelijken en rivalen. De verschillen die door regeringsinterventie zouden kunnen worden genivelleerd waren veel kleiner, en de daarop gebaseerde onderscheidingen waren dienovereenkomstig veel subtieler: wat op het spel stond was het kleine verschil dat onafhankelijke handwerkslieden, handelaars en ondernemers, Frankrijks bijna spreekwoordelijke petits et moyens commerçants, nog net boven de geschoolde loonarbeiders plaatste.

Bezit betekende veiligheid, en het was deze veiligheid die de burger van de proletariër onderscheidde, die hij aan zijn bruid kon beloven en aan zijn kinderen trachtte mee te geven, die hem en de zijnen beter maakte dan ‘hen’.

Om te begrijpen waarom de lagere middenklassen zich zo hevig verzetten tegen staatsinterventie ter bescherming tegen inkomstenderving, moet men zich niet afvragen wat zij te verliezen hadden, maar wat de sociale groep die hen het meest bedreigde, de groep die net onder hen stond, erbij zou kunnen winnen: een klein voordeel dat niettemin de afstand waarop hun superioriteit berustte teniet zou kunnen doen. De kleine burgerij herdefinieerde een situatie die zich aan anderen voordeed als een spel met variabele opbrengst, waarvan dus allen zouden kunnen profiteren, als een spel met nulopbrengst, waarin de winst van de arbeiders hun verlies betekende, omdat zij dachten in termen van sociaal prestige. Het was een politiek van de jaloezie, of in meer sociologische bewoordingen van gelijke strekking, een politiek die anderen ter handhaving van het sociale onderscheid onthield wat zij zelf reeds bezaten.²⁷

Sociale historici hebben de mentaliteit van de misbruikte maar zegevierende industriële arbeidersklasse zo naarstig bestudeerd, dat ze het onderzoek naar de verliezers in het drama, de zelfstandige middenklassen, de kleine burgerij, hebben verwaarloosd. Het merendeel van de winkels, werkplaatsen en kantoren is verdwenen, en daarmee ook de herinnering aan de trots en de moed waarmee ze gedreven werden, en de woede en angst die elke bedreiging opriep: het was geen verheven of revolutionaire zaak, enkel maar een burgerlijke en zelfs reactionaire beslommering.

De kleine zelfstandigen verloren de slag, maar ze vochten een hardnekkige strijd. Ze verzetten zich tegen de sociale verzekering omdat ze die beschouwden als de geleidelijke uitholling van voorzorg en verantwoordelijkheid door een massaal dwangstelsel om eigen bestwil, ongeacht oorzaak of bedoeling, onverschillig voor prestatie of verdienste, dat allen blindelings de gelijkheid van potentiële slachtoffers opdrong.

26 Het idee dat ‘rechts’, en meer in het bijzonder de kleine zelfstandige burgerij, het voornaamste struikelblok voor sociale zekerheid vormde is voor Frankrijk zorgvuldig gedocumenteerd door Hatzfeld. Onafhankelijk van die studie is het systematisch onderzocht in vergelijkende studies door Castles, bijv. Castles en McKinlay, 1979, p. 166: ‘We stellen een uiterst eenvoudig model voor, waarin de afhankelijke variabele wordt gevormd door ons samengesteld indexcijfer van de openbare sociale uitgaven, en de onafhankelijke variabele door het aantal stemmen voor de grootste rechtse partij.’ Vgl. ook Castles, 1982, p. 71: ‘De kracht van de grootste rechtse partij in het parlement en in de regering is hecht verbonden met een of meer aspecten van elke categorie van openbare uitgaven en elke component van de sociale uitgaven, en vertoont eveneens een significante relatie met de belangrijkste dimensies van de verandering in die periode.’ De soms tamelijk ruwe operationalisaties gaan echter voorbij aan het feit dat grote industriëlen - die zich doorgaans ook in rechtse partijen georganiseerd hadden - dikwijls de sociale-zekerheidswetgeving ondersteunden.

27 Vgl. De Swaan, 1988.

[p. 177]

De kleine ondernemers veranderden niet zozeer van mening over het sociale beleid - ze veranderden eerder van klasse: wanneer zij of hun kinderen in dienst traden bij grote bedrijven of regeringsbureaucratieën, veranderde hun instelling dienovereenkomstig. Ze gaven de voorkeur aan bedrijfs- en overheidsverzekering boven particuliere voorziening, vooral wanneer het niveau van de witteboordenpolis duidelijk superieur was aan de arbeidersverzekering - wat doorgaans het geval was.

De opkomst van de sociale zekerheid is minder een geschiedenis van de ‘kracht van de arbeidersklasse’, dan het relaas van de tanende macht van de kleine, zelfstandige burgerij en de teruggang van particuliere bezitsaccumulatie. En minder dan een geschiedenis van klassenstrijd tussen proletariaat en burgerij, is de ontwikkeling van de sociale zekerheid het resultaat van een conflict tussen enerzijds de kleine burgerij, en anderzijds uiteenlopende coalities van georganiseerde arbeiders, grote werkgevers en een activistisch, hervormingsgezind regime van politici en bestuurders. In die zin is de sociale zekerheid het resultaat van een ‘klassenstrijd’, maar dan een strijd met verwisselde bondgenoten.

4.2 Werkgevers

Vooral onder grote werkgevers en onder arbeiders in de geavanceerde industrieën veranderden de opvattingen. Zij waren natuurlijk het meest vertrouwd met de omstandigheden van het industriële leven, en ondergingen als eersten, ieder kamp op een heel andere wijze, de rechtstreekse gevolgen van de economische coördinatie op veel grotere schaal dan voorheen.

Aanvankelijk hielden de grote werkgevers, net als de kleine ondernemers, vol dat het armoedeprobleem zichzelf zou oplossen zodra de industrie het land, inclusief de arbeiders, tot voorspoed zou hebben gebracht. Wilde de industrie blijven groeien en haar concurrentiepositie tegenover andere landen behouden, dan mochten de lonen niet stijgen. De werkgevers beschouwden het sociale vraagstuk vooral als een probleem van liefdadigheid en filantropie, of als een kwestie van verlicht personeelsbeleid. Het was op de eerste plaats een zaak tussen hen als patroons, oppermachtig in eigen bedrijf, en de afzonderlijke arbeiders. Als het schaarse, speciaal opgeleide of betrouwbare arbeiders betrof, waren ze veel eerder bereid om perioden van ziekte of ongeschiktheid te overbruggen en hen zelfs in slappe tijden op de loonlijst te houden.

Ondertussen moesten de arbeiders leren in hun eigen toekomst te voorzien door te sparen. De werkgevers waren het erover eens dat vrijwillige onderlinge fondsen de arbeiders zouden kunnen bewegen zich te verzekeren tegen ziekte, arbeidsongeschiktheid en ouderdom, maar ze wantrouwden doorgaans elke vorm van arbeidersorganisatie, die altijd een dekmantel kon zijn voor vakbonds-activiteit of, erger nog, politieke samenzwering. Ze waren vooral gekant tegen werkeloosheidsverzekering die, zo vreesden zij, gemakkelijk in een stakings-

[p. 178]

fonds kon veranderen.²⁸ Bedrijfsfondsen, gefinancierd door arbeidersbijdragen, onder toezicht van de bedrijfsleiding, en daar soms ook door gesubsidieerd, leken een betrouwbaarder alternatief.

Collectieve verzekeringsprojecten voor eigen werknemers werden het eerst opgezet door de grootste ondernemingen van die tijd: mijnen²⁹ en spoorwegmaatschappijen, de eerste vanwege het gevaarlijke werk, de laatste omdat er bijzondere stiptheid werd geëist, en beide sectoren waren hechter met de staat verbonden dan andere industrieën. Ten gevolge van hun centrale positie in de economie, waren het ook de eerste industrieën waarin de overheid zich mengde door vaststelling van normen voor contributies en uitkeringen. Ook groei-industrieën, zoals de textielproducenten in Noord-Frankrijk, zetten eigen verzekeringsprojecten op die model stonden voor andere ondernemingen.

De ondernemers moesten echter toegeven dat hun bedrijfsprojecten arbeiders in minder welvarende industrieën of kleinere zaken uitsloten, en dat de spaargelden van de arbeiders in geval van een bedrijfsbankroet verloren dreigden te gaan.³⁰ Dit laatste gevaar bracht hen ertoe tot gefuseerde fondsen toe te treden, waarbij ze noodgedwongen gemeenschappelijke normen voor de voorzieningen moesten aanvaarden - zelfs deze gecombineerde verzekeringen bleken in tijden van crisis kwetsbaar te zijn.³¹ Voor de bedrijven die het zich konden veroorloven, waren de voordelen van een bedrijfsproject aanzienlijk: het was een pluspunt bij de werving van arbeiders, het verzekeringskapitaal hoefde niet al dadelijk gestort te worden en de reserves konden in het eigen bedrijf geïnvesteerd worden, het liet de leiding vrij in de bepaling van de uitbetalingsvoorwaarden, en, wat voor de arbeiders het grootste onrecht was, het bond hen aan hun baan, omdat bij ontslag of opzeggging de aanspraken van de arbeider geannuleerd werden, zonder dat zijn gestorte bijdragen werden gerestitueerd. Om al die redenen hadden arbeiders een grote afkeer van bedrijfsprojecten, tenzij zij zelf het beheer konden voeren.

Op lange termijn evenwel liepen zelfs grote en welvarende bedrijven het risico te worden belast met omvangrijker pensioenverplichtingen dan ze hadden voorzien; die lasten dreigden hun concurrentiepositie te verzwakken ten opzichte van bedrijven die zulke projecten op later datum of in het geheel niet hadden opgezet: tegen het eind van de negentiende eeuw was de gemiddelde levensverwachting van de arbeiders sneller toegenomen dan men bij de vaststelling van de oorspronkelijke bijdragen had verwacht, en dus bleven arbeidsongeschikte of gepensioneerde uitkeringstrekkers langer dan voorzien op de bedrijfslijsten. Dezelfde demografische ontwikkeling bracht ook veel arbeidersonderlinges in de problemen, met name in Groot-Brittannië.³²

Moderne ondernemers, vertrouwd met de technieken van personeels- en salarisadministratie, gewend aan grootschalige en lange-termijn financiering, en gericht op een zo strak mogelijke leiding over hun personeel, accepteerden het beginsel van collectieve en verplichte verzekering voor hun werknemers dus vrij gemakkelijk, op voorwaarde dat zij de zeggenschap hielden, de arbeiders de

28 In het midden van de vorige eeuw werden vooral in Frankrijk de onderlinge verenigingen ervan verdacht als dekmantel te fungeren voor arbeidersagitatie, en vaak waren het ook verzetshaarden; vgl. Hatzfeld, 1971, p. 195. Dit was een reden waarom in Franrijk notables, onder wie werkgevers, bereid waren om contribuerende ereleden te worden van de sociétés mutuelles, waar ze bijdroegen aan de middelen en toezagen op de zaken van het fonds.

29 Metaalgieterijen waren er ook vroeg bij, omdat arbeiders plachten weg te lopen en de ovens in de steek lieten.

30 Het ontslag van arbeiders door Aniche in 1872, net vóór hun pensionering, of het faillisement van de Terrrenoire-mijnen in Bessège in 1888 waren traumatische gebeurtenissen, omdat de employés de pensioenen kwijtraakten waar ze zo naarstig voor hadden gespaard; vgl. Trempé, p. 106.

31 Zoals het failissement in 1869 van La Fraternelle, een onderlinge verzekeringsmaatschappij die aanvullingen op bedrijfsuitkeringen verstrekte; vgl. Trempé, p. 108.

32 Vgl. Heclo, 1974, pp. 157 e.v.

[p. 179]

kosten zouden dragen, en de regering zich afzijdig zou houden.³³ In een tijdperk van snelle kapitaalconcentratie lukte het ondernemers bovendien om verzekeringsfondsen te fuseren en eigen risico's in een herverzekering onder te brengen. Wanneer ze redenen hadden om te geloven dat de arbeiders een eigen verzekeringsfonds zouden organiseren, werkte dat als een extra stimulans om hen met een bedrijfsplan vóór te zijn.

De volgende stap, van de collectivisering van voorzieningen tegen inkomstenderving door de bedrijven naar de dwingende oplegging van zo'n verzekering op nationale schaal door de staat, stuitte op meer problemen: die staatsregulering kon de bedrijfsleiding het gezag over het personeel in alledaagse kwesties van fabrieksdiscipline ontnemen. Steeds wanneer georganiseerde werkgevers met een wetsvoorstel voor nationale verzekering geconfronteerd werden, trachtten ze greep te krijgen op de uitvoering ervan, desnoods door een deel van de kosten op zich te nemen. Slechts een besef van verderstrekkende externaliteiten en gevolgen op lange termijn kon de industriëlen verzoenen met een nationale verzekering.

33 Vgl. de kerken in hoofdstuk 3, paragraaf 4.

4.3 Arbeiders

Halverwege de negentiende eeuw waren de werklieden die het ook maar even konden betalen graag bereid om tot een collectieve verzekering toe te treden, of dat nu arbeidersonderlinges, vakbondsfondsen, gemeentekassen of bedrijfsprojecten waren. Maar de arbeidersklasse stond allerminst als één man achter de nationale verzekering. Een radicale traditie binnen de arbeidersbeweging was gekant tegen elke vorm van sociale hervorming, omdat dit niet meer was dan gemorrel in de marge van de kapitalistische onderdrukking, dat de komst van de revolutie maar zou vertragen. Dicht bij deze positie stonden de maximalisten in de arbeidersbeweging, die verlangden dat de staat een verplichte verzekering tegen alle risico's van inkomstenderving zou opleggen en financieren met een belasting voor de rijken, elk minder voorstel werd afgewezen. Maar andere groepen waren juist gekant tegen staatsinmenging, op grond van een minimalistische stellingname. Zij stonden voor het autonome beheer van arbeidersinstituties: de anarcho-syndicalisten omdat ze geloofden dat de onafhankelijke organisaties van de arbeidersklasse de kiemen vormden voor proletarisch zelfbestuur,³⁴ de meer conservatieve aanhangers van de mutualistische beweging omdat ze in deze instituties de weg zagen naar emancipatie van de arbeiders en het beheer wilden behouden over wat ze met zoveel moeite hadden opgebouwd.³⁵ Voor de vakbonden was er nog een reden om zich tegen staatsinmenging te verzetten: zij boden veelal verzekering aan als een individuele prikkel om lid te worden van een organisatie waarvan de voornaamste doelstelling collectief was: verbetering van de lonen en arbeidsomstandigheden van alle arbeiders. Voor deze vakbonden was verzekering een van de belangrijkste middelen in de oplossing van hun dilemma van collectieve actie: dat niet-leden zouden profiteren

34 Vooral in Frankrijk, waar de herinnering aan de Parijse Commune voortleefde.

35 Deze wens van onafhankelijk toezicht over arbeidersklasse-instituties beheerste tevens de American Federation of Labor onder Gompers tot 1920, en daarna.

[p. 180]

van alle voordelen waar vakbondsleden voor gestreden hadden, onder vermijding van alle kosten en risico's die strijdbaarheid in die tijd met zich meebrachtvakbondsverzekering bood de leden een voordeel waarvan niet-leden wel konden worden uitgesloten. Zulke selectieve voordelen speelden dan ook een belangrijke rol bij het werven en behouden van de leden.³⁶

Afzonderlijke werknemers zullen de voordelen die een bedrijfsplan kon bieden waarschijnlijk ook verwelkomd hebben: alles was beter dan helemaal geen dekking; maar de arbeidersorganisaties beseften weldra welke beheersingsmogelijkheden dit de bedrijfsleiding verschafte, en bleven dan ook wantrouwend tegenover bedrijfsprojecten staan, tenzij ze de zeggenschap erover naar zich toe konden trekken.

Het beheer over verzekeringsinstituties had onmiddellijke en verstrekkende gevolgen. Ten eerste brachten beslissingen over aanspraken vaak een herdefiniëring van de arbeidsverhoudingen met zich mee: wat was rechtmatige afwezigheid van het werk, wie kon wanneer en hoe lang ziek genoemd worden, en wie had in deze aangelegenheden het laatste woord? Welke ziekten moesten als een gevolg van de arbeidsomstandigheden beschouwd worden, welke ongevallen waren een ‘beroepsrisico’, wie kon verantwoordelijk en wie aansprakelijk gesteld worden? Wat waren aanvaardbare ontslaggronden, wat voor werk was gepaste arbeid, tegen welk loon? Kon men van werkeloze arbeiders verlangen dat ze stakingen braken of picket lines passeerden? Konden partners zonder boterbriefje of buitenechtelijke nakomelingen als nabestaanden aangemerkt worden? Moesten zwangere vrouwen en jonge moeders verlof of ziekengeld ontvangen?

Een derde partij, de verzekering, dreigde zich in de permanente en diepgaande strijd om de arbeidsdiscipline op de werkvloer te mengen. Omdat deze partij in staat was gederfd of ingehouden loon te vergoeden, zou zij op den duur de machtsbalans tussen arbeiders en bedrijfsleiding kunnen veranderen. Naarmate het bereik van de verzekeringen zich uitbreidde, en vooral met de komst van nationale verzekeringen konden de beheerders van deze arrangementen het dagelijks verloop van het sociale beleid bepalen, en het opleggen aan elk verzekeringskantoor en aan iedere werkvloer in het hele land. De resultante van al deze interventies was dat een grotere gelijkvormigheid werd voorgeschreven met betrekking tot fabrieksprocedures, arbeidsgewoonten en zelfs familieaangelegenheden.

Het beheer van de verzekering omvatte echter meer. De instellingen groeiden al gauw uit tot bureaucratieën die banen boden aan mannen met enige administratieve vaardigheid, een talent voor het hanteren van conflicten, en ervaring met industriële arbeidsverhoudingen: vakbondsleiders. Een aanstelling als verzekeringsbeambte kon promotie inhouden, prestige, loonsverhoging, en bestaanszekerheid. Wie deze beloningen kon uitdelen had een stevige greep op de voorgangers van de arbeiders, en vooral de vakbonden konden die gelegenheid gebruiken, omdat hun activisten de eigen baan op het spel zetten, en op weinig anders konden terugvallen.³⁷ De rekrutering van arbeidersleiders in de sociale-

36 Crouch past Olsons argument specifiek toe op vakbonden. Met name in de Verenigde Staten zijn selectieve voordelen en tot vakbondsleden beperkte ‘extraatjes’ van belang geweest. De vakbondsleden vreesden dat sociaal regeringsbeleid arbeiders niet langer zou aansporen om lid te worden en waren dan ook slechts bereid pensioenwetgeving te accepteren omdat ze de ouderen niet nodig hadden; vgl. Derthick, p. 119; Furniss en Tilton, pp. 160-1.

37 Crouch, p. 175, wijst erop dat de achterban van vakbonden vooral in loonsverhogingen geïnteresseerd is, en niet zozeer in procedurele doelen, terwijl ‘de leiding, qua organisatie, rechtstreeks te winnen heeft bij het nastreven van participatiedoelen, omdat deze activiteiten haar rol en bereik uitbreiden.’

[p. 181]

verzekeringsbureaucratie had belangrijke en onbedoelde gevolgen voor de domesticatie van de arbeidersbeweging, in het bijzonder onder de sociaal-democraten in het Duitsland van keizer Wilhelm;³⁸ ze verhevigde anderzijds het verzet tegen nationalisatie in die landen waar al lokale of sectorale verzekeringen bestonden en werk verschaften aan talrijke voormalige vakbondsactivisten.

Ten derde vormde het overdrachtsvermogen dat zich in de verzekeringsfondsen ophoopte een bron van enorme financiële en economische macht: het kon aan de betrokken bedrijven worden uitgeleend, of in overheidsobligaties geïnvesteerd worden, voor arbeidershuisvesting gebruikt worden, of zelfs als stakingskas. Terwijl de kapitaalmarkt zich uitbreidde groeide het overdrachtsvermogen zelfs nog sneller. Vandaag de dag is het wellicht de grootste bron van beleggingsfondsen in de economie.³⁹ Deze overwegingen ontgingen de vakbondsleiding niet, ook al was de achterban zich niet altijd geheel bewust van de implicaties.

Ten slotte, wie het verzekeringsfonds beheerde, maakte ook aanspraak op de loyaliteit van de arbeiders die er hun hele arbeidsleven lang aan hadden bijgedragen en in tijden van arbeidsongeschiktheid een uitkering ervan getrokken hadden. Zulke bindingen vormden alweer een machtig middel in de machtsstrijd binnen het bedrijf en in de politieke conflicten op nationaal niveau.

Over het geheel genomen ondersteunden dus de betrekkelijk bevoorrechte strata van de arbeidersklasse - geschoolde arbeiders met een vaste baan in de geavanceerde industrieën - vrijwillige verzekeringen en zelfs bedrijfsfondsen, maar verzetten zij zich vaak evenzeer tegen meer omvattende en vooral dwingende vormen van verzekering die hun relatieve voordeel teniet zouden doen, hen met de risico's van de minder bevoordeelde arbeiders zouden opschepen, en hun zeggenschap zouden verminderen over de arrangementen die uitsluitend hen gedekt hadden.

Er was nog een andere reden waarom vakbonden dikwijls niet aandrongen op sociale-zekerheidswetgeving: een generatiekloof. De arbeidersbeweging, en met name haar militante vleugel, was gericht op de toekomst: de jongeren bevonden zich in de voorhoede en in het centrum der belangstelling. Verzekering tegen ziekte en arbeidsongeschiktheid of pensioenen voor nabestaanden spraken vooral de ouderen aan.⁴⁰ De meeste arbeiders dachten dat ze er niet oud genoeg voor zouden worden. Hogere lonen, kortere arbeidstijden en betere werkomstandigheden daarentegen brachten onmiddellijk verlichting. De verzekeringskwestie vereiste dus een gerichtheid op de toekomst die jonge arbeiders pas later ontwikkelden.

De arbeidersbeweging bepleitte aanvankelijk de collectivisering van de bescherming tegen risico's, en ging pas geleidelijk nationalisatie van de verzekeringen steunen. Deze stap vergde enig vertrouwen in de staat en zijn administratief potentieel; maar juist de vakbonden moesten nog een nationale organisatie en oriëntatie ontwikkelen. De vakbonden moesten, evenals werkgeversverenigingen, een efficiënt netwerk van afdelingen door het hele land opzetten, met

38 Vgl. Tennstedt, pp. 223 e.v.

39 Wilterdink heeft een nauwkeurig onderzoek gedaan naar de groeipatronen van dit ‘semi-particulier vermogen’ (overdrachtsvermogen en levensverzekeringen) in Nederland: tussen 1920 en 1980 is het aandeel ervan in het nationaal vermogen gegroeid van 4% naar 15%, en het overschreed de hoogte van het particulier vermogen in 1974 (p. 119). Viscusi, p. 95, vermeldt dat rond 1974 in de Verenigde Staten de ‘verwachte waarde van sociale-zekerheidsannuïteiten 2,4 biljoen dollar bedroeg’ op een totaal geschatte waarde van alle overige particuliere activa van 3,3 biljoen dollar. Slechts 2% van de uitstaande sociale-zekerheidsobligaties werden werkelijk gedekt door beheerde fondsen; Feldstein, 1975, p. 77.

40 Vgl. Hatzfeld, 1971; Stearns, p. 53: over Frankrijk: ‘Met de wet van 1911 dwongen de arbeiders hun leiders tot aanvaarding van elke kruimel die de staat zou aanbieden.’

[p. 182]

voldoende administratieve samenhang en ideologische consistentie om aan de nationale politiek te kunnen deelnemen. Zolang zij plaatselijk gefragmenteerd bleven, bleef het onmogelijk om inzicht te krijgen in het verband tussen problemen op lokaal niveau en de nationale economie en politiek. De ontwikkeling van institutionele oplossingen op nationaal niveau was dan ook niet te verwachten, en dergelijke voorstellen kregen al helemaal geen steun als ze van andere partijen afkomstig waren. Programma's werden dus voorafgegaan en bepaald door organisatie.

De vakbonden moesten hun hoge verwachtingen van ofwel zelfhulp ofwel een aanstaande revolutie opgeven en bovendien de krappe belangen van plaatselijke afdelingen of afzonderlijke bedrijfstakken overstijgen, vóór ze zich tot een nationale verzekering konden bekeren. Maar deze bredere oriëntatie kon slechts bereikt worden in samenhang met een verbreding van de organisatie. Verschillende beroepsgroepen moesten hun krachten verenigen, sektarische scheidslijnen moesten overbrugd worden, plaatselijke afdelingen dienden zich op provinciale, regionale en ten slotte nationale schaal te verenigen. Zoals zo vaak was ook in dit integratieproces conflict de drijfveer: een strijd tegen opponenten die zich eveneens gedwongen zagen gaandeweg grotere eenheden te vormen. Stakingen en uitsluitingen waren uiteraard zowel voor werkgevers als werknemers een hoofdmotief om met collega's samen te gaan werken. Als een bedrijf arbeiders in dienst nam die door zijn concurrent waren uitgesloten, dan zou het strijdmiddel daarmee ontkracht zijn. Wanneer sommige arbeiders werk zouden uitvoeren dat door hun elders stakende collega's geweigerd was, dan was de strijd van meet af aan al een verloren zaak.⁴¹ Het proces van fusering en federatievorming van werkgevers- en werknemersorganisaties vertoont veel trekken van de dynamiek van statenvorming: het is een voorbeeld van een figuratie waarin tegenstanders elkaar dwingen tot de ontwikkeling van hogere integratieniveaus.

Ook de bemoeienis van het staatsapparaat met de arbeidsverhoudingen droeg bij tot de uitbreiding van het organisatorische bereik van arbeiders- en werkgeversorganisaties. Arbeiders, werkgevers, en de opeenvolgende regimes waren tezamen in een voortdurend leerproces verwikkeld. Fabriekswetten op arbeidstijden, vrouwen- en kinderarbeid, produktkwaliteit, geluidsoverlast, vervuiling enzovoort noopten tot talloze ingrepen door inspecteurs en ambtenaren in de betrekkingen tussen arbeiders en bedrijfsleiding, die toch al in ontwikkeling waren. Deze staatsbureaucraten introduceerden nationale regels en overwegingen van landelijke relevantie in hun omgang met vakbonden en bedrijven, en belichaamden de dwingende kracht van regulering door de centrale staat.

Werkgevers en werknemers organiseerden elkaar, en werden door de staat georganiseerd toen deze op zijn beurt in industriële aangelegenheden betrokken raakte. Werkgevers, ambtenaren en vakbondsleiders raakten gewend aan onderlinge onderhandelingen, of dat hun beviel of niet. Regeringsinterventies dwongen werkgevers en arbeiders hun belangen op centraal niveau te bundelen en te bepleiten. Met grote steden en grote ondernemingen kwam ook een grote

41 Vgl. Crouch, pp. 68 e.v.

[p. 183]

overheid, hoezeer dat indertijd ook werd bestreden of ontkend.

4.4 Het regime

Rond het midden van de negentiende eeuw ontwikkelde een nieuw slag bureaucraten en academische experts een praktische wetenschap van openbaar bestuur, en velen waren erop gebrand te experimenteren met de machtige en fascinerende nieuwe regeringsmachinerie: inspectoraten, nationale netwerken van agentschappen, bureaus van de burgerlijke stand, enzovoort. Dit staatsapparaat in opkomst bood ongekende carrièremogelijkheden aan jonge mannen zonder familienaam of vermogen. De helden van de negentiende-eeuwse regeringsexpansie waren veelal afkomstig uit eenvoudige burgerlijke kring en werkten zich op de kracht van hun expertise, volharding en inzet, omhoog over aristocraten die nog steeds dachten dat het allemaal om eervolle sinecures ging.

Maar politici konden zich nauwelijks veroorloven om te experimenteren: zij moesten hun begroting sluitend krijgen en de eerstvolgende verkiezingen winnen. Overal waar het kiesrecht werd uitgebreid of waar die uitbreiding het doelwit van agitatie was, gingen de opvattingen van de arbeidersklasse in de politiek steeds zwaarder wegen. Activistische bestuurders en hervormingsgezinde politici die zich bewust waren van het politieke potentieel van een arbeidersaanhang, stelden zich een regime voor dat de administratieve en financiële hulp- en dwangmiddelen van de staat zou mobiliseren in een nieuwe onderneming: de invoering van verplichte nationale verzekeringen.⁴² Zonder zo'n activistisch regime kon geen wetgeving worden voorgesteld, en al helemaal niet worden uitgevoerd; de regering was de noodzakelijke partner in elke coalitie die een nationale verzekering wilde opzetten. Maar een activistisch regime was op zichzelf nog niet voldoende: het had nog steeds steun nodig vanuit het parlement, en dus vanuit het hele land: van de industriële werkgevers, van de georganiseerde arbeiders, of van beide.

Het lijdt geen twijfel dat dit hernieuwd hervormingsgezind activisme onder de politieke elites niet alleen door de verlening van kiesrecht aan de arbeidersklasse werd gemotiveerd, maar ook door de ervaringen en verwachtingen uit de oorlogsjaren: de gegevens over de gezondheid van rekruten waren aanleiding tot een grondig opgezette campagne voor de verbetering van de levensomstandigheden van de arbeidersklasse.⁴³ De loyaliteit van de soldaten in de nieuwe volkslegers moest met een belofte van sociale hervormingen worden zeker gesteld. Maar bovenal massale mobilisaties maakten een regime van totale verzorging noodzakelijk, en daar leerden regeringen de administratieve technieken van grootschalige gezondheidszorg of, in de nasleep van de oorlog, uitgebreide pensioenstelsels voor veteranen: rond het einde van de negentiende eeuw waren dergelijke pensioenen het voornaamste instrument van de welzijnszorg in de Verenigde Staten,⁴⁴ in 1926 besloegen ze 13% van de totale overheidsuitgaven in Frankrijk.⁴⁵ Het totale karakter van de moderne oorlogvoering bedreigde ook

42 Na een periode van kwantitatieve vergelijkende studies die de groei van sociale zekerheid verklaarden in termen van ecologische of sociaal-economische variabelen, is er weer belangsteling ontstaan voor de politieke rol van politici en deskundigen: ‘Politiek doet ertoe’. Vgl. Castles; ook Skocpol en Amenta, en Heclo's ‘kleine bende van autodidacte sociale hervormers binnen en buiten de regering’ (1974, p. 155) of Hatzfelds ‘grand commis de l'Etat’ (1971, p. 269).

43 Vgl. Thane, p. 60; Titmuss, p. 80.

44 Vgl. Skocpol en Ikenberry.

45 Vgl. Rosanvallon, p. 165.

[p. 184]

de burgerbevolking, en dwong zo regeringen om algemene rantsoenerings- en beschermingsmaatregelen te treffen, die later in vredestijd overheidsbemoeienis vereenvoudigden.⁴⁶ De rivaliteit tussen staten en de tegenstellingen tussen klassen hebben zo dus beide bijgedragen tot de statenvorming, en vooral tot de ontwikkeling van verzorgingsstaten.⁴⁷

Samenvattend, gedurende de gehele periode stelden boeren, kleine ondernemers en ambachtslieden, zeg de kleine burgerij, zich te weer tegen de nationalisatie van verzekeringen. Hun verzet moest overwonnen worden door een coalitie die effectief was in het parlement en het land. Zonder de steun en inzet van het regime kon geen nationale verzekering tot stand komen. Zo'n regime moest wachten totdat de arbeidersklasse voldoende aan politiek gewicht gewonnen had, de tegenstand van grote werkgevers genoeg geluwd was, en de administratieve capaciteit adequaat gebleken was om het project tegen het verzet van de kleine burgerij in door te voeren. Het regime bezette dus een spilpositie in een machtsevenwicht tussen de kleine bezitters en de industriële klassen, dat met de stuwkracht van de industrialisatie in de richting van de laatsten verschoof.

Het institutionele karakter van het verzekeringsstelsel was afhankelijk van voorafgaande vormen van institutionalisering, maar werd ook in hoge mate bepaald door de aard van de coalitie die nationale verzekering tot stand bracht: het regime kon zich verenigen met de grote werkgevers en een stelsel scheppen dat de arbeiders van toezicht zou uitsluiten, zolang dezen maar geen bijdrage hoefden te leveren. Het kon ook een coalitie vormen met de vakbonden en hun een aanzienlijke mate van zeggenschap verlenen, waarbij de contributies rechtstreeks van de verzekerden geheven werden of uit de algemene belastingfondsen werden geput om de medewerking van de werkgevers te kunnen vermijden. Ten slotte kon de regering een coalitie aangaan met zowel de werkgevers als de georganiseerde arbeiders, met als resultaat een drieledig stelsel van beheer en financiering. Voor het laatste was het nodig dat alle drie de partijen een nationale verzekering aanvaardden, terwijl daarentegen de andere twee strategieën ook uitvoerbaar waren wanneer een der betrokken industriële partijen een verplicht nationaal project niet wilde steunen: het verzet door werkgevers kon overwonnen worden wanneer zij bij de uitvoering en financiering omzeild konden worden door rechtstreeks beheer van staatswege en financiering uit de algemene middelen of uit directe premieheffing. Het regime kon ook samenwerken met de werkgevers, en de vakbonden buitensluiten: maar voor een werkbaar stelsel moest er op de voorkeuren van de arbeiders geanticipeerd worden.⁴⁸

Uit deze vierzijdige strijd ontstonden in de halve eeuw tussen 1880 en 1930 de staatsarrangementen voor de accumulatie van overdrachtsvermogen. Het proces werd in hoge mate gecompliceerd door de aanwezigheid van allerlei verzekeringsinstituties op een lager aggregatieniveau; commerciële, vakbonds-, bedrijfs- of onderlinge fondsen die streden voor de handhaving van hun verworven voorrechten, en posities innamen die door het regime moesten worden afge-

46 Vgl. Marshall, 1965, pp. 82 e.v.

47 O'Connor, p. 100, suggereert een nauw verband in de marxistische traditie: ‘De verzorgingsstaat neigt tot expansie ten gevolge van de groei van een surplusbevolking die betrekkelijk weinig eigen koopkracht heeft, en de oorlogsstaat neigt tot groei ten gevolge van de expansie van een surpluskapitaal dat niet in het binnenland kan worden uitgegeven (ten dele vanwege de groei van de surplusbevolking).’

48 In de zin van Friedrichs ‘regel van geanticipeerde reacties’, pp. 199 e.v.

[p. 185]

kocht of in zijn nationale projecten dienden te worden geïncorporeerd. In deze ontwikkeling speelde bovendien één beroepsgroep een zeer bijzondere rol: de medici, die de verzekerden moesten behandelen en in alle gevallen van ongeschiktheid onpartijdige expertise moesten bieden. Maar de fundamentele dynamiek in de opkomst van de sociale zekerheid was gelegen in de traag verschuivende machtsbalans tussen de kleine burgerij en de industriële klassen, met het regime in een spilpositie.